海洋管理概論-引論

海洋管理概論管華詩王曙光主編講授：梁燕茹欽州學(xué)院海洋學(xué)院2011年春季學(xué)期引論“海洋國土”面積：我國管轄海域約為300萬平方公里，包括內(nèi)水、領(lǐng)海、毗鄰區(qū)及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。在黃海，我國與朝鮮和韓國存在著18萬km2的爭(zhēng)議海區(qū)。在東海，我國固有領(lǐng)土釣魚列島被日本非法占領(lǐng)，日本與我國有16萬km2的爭(zhēng)議地區(qū)。在南海，有大約120萬km2里的海洋國土處于爭(zhēng)議中。

海島數(shù)量：我國沿海面積在500m2以上的海島共有6961個(gè)，其中面積最大的為臺(tái)灣島。海岸線長(zhǎng)度：大陸海岸線1.8萬km，島嶼岸線1.4萬km。在漫長(zhǎng)的人類史上，早期的人類逐水草而居，依水依海成為其必然的選擇。生活在沿海地區(qū)的人類，為了自身的生存，開始了對(duì)海洋資源的簡(jiǎn)單利用。人類最初的海洋漁獵，航行和曬鹽的行為。經(jīng)歷了艱苦曲折的過程，人類對(duì)海洋的利用逐步形成傳統(tǒng)的海洋漁業(yè)、海上交通運(yùn)輸和海洋鹽業(yè)。在我國的夏朝之時(shí)，海洋捕撈和海水制鹽就有一定的規(guī)模。沿海地區(qū)交納的貢稅主要是各種海貨和海鹽。由于海洋能夠給人類帶來財(cái)富，特別是隨著商業(yè)的發(fā)達(dá)，航海所帶來的巨大利潤(rùn)，海上的軍事活動(dòng)也開始了。公元前4世紀(jì)，雅典人色諾芬（公元前430—355）就認(rèn)定，控制海洋對(duì)決定陸戰(zhàn)結(jié)局有重要的作用。也就是說控制海洋對(duì)繁榮經(jīng)濟(jì)有重要作用。誰控制了海洋，誰就控制了貿(mào)易。在羅馬帝國的鼎盛時(shí)期,整個(gè)地中海地區(qū)都在羅馬帝國的控制之下,并成為羅馬帝國繁忙交通的樞紐。羅馬帝國存在于公元前200年到公元后200年,大概相當(dāng)于我國的漢朝時(shí)期。當(dāng)羅馬帝國衰落之后,海上勢(shì)力得到重新分配,阿拉伯人通過伊斯蘭教向西擴(kuò)展,占領(lǐng)了包括法國南部的大片土地,控制了整個(gè)地中海,到今天,波黑仍有伊斯蘭教盛行?？梢姾Ｑ笤跉v史上是各個(gè)帝國進(jìn)行擴(kuò)展,運(yùn)輸貿(mào)易的主要渠道。公元1200年左右,意大利人處在歐亞交通線的中部,這是歐亞貿(mào)易的中心環(huán)節(jié),當(dāng)時(shí)，意大利的航運(yùn)業(yè)發(fā)達(dá)，意大利的小舟載著商品往來于塞浦路斯、君士坦丁堡等地，把巨額利潤(rùn)裝進(jìn)“載不動(dòng)太多錢”的小舟運(yùn)回意大利。意大利人從貿(mào)易中受益極大,成為一個(gè)很富有的國家。當(dāng)時(shí),出現(xiàn)了威尼斯等著名的大城市。威尼斯的海洋貿(mào)易向東擴(kuò)大到土耳其,進(jìn)入黑海，使其成為歐洲最富有的城市,而熱那亞則成為當(dāng)時(shí)最大的城市。另一個(gè)有海洋利用傳統(tǒng)的地區(qū)是斯堪的那維亞地區(qū),包括挪威,瑞典,丹麥等國家,他們的活動(dòng)遍及英國、法國、西班牙、意大利及北非的一些地區(qū),法國城市諾曼底的英語含義就是北方人建立的城市。15世紀(jì)到17世紀(jì)是歐洲開始向外擴(kuò)張時(shí)期，由于土耳其關(guān)閉了歐洲向東的交通線，因此臨近大西洋且有強(qiáng)大的海上力量，有巨大的海洋利益和明晰的海洋意識(shí)的葡萄牙西班牙等國家開辟了新的海上通道。葡萄牙人先是在非洲西海岸尋找黃金，獵取奴隸象牙，進(jìn)而控制了非洲。1487年，葡萄牙人發(fā)現(xiàn)了好望角，一條通往印度的貿(mào)易通道被發(fā)現(xiàn)了。西班牙人也不甘落后，1492年，哥倫布到達(dá)美洲。繼葡萄牙和西班牙之后，法國英國荷蘭等過也相繼向外擴(kuò)張。這些歐洲國家擁有世界上最先進(jìn)的船只和海上力量，瓜分了世界海洋，成為世界的統(tǒng)治者。這些歐洲國家用船把他們的語言和文化帶到世界各地，基本上形成了我們今天的這種世界語言格局。到19世紀(jì)，以英國為主的歐洲國家打開了我國的大門，英國人以租借的形式占領(lǐng)了香港。在一段漫長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，世界海洋是沒有管理的，也沒有法律。海洋對(duì)所有的人和國家開放。