公共政策分析課件

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策分析課程大綱政策如何滿足公眾需求，協(xié)調(diào)各方利益呢？

——基于一個故事的延伸

緒論一、學(xué)習(xí)目標(biāo)掌握政策科學(xué)、政策分析的概念（術(shù)語）及基本理論和知識。了解實用的政策分析基本方法。培養(yǎng)理解、觀察、分析現(xiàn)實政策問題的能力。學(xué)會口頭和書面提出政策建議和進行政策辯護。學(xué)會評估公共政策的各個方面，尤其是將政治因素引入政策分析。學(xué)會政策方案的制定及實施

二、學(xué)習(xí)方法2、實踐。在實踐中積累知識在實踐中理解、運用、修正知識實踐的方法：收集資料、分析案例、討論交流、實際運用。二、學(xué)習(xí)方法3、思考。學(xué)而時習(xí)之，不亦悅乎。既思考理論問題，也思考現(xiàn)實問題，在思考中把理論與實踐結(jié)合起來。朱熹讀書六法：循序漸進、熟讀精思、虛心涵泳、切已體察、著緊用力、居敬持志。三、教學(xué)方法1、課堂講授。教師介紹本課程基本內(nèi)容及重要方面。2、案例分析。在教師引導(dǎo)下，大家搜集資料，并運用有關(guān)原理、方法分析現(xiàn)實政策問題。3、課堂討論。對重要的、關(guān)鍵的政策理論或現(xiàn)實問題展開討論。五、本課程大體安排1、政策科學(xué)及政策分析導(dǎo)論2、政策主體及政策系統(tǒng)3、政策過程4、政策分析基本方法第一章公共政策、政策科學(xué)、政策分析界說什么是公共政策什么是政策科學(xué)什么是政策分析第一節(jié)什么是公共政策計劃生育環(huán)境保護國務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》東風(fēng)汽車公司總部決定搬遷武漢武漢市政府關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定一、公共政策的含義3、公共政策：是公共權(quán)力機關(guān)制定和執(zhí)行的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實現(xiàn)公共利益的行為準(zhǔn)則或行動指南。其表現(xiàn)為法令、規(guī)定、辦法、方法、條例等。可看出公共政策：是公權(quán)主體行為；目的性行為；對適用主體有約束力；是價值分配準(zhǔn)則或規(guī)范；是活動過程。二、公共政策的產(chǎn)生與發(fā)展1、三個條件：公共問題形成；公共決策機關(guān)產(chǎn)生；公共強制機構(gòu)出現(xiàn)。2、發(fā)展階段：傳統(tǒng)社會（自然經(jīng)濟農(nóng)業(yè)社會），不以公共利益而以統(tǒng)治階級利益為重?，F(xiàn)代社會逐步：A問題復(fù)雜化；B注重公共利益；C參與；D民主；E依法，個人才能品行退其次；F理論及方法的科學(xué)化豐富化。三、公共政策的特征1、政治性、權(quán)威性、強制性。為政治目的；主體權(quán)威性；強制適用執(zhí)行。2、公共性及價值相關(guān)性。要為公共利益服務(wù)，但受價值觀影響，社會偏好，政府偏好等（甚至政府利益）。安德森分：政治價值觀、組織價值觀、個人價值觀、公眾價值觀、意識形態(tài)價值觀。3、階段性。有生命周期。4、功能多樣性。五、公共政策的類型1、以同一政策體系內(nèi)不同政策之間是否有涵蓋與衍生關(guān)系可分：元政策：或總政策（總路線、總方針），是政策體系中管總的的或具有統(tǒng)攝性的政策，對其他政策起指導(dǎo)與規(guī)范作用，是其他政策制定的出發(fā)點和依據(jù)?；菊撸横槍δ骋簧鐣I(lǐng)域或社會生活某個方面制定的、在該領(lǐng)域起全局性與戰(zhàn)略性作用的政策，也叫基本國策、綱領(lǐng)性政策。部門政策。為在某一特定部門貫徹基本政策而制定的具體行動方案和行為準(zhǔn)則，也叫具體政策或方面政策。五、公共政策的類型2、羅威（Lowi）根據(jù)政策對社會和有關(guān)人們之間關(guān)系的影響，（協(xié)調(diào)方式）可分：分配性政策：將服務(wù)和利益分配給人口中特定部分的個人、團體、公司和社區(qū)。如農(nóng)業(yè)補貼。只有得利者。調(diào)節(jié)性政策（限制性）：與將限制與約束加之于個人和團體的行動有關(guān)，它減少受調(diào)節(jié)者的自由和權(quán)利。如控制污染、反壟斷法、食品藥品管理條例等。涉及誰得到滿足，誰被剝奪。自我調(diào)節(jié)性（限制性）政策：涉及對某一團體的限制或控制，不是強加的，而是受調(diào)節(jié)者主動要求的。如專業(yè)營業(yè)執(zhí)照，貨幣發(fā)行政策等。再分配性政策：涉及政府在社會各階級（層）或團體中進行有意識的財富、收入、財產(chǎn)或權(quán)利轉(zhuǎn)移性分配（原有格局重新安排）。如累進所得稅、向貧窮開戰(zhàn)、居民最低生活保障等。爭論一般較大，易引起沖突。五、公共政策的類型3、依政策作用領(lǐng)域或內(nèi)容：政治政策：為達(dá)成政治目標(biāo)而制定的行為規(guī)范。經(jīng)濟政策：處理經(jīng)濟問題或調(diào)節(jié)經(jīng)濟關(guān)系的規(guī)范。社會政策：為處理社會問題而制定的規(guī)范。如治安、環(huán)保等。教育科技文化政策：指為達(dá)成在這些領(lǐng)域里的目標(biāo)而制定的行為規(guī)范。二、政策科學(xué)的主要代表人物政策科學(xué)產(chǎn)生于二戰(zhàn)之后。