《收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》解讀

?收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓方法?解讀?收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓方法?〔以下簡稱?方法?〕自發(fā)布之初，就已經(jīng)在業(yè)內(nèi)進(jìn)行過廣泛的探討。時至今日，?方法?已執(zhí)行近三年的時間，筆者作為收費公路投融資領(lǐng)域一線的工作人員，從投資人進(jìn)行收費公路工程投資的角度，就?方法?中對有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的一些創(chuàng)新與局限，談?wù)勛约旱那猩眢w會，供業(yè)內(nèi)同行進(jìn)一步探討。審批權(quán)限設(shè)置一“張〞一“弛〞在?方法?適用范圍的問題上，很多專家都提出過，?方法?未能對股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式獲取公路收費權(quán)益的做法作出標(biāo)準(zhǔn)或限制，而這也正是?方法?起草當(dāng)時爭論的焦點。因股權(quán)轉(zhuǎn)讓問題是否納入到?方法?規(guī)定的體系中來，涉及到公路資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定和管理體制、收費權(quán)等權(quán)益的定位以及交通部門與國有資產(chǎn)管理部門等部委之間的利益關(guān)系，異常復(fù)雜，因此就采用“弛〞的策略暫未進(jìn)行規(guī)定。在這一適用性問題上，我們認(rèn)為在執(zhí)行中影響較大的還是審批的權(quán)限問題。其他關(guān)于轉(zhuǎn)讓條件、轉(zhuǎn)讓價格、轉(zhuǎn)讓收入使用管理、轉(zhuǎn)讓后續(xù)管理及回收等問題方面，雖然在現(xiàn)有法律體系下仍有不按照?方法?操作的空間，但更多的投資人還是愿意以標(biāo)準(zhǔn)的操作來躲避長期的法律風(fēng)險。對收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓工程進(jìn)行審批是一種法定的行政許可行為，?方法?第二十六條根據(jù)公路行政等級的不同分別設(shè)置不同的審批權(quán)限，以進(jìn)行嚴(yán)格控制：轉(zhuǎn)讓國道〔包括國道主干線和國家高速公路網(wǎng)工程〕收費權(quán)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院交通運輸主管部門批準(zhǔn)；轉(zhuǎn)讓國道以外的其他公路收費權(quán)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級交通運輸主管部門審核同意，報省級人民政府批準(zhǔn)。此為“張〞。從實踐角度看，我們發(fā)現(xiàn)，有國家高速公路網(wǎng)工程的股權(quán)轉(zhuǎn)讓是經(jīng)省級交通運輸主管部門批準(zhǔn)即實施的案例，這種操作按理是不符合?方法?精神的，但目前也沒有任何依據(jù)可以證明其操作不標(biāo)準(zhǔn)。這種“模糊〞界定對于投資人來說，無論是在工程審批程序，還是工程時間進(jìn)度方面，都有利于投資人進(jìn)行把控，因而從某種程度上而言，反而提高了工程投資吸引力。因此，我們認(rèn)為，在目前各地公路建設(shè)仍需大量資金支持的階段，有“張〞有“弛〞的管理模式是符合現(xiàn)階段開展需要的，不失為一種創(chuàng)新。收費期限規(guī)定有“破〞還需“立〞?方法?第十三條規(guī)定，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營性公路收費權(quán)，不得延長收費期限，且累計收費期限的總和最長不得超過25年〔在以下論述中，中西部地區(qū)不得超過30年的情況，與適用“不超過25年〞的情況，原理是一致的，因此就不再贅述〕。