行政法與行政訴訟法學(xué) 馬工程課件 第12章

高等教育出版社第十一章行政程序高等教育出版社第一節(jié)行政程序概述第二節(jié)行政程序制度第三節(jié)政府信息公開高等教育出版社

本章教學(xué)目的：通過本章學(xué)習(xí)，使學(xué)生對行政程序有個基本的了解和認識。本章教學(xué)要求：簡要地介紹行政程序的相關(guān)概念與規(guī)定，重點闡釋行政程序的制度措施及政府信息公開制度。本章導(dǎo)語高等教育出版社

本章教學(xué)重點：本章介紹行政程序的相關(guān)概念、特征與類型、原則等知識點。本章教學(xué)難點：職權(quán)分離制度、行政回避制度、行政公開制度、禁止單方面接觸制度等制度的基本內(nèi)容；政府信息公開制度的相關(guān)規(guī)定。本章導(dǎo)語高等教育出版社程序是法治的基石。法律程序通常被視為人治與法治的分水嶺，是法治進步的時代標志和基本推動力。沒有行政程序，就沒有行政行為。行政程序既有制度化程度高低的不同，更有正當性足夠與否的差別。按照正當程序原則構(gòu)建行政程序制度，推進行政程序法典化，是行政程序制度完善和發(fā)展的必然選擇。高等教育出版社第一節(jié) 行政程序概述高等教育出版社一、行政程序的概念和特征（一）行政程序的概念和意義行政程序是指行政主體的職權(quán)行使所涉及的主體、環(huán)節(jié)、步驟、方式、順序、期限、信息等諸項因素及其制度化的組合。優(yōu)化行政程序各要素及其組合，保障行政相對人參與，促進行政效率的提高和行政正義的實現(xiàn)，充分體現(xiàn)行政程序的價值作用，是行政程序法治化的基本訴求。高等教育出版社一、行政程序的概念和特征

