舊城改造復(fù)興的策略探討

舊城改造復(fù)興的策略探討摘要從當(dāng)前我國舊城改造復(fù)興過程面臨的問題出發(fā)，分析歸納了未來舊城改造復(fù)興的發(fā)展趨勢和特點(diǎn)，并圍繞類似相關(guān)特點(diǎn)和發(fā)展方向，列舉了四個(gè)國內(nèi)外實(shí)際案例，以期為我國當(dāng)前發(fā)展迅猛的城市改造運(yùn)動提供借鑒模式和工作啟示。AbstractFromtheproblemswefacinginouroldcityrenewalandrevitalization,weconcludeseveralhighlightsandtrendsforthefutureinthisarea.Andaroundthesepointsanddirectionsfourrealprogrammesorprojectsaregiven,fortheaimtoofferingsomeadviceforourrapidprogressinginurbanrenewalmovements.關(guān)鍵詞舊城改造城市復(fù)興策略KeyWordsUrbanRenewalUrbanVitalizationStrategy舊城改造復(fù)興，是對城市中某一衰落的區(qū)域進(jìn)行拆遷、改造、投資和建設(shè)，使之重新發(fā)展和繁榮的過程。改革開放30年，中國城市經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，城市建設(shè)速度大大加快，新城區(qū)建設(shè)與舊城改造更新都以空前規(guī)模與速度展開，城市建設(shè)進(jìn)入一個(gè)迷茫試錯并不斷清醒的歷史階段。面臨的問題據(jù)現(xiàn)實(shí)情況分析，我國城市改造復(fù)興面臨的主要問題有：1．經(jīng)濟(jì)發(fā)展對城市物質(zhì)環(huán)境提出更高層次要求。中國經(jīng)濟(jì)的增長越來越離不開城市的發(fā)展，城市的現(xiàn)代化水平將對經(jīng)濟(jì)增長起著舉足輕重的作用。這無疑對今后中國城市發(fā)展提出了更高層次的要求。2．城市結(jié)構(gòu)調(diào)整成為主要問題。城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是決定城市經(jīng)濟(jì)功能和城市性質(zhì)的內(nèi)在因素。與世界各國相比，我國整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)相對比重大，第三產(chǎn)業(yè)相對比重小的狀況。另外，我國某些城市不僅土地的用途結(jié)構(gòu)不臺理，而且各種用途的土地在城市內(nèi)部的空間分布結(jié)構(gòu)也不合理，城市土地配置呈現(xiàn)低效率。3．基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和不足。我國舊城基礎(chǔ)設(shè)施滯后和不足的問題一直十分突出。主要表現(xiàn)在：(1)供水不足。(2)城市交通日益緊張。（3)城市污水很少處理。(4)城市綠化水平不高，環(huán)衛(wèi)問題多。4．歷史風(fēng)貌和城市景觀特色的喪失。由于我國開展歷史文化名城保護(hù)工作比較晚，還缺乏經(jīng)驗(yàn)，在大面積的舊城改造中，“建設(shè)性”破壞現(xiàn)象日益成為當(dāng)前的突出問題。二、未來發(fā)展特點(diǎn)目前，結(jié)合發(fā)達(dá)國家舊城改造的經(jīng)驗(yàn)和我國各地的實(shí)踐結(jié)果來看，未來舊城改造復(fù)興將呈現(xiàn)出多種模式多個(gè)層次推進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢，由過去單純的“舊區(qū)改造”轉(zhuǎn)向“舊區(qū)再開發(fā)”，不僅以改善居住條件和居住環(huán)境為目標(biāo)，而且充分發(fā)揮改造地段的經(jīng)濟(jì)效益和社會、環(huán)境效益，實(shí)現(xiàn)改造舊區(qū)和城市現(xiàn)代化的多重目的。