我國(guó)非營(yíng)利組織法人制度的現(xiàn)狀與主要問(wèn)題

內(nèi)容摘要：我國(guó)非營(yíng)利組織可以采取的合法組織類型包括社團(tuán)法人、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位、公益信托等。在基本法律制度層面，存在著以所有制劃分替代公私法人分類、缺少財(cái)團(tuán)法人等問(wèn)題。非營(yíng)利組織法人制度存在的具體問(wèn)題包括：立法層次過(guò)低；基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位的財(cái)團(tuán)法人屬性仍未明確；重要行業(yè)存在法人制度空白；非營(yíng)利法人準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高。關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織，法人制度數(shù)據(jù)表明，近年來(lái)我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展速度非常之快。2005年底，全國(guó)各類非營(yíng)利組織已發(fā)展到31.5萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體16.8萬(wàn)多個(gè)，民辦非企業(yè)單位14.58萬(wàn)多個(gè)，基金會(huì)999個(gè)。比2001年的21萬(wàn)個(gè)，增長(zhǎng)了50%，年平均增長(zhǎng)10%左右（參見(jiàn)中國(guó)會(huì)議交易中心，“我國(guó)民間組織體系初步建立”，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》，2006年3月16日。）。雖然尚無(wú)數(shù)據(jù)表明其中有多少非營(yíng)利組織尚未取得法人資格，但是許多組織在現(xiàn)有法人制度框架下找不到容身之地，不斷地變換身份，卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。上述幾種非營(yíng)利組織可以采取的組織類型并不能涵蓋我國(guó)現(xiàn)有的非營(yíng)利組織，有些組織隱身于事業(yè)單位之中，也有些組織甚至轉(zhuǎn)登記為企業(yè)法人，更有許多組織尚處于“非法”狀態(tài)。一、我國(guó)非營(yíng)利組織法人制度的現(xiàn)狀1986年4月12日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法通則》標(biāo)志著我國(guó)法人制度的正式確立。在這部基本法中，對(duì)法人問(wèn)題用專章作了規(guī)定，把法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人四大類。這種分類方法基本涵蓋了當(dāng)時(shí)社會(huì)上存在的各類組織，但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，諸多類型的組織層出不窮，《民法通則》已經(jīng)不能完全覆蓋。面對(duì)這種基本法立法滯后的情況，各級(jí)政府部門(mén)也采取了權(quán)宜之策。一種辦法是努力將新的組織類型納入四類法人。比如事業(yè)單位中，不僅包含了國(guó)家撥款成立的具有行政職能的政府機(jī)構(gòu)（如銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等），又有依國(guó)家行政命令組建的從事公益事業(yè)的法人，還有基于自然人、法人自愿組建并辦理登記的法人等等（參見(jiàn)馬俊駒“，完善我國(guó)法人制度的幾點(diǎn)建議”，2002年7月14日在經(jīng)濟(jì)法學(xué)研討會(huì)暨海峽兩岸經(jīng)濟(jì)法學(xué)術(shù)討論會(huì)上的發(fā)言。）。第二種辦法是以行政規(guī)章的方式確立某些組織的法律地位，如基金會(huì)等（在1988年出臺(tái)的《基金會(huì)管理辦法》中，基金會(huì)被歸入社團(tuán)法人之列，新的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》則回避了其法人類別，下文將有詳細(xì)闡述。）。我國(guó)的法人分類非營(yíng)利組織可以采取的合法組織類型包括社團(tuán)法人、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位、公益信托等。上圖顯示了我國(guó)的法人分類和非營(yíng)利組織可以采取的組織類型（圖中以斜體字代表）。（一）社團(tuán)法人我國(guó)民法中出現(xiàn)的“社團(tuán)法人”與國(guó)際上通行的理解并不太一致。社團(tuán)法人作為一個(gè)法律名詞，包括營(yíng)利性的社團(tuán)法人和非營(yíng)利社團(tuán)法人，前者如有限責(zé)任公司，后者包括取得法人資格的各類非營(yíng)利社團(tuán)。