這種用“累計收費期限的總和〞表述方法，有效地堵住了?條例?中關(guān)于“經(jīng)營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原那么確定，最長不得超過25年〞說法的漏洞，使得那些在原收費年限即將到期時，借助收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓而變相延長收費年限的做法無所遁形。但同時這種方法又過于“一刀切〞，而沒有“立〞。筆者最近參與的一個高速公路改擴(kuò)建工程，就遇到了如何確定收費年限的困惑。自上世紀(jì)八九十年代以來，政府面臨的主要任務(wù)一直都是大規(guī)模建設(shè)新公路工程，而到了“十一五〞期間，越來越多的收費公路因經(jīng)濟(jì)快速開展、汽車保有量的不斷增長遠(yuǎn)高于預(yù)期，面臨“改擴(kuò)建〞的新問題。特別是經(jīng)濟(jì)興旺的區(qū)域已有少數(shù)效益較好的收費公路，如滬寧高速，通常是原四車道規(guī)模已經(jīng)不能滿足日益增長的車流量需求，而擴(kuò)建成為六車道或八車道。而目前不管是?方法?，還是?公路法?、?收費公路管理條例?等在國家層面出臺的與收費公路相關(guān)的法律法規(guī)，都沒有涉及到有關(guān)“改擴(kuò)建〞問題的規(guī)定。因此，如果轉(zhuǎn)讓經(jīng)營性公路收費權(quán)的同時遇到“改擴(kuò)建〞的問題，其收費期限又應(yīng)該如何確定呢？根據(jù)?方法?的表述，是否應(yīng)該一律按照原審批年限處理，且不得超過25年？這種做法顯然不符合“收回投資并有合理回報〞確定收費年限的原那么，因為在新建工程之時完全沒有考慮未來改擴(kuò)建時新增的資本投入。如果原先確定的收費年限是在原有資本投入下的一個合理回報，那投資人的改擴(kuò)建新投入就面臨收益能否實現(xiàn)的風(fēng)險。最終的結(jié)果很可能是要么原先收費年限測算不合理，投資人正在并將繼續(xù)獲得高收益，因此即使是新增改擴(kuò)建投入，也完全可以通過新增的車流量收入獲得更多的回報；要么是投資人完全沒有積極性進(jìn)行改擴(kuò)建，大家都在高速公路上堵著吧。相信無論哪種結(jié)果，都不是政策制定者愿意看到的。目前國內(nèi)各地根據(jù)不同的工程有不同的做法：滬寧高速公路江蘇段于1996年建成雙向四車道通車，2023年6月擴(kuò)建為雙向八車道，擴(kuò)建完成后將收費經(jīng)營期限延長5年至2032年；312國道滬寧段原為二級公路建成于1991年，2023年完成四車道一級公路拓寬改造，其收費期限延長12年至2024年；福夏高速擴(kuò)建工程，包括泉廈高速擴(kuò)建工程和福泉高速擴(kuò)建工程，于2023年5月獲省政府批準(zhǔn)同意擴(kuò)建后收費期限25年。筆者參與的華北地區(qū)某高速公路近250公里的路段，擬由四車道改擴(kuò)建為八車道工程，投資概算約180億元，原審批年限近25年，約4年后到期。假設(shè)是根據(jù)?方法?要求確定收費年限，相信在全球范圍內(nèi)都很難找到投資人愿意接盤。目前該工程正在國家層面進(jìn)行審批，而審批的核心問題就在于收費年限到底應(yīng)該如何確定？?方法?沒有給我們答案。而我們認(rèn)為，收費年限確實定，還是應(yīng)該緊緊圍繞“收回投資并有合理回報〞的原那么，在改擴(kuò)建問題下即可梳理為，新增投資對應(yīng)新增車流量〔即新增收益〕重新測算收費年限。這樣既能引導(dǎo)投資人理性投資，也能使得高等級公路作為公共物品滿足人們的生活出行、經(jīng)濟(jì)開展需要。價值評估講究善“始〞善“終〞?方法?第十八條規(guī)定，轉(zhuǎn)讓收費公路權(quán)益進(jìn)行收費權(quán)價值評估，評估方法應(yīng)當(dāng)采用收益現(xiàn)值法。該舉實現(xiàn)了一個質(zhì)的突破，表達(dá)了與國際評估方式的接軌，而在此之前國有資產(chǎn)評估都是要求采用收益現(xiàn)值法與重置本錢法相結(jié)合。而?方法?