代表者有：1、拉斯韋爾：1951年與勒納編《政策科學(xué)：視野與方法的近期發(fā)展》，為奠基之作。另著有《政治科學(xué)的未來》、《決策過程》等。為政治學(xué)行為主義學(xué)派的代表者。主要貢獻(xiàn)：A首創(chuàng)政策科學(xué)概念并定義之（用于解決復(fù)雜問題的工具）。B提示了學(xué)科的特性（如綜合性、跨學(xué)科性等）C在研究方法上重視“純”科學(xué)方法。代表人物還有西蒙、伊斯頓、林德布羅姆、阿爾蒙德等。二、政策科學(xué)的主要代表人物2、德洛爾：為第二階段代表。批判行為科學(xué)方法論，反對過分追求理性，以純科學(xué)方法對待政策科學(xué)?！吨匦聦彶楣舱咧贫ㄟ^程》（1968年）、《政策科學(xué)構(gòu)想》（1971年）、《政策科學(xué)進展》、《逆境中的政策制定》（1986）等。主要貢獻(xiàn)：批判行為科學(xué)及管理學(xué)科（西蒙）的政策研究誤區(qū)；提出政策科學(xué)發(fā)展方向（14個方面）；提出了新的概念，如元政策、超政策、政策系統(tǒng)等；強調(diào)公共政策的跨學(xué)科性質(zhì)。此一時期人物比較多，如奎德、那格爾、戴依等。三、政策科學(xué)的學(xué)科特性1、綜合性、跨學(xué)科的新研究領(lǐng)域。整合不同學(xué)科，以問題為中心，更好地提高決策質(zhì)量。2、以行動為取向，理論與實踐統(tǒng)一。非純理論性的。3、描述性和規(guī)范性的統(tǒng)一。既要說明客觀事實，也重視價值取向。4、為軟科學(xué)的分支。所謂軟科學(xué)指以闡明現(xiàn)代社會復(fù)雜的課題為目的、應(yīng)用各種相關(guān)學(xué)科的理論和方法，對包括人和社會在內(nèi)的廣泛對象進行跨學(xué)科研究的知識領(lǐng)域。五、政策科學(xué)的最近趨向主要以美國為參照。1、課題選擇的新取向。一是倫理取向；二是管理取向；三是政府改革取向（如績效評估）。2、方法論的非科學(xué)取向?，F(xiàn)代社會介于秩序與混沌之間，不宜用純邏輯的、理性的方法。具有法律正當(dāng)性的即是好政策。3、公共政策學(xué)的建制化。比較成熟而獨立的學(xué)科，有專業(yè)研究刊物、專門研究機構(gòu)、各大中專學(xué)校課程設(shè)置等。六、政策科學(xué)未來發(fā)展1、探討政策哲學(xué)。價值論問題；認(rèn)識論問題（政策思維模式、政策分析系統(tǒng)模式改進）。2、加強歷史研究與比較研究?？缥幕芯浚v向研究。3、宏觀理論與實踐相結(jié)合。4、多維方法論。描述性、解釋性、規(guī)范性研究。第三節(jié)什么是政策分析一、政策分析概念在很多場合，政策分析與政策科學(xué)沒有多大的區(qū)別，有的認(rèn)為是一回事。在拉斯韋爾的研究中，政策分析為政策科學(xué)的組成部分。1958年林德布洛姆在《政策分析》率先用此詞。到20世紀(jì)70年代以后，許多學(xué)者提出政策分析為一獨立學(xué)科，政策分析異軍突起。這與運籌學(xué)、管理科學(xué)、系統(tǒng)分析等提供的方法技術(shù)有關(guān)；也與蘭德公司等在政策分析中的示范效應(yīng)有關(guān)。政策科學(xué)與政策分析的差異主要源于研究范疇、方法與角度、使用的工具。政策分析在于運用各種分析方法幫助決策者制定政策。二、政策與政策分析之區(qū)別1、主體不同。政策主體只能是公共權(quán)力機關(guān)，而分析主體更廣泛。2、責(zé)任不同。分析主體不承擔(dān)政策實施后的法律、政治、管理責(zé)任，只承擔(dān)道義或?qū)I(yè)責(zé)任。政策主體則應(yīng)承擔(dān)廣泛責(zé)任。3、任務(wù)不同。分析者主要負(fù)責(zé)政策論證和提出，而政策主體則主要負(fù)責(zé)決策。三、政策分析與各學(xué)科領(lǐng)域1、政治學(xué)。關(guān)系密切，主要研究國家、權(quán)力、體制、結(jié)構(gòu)等及其哲學(xué)思想。政治學(xué)關(guān)注政策制定和執(zhí)行過程。傳統(tǒng)政治學(xué)主要研究制度結(jié)構(gòu)；行為主義政治學(xué)主要對個人與組織行為的研究；后行為主義政治學(xué)側(cè)重于過程研究。政策分析是其中之一部分。政策分析研究得更具體，方法上也更“科學(xué)”。2、經(jīng)濟學(xué)。經(jīng)濟學(xué)是對稀缺資源有效利用的研究，與國家政策有關(guān)；不同經(jīng)濟學(xué)主張在政策上均有反映；經(jīng)濟學(xué)也提供了政策分析方法。3、管理學(xué)。其研究的核心在于改進管理決策，管理學(xué)的系統(tǒng)方法對政策分析借鑒意義很大。4、社會學(xué)。主要研究社會結(jié)構(gòu)及人的行為，它關(guān)注社會政策的執(zhí)行、社會問題的解決。它的描述性模型、過程模型等政策分析有方法論意義。四、政策分析的價值選擇政策離不開選擇，選擇離不開價值標(biāo)準(zhǔn)，沒有一定標(biāo)準(zhǔn)即無法作出選擇。分析離不開相關(guān)人員的價值選擇，一切公共政策都是為尋求、確認(rèn)、實現(xiàn)、創(chuàng)造、分配價值。但以什么價值來達(dá)成政策目標(biāo)，故價值是貫徹政策分析的主線。沒有單一的標(biāo)準(zhǔn)可作公共決策唯一基礎(chǔ)。1、價值：價值即即人們關(guān)于事物好與壞、對與錯、善與惡的主觀認(rèn)定。是思維定勢，是先驗的對事物評價標(biāo)準(zhǔn)，人們把價值當(dāng)真理來接受。利益與觀念是指導(dǎo)人們行動的兩大力量。