在大的帝國消亡后，一些海洋強(qiáng)國如法國、英國、葡萄牙、西班牙、荷蘭等國由于各自的海洋利益，意識(shí)到有必要加強(qiáng)對(duì)海洋的管理，即認(rèn)識(shí)到有必要在他們之間建立一個(gè)大家共同遵守的國際海洋法。所以，在海洋管理上，在17世紀(jì)世界上第一次形成沿岸國為安全起見擁有一定范圍領(lǐng)海的概念。一、海洋管理概念（一）管理的一般概念：社會(huì)的一切活動(dòng)（行政的、生產(chǎn)的、經(jīng)營或其他的）為達(dá)到一定的目的，或?yàn)橛行У貙?shí)施法律、推行政令，或?yàn)閯?chuàng)造最佳的（經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境等）效益，所進(jìn)行的組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和實(shí)施整體、全過程中產(chǎn)生的各種一般職能，即是管理。（二）海洋管理概念和海洋管理學(xué)1.海洋管理的概念：政府以及海洋開發(fā)主體對(duì)海洋資源、海洋環(huán)境、海洋開發(fā)利用活動(dòng)、海洋權(quán)益等進(jìn)行的調(diào)查、決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制工作。2.海洋管理學(xué)的發(fā)展20世紀(jì)70年代前沒有形成綜合性的系統(tǒng)性的海洋管理理論體系。原因是：（1）海洋龐大、復(fù)雜、難以深測(cè)，不明問題多（2）海洋的資源開發(fā)從開始到發(fā)展都是分散進(jìn)行的，而且是各個(gè)部門從陸上延伸到海上的，難以形成綜合的管理理論（3）海洋觀念總體薄弱，開發(fā)利用的規(guī)模較小70年代后進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。新產(chǎn)業(yè)大量增加，老產(chǎn)業(yè)得到改造。高速發(fā)展產(chǎn)生的問題：（1）環(huán)境污染、資源衰退（2）國家間海洋劃界和權(quán)益之爭(zhēng)大量增加（3）各行業(yè)、單位間的矛盾沖突增加這些新問題推動(dòng)了海洋綜合管理理論的形成。70年代，是海洋管理思想和實(shí)踐的轉(zhuǎn)變時(shí)期。二、海洋管理對(duì)象（一）海洋自然系統(tǒng)對(duì)象是海洋管理的基本對(duì)象1.海洋自然資源系統(tǒng)根據(jù)目前的認(rèn)識(shí)和利用程度分為現(xiàn)實(shí)資源（海洋生物資源、油氣資源、潮汐資源）和潛在資源（溫差能資源、鹽差能資源、大洋錳結(jié)核資源、海底熱液礦產(chǎn)資源）根據(jù)各類資源的自然、社會(huì)屬性，可分為海洋生物資源、海洋礦產(chǎn)資源、海洋港口與航運(yùn)資源、海水化學(xué)資源、海洋新能源、海洋旅游資源、海岸帶土地資源、海洋環(huán)境資源、海洋空間資源、海洋公有資源等十類。2.海洋自然環(huán)境系統(tǒng)

廣義：在海洋空間范圍內(nèi)所存在的自然現(xiàn)象和發(fā)生的自然過程的統(tǒng)一整體。海洋資源除了有物質(zhì)屬性外還有環(huán)境屬性。因?yàn)楹Ｑ笞匀毁Y源的總體既構(gòu)成人類賴以生產(chǎn)和生活的物質(zhì)條件，也構(gòu)成生存和發(fā)展的自然環(huán)境的重要部分。（二）海洋的使用者及其海洋活動(dòng)對(duì)象

原則上，海洋行政管理者不應(yīng)該直接參加或參與海洋開發(fā)利用的企、事業(yè)活動(dòng)，而是通過對(duì)海洋開發(fā)利用的生產(chǎn)者、經(jīng)營者的監(jiān)督管理來達(dá)到其基本宗旨。各級(jí)政府海洋管理部門必須具備明確的職權(quán)，不論是來自政府的賦予還是來自法律的授權(quán)，都必須是確定性的。（三）國家管轄海域和公海大洋資源“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”對(duì)象世界海洋的總面積3.61億平方千米，其中沿海國家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積10940萬平方千米，國際海底區(qū)域2517萬平方千米，公海與國際海底區(qū)域的面積是一樣的。領(lǐng)海：《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，每一個(gè)國家有權(quán)確定其領(lǐng)海的寬度，直至按照本公約確定的基線量起不超過12海里的界限為止。