在第三十六條又規(guī)定，對于國家提前收回轉(zhuǎn)讓收費公路權(quán)益的，擬接收的交通運輸主管部門給予受讓方的最高補(bǔ)償額，按照原轉(zhuǎn)讓價格和提前收回的期限占原批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓期限的比例計算確定。根據(jù)上述思路，我們重新解讀，即前者在權(quán)益轉(zhuǎn)讓給投資人的時候，價值評估方法考慮了資金的時間價值，考慮了工程全周期內(nèi)的車流量所對應(yīng)的收益計算得出合理的賣價；后者當(dāng)權(quán)益重新收回歸國家或地方政府的時候，補(bǔ)償額的計算就不用考慮資金的時間價值，不用考慮在工程全周期內(nèi)車流量的前后期差異，而簡單的使用比例法測算。這顯然沒有表達(dá)公平及一致性的原那么，在工程實踐中我們發(fā)現(xiàn)，公路行業(yè)投資人對此顧慮較多，尤其是對于外資來說，一方面他們更注重通過法律條文的完善來維護(hù)自己的利益，另一方面中國的政策風(fēng)險向來是其系統(tǒng)性風(fēng)險考慮的重點。這往往會降低收費公路工程的投資吸引力，不利于地方公路融資。因此，我們認(rèn)為，對于提前收回的補(bǔ)償，明確公平合理原那么即可，具體的補(bǔ)償額、測算方法可由交易雙方協(xié)商確定。這樣對于投資人來說，保存了爭取合理權(quán)利的空間，轉(zhuǎn)讓方也可以根據(jù)具體工程自身吸引力與否，調(diào)節(jié)有關(guān)條款的設(shè)置，在引資的同時最大限度地保障地方利益。土地使用權(quán)問題的理性沉默一旦涉及到產(chǎn)權(quán)、權(quán)屬問題，向來都是“剪不斷，理還亂〞，收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓更不例外。?方法?尚未對此進(jìn)行嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，而根據(jù)?劃撥用地目錄?規(guī)定，“對國家重點扶持的能源、交通、水利等根底設(shè)施用地工程，可以以劃撥方式提供土地使用權(quán)。對以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利等根底設(shè)施用地工程，應(yīng)當(dāng)以有償方式提供土地使用權(quán)。〞用通俗一點的語言來解讀的話，收費公路工程土地使用權(quán)可劃撥，亦可出讓。目前全國各地高速公路建設(shè)的主力是省級、市級交通投資公司，這些公司的資產(chǎn)通常直屬各地區(qū)國資委，作為政府投資平臺承當(dāng)高速公路建設(shè)、管理職能，其資產(chǎn)的主要來源之一就是劃撥土地。而在公路收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓工程中他們又多是轉(zhuǎn)讓方的角色，因此在轉(zhuǎn)讓前土地多是無償劃撥的。在轉(zhuǎn)讓過程中尤其是經(jīng)營性收費工程，其土地使用權(quán)是否必須由劃撥轉(zhuǎn)為出讓，沒有充分的法律依據(jù)。由此，國內(nèi)各地又是做法不一。不過投資人倒是樂于見到這種局面，現(xiàn)階段土地本錢已經(jīng)成為工程總投資中非常重要的組成局部，從浙江省的案例即可窺一斑。2023年9月份剛通過浙江省交通運輸廳預(yù)可評審會的杭州繞城西復(fù)線工程全長152公里，總投資近219億元，也就是說平均單公里造價到達(dá)1.44億元，形成如此高造價方案的重要原因之一是土地本錢。如果收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓伴隨土地由劃撥轉(zhuǎn)為出讓的話，投資人勢必要付出巨大的資本投入，極大地降低了工程投資吸引力，甚至能直接影響到工程投資與否的決策。因此，我們認(rèn)為，目前沉默對待土地使用權(quán)的處理，有利于各地根據(jù)當(dāng)?shù)毓こ虠l件、引資需求等實際情況，自由裁量，以高質(zhì)量、高效率地提供公共產(chǎn)品效勞為原那么，開展建設(shè)各地交通事業(yè)?？?/p>