2、公眾利益：公眾利益是一切公共政策出發(fā)點和最終目的，公共政策就是要平衡公眾利益，以一定的程序和規(guī)定，使盡可能多的公眾接受公共政策，保障公眾利益的實現(xiàn)?？紤]公眾利益的角度有：直接利益與間接利益；現(xiàn)實利益與未來利益（代際正義）；形式利益與內(nèi)容利益；局部利益與整體利益。四、政策分析的價值選擇3、公共政策的價值標(biāo)準(zhǔn)：A政治公正：公民參與；充分知情；表達(dá)自由；新聞社會監(jiān)督。利益普惠，不僅是為少數(shù)人謀利益；做不到為所有人謀利，也要為人們所認(rèn)可。B經(jīng)濟效益：C社會可行：不會被社會成員所反對，也不能造成嚴(yán)懲的社會問題或歷史遺留問題（如股權(quán)分置）。D實踐檢驗：五、政府分析者的職業(yè)道德政策分析者與實踐結(jié)合緊密，對實踐影響巨大，除制度程序及技術(shù)外，還應(yīng)受一定的職業(yè)道德約束。1、忠于事實（科學(xué)的精神）。價值判斷須以事實為依據(jù)，而非權(quán)威、情感、金錢等。2、對良好社會樂觀期望和人類美好價值的執(zhí)著追求。自由、民主、富裕、平等、博愛（仁慈）、和諧（秩序）等。相信良好社會的到來。3、社會責(zé)任。非以政策分析或制定者而放棄社會責(zé)任（保持倫理自主性）。對家庭、人生及社會責(zé)任的統(tǒng)一討論1、討論《武漢市政府關(guān)于禁止?fàn)I運人力三輪車上路行駛的通告》（附件P4），思考什么是公共利益，如何處理公共利益之間沖突。2、你認(rèn)為政策分析應(yīng)該是什么，舉例說明。3、你認(rèn)為良好社會的主要標(biāo)志是什么？各項價值（標(biāo)準(zhǔn)）之間有什么關(guān)系？4、政策分析者應(yīng)具備什么品質(zhì)？并說明原因。第二章政策系統(tǒng)政策系統(tǒng)構(gòu)成政策行為者公共決策體制第一節(jié)政策系統(tǒng)構(gòu)成政策系統(tǒng)是由政策主體、政策客體及與環(huán)境相互作用而構(gòu)成的社會政治系統(tǒng)。政策系統(tǒng)：是由政策主體系統(tǒng)、政策支持系統(tǒng)、政策反饋系統(tǒng)所構(gòu)成的有機整體?？唆斔拐J(rèn)為，政策系統(tǒng)是“政策制定過程中所包含的一整套相互聯(lián)系的因素，包括公共機構(gòu)、政策制度、政府官僚機構(gòu)以及社會總體的法律和價值觀?！惫拾C構(gòu)、制度、法律、觀念四層面的內(nèi)容。對政策系統(tǒng)的考察分兩個方面：一是政策系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和功能，為優(yōu)化政策系統(tǒng)提供依據(jù)；二是分析政策系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系，以揭示政策前因后果、政策的條件和情勢，并對政策進行評估。政策系統(tǒng)的核心是公共權(quán)力，政策系統(tǒng)的運行就是公共權(quán)力的運行。一、政策主體（一）政策主體概念：主體一般指一個社會中具有自我意識機能與自覺能動性等特征并從事認(rèn)識和實踐活動的人。有三基本屬性：自然性、社會性和自覺能動性。政策主體指那些在特定政策環(huán)境中直接或間接參與政策制定、實施、評估、監(jiān)控的個人、團體或組織。（二）政策主體分類：1、安德森《公共政策》以主體是否有公共權(quán)力分：官方政策制定者（立法者、行政官員、行政管理人員、司法人員）非官員政策制定者（利益團體、政黨、公民。）一、政策主體2、瓊斯在《政策形成》：根據(jù)政府提案來源，將公共政策主體分為政府內(nèi)部（行政長官、官僚、咨詢者、研究機構(gòu)、議員及其助手）、政府外部（利益團體和協(xié)會、委托人團體、公民團體、政治黨派和傳播媒介）此外，還有人從政治體制內(nèi)外關(guān)系角度分：政策主導(dǎo)者、介入者、參與者。從政策運行不同角度分：政策制定規(guī)劃主體、制定主體、執(zhí)行主體、評估主體。從主體數(shù)量分：個人主體和團體主體。一、政策主體3、各國政策環(huán)境不同，但政策主體構(gòu)成上并無根本性區(qū)別，差異在于各主體在政策系統(tǒng)中所處的地位、作用方式及影響程度不同。據(jù)此可分為直接和間接主體。（1）直接主體：是公共政策的法定生產(chǎn)者，是憲法法律直接授權(quán)的公共權(quán)威，能夠?qū)ι鐣r值進行權(quán)威性分配，主導(dǎo)政策過程。如立法、行政、司法機關(guān)及某些領(lǐng)袖人物。（2）間接主體：不擁有合法強制權(quán)威，但能夠通過壓力、輿論、私人接觸等方式，參與介入到政策過程中的個人、團體或組織。如在野黨、執(zhí)政黨、利益集團、大眾傳媒、政策研究組織、公民等。隨著民主化浪潮的到來，間接主體更加多元化。如世貿(mào)組織、奧委會、國際紅十字會等（也有爭論）。具體下節(jié)再談。二、政策客體（一）政策客體概念：哲學(xué)意義上的客體指進入主體實踐活動領(lǐng)域并和主體發(fā)生一定聯(lián)系和相互作用的客觀事物，是主體認(rèn)識和實踐活動所指向的對象。包括自然客體、社會客體、精神客體三大類。政策客體是針對政策主體而言，是政策發(fā)揮作用時所指向的對象，或者說政策主體就那些問題、針對哪些人制定政策，故政策客體包括事（公共問題）、人（社會成員）兩個方面。（二）政策客體內(nèi)容1、政策問題：從“事”的角度看，客體為政策所要解決的社會問題，即社會正常發(fā)展過程中出現(xiàn)的偏差，或?qū)嶋H狀態(tài)與社會期望狀態(tài)之間的差距，導(dǎo)致了社會緊張狀態(tài)，因涉及較為廣泛，有了公共性質(zhì)，要政策來解決。社會問題既是一種客觀存在，也是主觀意識的產(chǎn)物。社會問題種類繁多，有實質(zhì)性社會問題（如環(huán)境污染），程序性社會問題（政府如何采取行動）。有經(jīng)濟、政治、文化、外交等方面的社會問題。結(jié)構(gòu)良好的社會問題（指直觀的、熟悉的和易確定的問題，可以程序化方式解決）、結(jié)構(gòu)不良社會問題（新的不同尋常的、信息含糊或不完整的問題，以非程序化方式解決）?，F(xiàn)代社會問題范圍呈擴大趨勢，過去不是社會問題的，成了社會問題，如禽水流感。