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)：從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起，不超過200海里大陸架：沿海國的大陸架包括其領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸，擴(kuò)展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土，如果從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起到大陸邊的外援的距離不到200海里，則擴(kuò)展到200海里的距離。三、海洋管理的基本任務(wù)（一）海洋權(quán)益與權(quán)屬管理公海區(qū)域及其資源的法律地位有三項(xiàng)基本原則：（1）任何國家不應(yīng)對(duì)公海區(qū)域或其資源主張或行使主權(quán)權(quán)利（2）公海區(qū)域內(nèi)資源的一切權(quán)利屬于全人類，由管理局代表全人類行使（3）任何國家或自然人或法人，除按照本部分外，不應(yīng)對(duì)公海區(qū)域礦物主張、取得或行使權(quán)利在沿海國家管轄范圍之內(nèi)海域（內(nèi)水、領(lǐng)海、毗鄰區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架水域），其主權(quán)和管轄權(quán)屬于各沿海國家。范圍內(nèi)海域的資源沿海國家享有完全的主權(quán)權(quán)利，即所有權(quán)、使用權(quán)和處分權(quán)。（二）海洋開發(fā)利用和保護(hù)的宏觀調(diào)控調(diào)控手段主要有：（1）制定、實(shí)施海洋工作發(fā)展戰(zhàn)略和相應(yīng)的海洋管理政策（2）利用海洋區(qū)劃和規(guī)劃進(jìn)行調(diào)控（3）運(yùn)用法律法規(guī)和業(yè)務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度手段（4）行政、經(jīng)濟(jì)和宣傳教育手段（三）海洋管理的監(jiān)督職能1.監(jiān)督的意義和作用：監(jiān)督是實(shí)行控制的主要手段；保證管理行為的連續(xù)性，不發(fā)生中斷。2.監(jiān)督的方式

①行政管理系統(tǒng)的逐級(jí)監(jiān)督——通過下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，進(jìn)行逐級(jí)監(jiān)督；②現(xiàn)場(chǎng)和執(zhí)行過程的監(jiān)督——主管部門或上級(jí)機(jī)關(guān)深入基層，深入現(xiàn)場(chǎng)、檢查、監(jiān)督任務(wù)的實(shí)施安排和具體的執(zhí)行；③通過各種信息系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督——比如工作總結(jié)、統(tǒng)計(jì)資料、審計(jì)資料、公報(bào)、通報(bào)、季報(bào)與年報(bào)等；④有組織的群眾監(jiān)督⑤其他——執(zhí)法管理監(jiān)督、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量管理機(jī)構(gòu)的技術(shù)監(jiān)督、組織專門力量視察性監(jiān)督等。（四）海洋管理的監(jiān)測(cè)職能監(jiān)測(cè)職能發(fā)揮的三個(gè)條件：①監(jiān)測(cè)站點(diǎn)、監(jiān)測(cè)剖面線、監(jiān)測(cè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容、監(jiān)測(cè)方式與周期等應(yīng)有較好的空間布局的控制性、代表性和典型性。②監(jiān)測(cè)工作應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，技術(shù)與方法能夠反映當(dāng)代國內(nèi)外的水平，與國外同類工作應(yīng)該具有可比性。③資料信息量盡可能豐富，監(jiān)測(cè)手段多樣化，信息在空間和時(shí)間的密度較高等。（五）海洋管理的綜合管理職能1.