（二）行政程序的特征1.行政程序的法定性與正當性。2.行政程序的空間性與時間性。3.行政程序的權(quán)力性與權(quán)利性。4.行政程序的行政性與司法性。高等教育出版社行政程序不同于立法程序、司法程序。立法程序是國家立法機關(guān)行使國家立法權(quán)制定法律所遵循的程序，司法程序是國家司法機關(guān)行使國家司法權(quán)審判案件所遵循的程序。行政程序可以分為五類:二、行政程序的類型高等教育出版社（一）外部行政程序與內(nèi)部行政程序外部行政程序是指調(diào)整和規(guī)范行政主體與行政相對人之間程序關(guān)系的規(guī)定。內(nèi)部行政程序是指調(diào)整和規(guī)范行政主體之間或行政主體內(nèi)部程序關(guān)系的規(guī)定，不需要行政相對人的參與，也不直接對行政相對人權(quán)益產(chǎn)生影響二、行政程序的類型高等教育出版社區(qū)分外部行政行為與內(nèi)部行政行為的意義在于，既要注意外部行政程序內(nèi)部化現(xiàn)象，避免行政程序公開性和開放性的弱化，防止弱化行政相對人程序性權(quán)利，又要注意內(nèi)部行政程序外部化現(xiàn)象，避免行政程序繁瑣性、重疊性的強化，防止強化行政相對人程序性義務(wù)，增加行政相對人的負擔。二、行政程序的類型高等教育出版社（二）正式行政程序與非正式行政程序正式行政程序是指法律規(guī)定的具有強制約束力的行政程序，違反正式行政程序規(guī)定可能對行政相對人合法權(quán)益產(chǎn)生實質(zhì)影響，這直接關(guān)系到行政行為的合法性。非正式行政程序是指強制約束性較弱的行政程序，如果不遵守非正式行政程序并不會對行政相對人合法權(quán)益產(chǎn)生實質(zhì)影響，也不會完全否定行政行為的合法性。二、行政程序的類型高等教育出版社正式程序與非正式程序約束性差別主要體現(xiàn)在兩方面：其一，是否為必經(jīng)程序；其二，程序結(jié)果的效力強弱。一般說來，通過正式程序獲得的證據(jù)材料等通常是行政主體作出行政行為的直接甚至唯一依據(jù)，而通過非正式程序獲取的證據(jù)材料等在行政主體作出行政行為時只作為參考。二、行政程序的類型高等教育出版社（三）普通行政程序與簡易行政程序普通行政程序是指行政主體行使行政職權(quán)應(yīng)當遵守的基本程序，是行政程序中最完整的程序，又稱為標準行政程序。而簡易行政程序是對普通行政程序的簡化，是指行政主體對事實清楚、情節(jié)簡單的行政事務(wù)給予簡便處理的程序，主要特點是簡便易行，當時、當場即可完成的程序。二、行政程序的類型高等教育出版社簡易程序須遵循“簡約但不簡單”的原則，必須制度化，包括當場決定制度、案件或事項備案制度、簡易程序格式化制度等。適用簡易程序必須具備法定情形并且符合正當程序的底線要求，包括自己不能做自己的法官、聽取行政相對人陳述和申辯、說明理由與依據(jù)等。二、行政程序的類型高等教育出版社（四）一般行政行為程序與特別行政行為程序一般行政行為程序是指行政主體實施行政處罰、許可、強制、征收等行政行為所遵循的程序。特別行政行為程序是指行政主體實施行政合同、指導(dǎo)等行政行為和行政裁決、復(fù)議等裁判型行政行為所遵循的程序。二、行政程序的類型高等教育出版社（五）抽象行政行為程序與具體行政行為程序抽象行政行為程序是規(guī)范行政主體抽象行政行為的程序，亦即行政主體實施的具有普遍效力的行政行為所遵循的程序。具體行政行為程序直接關(guān)系到行政相對人的權(quán)益，具體行政行為程序違法將對行政相對人權(quán)益產(chǎn)生不利影響，是行政行為違法的主要表現(xiàn)之一。二、行政程序的類型高等教育出版社行政程序所追求的價值包括民主、公正、經(jīng)濟、效率等。行政立法程序突出民主價值要求，行政司法程序突出公正價值要求，行政執(zhí)法程序突出效率價值要求?，F(xiàn)代行政程序制度完善和發(fā)展的重要標志是形成了完整的行政程序價值體系，包括促進民主、保障權(quán)利、控制權(quán)力、實現(xiàn)正義以及保障效率。三、行政程序的功能高等教育出版社（一）促進民主行政程序具有促進行政民主化的功能。行政民主既表現(xiàn)為行政立法要接受民意機關(guān)的政治控制，行政決策要接納社會公眾的民主參與，又表現(xiàn)為行政管理要接納公眾參與，行政執(zhí)法要接受社會各方面的廣泛監(jiān)督。三、行政程序的功能高等教育出版社（二）保障權(quán)利除程序?qū)γ裰鳈?quán)利的保障、促進行政民主化以外，通過程序保護權(quán)利更多地表現(xiàn)為行政程序維護行政相對人主體地位和權(quán)利的功能。三、行政程序的功能高等教育出版社（三）控制權(quán)力行政程序具有規(guī)范行政活動、控制行政權(quán)力的功能。程序具有控權(quán)功能，如司法權(quán)力運作的規(guī)范性主要是通過訴訟程序?qū)崿F(xiàn)的，通過行政程序?qū)崿F(xiàn)對行政權(quán)力的控制已經(jīng)成為世界性的經(jīng)驗。三、行政程序的功能高等教育出版社（四）實現(xiàn)正義正義是社會的根本價值追求和制度的精髓所在，正義亦是行政的價值追求。無論是立法正義、司法正義還是行政正義，都需要程序的支撐和保障。通過程序?qū)崿F(xiàn)正義，是司法的基本傳統(tǒng)和立法的重要經(jīng)驗，當然也是行政的最新選擇。三、行政程序的功能高等教育出版社（五）保障效率程序的傳統(tǒng)價值之一是效率。行政程序既規(guī)范行政主體的權(quán)力行為，也對行政相對人產(chǎn)生約束作用，有利于減少行政主體在行政過程中的專橫、無序、摩擦和爭議，與行政相對人形成互動、對話、合作和共識，從而有助于快速、及時地實現(xiàn)行政目的，這其中就內(nèi)含對行政相對人合法權(quán)益的有效保護和高效的公共服務(wù)。