（二）政策客體內(nèi)容2、目標(biāo)群體：從“人”的角度看，公共政策客體為目標(biāo)群體，即政策直接作用與影響的公眾群體，或那些受政策規(guī)范、管制、調(diào)節(jié)和制約的社會成員。政策調(diào)整規(guī)范社會關(guān)系，引導(dǎo)人們朝政策所期望的目標(biāo)前進。社會中人地位、工作不同，因此有不同層次、性質(zhì)的利益需求，它們之間互相沖突、影響，形成不同利益矛盾。政策主要調(diào)整利益關(guān)系，解決人與人、人與團體、群體與群體、階層與階層等之間的利益關(guān)系。目標(biāo)群體不同分類：以其數(shù)量及區(qū)域分全體社會成員、區(qū)域社會成員、特殊社會群體（如農(nóng)民工、下崗工人等）。以政策的影響可分受益群體、受損群體（如累進稅）。以對政策態(tài)度分順應(yīng)型客體（支持并配合政策執(zhí)行者）、抵觸型客體（多為政策受損者，希望改變政策以維護自身利益）、觀望型客休（懷疑政策效果，處于觀望狀態(tài)）目標(biāo)群體之所以接受或服從某一政策，有以下原因：一是傳統(tǒng)思想與行為習(xí)慣的影響；二是政治社會化的影響，政治社會化指人們政治觀念的確立及政治行為模式的形成；三是對政策形式合理性的看法；三是對成本收益的權(quán)衡；四是對大局或整體的考慮；五是避免受懲罰；六是環(huán)境條件變化（逐漸認(rèn)識到政策意義等）。（三）政策主體客體地位的相對性政策主體與客體為矛盾統(tǒng)一體，一方面，政策主體解決政策問題的目標(biāo)和努力規(guī)定著政策客體的范圍和性質(zhì)；另一方面，政策客體也不是消極被動的，對政策主體也起著限制和約束作用。在現(xiàn)代民主國家，政策主體既是政策制定者，也是政策調(diào)節(jié)規(guī)范的對象，主體與客體地位有相對性。主要有以下情況：1、公共權(quán)力機關(guān)、國家公職人員既是政策主體，也是政策客體。執(zhí)行公務(wù)時為主體，不執(zhí)行公務(wù)時為客體。2、公民既是政策主體，也是政策客體。民主國家公民通過參與成為政策間接主體。在民主不健全國家中，公民對政策冷漠，僅是政策客體。三、政策環(huán)境政策主體與客體離不開環(huán)境而存在，政策環(huán)境不斷向政策系統(tǒng)輸入物質(zhì)、信息和能量，系統(tǒng)才能生存；政策系統(tǒng)也向環(huán)境輸出政策產(chǎn)品，造成環(huán)境的變化。政策環(huán)境指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素總和。對環(huán)境的考察有兩個方面：一是把政策看成因變量，考察環(huán)境對政策影響；二是把政策看成自變量，考察政策對環(huán)境的影響。（一）自然環(huán)境指一個國家所處的地理位置和自然狀況，包括土壤、河流、礦藏、地形地貌、氣候水系等自然構(gòu)成。自然環(huán)境是人類生存的條件，與政策有基礎(chǔ)性聯(lián)系，對公共政策影響是持久的。孟德斯鳩的地理環(huán)境決定論。（二）經(jīng)濟環(huán)境1、含義：經(jīng)濟環(huán)境是指對政策系統(tǒng)生存、發(fā)展與運行具有重要影響的各種經(jīng)濟因素，包括生產(chǎn)力的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)，生產(chǎn)資料所有制形式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟制度、經(jīng)濟體制、經(jīng)濟總量等。決策體制、目標(biāo)、方法、原則等都受經(jīng)濟環(huán)境影響。2、經(jīng)濟環(huán)境影響：一是經(jīng)濟環(huán)境為制定和執(zhí)行政策的出發(fā)點，決策對資源分配應(yīng)從經(jīng)濟水平狀況出發(fā)。二是經(jīng)濟環(huán)境提供政策系統(tǒng)運行所需要的資源，沒有投入就不會有良好的政策產(chǎn)出。三是經(jīng)濟環(huán)境影響系統(tǒng)的經(jīng)濟目標(biāo)取向，經(jīng)濟政策在現(xiàn)代政府政策中居主導(dǎo)地位，而經(jīng)濟政策很大程度上依賴于經(jīng)濟狀況、經(jīng)濟利益矛盾、經(jīng)濟資源等因素。四是經(jīng)濟發(fā)展水平與政策質(zhì)量也有很大的關(guān)系，經(jīng)濟發(fā)展水平高的，政策參與度高，決策質(zhì)量也高。（三）政治法律環(huán)境1、含義：指對政策系統(tǒng)生存、發(fā)展與運行產(chǎn)生重要影響的所有實際或潛在的政治狀態(tài)與法治狀態(tài)。包括以政治權(quán)力的運作為核心的政治制度、政治體制、政治結(jié)構(gòu)、政治關(guān)系、國家與社會關(guān)系狀況及以憲法為核心的法律體系、法律機構(gòu)、執(zhí)法狀況等。2、影響：一是影響政策系統(tǒng)的性質(zhì)，政策系統(tǒng)是一定階級、階層、政黨、集團的等組織，他們與公共權(quán)力的關(guān)系決定了政策系統(tǒng)的性質(zhì)。