概括起來，主要有：1．經(jīng)濟(jì)效益成為關(guān)鍵土地有償使用使城市土地資源配置逐漸趨向合理，開發(fā)商受市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的支配，會利用各種有效的方法去追求土地利用的最高效率因此，經(jīng)濟(jì)效益問題成為舊城改造的關(guān)鍵問題，并且支配著開發(fā)商的開發(fā)行為。2．投資渠道多樣化舊城改造的投資由單純依靠國家財(cái)政撥款轉(zhuǎn)向?yàn)槿鐣墓餐С?，形成國家、地方、企業(yè)、私人、外資等多渠道、多層次的投資體系，改變了過去單一的政府投資的狀況，出現(xiàn)政府、單位、開發(fā)企業(yè)、合作組織與私人共同參與的模式。3．決策多元化、利益多元化在市場經(jīng)濟(jì)體制下，各種經(jīng)濟(jì)活動受價(jià)值規(guī)律調(diào)節(jié)，決策多元化成為顯著的特點(diǎn)；由于各參建主體性質(zhì)差異和參建目的不同，導(dǎo)致利益多元化。4．規(guī)劃控制趨向法治化、系統(tǒng)化進(jìn)人市場經(jīng)濟(jì)后，雖然還存在著立項(xiàng)審批的控制，但由于資金已不是國家劃撥，而貸款也純粹是開發(fā)商與銀行之間的商業(yè)行為，從而使政府對舊城改造的控制，由過去行政、計(jì)劃為主的直接控制逐步轉(zhuǎn)向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿、法規(guī)手段政策引導(dǎo)、公眾參與以及其他溝通協(xié)作方式的管理調(diào)節(jié)，并通過各種計(jì)劃、決策、執(zhí)行、引導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督等組織活動使規(guī)劃管理走向系統(tǒng)化，打破了以往城市建設(shè)從計(jì)劃，到規(guī)劃，再到建筑、實(shí)施的單向執(zhí)行方式。三、案例分析（1）廣州沿江西區(qū)域城市衰落現(xiàn)象分析沿江西區(qū)域作為廣州傳統(tǒng)商業(yè)中心，曾引領(lǐng)了近一個(gè)世紀(jì)的消費(fèi)潮流。昔日的長堤，更有十里洋場的盛名，至今仍然保存了大量重要?dú)v史建筑和歷史風(fēng)貌地段。然而，根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查和評定，近年來該地區(qū)除了城市衰落的物質(zhì)形態(tài)表現(xiàn)（如建筑物老化，建筑物產(chǎn)權(quán)不清，綠地與開放空間減少等）之外，還存在如下明顯的非物質(zhì)形態(tài)衰落表現(xiàn)：1．商業(yè)功能衰落隨著市場經(jīng)濟(jì)體系的逐步完善以及城市建設(shè)的發(fā)展、市民生活水平的不斷提高，沿江西區(qū)域的商業(yè)功能卻逐漸衰落，以臨近的南方大廈表現(xiàn)最有代表性(見表1)。南方大廈是家老牌知名百貨企業(yè)，1950--1990年代前期，曾被譽(yù)為“南國商業(yè)鮮花”。1982年南大銷售、利潤和勞動效率的增長幅度，名列全國十大百貨商店的首位。1990年代中，南方大廈開始步入巔峰。1994年，年銷售總額l3．13億，位居全國同行第6位；1995年年銷售總額l6.05億元，比1994年增長24.39％，位居全國同行第3位。到1990年代末，經(jīng)營狀況每況愈下，連年虧損，銷售總額下滑至6億多元。2003年在全國同行業(yè)中僅居第五十七位，定位、經(jīng)營檔次、發(fā)展規(guī)模等明顯無法適應(yīng)城市建設(shè)的要求和滿足市場發(fā)展的需要。2．