綜合管理職能產(chǎn)生的必然性就海洋管理而言，對(duì)一種資源和一個(gè)區(qū)域環(huán)境的管理，總是會(huì)影響對(duì)其他資源、其他區(qū)域造成或大或小、或強(qiáng)或弱的影響，不可能是孤立的。海洋對(duì)國家和地區(qū)發(fā)展的整體利益和海洋對(duì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)久的支持，這種海洋管理總目標(biāo)是分類的海洋行業(yè)管理難以達(dá)到的。2.海洋綜合管理與國家海洋管理體制海洋綜合管理職能的實(shí)現(xiàn)與國家整體管理體制狀態(tài)密切相關(guān)。海洋綜合管理職能能否在管理實(shí)踐中形成并發(fā)揮作用，關(guān)鍵不在綜合管理本身的合理性和科學(xué)性，在一定程度上制約的是國家海洋管理體制形式。原因在于：①國家海洋管理體制決定組織機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，有什么樣的機(jī)構(gòu)和職責(zé)就只能發(fā)揮什么作用；②體制影響管理運(yùn)行機(jī)制。四、海洋管理目標(biāo)（一）海洋管理的總目標(biāo)通過宏觀調(diào)控和行政，規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)，法律以及宣傳教育等手段協(xié)調(diào)海洋資源、空間的開發(fā)利用，建立結(jié)構(gòu)、布局合理的海洋產(chǎn)業(yè)，提高海洋經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)值，提高海洋在整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位和影響；嚴(yán)格控制開發(fā)利用對(duì)海洋自然資源和環(huán)境的破壞，維護(hù)海洋的自然平衡與生態(tài)平衡，保持海洋的健康狀況；根據(jù)國際海洋法原則和國家政治經(jīng)濟(jì)利益，維護(hù)管轄海域的主權(quán)權(quán)利。（二）可再生資源和不可再生資源的管理目標(biāo)可更新的海洋資源管理目標(biāo)：在科學(xué)確定更新周期的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制開發(fā)利用所造成的破壞速度，不得超過資源的更新速度，不得損害正常的更新條件，保持資源再生、補(bǔ)充的自然過程。不可更新的海洋資源管理目標(biāo)：提高資源利用率，避免開發(fā)過程中的浪費(fèi)或破壞，控制或節(jié)制開發(fā)利用速度，適當(dāng)延長(zhǎng)利用時(shí)間，同時(shí)要尋求可替代的新資源，也要防止資源開發(fā)中不利環(huán)境后果。（三）海洋環(huán)境的管理目標(biāo)環(huán)境管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是通過對(duì)海域的環(huán)境容量和各類環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施來達(dá)到。（四）海洋災(zāi)害的管理目標(biāo)海洋管理的減災(zāi)目標(biāo)是，利用多種手段、方式對(duì)海洋自然環(huán)境，特別是災(zāi)害過程進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)、監(jiān)視，加強(qiáng)預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警，并采取工程性的措施等，以使海洋災(zāi)害造成的損失減少到最低的程度。（五）海洋管理的綜合協(xié)調(diào)目標(biāo)——在整體效益原則下協(xié)調(diào)各行業(yè)管理五、海洋管理的基本原則（一）海洋綜合利用原則1.綜合利用的含義①對(duì)一個(gè)空間范圍內(nèi)的全部資源，只要是有社會(huì)可利用價(jià)值的，都應(yīng)該收在利用的范圍之中；②對(duì)這些可利用資源的開發(fā)利用，應(yīng)該施行明智的使用，應(yīng)該注意到各種資源的有關(guān)價(jià)值；③對(duì)各種資源進(jìn)行和諧的和協(xié)調(diào)的管理2.綜合利用原則的重要性①提高海域的整體開發(fā)效益：海洋自然系統(tǒng)中的任何一個(gè)因素、一種資源、一個(gè)子系統(tǒng)的變化都會(huì)影響整體的變化。