建設(shè)法治國家必須大力加強(qiáng)地方法治建設(shè)

建設(shè)法治國家必須大力加強(qiáng)地方法治建設(shè)——中國地方法治叢書序李林2012-11-2712:22:37來源：中國法學(xué)網(wǎng)在中國，地方法治建設(shè)是國家整體法治建設(shè)的重要組成部分，是全面落實(shí)依法治國基本方略、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的有效路徑，是自下而上推進(jìn)法治建設(shè)的重要切入點(diǎn)。在全面落實(shí)依法治國基本方略、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，更加注重發(fā)揮法治在國家和社會(huì)治理中的重要作用的新形勢下，應(yīng)當(dāng)高度重視當(dāng)代中國法治建設(shè)的地方經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐意義。

一

自上而下提出要求、自下而上具體實(shí)施，是當(dāng)代中國確立和實(shí)踐依法治國基本方略、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的一大特點(diǎn)，也是新時(shí)期中國政治體制改革和民主政治發(fā)展的一個(gè)基本規(guī)律。之所以要自上而下地提出要求、做出部署，主要是因?yàn)楫?dāng)代中國，法治問題從來都是政治問題，法制改革和法治發(fā)展的問題，基本上都是政治體制改革和政治發(fā)展的問題，因此，法治國家建設(shè)和依法治國的任何重大舉措，法制改革的任何重大動(dòng)作，都具有政治意蘊(yùn)或者政治體制改革的意義，必須由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌安排。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制問題，在許多領(lǐng)域、許多時(shí)候、許多地方，都可以先行先試地進(jìn)行改革，甚至可以突破憲法和法律進(jìn)行所謂"良性違憲、良性違法"式的改革。這或許就體現(xiàn)了鄧小平先生一向奉行的"經(jīng)濟(jì)上要搞活，政治上要穩(wěn)住"的基本原則。

之所以要自下而上地推進(jìn)實(shí)施法治和依法治國基本方略，主要是因?yàn)槭粚萌腥珪?huì)以來，中國的諸多改革基本上都是從地方和基層開始實(shí)踐的，尤其是在法治和政治領(lǐng)域，中央要穩(wěn)定、全國不能亂，因此在中央的明許和默許下，從某些地方和局部先行開始進(jìn)行法治建設(shè)試驗(yàn)和政治改革探索，取得經(jīng)驗(yàn)后再向全國推廣，即使失敗挫折了也不會(huì)影響大局，因此自下而上地實(shí)施法制和政治體制改革，就成為中國民主法治建設(shè)"摸著石頭過河"的一種經(jīng)驗(yàn)和策略。

從一般的理論邏輯來看，一個(gè)國家真正成功有效的法制改革和政治發(fā)展，不僅應(yīng)當(dāng)自上而下地提出和部署，同時(shí)應(yīng)當(dāng)自上而下并且全國統(tǒng)一劃一地實(shí)施和實(shí)踐。由于法治和政治都屬于上層建筑范疇，而在單一制國家法治和政治都需要統(tǒng)一劃一，因此上層建筑和統(tǒng)一劃一的問題通過上層建筑的改革和頂層設(shè)計(jì)來自上而下的解決，是最為便捷和最有利于達(dá)成目標(biāo)的；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)范疇，經(jīng)濟(jì)的多樣性有助于形成競爭，經(jīng)濟(jì)的多樣性有利于產(chǎn)生活力，因此經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的問題通過經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)自下而上的差別化的改革來解決，是最為符合國情也是最為有效的。如果法治建設(shè)、政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)改革同樣的套路，勢必會(huì)造成經(jīng)濟(jì)改革與政法改革"一手硬、一手軟"的局面。但從中國改革的實(shí)踐邏輯來看，在中央和全國法治建設(shè)不可能全面推進(jìn)的前提下，在依法治國基本方略沒有"全面落實(shí)"的條件下，地方法治先行一步，在國家法治統(tǒng)一的大原則、大框架、大前提之下，從地方的實(shí)際出發(fā)，積極實(shí)踐，勇于創(chuàng)新，探索地方層面法治的實(shí)現(xiàn)形式和發(fā)展路徑，可以為中央和全國法治發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，良好的法治環(huán)境，已經(jīng)成為一個(gè)地方核心競爭力的重要組成部分，1這就是中國改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，是通過地方法治推進(jìn)法治國家建設(shè)的實(shí)踐基礎(chǔ)和內(nèi)在動(dòng)力。盡管在理論邏輯上"地方法治"和"地方法治建設(shè)"的概念在理論界學(xué)術(shù)界還存有種種爭論和異議，盡管實(shí)踐中還存在某些地方保護(hù)主義的"地方法治建設(shè)"，甚至是違反法治原則的"地方法治建設(shè)"，但是中國的法治國情和法治實(shí)踐已經(jīng)并將繼續(xù)證明，地方法治建設(shè)作為法治國家建設(shè)的有機(jī)組成部分，是中國法治發(fā)展中最積極、最活躍、最有生命力和實(shí)踐性的要素，是中國依法治國和法治建設(shè)的基石和磚瓦，是建成社會(huì)主義法治國家不可逾越的發(fā)展階段和不可或缺的實(shí)踐形式。