人口構(gòu)成偏老齡化沿江西區(qū)域所在社區(qū)人口密度為81.886人／km，顯著高于廣州市的人口密度(726人／km)，也高于所屬的越秀區(qū)的人口密度49.586人／km(越秀區(qū)人口密度為全市各區(qū)之首)，是廣州市的傳統(tǒng)老城區(qū)，人口分布非常密集。沿江西區(qū)域是以居住為主的傳統(tǒng)老城區(qū)。隨著私房的房主遷往新區(qū)，中青年層次的居民減少，剩下居民中老年人所占比例較大。很多家庭都有l(wèi)-2位老人，是一個(gè)年齡構(gòu)成趨于穩(wěn)定的社區(qū)，家庭結(jié)構(gòu)也屬于傳統(tǒng)類型，約60％的家庭為三代同堂，一般規(guī)模為一個(gè)三口之家加上l-2個(gè)老人；另有約30％的家庭為兩代居住。隨著人們收入的提高和對生活質(zhì)量的追求，這種缺乏小區(qū)環(huán)境的住房對中高收入階層市民失去吸引力。中高收入居民的遷出，直接減少了對沿江西區(qū)域服務(wù)的需求，減少了投資和納稅來源，財(cái)富外流。3．投資減少由于舊城改造成本高、費(fèi)用大、風(fēng)險(xiǎn)因素多，房地產(chǎn)開發(fā)商慎重對待該區(qū)域舊城改造，沿江西區(qū)域外來投資力度小，主要靠政府扶持，如一德路特色商業(yè)街的改造。由于沿江西區(qū)域區(qū)內(nèi)投資額無統(tǒng)計(jì)資料，本文以廣州中心城區(qū)為例進(jìn)行分析，從側(cè)面說明沿江西區(qū)域區(qū)內(nèi)的投資情況(見表2)。從廣州中心城區(qū)的房地產(chǎn)開發(fā)投資額中也可發(fā)現(xiàn)，老城區(qū)的房地產(chǎn)投資額都比較小，而且還有減少的趨勢。這說明老城區(qū)的土地已經(jīng)利用得十分完全，區(qū)域發(fā)展以內(nèi)部提升和優(yōu)化整合為主；另外也顯示出城市居民外遷的形勢。相比之下，天河區(qū)的房地產(chǎn)開發(fā)投資最為龐大，且增長勢頭明顯，顯示出天河區(qū)良好的發(fā)展?jié)摿?。分析廣州城市衰落現(xiàn)象的表征和原因，可以認(rèn)為：目前廣州舊城區(qū)出現(xiàn)城市衰落現(xiàn)象的主要原因在于城市功能和結(jié)構(gòu)的變化、地價(jià)規(guī)律的作用以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展對城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境提出的更高層次的需求。由此可以看出，非物質(zhì)形態(tài)因素是城市衰落的深層次原因，在未來城市改造更新的計(jì)劃方案中將占據(jù)重要位置。(2）倫敦碼頭區(qū)城市更新19世紀(jì)的倫敦碼頭地區(qū)到處是一片生機(jī)勃勃的景象，然而從1960年代起，碼頭地區(qū)開始逐漸衰落，并引發(fā)了一系列經(jīng)濟(jì)與社會問題。為消除這種衰落現(xiàn)象，該地區(qū)于1980年代初成立了倫敦碼頭區(qū)開發(fā)公司（LondonDocklandsDevelopmentCorporation),該公司于1998年完成其使命，使碼頭恢復(fù)了昔日的繁榮景象。公司從建立到退出，17年來相關(guān)措施的實(shí)施正是英國20年關(guān)于城市更新政策變化的一個(gè)縮影。1.城市開發(fā)公司的建立及其特點(diǎn)1979年英國政府對城市建設(shè)的政策轉(zhuǎn)向以市場為主導(dǎo)的城市更新，鼓勵私有資本介入城市開發(fā)。次年，《英國地方政府規(guī)劃與土地法》獲得通過，授權(quán)城市開發(fā)公司(UDC)負(fù)責(zé)城市開發(fā)區(qū)(UDA)的工作。為確保實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，還賦予城市開發(fā)公司一系列權(quán)力，其中包括第141項(xiàng)關(guān)于土地歸屬順序的規(guī)定——城市開發(fā)公司經(jīng)國務(wù)大臣和有關(guān)部長批準(zhǔn)后，可以不經(jīng)公眾質(zhì)詢，強(qiáng)制地獲得屬于公共部門的土地。