二是影響政策系統(tǒng)的民主化程度。三是影響政策系統(tǒng)的合法化程度，政策的合法化程度既取決于政策系統(tǒng)的法治狀況，也取決于完善的法治環(huán)境，如缺乏完善的法治環(huán)境，政策在實施中必然發(fā)生扭曲變形。（四）政治文化環(huán)境1、含義：是人類政治生活中的主觀意識范疇，是人們對有關(guān)政治方面的信仰、態(tài)度、感情、情緒、評價和態(tài)度等歷史和現(xiàn)實的總和。包括政治意識、政治價值觀和政治理想三個層次的內(nèi)容。政治意識包括人們的政治心理及政治意識形態(tài)，政治心理（情緒、動機、態(tài)度），反映輿情，是政治晴雨表。政治意識形態(tài)則集中表達(dá)了一定階級政治利益，是對政治現(xiàn)實、政治關(guān)系的理性認(rèn)識。政治價值觀前面已介紹。政治理想是政治主體對政治系統(tǒng)、活動和政治發(fā)展所寄予的希望和對未來的設(shè)計，轉(zhuǎn)化為政治信仰，是政治社會定向因素和精神支柱。2、影響：一是為政策系統(tǒng)提供觀念基礎(chǔ)，文化是觀念形態(tài)的制度，顯性制度如不與觀念制度一致則起不了作用；二是為政策選擇提供價值基點；三是良好的政治文化環(huán)境，廣泛的社會共識、健康的政治心理，為政策系統(tǒng)的順暢運行創(chuàng)造條件。（五）國際環(huán)境1、含義：政治系統(tǒng)是國際社會環(huán)境的一部分，伊斯頓稱之為“超環(huán)境系統(tǒng)”、“超社會”。其內(nèi)容包括民族國家、跨國組織之間因競爭、合作與沖突而形成的具有一定穩(wěn)定性的政治、經(jīng)濟、文化關(guān)系。當(dāng)前重點表現(xiàn)在全球化、信息化和市場化。2、影響：一是影響政治系統(tǒng)的價值選擇，為增強主權(quán)國家競爭力，更重視內(nèi)容經(jīng)濟問題和經(jīng)濟建設(shè)，如人權(quán)觀念等也在變。二是影響政策的目標(biāo)選擇，全球化要求政策系統(tǒng)保持開放性，為政策目標(biāo)定位提供了參照系。如政策要與國際慣例接軌。三是影響政策系統(tǒng)的性質(zhì)，全球化、市場化、信息化使政策系統(tǒng)的范圍和功能發(fā)生改變，并越來越受到超國家系統(tǒng)、跨國系統(tǒng)的制約，政策主體喪失了部分政策問題的決策權(quán)。世貿(mào)組織要求遵守“透明條款”、申請加入世行要符合“申報規(guī)定”。四、政策系統(tǒng)的構(gòu)成政策系統(tǒng)是一個由信息、咨詢（參謀）、決斷、執(zhí)行、監(jiān)控五個子系統(tǒng)構(gòu)成的大系統(tǒng)（有的學(xué)者分政策主體系統(tǒng)，包括決策系統(tǒng)與執(zhí)行系統(tǒng)；政策支持系統(tǒng)，包括信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)、評估系統(tǒng)；政策反饋系統(tǒng)）。這些子系統(tǒng)一方面按各自分工，相對自主地開展工作，另一方面，它們又互相配合，協(xié)同工作，使政策系統(tǒng)作為一個整體在運轉(zhuǎn)。政策各子系統(tǒng)的優(yōu)劣及其相互關(guān)系的好壞直接關(guān)系到政策效果。因此應(yīng)弄清各子系統(tǒng)的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、功能及其聯(lián)系方式。四、政策系統(tǒng)的構(gòu)成（一）信息子系統(tǒng)。從信息角度看，政策是信息的獲取、加工、傳播的過程，信息系統(tǒng)是政策系統(tǒng)的“神經(jīng)”系統(tǒng)。它包括情報部門、統(tǒng)計部門、檔案部門、系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫、圖書資料部門及信息的咨詢監(jiān)督反饋部門?；竟δ埽阂皇切畔⒌氖占?；二是信息的加工和處理，包括對信息的純化（去粗取精，去偽存真等）、歸類、存貯；三是信息的傳遞。四、政策系統(tǒng)的構(gòu)成（二）咨詢子系統(tǒng)。也稱思想庫、智囊?guī)?，通常由各種政策研究機構(gòu)、政府與這些機構(gòu)的關(guān)系及具體咨詢活動構(gòu)成。它以改進政策制定為目標(biāo)，以解決復(fù)雜政策問題為已任，以規(guī)劃和設(shè)計未來為導(dǎo)向，相對獨立地從事政策咨詢研究工作。其主要功能：一是發(fā)現(xiàn)和診斷政策問題；對政策進行預(yù)測研究；三是對政策方案進行設(shè)計與評估。四、政策系統(tǒng)構(gòu)成（三）決斷子系統(tǒng)。在政策系統(tǒng)中居核心地位，為中樞子系統(tǒng)，它由擁有法定決策權(quán)的高層組織或個人組成，一般包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)及某些政治領(lǐng)袖人物。此系統(tǒng)是決策組織者、政策最終決定者，主導(dǎo)決策活動全過程。其基本功能：一是確認(rèn)政策問題；二是確定政策目標(biāo)；三是組織政策方案的設(shè)計；四是政策方案的最終決定。四、政策系統(tǒng)的構(gòu)成（四）執(zhí)行子系統(tǒng)。也叫指揮系統(tǒng)，是由政策執(zhí)行組織及人員特別是由政府行政機關(guān)和行政人員所構(gòu)成的，是將觀念形態(tài)的政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實形態(tài)的政策效果的系統(tǒng)?