②有利于海域生產(chǎn)力布局，建立合理的海洋開發(fā)利用結(jié)構(gòu)③綜合利用是海洋綜合管理的基礎(chǔ)和方法：海洋綜合管理的提出，是建立在海洋綜合管理價(jià)值認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上。（二）海洋生態(tài)學(xué)原則海洋管理的生態(tài)學(xué)原則，就是要在海洋管理活動(dòng)中，充分注意自然界諸多因子之間的關(guān)聯(lián)性，海洋生態(tài)系統(tǒng)的所有組成部分彼此的制約關(guān)系和生物與生態(tài)環(huán)境之間的平衡關(guān)系，將海洋開發(fā)利用的規(guī)模和強(qiáng)度控制在正常生態(tài)系統(tǒng)維持的允許范圍之內(nèi)。（三）海洋功能原則人類的開發(fā)活動(dòng)只有和具體區(qū)域的功能取得一致或協(xié)調(diào)，才能取得良好的綜合效益，達(dá)到開發(fā)的預(yù)期目的。同時(shí)，也才能保證海洋作為一類資源，對(duì)人類的客觀價(jià)值。（四）開源節(jié)流和持續(xù)發(fā)展原則（1）有節(jié)制的海洋開發(fā)（2）對(duì)效率進(jìn)行評(píng)價(jià)（3）建立資源的有償使用制度（4）探索海洋自然資源的特別保護(hù)措施和資源節(jié)約型海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路（五）海洋國家所有和分級(jí)管理原則1.海洋國家所有原則世界各沿海國對(duì)海洋及其資源基本上都實(shí)行國家所有制，按照一條通用的法則：本國一切自然資源都是國家財(cái)產(chǎn)，代表國家利益的政府，應(yīng)當(dāng)保證資源的開發(fā)有利于整個(gè)國家。我國海洋及其資源屬國家所有，除《憲法》作了原則規(guī)定外，在自然資源法律法規(guī)也有明確規(guī)定。海洋國家所有原則，是我國海洋管理必須遵循的基本原則。2.分級(jí)管理原則1989年之前，我國海洋行政管理是集中管理型。海洋事務(wù)，包括發(fā)展的政策、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、立法等統(tǒng)由國家海洋行政管理部門負(fù)責(zé)，在海區(qū)和地方的海洋管理，統(tǒng)由其派出的分局和管區(qū)等承擔(dān)。1989年海洋管理體制改革，我國沿海省、市、區(qū)逐步建立起地方的海洋行政管理機(jī)構(gòu)，開始了地方用海的新階段。六、海洋管理的基本手段1.法律手段——根據(jù)國家頒布的有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)海洋資源、環(huán)境和海洋開發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行管理。2.行政手段——包括行政命令、指示、組織計(jì)劃、行政干預(yù)、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等。其中，協(xié)調(diào)是各類海洋管理機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)基本職能。3.經(jīng)濟(jì)手段——指運(yùn)用經(jīng)濟(jì)措施管理海洋。經(jīng)濟(jì)措施分為獎(jiǎng)勵(lì)性、限制性和制裁性三種。七、現(xiàn)代海洋管理的特點(diǎn)1.海洋管理的管理者是政府的行政機(jī)構(gòu)和官員，不是企業(yè)，事業(yè)的生產(chǎn)，經(jīng)營，業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人。海洋管理的目的是維護(hù)國家的海洋權(quán)益，合理開發(fā)利用海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，維護(hù)海上安全秩序等，不是組織航運(yùn)，漁業(yè)，科研等生產(chǎn)，業(yè)務(wù)活動(dòng)。2.管理教育很強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)性。管理本身是一門科學(xué)和藝術(shù)，從這個(gè)意義上講，任何管理都有科學(xué)性。海洋管理的科學(xué)技術(shù)性是從另外的意義上講的。首先，任何管理要建立在對(duì)海洋的科學(xué)認(rèn)