在改革開放以來民主法治建設(shè)的實(shí)踐過程中，尤其是執(zhí)政黨的十五大報(bào)告正式確立依法治國基本方略以后，1997年底全國普法辦和司法部在河南鄭州召開全國依法治省工作座談會(huì)，大致形成了地方法治建設(shè)和依法治省的兩種主要模式：一是河南模式，即黨委領(lǐng)導(dǎo)，人大監(jiān)督，政府實(shí)施，各方參與，依法治省辦公室設(shè)在省司法廳的依法治省模式，當(dāng)時(shí)全國多數(shù)省、自治區(qū)和直轄市實(shí)行此模式；二是廣東模式，即黨委領(lǐng)導(dǎo)，人大主導(dǎo)，政府配合，社會(huì)各界參與，依法治省辦公室設(shè)在人大的依法治省模式，當(dāng)時(shí)只有廣東等少數(shù)省市實(shí)行此模式。

2002年執(zhí)政黨的十六大以后，全國依法治省模式有所調(diào)整，大致有兩種情況。一是有的省市實(shí)際上放棄了依法治省模式，如上海市強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)"社會(huì)主義政治文明建設(shè)"，依法治市的任務(wù)、范圍擴(kuò)大到了政治領(lǐng)域，其領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)構(gòu)也發(fā)生了相應(yīng)變化；北京市則把依法治市的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由過去的"北京市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組"改為"北京市法制宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組"，負(fù)責(zé)人由過去市委主要領(lǐng)導(dǎo)人（副書記）擔(dān)任組長改為由政法委書記擔(dān)任組長，其工作任務(wù)和職責(zé)范圍比過去反而變得窄小了。二是有些省市對(duì)依法治省的工作進(jìn)行了調(diào)整，從原來的普法依法治理轉(zhuǎn)變?yōu)?法治XX建設(shè)"，更加凸顯了地方法治建設(shè)的主題和特色。例如一些地方出現(xiàn)的"法治浙江建設(shè)"、"法治江蘇建設(shè)"、"法治廣東建設(shè)"、"法治湖南建設(shè)"等，以及相應(yīng)的"法治廣州"、"法治昆明"、"法治無錫"、"法治南京"、"法治成都"、"法治杭州"、"法治余杭"等的地方建設(shè)。這些地方把依法治?。ㄊ?、縣）工作與民主政治和平安建設(shè)結(jié)合起來，與社會(huì)穩(wěn)定及和諧社會(huì)建設(shè)結(jié)合起來，按照"三者有機(jī)統(tǒng)一"原則把黨委領(lǐng)導(dǎo)法治工作與政權(quán)機(jī)關(guān)的民主法治建設(shè)統(tǒng)籌起來，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了地方法治建設(shè)的工作思路和體制機(jī)制的改革創(chuàng)新。當(dāng)然，許多省市仍然堅(jiān)守著依法治省的河南模式或者廣東模式。