三、行政程序的功能高等教育出版社（一）行政程序公開原則公開原則是行政程序的基本原則之一，是指行政主體實施行政行為過程的開放性和行政信息的公開性。行政公開主要包括行政過程開放與行政信息公開。開放行為過程、公開行政信息是行政相對人參與行政程序、維護自身合法權(quán)益的重要前提，也是社會公眾參與行政過程、監(jiān)督行政權(quán)力運行的重要基礎(chǔ)。四、行政程序的原則高等教育出版社（二）行政程序參與原則參與原則是行政程序基本原則之一，是指行政主體在制定規(guī)范、政策和作出行政裁決、決定過程中，為公民、法人和其他組織提供參與行政行為過程的機會和條件，以保證社會公眾的民主參與權(quán)利和行政相對人的法律程序權(quán)益。四、行政程序的原則高等教育出版社行政程序參與原則需要一系列行政程序制度加以保障。信息公開制度、行政咨詢制度、聽取意見制度、舉報和控告制度、行政聽證制度、抗辯制度、行政訴愿制度等，從不同層面體現(xiàn)了行政程序參與原則的要求。四、行政程序的原則高等教育出版社（三）行政程序公正原則公正原則是行政程序基本原則之一，是指行政主體實施行政行為應(yīng)當在程序上平等對待行政相對人，排除各種可能造成不平等或行政偏見的因素。從一定意義上講，行政公正原則包含著行政公平原則。四、行政程序的原則高等教育出版社行政程序公正原則需要一系列行政程序制度加以保障?；乇苤贫?、審裁分離制度、信息對稱制度、行政聽證制度、禁止私下接觸制度、行政證據(jù)制度、說明理由制度、案卷排他制度等，從不同角度體現(xiàn)了公正原則的要求。四、行政程序的原則高等教育出版社（四）行政程序效率原則效率原則是行政程序基本原則之一，是指行政程序諸項要素及其組合應(yīng)當體現(xiàn)行政便捷性、便民性，以便迅速、及時和有效地實現(xiàn)行政目的。行政效率是行政活動的生命。四、行政程序的原則高等教育出版社行政程序效率原則需要一系列行政程序制度加以保障。簡易程序制度、代理制度、文書格式化制度、行政時效制度、行政順序制度、不停止執(zhí)行制度、行政應(yīng)急制度，以及電子政務(wù)制度和各種服務(wù)行政的便民制度等，都體現(xiàn)了行政程序效率原則。四、行政程序的原則高等教育出版社（一）行政程序法典化的世界趨勢1889年，西班牙制定世界上第一部行政程序法，以此為起點，以1925年奧地利制定普通行政程序法為重要標志，逐步形成了行政程序立法的第一次浪潮。五、行政程序法典化高等教育出版社1946年，美國制定《聯(lián)邦行政程序法》，以此為起點，形成了行政程序立法的第二次浪潮。第二次浪潮中的行政程序立法更加注重保護公民權(quán)利，擴大公民政治參與，增加行政公開透明，更多地顯示了行政程序法制約行政權(quán)力的價值和意義。五、行政程序法典化高等教育出版社20世紀90年代，以歐洲、亞洲等一大批國家和地區(qū)修改和制定行政程序法為主要表現(xiàn)出現(xiàn)了行政程序立法的第三次浪潮。第三次浪潮中的行政程序立法以保護公民權(quán)利、促進行政公開透明、制約行政權(quán)力為主要目的。五、行政程序法典化高等教育出版社（二）行政程序法典化的多樣表現(xiàn)行政程序法典化的途徑是多樣的。行政程序法典化的狀態(tài)也是多樣的。五、行政程序法典化高等教育出版社（二）行政程序法典化的多樣表現(xiàn)行政程序法典化的途徑是多樣的。行政程序法典化的狀態(tài)也是多樣的。五、行政程序法典化高等教育出版社（三）行政程序法典化的現(xiàn)實選擇行政程序法典化是指不同形式的行政行為程序規(guī)范的集合，是按照體系性、結(jié)構(gòu)性、邏輯性等基本要求對行政程序規(guī)范的有機匯集。五、行政程序法典化高等教育出版社第一，行政程序法既規(guī)定行政程序規(guī)則，也應(yīng)當規(guī)定行政實體規(guī)則。第二，行政程序法既調(diào)整外部行政行為，也應(yīng)當調(diào)整內(nèi)部行政行為。第三，行政程序法既應(yīng)當規(guī)范具體行政行為，也應(yīng)當規(guī)范抽象行政行為。第四，行政程序法既規(guī)范一般行政行為，也應(yīng)當規(guī)范特別行政行為。第五，行政程序法既規(guī)范行政機關(guān)行為，也應(yīng)當規(guī)范社會公權(quán)行為。五、行政程序法典化高等教育出版社第二節(jié)行政程序制度高等教育出版社一、職權(quán)分離制度職權(quán)分離制度是行政程序基本制度之一，是指行政主體調(diào)查與審查、決定與裁決的職權(quán)分別由不同機構(gòu)和人員行使的制度。職權(quán)分離制度的主要功效在于，防止過于集中、強勢的權(quán)力破壞權(quán)利與權(quán)力的制度平衡，避免行政專橫獨斷、濫權(quán)侵權(quán)，防止利益沖突，增強行政公信力。高等教育出版社二、行政回避制度行政回避制度是行政程序基本制度之一，是指行政主體在行使職權(quán)過程中因存在法律禁止的身份關(guān)系或其他法定利益沖突情形，為保障程序公正而進行人員替換的制度。我國法律法規(guī)中有大量關(guān)于公務(wù)回避的規(guī)定。高等教育出版社二、行政回避制度行政回避制度的主要功效在于，切割行政程序上的利害關(guān)系，避免利益沖突，預(yù)防行政腐敗，防止行政偏見，維護行政法律程序的公正性，保障行政行為的實體公正性，維護和提升行政公信力。高等教育出版社三、行政公開制度行政公開制度是行政程序基本制度之一，是指行政主體根據(jù)職權(quán)或者應(yīng)行政相對人的請求，向行政相對人或者社會公眾公開行政過程和政府信息，以確保他們的知情權(quán)、對行政過程的參與和對行政權(quán)的監(jiān)督。