在我國(guó)的《民法通則》中，有限責(zé)任公司被歸入企業(yè)法人，“社團(tuán)法人”則專指“非營(yíng)利性社會(huì)組織”（參見(jiàn)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第一章第二條。）。1998年10月25日起施行的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，“本條例所稱社會(huì)團(tuán)體，是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織?！薄埃ū緱l例所指）社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備法人條件。”這類組織又常被稱為“民間社團(tuán)組織”，包括行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、聯(lián)合會(huì)、學(xué)會(huì)、研究會(huì)、聯(lián)誼會(huì)等。與之相區(qū)別的社團(tuán)法人在該條例中有所說(shuō)明：“參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體”和“由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體”并不在此條例規(guī)定之列。也就是說(shuō)，該條例規(guī)定的社團(tuán)法人屬于許可設(shè)立主義原則，而另外兩種社團(tuán)法人則屬于特許設(shè)立主義原則。（二）基金會(huì)基金會(huì)是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高逐步出現(xiàn)的，從全國(guó)基金會(huì)的分布情況也可以看出。目前，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的廣東、浙江等地基金會(huì)數(shù)量超過(guò)100個(gè)，東部發(fā)達(dá)省市基金會(huì)多為幾十個(gè)，而中西部省份基金會(huì)數(shù)量?jī)H在10個(gè)左右。《民法通則》頒布時(shí)，我國(guó)基金會(huì)數(shù)量尚不多，而且主要是依政府要求設(shè)立的，所以當(dāng)時(shí)提出的四類法人中并沒(méi)有對(duì)應(yīng)基金會(huì)的類型。對(duì)此，最初的辦法是將基金會(huì)歸入社團(tuán)法人之列。1988年通過(guò)的《基金會(huì)管理辦法》第二條規(guī)定，“基金會(huì)是指對(duì)國(guó)內(nèi)外社會(huì)團(tuán)體和其他組織以及個(gè)人自愿捐贈(zèng)的資金進(jìn)行管理，以資助推進(jìn)科學(xué)研究、文化教育、社會(huì)福利和其他公益事業(yè)發(fā)展為宗旨的民間非營(yíng)利組織，是社會(huì)團(tuán)體法人?！庇捎诨饡?huì)的性質(zhì)與社團(tuán)法人完全不同，事實(shí)上屬于國(guó)際上通稱的財(cái)團(tuán)法人，所以該辦法的規(guī)定顯然不盡合理。因此，2004年6月1日通過(guò)的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》修正了關(guān)于基金會(huì)性質(zhì)的說(shuō)法，規(guī)定“基金會(huì)是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營(yíng)利性法人?！憋@然，由于《民法通則》尚不完善，該條例采取了回避的辦法?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》將基金會(huì)分為面向公眾募捐的基金會(huì)（簡(jiǎn)稱公募基金會(huì)）和不得面向公眾募捐的基金會(huì)（簡(jiǎn)稱非公募基金會(huì)）。公募基金會(huì)按照募捐的地域范圍，分為全國(guó)性公募基金會(huì)和地方性公募基金會(huì)。目前，基金會(huì)成立一般采取許可設(shè)立主義原則。（三）法人型民辦非企業(yè)單位“民辦非企業(yè)單位”完全是“中國(guó)特色”的一個(gè)概念，在國(guó)際上并沒(méi)有先例。該名詞第一次正式出現(xiàn)，是在1996年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》（中辦發(fā)〔1996〕22號(hào)文）中。1998年10月25日頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中第一次比較系統(tǒng)地規(guī)定了有關(guān)制度。根據(jù)該條例第二條的規(guī)定，“民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織?！钡谑l第1款規(guī)定，“民辦非企業(yè)單位的民事主體地位，包括個(gè)體、合伙和法人三種。”法人型民辦非企業(yè)單位即第三種類型。該條例還規(guī)定，民辦非企業(yè)單位根據(jù)其行（事）業(yè)的不同，可以分為教育、衛(wèi)生、文化、科技、體育、勞動(dòng)、民政、社會(huì)中介服務(wù)、法律服務(wù)以及其他十大類。