城市開發(fā)公司資金來源有兩條主要的渠道，一為中央政府每年的財(cái)政撥款，另一來源為公共基金。在行政關(guān)系上．城市開發(fā)公司直接隸屬于中央政府。倫敦碼頭開發(fā)公司(LDDC)屬第一批城市開發(fā)公司，目標(biāo)是有效利用土地和建筑物，鼓勵現(xiàn)存的和新的工商業(yè)發(fā)展，創(chuàng)建一個(gè)更具吸引力的環(huán)境，確保優(yōu)質(zhì)的住房和社會服務(wù)設(shè)施以鼓勵人們在此工作和居住。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，公司被賦予了發(fā)展控制權(quán)，其擁有地方權(quán)威及運(yùn)輸和道路基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃權(quán)力，擁有交通運(yùn)輸和地方權(quán)力機(jī)構(gòu)部門。具體操作情況如下（其開發(fā)歷程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)如下圖）：——起初財(cái)政部每年通過國家環(huán)境部門撥款6000萬至7000萬英鎊;——作為一個(gè)獨(dú)立發(fā)展控制規(guī)劃的部門，發(fā)展公司可以為投資者、發(fā)展者提供永久性服務(wù);——可從公共權(quán)力部門快速獲得土地，并通過特殊議會授予程序獲得“更新”的權(quán)力;——1982年4月賦予企業(yè)區(qū)權(quán)力，為期10年，負(fù)責(zé)狗島企業(yè)區(qū)的開發(fā);——具有推銷、宣傳碼頭的權(quán)力。2.碼頭城市更新的實(shí)施對策及顯著成果LDDC在碼頭城市更新過程中采取的政策體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：——解決市場失效問題。1981年，位于碼頭地區(qū)的所有市場都失去了或缺乏經(jīng)營和管理土地、商業(yè)房屋及私人住房的活力，呈現(xiàn)出一片衰敗景象。對此，LDDC花費(fèi)了10年時(shí)間，采取了相應(yīng)有效的對策進(jìn)行了治理?，F(xiàn)在碼頭社區(qū)進(jìn)一步形成了更廣泛的倫敦勞動力市場，并且在失業(yè)狀況呈下降趨勢的同時(shí)，市場仍具有較高的活力。——碼頭城市更新過程中的公共部門投資。碼頭的復(fù)興離不開公共部門的大量投資，這些投資包括有LDDC的直接投資，狗島企業(yè)區(qū)的稅收投入及其他公共部門組織特別是倫敦運(yùn)輸部門的投資。經(jīng)評估，在碼頭城市更新過程中，公共部門總共花費(fèi)了39億英鎊，其中18.68億英鎊由LDDC直接投資。用來改進(jìn)交通運(yùn)輸設(shè)施的費(fèi)用幾乎占整個(gè)投資的一半?！饺瞬块T的投資。截至1998年3月，私人部門在整個(gè)商業(yè)建筑與住房建設(shè)中投資76.58億英鎊，再加上其余投資在基礎(chǔ)設(shè)施上的6.5億英鎊和用來選址UDA發(fā)展場所花費(fèi)的4.17億英鎊，私人部門至少花費(fèi)了87億英鎊?！б娓?。對效益的分析關(guān)系到LDDC與企業(yè)區(qū)之間的效益解決問題。效益歸屬問題非常復(fù)雜而且分析結(jié)果也只是近似的。人們試圖將效益合理地歸屬于交通基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)方面。此外，還有其他一些重要的更為廣泛的效益。(3)美國老工業(yè)城市的轉(zhuǎn)型世界老工業(yè)基地“老樹發(fā)新芽”的現(xiàn)象在西方發(fā)達(dá)國家的工業(yè)發(fā)展史上并不鮮見，其中美國老工業(yè)區(qū)“銹帶復(fù)興”很值得關(guān)注。20世紀(jì)90年代，被稱為“銹帶”的美國中西部老工業(yè)區(qū)在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)的長期衰敗后迅速崛起。他的成功對于我國東北老工業(yè)基地城市的改造復(fù)興提供了很好地啟示。