黨的十五大以來，依法治國在方式方法上有一些新內(nèi)容、新變化。

一是按照現(xiàn)代法治的主要內(nèi)容來劃分，依法治國的方式方法主要涉及：執(zhí)政黨堅(jiān)持依法執(zhí)政，在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)；立法機(jī)關(guān)堅(jiān)持民主立法、科學(xué)立法，形成和不斷完善中國特色社會(huì)主義法律體系；行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法行政，建設(shè)法治政府；國家審判機(jī)關(guān)堅(jiān)持司法改革，建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度；國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)推進(jìn)體制機(jī)制改革，加強(qiáng)法律監(jiān)督，保證法治的統(tǒng)一和權(quán)威；全體公民、尤其是公職人員和領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法守法用法，依法辦事；國家和社會(huì)加強(qiáng)法制宣傳、法學(xué)研究、法學(xué)教育和法律服務(wù)，為依法治國提供應(yīng)有的理論支持、人才條件和社會(huì)基礎(chǔ)。

二是按照中國特色法治建設(shè)實(shí)踐的作用領(lǐng)域、調(diào)整對(duì)象或者某些提法來劃分，依法治國的方式方法主要有：（1）以行政區(qū)劃為法治管理調(diào)整的對(duì)象，包括依法治國、依法治省、依法治市、依法治州、依法治縣、依法治區(qū)、依法治鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）、依法治村、依法治港、依法治澳等等；（2）以國家政治生活中某些最重要的主體為法治管理調(diào)整的對(duì)象，包括依法治黨、依法治軍、依法治官（依法治權(quán)、依法治腐）；（3）以某些特定機(jī)構(gòu)（企事業(yè)單位）為法治管理調(diào)整的對(duì)象，包括依法治檢（察院）、依法治院（法院、醫(yī)院）、依法治部（委）、依法治局、依法治處（科）、依法治居、依法治企（廠）、依法治校、依法治館、依法治園（幼兒園）等等；（4）以某些特定行業(yè)（領(lǐng)域）為法治管理調(diào)整的對(duì)象，包括依法治山、依法治稅、依法治稅、依法治路、依法治污（染）、依法治教、依法治林、依法治農(nóng)（業(yè)）、依法治檔（案）、依法治監(jiān)（獄）、依法治火（防火）、依法治體（育）、依法治審（計(jì)）、依法治訪（信訪）、依法治統(tǒng)（計(jì)）、依法治考（試）、依法治礦、依法治庫（水庫）等等。此外，還包括地方和行業(yè)的依法治理，地方法治建設(shè)、區(qū)域法治建設(shè)等等。

當(dāng)代中國地方法治建設(shè)的特點(diǎn)，主要是在中央與地方相比較的參照系中得到體現(xiàn)。在中央與地方的參照系中，地方法治建設(shè)屬于區(qū)域2建設(shè)的范疇，全國法治建設(shè)與地方法治建設(shè)是整體與局部的關(guān)系、普遍與特殊的關(guān)系。當(dāng)代中國地方法治建設(shè)是在全國政治法治統(tǒng)一、國體政體統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)一、文化思想意識(shí)形態(tài)統(tǒng)一和中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，是在一部《中華人民共和國憲法》、一個(gè)中國特色社會(huì)主義法律體系、統(tǒng)一司法制度、統(tǒng)一法律語言的前提下，開展地方法治建設(shè)的。統(tǒng)一性是中國法治建設(shè)的主要特點(diǎn)和基本要求，這是由中國憲法和基本政治制度決定的，也是開展地方法治建設(shè)的政治前提和法治要求，任何時(shí)候都不能忘記和脫離這個(gè)前提。

在中國憲法體制下，中央與地方既是政治關(guān)系，也是憲法法律關(guān)系，"中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。"憲法規(guī)定表明，中央與地方兩者之間存在著權(quán)力大小、位階高低、管轄多少等不同的憲法法律關(guān)系。中國是單一制國家，中央領(lǐng)導(dǎo)地方，地方服從中央，中央與地方權(quán)限合理劃分，同時(shí)要調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。地方法治建設(shè)必須維護(hù)中央法治的統(tǒng)一和權(quán)威，除法律允許的特殊情況外，任何時(shí)候任何條件下都不得違反或者抵觸憲法和上位法的規(guī)定，都不得破壞社會(huì)主義法治的統(tǒng)一和憲法法律的尊嚴(yán)。