高等教育出版社三、行政公開制度

行政過程公開既包括行政處罰、許可、強制、征收等行政執(zhí)法行為過程的公開，也包括制定行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件及重大行政決策等行政立法和決策過程的公開，還包括行政裁決、仲裁、調(diào)解及行政復(fù)議等行政司法過程的公開。高等教育出版社三、行政公開制度行政公開制度的主要功效在于：保障行政相對人和社會公眾的知情權(quán)，為參與行政和監(jiān)督行政提供制度保障；消除行政信息不對稱，維護行政程序的公正和行政行為的實體公正；提高行政過程的透明度，避免行政暗箱操作、權(quán)錢交易和其他利益沖突，防止長官意志、權(quán)力專斷和行政腐敗。

高等教育出版社四、禁止單方接觸制度

禁止單方接觸制度是行政程序基本制度之一，是指行政主體在行政行為過程中不得違反程序規(guī)定私下接觸行政相對人、利害關(guān)系人和其他行政程序參加人，聽取單方面的陳述、接受證據(jù)，其中包括禁止行政聽證主持人與行政調(diào)查人員、行政復(fù)議人員與被復(fù)議行政主體相關(guān)人員的私下接觸、交換意見等。高等教育出版社四、禁止單方接觸制度

禁止單方接觸制度的主要功效在于，強化行政程序的權(quán)威性和行政過程的嚴謹性，增強行政行為的規(guī)范性，防止行政主體偏聽偏信、先入為主，損害行政行為的公正性，降低私下交易的可能性，防止濫用權(quán)力和行政腐敗。高等教育出版社五、行政聽證制度

行政聽證制度是行政程序基本制度之一，是指行政主體在制定行政規(guī)范和作出行政處理過程中，與行政相對人以及其他行政程序參加人就擬制行政規(guī)范的內(nèi)容、制定依據(jù)等或者擬定行政決定的內(nèi)容、事實證據(jù)、法律依據(jù)等進行說明、申明意見、辯論、聆聽等活動的制度。高等教育出版社五、行政聽證制度