；竟δ埽阂皇菫檎叻桨傅膶嵤┳龊脺?zhǔn)備，包括制定實施計劃，為政策實施提供思想、人員、經(jīng)費等方面的準(zhǔn)備；二是通過指揮、協(xié)調(diào)、溝通待方式有效地實施方案；三是分析和總結(jié)執(zhí)行情況。四、政策系統(tǒng)的構(gòu)成（五）監(jiān)控子系統(tǒng)。是政策系統(tǒng)的一個特殊子系統(tǒng)，由政策主體系統(tǒng)內(nèi)外從事政策監(jiān)督和控制的個人團體或組織構(gòu)成，主要是減少決策失誤，避免執(zhí)行變形，確保政策目標(biāo)的實現(xiàn)。主要功能：一是確定政策監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)；二是監(jiān)控政策執(zhí)行情況，衡量政策績效，并反饋給決策者；三是糾正消除政策執(zhí)行偏差，或懲罰執(zhí)行不當(dāng)者，或?qū)φ哌M行必要的調(diào)整。第二節(jié)政策活動者政策系統(tǒng)的核心是公共權(quán)力。所謂公共權(quán)力是基于共同體成員的同意或授權(quán)，為管理、支配、影響、調(diào)控該政治共同體內(nèi)部公共事務(wù)，而集中掌握在法定公共組織手中的一種公共權(quán)威力量。政治系統(tǒng)各行為者圍繞公共權(quán)力而展開各種活動。公共權(quán)力橫向分立法權(quán)力、行政權(quán)力、司法權(quán)力?？v向分單一制（決策權(quán)力和權(quán)威合法地集中于中央機構(gòu)，地方政府在中央領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下，在憲法法律規(guī)定范圍內(nèi)行政權(quán)力）、聯(lián)邦制（由若干個聯(lián)邦組成單位組成聯(lián)盟國家，整體與部分不是中央與地方關(guān)系，而是決策權(quán)集中于不同的中央之間的關(guān)系）。一、官方的政策活動者指政治體制內(nèi)、直接行政公共權(quán)力的政策過程參與者。（一）立法機關(guān)。在廣泛意義上說，法律是政策的一種，且規(guī)約性更強。立法的目的在于確定人們的行為準(zhǔn)則，這本身即為對政策的限定。立法機關(guān)西指國會、議會、代表會議等，我國指各級人民代表大會。其主要任務(wù)為主持制定法律。美國立法機關(guān)能在獨立意義上行使立法權(quán)，因其與相關(guān)部門分立。常設(shè)委員會對提案有生殺大權(quán)。稅收、人權(quán)、福利等由國會制定，但國防、外交等總統(tǒng)權(quán)力更大。各州立法機關(guān)往往難以對較復(fù)雜或?qū)I(yè)的事務(wù)采取主動，往往簡單通過專業(yè)部門提交的法案。英國議會所批準(zhǔn)的法律多是由政黨提出，由文官起草，政府提出的法案。下院起更大的作用。我國人代表大會為我國政策制定及立法的主要機關(guān)，也是政策制定及監(jiān)控的重要機關(guān)。其作用一是將黨的意志轉(zhuǎn)化為國家法律；另一是建立產(chǎn)生行政機關(guān)及司法機關(guān)。立法機關(guān)的政策制定具有權(quán)威性、強制性特點。（二）行政機關(guān)傳統(tǒng)行政學(xué)認(rèn)為政策是由政府中政治部門制定的，行政部門只實施這些政策?，F(xiàn)此提法已被現(xiàn)實所修正。行政權(quán)力日益擴大，行政國家出現(xiàn)。美國國會每年立法數(shù)百部，而行政法規(guī)每年有5000多部。行政機關(guān)立法提案權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)、自由裁量權(quán)大大增加，出現(xiàn)“公共政策受行政人員支配?！钡铝_爾認(rèn)為，在發(fā)展中國家行政部門對政策制定影響比發(fā)達(dá)國家大得多。主要因發(fā)展中國家決策權(quán)力集中、決策體制及結(jié)構(gòu)簡單。我國各級政府為政策制定的重要組成部分。如國務(wù)院享有行政立法權(quán)、提案權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事權(quán)及全國人大授予的其他權(quán)力。行政機關(guān)制定的政策具有：具體性、補充性特點。（三）司法機關(guān)在一些發(fā)展中國家，法院難以介入政策制定過程，但在有些類型的政治體制中（如美國），法院在政策過程中具有舉足輕重的地位，它不僅規(guī)定政府不能做什么，而且規(guī)定政府應(yīng)該采取何種行動才是符合憲法和法律規(guī)定。以美國為例：1、司法審查權(quán)，即法院有權(quán)決定立法機關(guān)、行政機關(guān)的活動是否違憲，并有權(quán)宣布其與憲法沖突的活動無效。2、法令解釋權(quán)，是法院有權(quán)解釋國家通過的那些抽象而又容易引起歧義的法規(guī)。當(dāng)法院以一種而非另一種解釋時，則介入了政策制定過程。3、法院還可通過判例來對經(jīng)濟、勞工、福利、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策產(chǎn)生影響。德澳加等國法院有一定的影響，但不如美國大。我國法院作用有待考察，目前起了部分作用。（四）政治領(lǐng)袖、官僚與公務(wù)員1、精英主義理論認(rèn)為，公共政策反映的不是大眾的需求，而是掌握大權(quán)的少數(shù)的精英價值觀。領(lǐng)袖人物是政府或政黨的人格化身，代表政府或正常闡明立場。政治領(lǐng)袖包括政治系統(tǒng)各個層次、各個方面的領(lǐng)袖人物。