理解地方法治建設(shè)，必須強(qiáng)調(diào)指出的是，在任何時(shí)候都不能忘記地方法治建設(shè)的地方性、區(qū)域性、實(shí)驗(yàn)性和有限性的基本特征，不能忘記社會(huì)主義初級(jí)階段城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別存在的中國國情，否則，地方法治建設(shè)中的改革探索就可能因?yàn)檫`法而觸礁，因?yàn)樵綑?quán)而夭折。

二

國際上普遍認(rèn)為，法治國家或法治社會(huì)建設(shè)必須具備三個(gè)基石：

第一，市場經(jīng)濟(jì)條件。國外政治學(xué)調(diào)查表明，"一個(gè)安全的民主'法治國家'，其國民生產(chǎn)總值必須達(dá)到人均6000美元以上，否則就不能維持國家的安全、預(yù)防危機(jī)。"3這里需要指出的是，國外與中國的國情不同，國外法治建設(shè)對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件的要求，并不意味著中國的法治國家建設(shè)、地方法治建設(shè)不能進(jìn)行和成功，它只是表明法治的實(shí)現(xiàn)需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，至于國民生產(chǎn)總值人均以多少美元為界，是個(gè)大課題。社會(huì)學(xué)的研究認(rèn)為，在中國，GDP增速不能低于６％，否則會(huì)激化許多社會(huì)矛盾，從而有可能導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。另外，國際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)一個(gè)國家的人均GDP處于1000美元到3000美元的時(shí)期，可能進(jìn)入社會(huì)"矛盾凸顯時(shí)期"。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)不協(xié)調(diào)，各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾不斷顯露出來，如果處理不當(dāng)，矛盾激化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就會(huì)停滯不前，甚至引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩和倒退。因此，德國學(xué)者約瑟夫?夏辛和容敏德認(rèn)為，要在發(fā)展中國家實(shí)行法治，首先第一需要改善經(jīng)濟(jì)。如果人民的生存都面臨危機(jī)，關(guān)于憲政、法治等想法就只能退居第二位了。20世紀(jì)90年代初，中國在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中提出"市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)"，其本意就是要揭示市場經(jīng)濟(jì)與法治之間的內(nèi)在聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要要求，實(shí)行法治是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，從而通過市場經(jīng)濟(jì)呼喚法治、支持法治、推動(dòng)法治發(fā)展。

第二，民主政治條件。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，只有實(shí)行民主，法治才能保持穩(wěn)定。4一個(gè)法治國家的頭等和最重要的大事，就是它的穩(wěn)定和有效執(zhí)政，以看它能否獨(dú)立地行使民主立法，以及是否或能否履行它的最重要的職能--保證安全、反對(duì)內(nèi)外干擾。法治國家的成功有賴于幾個(gè)普遍的條件，但必須考慮適應(yīng)各國自己的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的形勢。"法治國家"在國家的歷史、文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的基礎(chǔ)上蓬勃發(fā)展，與此同時(shí)，法治也逐步形成。列寧曾經(jīng)指出："不實(shí)現(xiàn)民主，社會(huì)主義就不能實(shí)現(xiàn)，這包括兩個(gè)意思：1）無產(chǎn)階級(jí)如果不在民主斗爭中為社會(huì)主義革命做好準(zhǔn)備，它就不能實(shí)現(xiàn)這個(gè)革命；2）勝利了的社會(huì)主義如果不實(shí)現(xiàn)充分的民主，它就不能保持它所取得的勝利。"5鄧小平在對(duì)國際國內(nèi)歷史經(jīng)驗(yàn)尤其是對(duì)"文化大革命"十年慘痛教訓(xùn)進(jìn)行深刻總結(jié)后，提出了"沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義的現(xiàn)代化"6的著名論斷。他十分重視社會(huì)主義民主的制度化、法律化，明確指出"為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制。必須使民主制度化法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。"7他還指出"一個(gè)國家的命運(yùn)建立在一兩個(gè)人的聲望上面，是很不健康的，是很危險(xiǎn)的。""還是要靠法制，搞法制靠得住些。"8執(zhí)政黨提出的"十六字方針"，確立的依法治國基本思想，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一，以及以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀等，都是進(jìn)行地方法治建設(shè)必須遵循的基本理論原則。