聽證程序不是所有行政行為的必經(jīng)程序，具有重要影響的行政行為才適用行政聽證程序。我國目前聽證制度存在三種狀態(tài)：一是行政決策、立法中的聽證；二是我國《行政處罰法》規(guī)定的聽證制度；三是我國《行政許可法》規(guī)定的聽證制度。高等教育出版社五、行政聽證制度行政聽證制度的主要功效在于：為行政相對人和社會公眾更加制度化和程式化地參與行政提供制度和機制保障，增強行政參與的有效性；保證行政規(guī)范和行政決定充分考慮社會公眾和行政相對人的意見，增強行政決策、決定的正當性；有利于發(fā)現(xiàn)案件事實，剔除行政偏見，保證行政行為的公正性；增加對話和溝通，增強行政行為可接受程度，減少和防止行政爭議、糾紛和沖突。高等教育出版社六、證據(jù)排除制度

證據(jù)排除制度是行政程序基本制度之一，是指行政主體在調(diào)查、聽證等程序中對相關(guān)事實證明材料進行審查、認定，排除具有法定特征或情形的證據(jù)材料在行政程序中的證明作用的制度。高等教育出版社六、證據(jù)排除制度

我國目前還沒有統(tǒng)一的證據(jù)規(guī)則，有關(guān)證據(jù)審查認定制度、證據(jù)排除規(guī)則散落在相關(guān)法律法規(guī)中。在實踐中，為促進、規(guī)范公正執(zhí)法，除應(yīng)當排除非法搜查、扣押的證據(jù)以及以利誘、欺詐、暴力、脅迫非法手段取得的證據(jù)材料外，應(yīng)當特別強調(diào)排除未經(jīng)相對人同意或相對人不明知情況下錄取的證據(jù)材料。高等教育出版社六、證據(jù)排除制度

證據(jù)排除制度的主要功效在于，保證行政行為建立在“事實清楚、證據(jù)確鑿”的前提下，為行政行為說明理由制度奠定基礎(chǔ)，增強行政行為的說服力，減少和消除行政爭議，提高行政權(quán)威和行政效率。高等教育出版社七、說明理由制度說明理由制度是行政程序基本制度之一，是指行政主體作出涉及行政相對人權(quán)益的行政行為時必須說明事實根據(jù)、法律依據(jù)以及行政機關(guān)裁量等理由。說明理由制度的主要功效在于，將行政行為的效力和行政權(quán)威建立在行政相對人接受的基礎(chǔ)上，增強行政行為的說理性和說服力，獲得行政相對人的信服和信賴，減少和避免行政爭議，也便于化解矛盾，全面提高行政效率。高等教育出版社七、說明理由制度說明理由制度是行政程序基本制度之一，是指行政主體作出涉及行政相對人權(quán)益的行政行為時必須說明事實根據(jù)、法律依據(jù)以及行政機關(guān)裁量等理由。說明理由制度的主要功效在于，將行政行為的效力和行政權(quán)威建立在行政相對人接受的基礎(chǔ)上，增強行政行為的說理性和說服力，獲得行政相對人的信服和信賴，減少和避免行政爭議，也便于化解矛盾，全面提高行政效率。高等教育出版社八、案卷排他制度案卷排他制度是行政程序基本制度之一，是指行政主體根據(jù)案卷記載的證據(jù)和事實作出行政決定或裁決，案卷之外的證據(jù)材料不能作為行政決定或裁決的依據(jù)。我國案卷排他制度主要應(yīng)用于行政聽證程序，聽證程序要求制作決定的依據(jù)只能是聽證記錄中的事實、證據(jù)和有關(guān)材料，而不能是未經(jīng)聽證的其他材料。高等教育出版社八、案卷排他制度