特別是在行政機關(guān)中，大多數(shù)國家實行首長負(fù)責(zé)制，政府首腦往往起拍板作用。政黨領(lǐng)袖也掌握很大的權(quán)力，議會制國家正黨領(lǐng)袖也是政府首腦，既是政策制定間接主體也是直接主體。2、官僚因其專業(yè)技術(shù)能力，參與大量的政策制定工作。在政策執(zhí)行階段，官僚所起的作用更大。二、非官方的政策活動者指在政治體制外，不直接行使公共權(quán)力的政策過程參與者。（一）利益集團。是指具有相同價值需要和利益傾向的個人所組成的團體或團體間的聯(lián)盟。其目的在于建立維持共同利益或共同態(tài)度所蘊含的行為模式。其職責(zé)在于利益聚合、表達(dá)，以增進成員利益。現(xiàn)代社會利益不斷分化，為實現(xiàn)各自利益，要參與政策過程。是非官方政策主體最重要構(gòu)成因素。公共政策某種程度上是利益集團之間互動爭斗的結(jié)果。各國政治經(jīng)濟情況不同，利益集團組成方式及合法化程度差異大。利益集團影響政策的方式：院外游說、輿論宣傳、政治捐款、提出政策建議或提案、民意測驗、游行集會。某種程度上利益集團的參與有助于決策民主化。我國利益分化不明顯，社會利益表達(dá)欠缺，工青婦等機關(guān)化，只靠同學(xué)、同鄉(xiāng)等來爭取。（二）公民公民指具有某國國籍并依照該國憲法享有權(quán)利和義務(wù)的個人。公民享有參與并影響公共政策的權(quán)利。過去公民只為政策客體而存在，認(rèn)為公民意愿難確立，見識短淺，參與政策成本過高，且易導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。但二戰(zhàn)后世界范圍的民主化浪潮，使這一觀點逐步改變。公民已成為重要政策主體，甚至認(rèn)為公民參與是公共政策的基石：政策運行過程以公民參與為基礎(chǔ)；可以增強執(zhí)行政策的自覺性，提高政策效力；政策過程民主化要求公民參與；知識經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展為參與創(chuàng)造了條件。公民參與的途徑主要有：一是以主權(quán)者身份參與全民公決；二是投票或代議形式，選擇政策直接主體；三是采取威脅或抗拒方式反對某一政策，或要求制定新政策；四是借助政黨或利益集團影響政策；五是制定輿論；六是采取消極抵抗或不合作，使政策變形；七是以個人知識或活動對政策產(chǎn)生影響（如馬丁路德金）。中國公民參與主要為從群眾中來，到群眾中去（說明主動權(quán)在偏）。群眾參與特點：動員（被動）參與多；非法（非制度化）參與多；低層次參與多；輸出性參與多；隱性參與多。（三）政黨現(xiàn)代國家突出特點為政黨政治。有的將政黨作為官方政策活動者。本處將其作為非官方活動者。當(dāng)然執(zhí)政黨及非執(zhí)政黨的作用大不一樣。中國例外。政黨在現(xiàn)代國家為利益集團的一種特例，其關(guān)注的政策范圍比利益集團廣泛，對政策比利益集團作用更大。政黨主要起利益聚合的作用，將利益集團的要求轉(zhuǎn)化為政策方案。在實行一黨制的國家，政黨是政策制定的主導(dǎo)力量。在兩黨制的國家，如英美政黨為爭取更多選民支持，盡可能在一攬子政綱中體現(xiàn)多數(shù)選民需要，并盡可能避免與強勢集團對抗。在法德意等多黨制國家，政黨代表利益相對狹窄，其利益聚合功能相對小些，更多是作特定利益經(jīng)紀(jì)人而非倡導(dǎo)者角色出現(xiàn)。政黨要影響政策，首先要奪取公共權(quán)力。中國共產(chǎn)黨是唯一執(zhí)政黨，政策過程中為主導(dǎo)力量。一是政治領(lǐng)導(dǎo)；二是推薦重要干部；三是思想領(lǐng)導(dǎo)。民主黨派為參政黨而非在野黨。（四）大眾傳播媒介大眾傳播媒介指廣播、電視、報刊、雜志、書籍、電子信息網(wǎng)等用以表達(dá)思想和意愿、傳播各種信息的輿論工具。是一種強有力的溝通手段，有人認(rèn)為是與立法、行政、司法并立的“第四種權(quán)力”。大眾傳媒的作用是傳播信息、制造輿論、溝通思想、傳播知識。它能夠及時反映社會問題，促使決策系統(tǒng)接受公眾愿望和要求，影響政策議程。它能為政策制定創(chuàng)造公眾支持（反對）環(huán)境。它還能起到連接政府與社會的橋梁作用，使公眾表達(dá)自己的訴求，實現(xiàn)決策科學(xué)化民主化。（五）思想庫也叫腦庫，是由各種專家學(xué)者組成的跨學(xué)科的綜合性政策研究和政策咨詢機構(gòu)，其主要任務(wù)是幫助政府決策，提高政策質(zhì)量。思想庫分：1、官方思想庫（如美國總統(tǒng)科學(xué)咨詢委員會，法國經(jīng)濟和社會委員會），隸屬于政府及其職能部門，或具有相對獨立建制；2、半官方思想庫，或由政府出資資助重點研究領(lǐng)域，把研究工作納入政府服務(wù)軌道；或政府與思想庫簽訂合同，建立相互依存關(guān)系；或與政府有關(guān)部門對口掛靠關(guān)系，為對口單位提供咨詢服務(wù)（美國對外關(guān)系委員會）。3、民間思想庫，民間發(fā)起，企業(yè)或基金會贊助，聯(lián)系廣，獨立性強，靈活性大。如美國企業(yè)公共政策研究所。4、國際思想庫，由不同國家的學(xué)者和官員組成的，以國際問題為研究對象的國際性政策組織，如羅馬俱樂部。（五）思想庫思想庫的主要功能：1、提供政策建議，充當(dāng)咨詢參政機構(gòu)。思想庫起著承上啟下的作用。2、提供學(xué)術(shù)思想，充當(dāng)認(rèn)識機構(gòu)。3、提供政策結(jié)果評估信息，充當(dāng)評估機構(gòu)。思想庫為社會醫(yī)生。4、向政府輸送官員和專家，充當(dāng)人才交流儲備機構(gòu)。美國政府中約有1/3的高級官員來源于思想庫。5、制造輿論傳播觀點，充當(dāng)宣傳機構(gòu)。