第三，法治文化條件（理性文化）。文化是指傳統(tǒng)、語言和歷史現(xiàn)象。法治文化是現(xiàn)代法治建設(shè)的土壤和根基。法文化的研究成果表明：沒有法治文化條件，就不可能有真正的地方法治、法治社會(huì)和法治國家；有什么樣的法治文化條件，基本上具有什么樣的地方法治、法治社會(huì)和法治國家。法治文化條件，一是靠歷史演進(jìn)自然形成，但這個(gè)過程太漫長，并且充滿變數(shù)，建設(shè)社會(huì)主義法治國家顯然不能等待；二是靠多種形式的教育養(yǎng)成，因?yàn)橹挥卸冶仨毷墙逃拍芙⒎ㄖ嗡枰牡赖禄A(chǔ)，教育培養(yǎng)可以縮短我們等待的時(shí)間，但也不是一蹴而就的。

根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)和法治建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，中國地方法治建設(shè)具有獨(dú)特優(yōu)勢。同時(shí)，地方法治建設(shè)的優(yōu)勢和特點(diǎn)也是一柄雙刃劍，它既可以為地方和區(qū)域率先實(shí)現(xiàn)法治化提供諸多資源和條件的支持，也可以給法治建設(shè)帶來一些新的問題和障礙，如何揚(yáng)長避短，正確規(guī)劃和引導(dǎo)地方法治建設(shè)，是對(duì)各個(gè)地方領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政水平的極大考驗(yàn)。

大力加強(qiáng)地方法治建設(shè)，應(yīng)當(dāng)著力從以下幾個(gè)方面展開：

第一，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)地方法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和支持。在中國，能否順利完成由人治向法治的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)全面落實(shí)依法治國基本方略、建成社會(huì)主義法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，從中央到地方的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人能否真正接受并率先遵守憲法法律，能否切實(shí)帶頭依法執(zhí)政、依法立法、依法行政、公正司法和依法辦事，是一個(gè)關(guān)鍵因素。因?yàn)橹袊姆ㄖ平ㄔO(shè)是在有幾千年封建專制傳統(tǒng)的歷史背景下展開的，歷史上缺少民主法治傳統(tǒng)，因此法治建設(shè)在很大程度上必須憑借領(lǐng)導(dǎo)人的作用來推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。法治國基本方略的確立本身即是中央最高領(lǐng)導(dǎo)人重視并且表態(tài)的產(chǎn)物，地方層面的地方法治建設(shè)也必須得到當(dāng)?shù)匾话咽值闹匾暫椭С郑駝t此項(xiàng)工作就難以啟動(dòng)和推進(jìn)。正因?yàn)槿绱?，前些年各省、市、自治區(qū)，各市、地、縣、區(qū)在總結(jié)依法治理工作經(jīng)驗(yàn)時(shí)，幾乎都把主要領(lǐng)導(dǎo)人是否重視依法治理工作，列為開展和推進(jìn)該項(xiàng)工作成敗的首要條件。領(lǐng)導(dǎo)人重視，依法治理工作就開展得好，依法治理工作中遇到的權(quán)威問題、規(guī)劃問題、組織協(xié)調(diào)問題、經(jīng)費(fèi)問題、編制問題、公眾參與問題等等，都容易得到解決。依法治國本來應(yīng)當(dāng)在民主基礎(chǔ)上依靠法律和制度實(shí)施來落實(shí)的，但是在中國的現(xiàn)實(shí)國情條件下，不得靠領(lǐng)導(dǎo)人的意志和權(quán)威來推進(jìn)。把依法治國的實(shí)效維系于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的思想重視和行為落實(shí)，這也許就是現(xiàn)階段中國建設(shè)法治國家、建設(shè)地方法治的特征和現(xiàn)實(shí)需要之所在。在這個(gè)前提和背景下建設(shè)地方法治，一方面必須千方百計(jì)地爭取領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視、全力支持和率先垂范；另一方面必須千方百計(jì)地加強(qiáng)對(duì)地方法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，完善檢查監(jiān)督機(jī)制。