案卷排他制度的主要功效在于：防止行政主觀隨意性，通過“用事實說話”保證行政決定的說理性和說服力；強化行政程序的嚴謹性和有效性，促進嚴格規(guī)范執(zhí)法；通過證據(jù)更接近于事實真相，更準確地實現(xiàn)事實與法律的結(jié)合，以達到實體正義。高等教育出版社九、行政時效制度行政時效制度是行政程序基本制度之一，是指對行政行為及其各個環(huán)節(jié)、步驟等施加期間限制并規(guī)定違反期間限制的法律后果的制度。行政時效具有法定性，一般說來，行政程序的時限必須得到嚴格的遵守，但在例外情況下可以變動，主要是以期限延長為主。高等教育出版社九、行政時效制度行政時效制度的主要功用在于：促使行政主體及時履行法定職責，提高行政效率；督促行政相對人履行法定義務(wù)，維護行政和法律權(quán)威；避免“遲來的正義”，保障行政相對人合法權(quán)益。高等教育出版社第三節(jié)政府信息公開高等教育出版社

政府信息公開是指行政主體依據(jù)法定職權(quán)或者應(yīng)行政相對人的請求，向行政相對人或者社會公眾公開展示政府所掌握的信息，并允許查閱、摘抄和復(fù)制的活動。政府信息包括行政主體在行使行政職權(quán)過程中所制作或獲取的筆錄、書信、書籍、圖片、刻印、照片、微縮影片、錄音帶、可以機器讀出的記錄等。一、政府信息公開的概念高等教育出版社

政府信息公開是指行政主體依據(jù)法定職權(quán)或者應(yīng)行政相對人的請求，向行政相對人或者社會公眾公開展示政府所掌握的信息，并允許查閱、摘抄和復(fù)制的活動。政府信息包括行政主體在行使行政職權(quán)過程中所制作或獲取的筆錄、書信、書籍、圖片、刻印、照片、微縮影片、錄音帶、可以機器讀出的記錄等。一、政府信息公開的概念高等教育出版社

根據(jù)不同的標準可以對政府信息公開進行劃分，在此主要介紹根據(jù)行政信息公開啟動方式的不同，將行政信息公開分為依職權(quán)的政府信息公開和應(yīng)申請的政府信息公開兩類。二、政府信息公開的類型高等教育出版社

（一）依職權(quán)的政府信息公開依職權(quán)的政府信息公開是指行政主體依據(jù)法定職權(quán)主動將所掌握的政府信息依法定方式面向社會公開。依職權(quán)公開是政府信息公開的基本方式。二、政府信息公開的類型高等教育出版社根據(jù)我國《政府信息公開條例》第9條的規(guī)定，依職權(quán)的政府信息公開的范圍包括：（1）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（2）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（3）反映本行政機關(guān)機構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；（4）其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當主動公開的。二、政府信息公開的類型高等教育出版社對于依職權(quán)主動公開的政府信息，行政主體應(yīng)當通過法定方式或其他有效方式予以公開。政府信息領(lǐng)域廣、內(nèi)容繁雜、數(shù)量巨大，對于多數(shù)政府信息，行政主體可以基于行政成本的考慮和便民有效原則的要求確定公開方式。比如，設(shè)立公共查閱室、信息公告欄、電子信息屏等公開政府信息。二、政府信息公開的類型高等教育出版社（二）應(yīng)申請的政府信息公開應(yīng)申請的政府信息公開是指行政主體回應(yīng)行政相對人的信息公開請求，以申請人要求的形式或其他適當形式面向申請人的信息公開。行政主體回應(yīng)行政相對人的請求公開相關(guān)政府信息，對于公民、法人和其他組織的行為選擇和具體權(quán)益能夠產(chǎn)生重要影響。二、政府信息公開的類型高等教育出版社（一）公平、公正原則政府信息公開應(yīng)當遵循公平、公正原則。公平、公正原則要求行政主體應(yīng)當平等對待信息公開所涉利益方，平衡各方面的權(quán)利要求和具體利益。三、政府信息公開的原則高等教育出版社（二）及時、準確原則政府信息公開應(yīng)當遵循及時、準確的原則?！墩畔⒐_條例》分別規(guī)定了依職權(quán)的信息公開和應(yīng)申請的信息公開所遵循的時效制度，依職權(quán)的政府信息公開期限要求一般為20個工作日，應(yīng)申請的政府信息公開期限要求一般為15個工作日。三、政府信息公開的原則高等教育出版社（三）便民、高效原則政府信息公開應(yīng)當遵循便民、高效的原則。便民、高效原則要求行政主體以便利、有效的途徑和方式公開政府信息，以方便行政相對人或