法人型民辦非企業(yè)單位也處于比較尷尬的地位，與基金會(huì)的情況類似，雖然依條例規(guī)定可以取得法人地位，但是《民法通則》中規(guī)定的四類法人中并沒(méi)有與之對(duì)應(yīng)的法人類型。（四）非法人形式的非營(yíng)利組織按照我國(guó)法律規(guī)定，可以不取得法人資格的非營(yíng)利組織類型包括非法人型民辦非企業(yè)單位、單位內(nèi)部社團(tuán)、公益信托等。非法人型民辦非企業(yè)單位包括個(gè)體、合伙兩種，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第十二條明確規(guī)定三種法律形式的區(qū)別在于承擔(dān)民事責(zé)任的不同方式。民政部的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》第二條規(guī)定，個(gè)體和合伙指的是個(gè)人單獨(dú)或者合伙創(chuàng)辦。既然沒(méi)有取得法人資格，因此非法人型民辦非企業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)仍然歸個(gè)人所有或者合伙所有，而且該個(gè)人或者合伙人須對(duì)民辦非企業(yè)單位的債務(wù)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。單位內(nèi)部社團(tuán)是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的例外情況，該條例規(guī)定社會(huì)團(tuán)體應(yīng)具備法人資格，但是例外情況之一是“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立、在本單位內(nèi)部活動(dòng)的團(tuán)體?！贝祟悎F(tuán)體可以不依照該條例規(guī)定，也就意味著可以不用取得法人資格。《信托法》的出臺(tái)使公益信托有了自己明確的法律地位?！缎磐型顿Y公司管理辦法》第二十一條明確規(guī)定“信托投資公司可以依照《中華人民共和國(guó)信托法》的有關(guān)規(guī)定，接受公益信托”，這為信托投資公司的受托人資格提供了法律基礎(chǔ)。但是《信托法》中“公益信托”一章對(duì)公益信托做出了較嚴(yán)格的規(guī)定，如設(shè)置信托監(jiān)察人、嚴(yán)格的信息披露義務(wù)等。實(shí)踐中信托投資公司倡議發(fā)起的公益信托項(xiàng)目在諸多方面受到限制和擠壓，因此雖然法律明文規(guī)定信托投資公司經(jīng)營(yíng)公益信托的法律資格，但是至今少有信托投資公司涉足公益信托領(lǐng)域。二、我國(guó)非營(yíng)利組織法人制度存在的問(wèn)題研究非營(yíng)利組織法人制度，終究回避不了對(duì)我國(guó)法律體系和基本法人制度的探討。事實(shí)上，正是基本法律制度存在的問(wèn)題決定了目前非營(yíng)利組織法人制度混亂的必然性。（一）基本法律制度層面存在的問(wèn)題1.以所有制劃分替代公、私法人分類我國(guó)的法律體系屬于社會(huì)主義法律體系，以制定法為主要形式，從內(nèi)容上看與大陸法系高度類似。在大陸法系國(guó)家，非營(yíng)利組織依私法成立，非營(yíng)利法人屬于私法人，這是非營(yíng)利組織的一個(gè)重要特征。區(qū)分公、私法，區(qū)分公、私法人也是大陸法系的基本特征。依據(jù)公法設(shè)立的公法人，其效率主要靠公權(quán)監(jiān)督機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，其資金來(lái)源也主要靠公共預(yù)算保障；私法人則不同，其效率依靠組織的自身治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)，收入來(lái)源自行解決，兩者之間存在著根本區(qū)別。我國(guó)的法人制度一直存在著以所有制劃分替代公、私法人分類的傾向《。民法通則》頒布之時(shí)，絕大多數(shù)的企業(yè)法人都屬于國(guó)有企業(yè)，社團(tuán)法人和事業(yè)單位法人也都隸屬于不同的政府部門(mén)。四類法人基本上都屬于法律意義上的公法人，因此在當(dāng)時(shí)的歷史時(shí)期，如此進(jìn)行法人分類還有一定的合理性，不太容易造成誤解和混淆。但是隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的不斷推進(jìn)，在所有制層面逐漸出現(xiàn)了多種所有制的企業(yè)，出現(xiàn)了“民辦”的事業(yè)單位（后稱非企業(yè)單位，）情況之復(fù)雜已非當(dāng)日可比。在這種情況下仍然不區(qū)分公、私法人，造成各種問(wèn)題也就屬情理之中了。國(guó)務(wù)院于1998年頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱事業(yè)單位，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他