各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)特別重視依法執(zhí)政、依法行政和依法辦事的能力培養(yǎng)和水平提高，這是我們黨從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨以后，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變提出的新要求，是社會(huì)主義法治時(shí)代對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治意識(shí)、法治水平、管理能力、德行修養(yǎng)的新要求。在新的歷史起點(diǎn)上領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，執(zhí)掌共和國各個(gè)層次和各個(gè)方面公共權(quán)力，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要敢于領(lǐng)導(dǎo)、善于領(lǐng)導(dǎo)，而且要學(xué)會(huì)科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)、民主領(lǐng)導(dǎo)和依法領(lǐng)導(dǎo)，這是社會(huì)主義法治國家和地方法治建設(shè)的需要，更是加強(qiáng)黨的建設(shè)、努力開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面的需要。

第二，地方法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步厘清工作思路。地方法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)從地方和區(qū)域雙重角色的實(shí)際出發(fā)，尊重法治建設(shè)和地方治理的雙重規(guī)律，求真務(wù)實(shí)，扎實(shí)推進(jìn)。把國家法治建設(shè)的總體要求與地方治理的具體需要結(jié)合起來，把法制宣傳教育與地方建設(shè)的實(shí)際情況結(jié)合起來，把地方法治建設(shè)與地方的工作大局--如維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、反腐倡廉等結(jié)合起來，這樣才能促進(jìn)地方法治建設(shè)又好又快的發(fā)展。

地方法治建設(shè)要注重合法性、實(shí)效性、系統(tǒng)性和可推廣性，切忌以違憲違法的方式來實(shí)現(xiàn)地方法治建設(shè)的目標(biāo)，切忌以貼法治標(biāo)簽的方式來"建設(shè)"所謂的"法治地方"。地方法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)有所為、有所不為，而不能包打天下。在推進(jìn)地方法治建設(shè)過程中，既要防止法治虛無主義，也要防止法治萬能主義。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)法治是有局限性的，對(duì)于實(shí)現(xiàn)地方建設(shè)的現(xiàn)代化目標(biāo)而言，法治不是萬能的，但沒有法治卻是萬萬不能的。地方法治建設(shè)中所構(gòu)建和實(shí)施的法治，應(yīng)當(dāng)有粗有細(xì)，正所謂"法網(wǎng)恢恢，疏而不漏"。法律對(duì)于社會(huì)而言，并不是越多越好，前者對(duì)于后者應(yīng)當(dāng)有一定比例關(guān)系，刑事法律和民事法律與社會(huì)之間也應(yīng)當(dāng)有一定比例關(guān)系。英國著名歷史法學(xué)家亨利?梅因爵士的觀點(diǎn)就做了最好的回答。梅因認(rèn)為：一個(gè)國家文化的高低，看它的民法和刑法的比例就能知道。大凡半開化的國家，民法少而刑法多，進(jìn)化的國家，民法多而刑法少。9地方法治建設(shè)的法律措施不在多，而在精、在實(shí)，在于管用，這些措施要從地方的實(shí)際情況出發(fā)，具有本地方的特色和可操作性。

第三，地方法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)適當(dāng)?shù)姆椒?。地方法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)立足本省市的實(shí)際，深入調(diào)查研究，全面了解法治國情，切實(shí)摸清法治省情、法治市情，同時(shí)學(xué)習(xí)借鑒國際的和港澳臺(tái)的地方法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)論證和設(shè)計(jì)地方法治建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃方案，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。各個(gè)地方應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)合理、重點(diǎn)突出、簡便易行、切實(shí)管用的地方法治建設(shè)指標(biāo)體系，一方面用以落實(shí)地方法治建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃方案，另一方面用以保障地方建設(shè)各項(xiàng)主要發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大地方法治建設(shè)的獎(jiǎng)懲力度，賦予地方法治建設(shè)指標(biāo)體系一定的拘束力和強(qiáng)制性，切實(shí)保證相關(guān)指標(biāo)的落實(shí)。各個(gè)地方應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新和深化法治宣傳教育，探索中國特色社會(huì)主義的地方法治建設(shè)的道路和方法，探索和總結(jié)中國地方法治建設(shè)的基本規(guī)律和理論觀念，探索和總結(jié)通過地方法治建設(shè)推進(jìn)社會(huì)主義法治國家建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展模式。