第三節(jié)公共決策體制體制：國家機關(guān)、企事業(yè)單位在機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱（辭海）。決策體制：圍繞決策權(quán)力分配和配置的制度和關(guān)于決策活動的程序、規(guī)則和方式的總稱。一、決策權(quán)力（一）權(quán)力?！皺?quán)力意味著一種社會關(guān)系里哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種機會建立在什么基礎(chǔ)之上?！庇腥苏J(rèn)為權(quán)力是一種影響力。權(quán)力是一種非對稱社會關(guān)系，是一種有意識目的的活動，是一種力量。權(quán)力是決策的基礎(chǔ)，決策是權(quán)力體現(xiàn)，決策過程為權(quán)力過程。（二）決策權(quán)力。決策主體在決策過程中根據(jù)自己的目的，將自身意志施加于他人意志之上，通過各種途徑影響他人行為的能力。決策權(quán)力包括權(quán)力主體、目的、強制力、作用方式、作用過程等。決策權(quán)力的競爭與使用主要圍繞利益展開，是利益博奕過程，利益關(guān)系的調(diào)整也影響決策權(quán)力的調(diào)整。（三）決策權(quán)力來源。族權(quán)、神權(quán)、王權(quán)、民權(quán)、國權(quán)（法西斯）、軍權(quán)（威權(quán)體制）?，F(xiàn)為主權(quán)在民。韋伯分為傳統(tǒng)權(quán)威、克里斯瑪權(quán)威（魅力權(quán)威）、法理權(quán)威。二、決策權(quán)力配置（一）首長制與委員會制。依最高決策權(quán)力主體人數(shù)分。1、首長制也稱獨任制，即最高決策權(quán)力為一人所獨掌。首長制歷史悠久，宗教領(lǐng)袖、專制君主等，美國總統(tǒng)也是。優(yōu)點：決斷迅速，責(zé)任明確具體，提高行政效能。缺點：易導(dǎo)致權(quán)力濫用，獨斷專行，不能集思廣益。2、委員會制也稱合議制或會議制，最高決策權(quán)力由兩人以上組成的委員會行使、集體負(fù)責(zé)，政策最終根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)原則決定。優(yōu)點：集思廣益，協(xié)調(diào)一致，考慮周密，促進決策科學(xué)民主。缺點：決策遲緩，責(zé)任分散，爭功諉過，增加決策成本。二、決策權(quán)力配置（二）集權(quán)制與分權(quán)制。依決策權(quán)使用的特點分。1、集權(quán)制，即決策權(quán)力集中于上級政策機關(guān)，下級機關(guān)只能依上級機關(guān)的意旨和指令行事。優(yōu)點：統(tǒng)籌兼顧，政令統(tǒng)一。缺點：政策適應(yīng)性差，不利于因地制宜，壓制地方積極性，一刀切。2、分權(quán)制，即各級決策機關(guān)在各自的管轄范圍內(nèi)擁有相對獨立決策權(quán)，上級機關(guān)無權(quán)干預(yù)下級機關(guān)決策活動。優(yōu)點：熟悉情況，因地制宜，政策針對性強，下級積極性高。缺點：各級決策機關(guān)從自己利益出發(fā)分散決策，各行其是，易產(chǎn)生沖突，政策協(xié)調(diào)難度大。三、決策體制類型決策體制是自然生長，還是人為設(shè)計的產(chǎn)物？對此莫衷一是。不同歷史時期，以最高決策權(quán)的最終歸屬為標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)過不同的決策體制。（一）歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的決策體制類型：原始民主制、神權(quán)制、君主制、議會制（總統(tǒng)—議會制、內(nèi)閣--議會制、委員會—議會制）、人民代表大會制、法西斯制、軍人獨裁制。這些形式出現(xiàn)于不同歷史時期，主要著眼于統(tǒng)治階級根本利益，各國在具體形式上也有所不同。（二）當(dāng)今世界主要決策體制類型1、議會制。由人民選出議員，由議員代表人民做出公共決策。目前各國多為一院制或兩院制，一些小的國家如以色列、丹麥、芬蘭等。美、英、法、德、意等均實行兩院制，兩院之間相互制衡。A總統(tǒng)—議會制。美國為典型。B內(nèi)閣—議會制。英、日等為代表。C委員會—議會制。主要為瑞士。代議制是一種間接民主，當(dāng)然一旦議員當(dāng)選后，也有可能不聽選民的。故馬克思說英國人只在選舉時才是主人。（二）當(dāng)今世界主要決策體制類型2、獨裁制。決策者由世襲或政變等方面產(chǎn)生，統(tǒng)治者個人獨攬國家最高決策權(quán)力，以專制殘暴的手段進行統(tǒng)治的方式。A宗教領(lǐng)袖型。過去的伊朗。B君主親政型。沙特阿拉伯。C軍人獨裁型。利比亞。（二）當(dāng)今世界主要決策體制類型3、人民代表大會制：是我國根本政治制度，按照民主集中制原則，由人民定期選舉出的代表組成各級代表大會，作為人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，并由人民代表大會組織其他國家機關(guān)，以實現(xiàn)人民民主專政的政權(quán)組織形式。其基本原則：一切權(quán)力屬于人民；中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)；民主集中制與“議行合一”，民主集中制既是一種組織原則，也是一種活動原則；民族團結(jié)與平等。人大法律上理論上權(quán)力很大，但現(xiàn)實中不盡人意，并沒