第四，地方法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)推進(jìn)。地方法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)與本省市的大局和中心工作相結(jié)合，與學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀相結(jié)合，與實(shí)施"四位一體"戰(zhàn)略相結(jié)合，與國家民主政治建設(shè)和全面落實(shí)依法治國基本方略相結(jié)合，與平安穩(wěn)定和諧建設(shè)相結(jié)合。法治以其特有的方法（例如，公開性、明確性、可預(yù)測性、可訴性、規(guī)范性、強(qiáng)制性等）、依照其基本規(guī)律（例如，相對(duì)保守和滯后，強(qiáng)調(diào)程序合法與實(shí)質(zhì)合法，法律面前人人平等，尊重保障人權(quán)，依法獨(dú)立行使職權(quán)等），作用于地方建設(shè)。尤其應(yīng)當(dāng)注意的是，地方法治建設(shè)是一項(xiàng)法治系統(tǒng)工程，必須與本市的依法執(zhí)政、民主立法（如果享有地方立法權(quán)的話）、依法行政、公正司法、法律監(jiān)督、法律實(shí)施、法律服務(wù)、法學(xué)研究、法學(xué)教育、法制宣傳等工作統(tǒng)籌進(jìn)行，這些環(huán)節(jié)的任何一個(gè)方面出了問題，都會(huì)成為地方法治建設(shè)的"短板"，影響和制約地方法治建設(shè)的總體發(fā)展。

三

這套叢書是中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治國情調(diào)研活動(dòng)一系列重要成果的匯總之一。近年來，為了切實(shí)擔(dān)當(dāng)起黨和國家思想庫、智囊團(tuán)的重要使命，中國社會(huì)科學(xué)院十分重視開展國情調(diào)研活動(dòng)，希望學(xué)者們走出書齋、走出研究所和辦公室，深入社會(huì)和基層，接觸實(shí)踐和實(shí)際，檢驗(yàn)有關(guān)理論，發(fā)現(xiàn)重大問題，總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn)，用來自于社會(huì)、基層和實(shí)踐的第一手知識(shí)武裝自己的頭腦，深化自己的認(rèn)識(shí)，拓展自己的眼界，為黨和國家決策提供更有價(jià)值的對(duì)策建議。

法學(xué)實(shí)質(zhì)上是應(yīng)用之學(xué)科，法學(xué)發(fā)展的根基在于社會(huì)和實(shí)踐，法學(xué)研究的靈感和源泉來自于社會(huì)生活。法學(xué)研究所高度重視法治實(shí)踐情況的掌握，認(rèn)真組織開展法治國情調(diào)研活動(dòng)。為了加強(qiáng)法學(xué)實(shí)證調(diào)查研究，法學(xué)研究所打破傳統(tǒng)的以主要法學(xué)學(xué)科分類設(shè)立研究室的做法，專門設(shè)置了跨法學(xué)學(xué)科的法治國情調(diào)研室。法治國情調(diào)研室成立以來，不僅每年卓有成效地編撰完成了在國內(nèi)外產(chǎn)生重大影響的《中國法治發(fā)展報(bào)告（法治藍(lán)皮書）》，而且還到廣東、浙江、江蘇、山東、四川、海南等地方開展系列重大法治國情調(diào)研活動(dòng)，如地方立法、行政執(zhí)法、司法改革、法治指數(shù)、依法治理以及政府透明度、司法透明度、公職人員廉潔從政、行政審批改革、電視廣告監(jiān)管等，形成了許多很有分量的法治國情調(diào)研報(bào)告。在調(diào)研活動(dòng)中，調(diào)研組創(chuàng)新研究方法，除了采用傳統(tǒng)的文獻(xiàn)分析、案例分析、座談會(huì)、訪談等方法外，還根據(jù)調(diào)研的內(nèi)容和目的，設(shè)計(jì)了多套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查問卷、指標(biāo)體系。調(diào)研組每年都花費(fèi)大量的時(shí)間，深入各地，向基層的群眾和干部學(xué)習(xí)請(qǐng)教，觀察他們的實(shí)際操作，感受他們的酸甜苦辣，聆聽他們的心得體會(huì)，了解他們的所思所想……

讀萬卷書、行萬里路。經(jīng)過多年的堅(jiān)持，調(diào)研組的收獲遠(yuǎn)勝于"閉門讀死書"。以往，這些學(xué)有專長被人尊為專家的學(xué)者，很容易沾沾自喜，飄飄然。但是，深入基層和社會(huì)后，面對(duì)各種稀奇古怪的矛盾訴求和紛繁復(fù)雜的情況，這些滿腹經(jīng)綸的"專家學(xué)者"才發(fā)現(xiàn)"書到用時(shí)方恨少"，才感到自己知識(shí)的蒼白和"法學(xué)的幼稚"。而基層干部群眾在現(xiàn)行法律制度規(guī)定籠統(tǒng)、模糊、矛盾甚至空白的情況下，發(fā)揮能動(dòng)性和創(chuàng)造性，創(chuàng)新出各種制度機(jī)制和具體做法，較好地貫徹了法律的精神，協(xié)調(diào)了各方的訴求，保障了民眾的權(quán)益，其智慧著實(shí)令調(diào)研組成員嘆服。幾年下來，他們深切感受到，社會(huì)實(shí)踐才是真正的老師，基層干部群眾才是真正的專家，地方、基層和社會(huì)才是巨大的法治理論寶庫，是思想和智慧的源泉。

中國法治發(fā)展做好頂層設(shè)計(jì)固然重要，但任何一項(xiàng)制度的創(chuàng)新和實(shí)施都需要發(fā)揮地方的積極性，都需要落實(shí)到具體的實(shí)踐。黨和國家的法律、政策不僅要出自中南海和人民大會(huì)堂，還需要深入于干部和群眾，落實(shí)于地方和基層，實(shí)踐于城市和鄉(xiāng)村……否則就只能是徒具虛名的一紙空文。在此過程中，地方和基層不僅僅是簡單的執(zhí)行者、落實(shí)者，更是制度的實(shí)驗(yàn)者和創(chuàng)造者。社會(huì)生活和生產(chǎn)實(shí)踐的發(fā)展，必然迸發(fā)對(duì)制度的需求。各地在自身發(fā)展過程中，為了解決面臨的資源短缺、制度供給不足、法律規(guī)則空泛等問題，只能自力更生，發(fā)揮自己的聰明才智，在實(shí)踐中不斷摸索甚至試錯(cuò)，逐步磨合遠(yuǎn)方飄來的法律、政策和制度，并最終探索出適合本地發(fā)展的制度機(jī)制。經(jīng)過地方實(shí)踐檢驗(yàn)證明是成功的那些制度機(jī)制，最終有可能被復(fù)制和推廣到具有類似特點(diǎn)的其他區(qū)域，甚至最終上升成為國家的制度。在中國，地域廣闊、人口眾多、地大物博等等，既是國人曾經(jīng)引以為豪的國情事實(shí)，也是當(dāng)下國家發(fā)展面臨的一大難題。東西南北中、沿海與內(nèi)地、農(nóng)村與城市，甚至于一個(gè)省內(nèi)的不同地區(qū)之間，都存在巨大的差異，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的情況比比皆是。被認(rèn)為放之四海而皆準(zhǔn)的國家制度和法律規(guī)則，面對(duì)這些難題往往捉襟見肘，需要各地充分發(fā)揮自己的實(shí)踐智慧和創(chuàng)造力。

近年來，調(diào)研組選取了不少重大的題目，做了深入的研究。冰雪凝凍災(zāi)害的政府應(yīng)急管理，四川地震災(zāi)后重建中的法律問題，行政審批制度改革的地方實(shí)踐，警務(wù)創(chuàng)新的法律問題，依法治省的廣東模式，法治寧波的實(shí)踐與