所謂“銹帶”，通常是指美國中西部的幾個(gè)州，底特律、匹茲堡、克利夫蘭和芝加哥等大工業(yè)城市均在這一地區(qū)。20世紀(jì)中前期，“銹帶”既有過制造業(yè)興旺發(fā)達(dá)的輝煌歷史，也有過濃煙滾滾、污染嚴(yán)重的灰暗記錄。但到了七八十年代，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的變化，該地區(qū)工廠大量倒閉，失業(yè)率迅速增加，遺棄的工廠設(shè)備銹跡斑斑，因此人們形象地稱該地區(qū)為“銹帶”。從80年代中后期開始，“銹帶”地區(qū)經(jīng)歷了艱苦的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程，受到美國乃至世界經(jīng)濟(jì)界贊揚(yáng)的“銹帶復(fù)興”從此開始，并于９０年代中期基本完成。

盡管美國“銹帶復(fù)興”借助了當(dāng)時(shí)能源價(jià)格較低以及美元貶值等有利的外部條件，但更主要的是依賴于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和制造業(yè)的自身改造。

一是汽車工業(yè)集中和重組。從上世紀(jì)中期到70年代初，美國的汽車工業(yè)分散發(fā)展。以底特律為核心的中西部地區(qū)的汽車生產(chǎn)在全國的比重中逐年下降。隨著“銹帶復(fù)興”進(jìn)程的開始，美國的汽車工業(yè)向底特律地區(qū)集中。通過集中生產(chǎn)、技術(shù)改造、分工細(xì)化、提高生產(chǎn)率、產(chǎn)品升級等措施，底特律不但保持了原來的汽車城地位，而且成了美國名副其實(shí)的汽車工業(yè)中心。這不僅使美國工業(yè)布局更加合理，并對帶動中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也起到了重要作用。

二是不斷調(diào)整制造業(yè)結(jié)構(gòu)。制造業(yè)在中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)中占有重要比例，調(diào)整結(jié)構(gòu)、尋找新的增長點(diǎn)是“銹帶復(fù)興”的重要途徑。比如，伊利諾伊州過去是主要的重工業(yè)州之一，擁有芝加哥這樣著名的工業(yè)城市。經(jīng)過調(diào)整，該州制造業(yè)結(jié)構(gòu)已明顯多樣化。在2000年該州制造業(yè)1020億美元的產(chǎn)值中，高居首位的是此前十幾年中不大起眼的食品加工業(yè)，產(chǎn)值為140多億美元，電腦和電子產(chǎn)品的產(chǎn)值也達(dá)87億美元。因此，制造業(yè)多樣化和高新技術(shù)的運(yùn)用是“銹帶”地區(qū)經(jīng)濟(jì)復(fù)興的重要因素之一。

三是大力開拓出口市場。形成出口型經(jīng)濟(jì)格局是“銹帶”地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成功的又一重要原因。該地區(qū)出口最重要的特點(diǎn)是提前打入發(fā)展中國家市場尤其是亞洲市場。根據(jù)美聯(lián)儲所屬芝加哥聯(lián)邦儲備銀行今年發(fā)表的有關(guān)“銹帶復(fù)興”的報(bào)告，1993年以前中西部地區(qū)的出口增長指數(shù)低于全國水平。但美國商務(wù)部的一份統(tǒng)計(jì)顯示，2000年美國出口額位居前10個(gè)州中，“銹帶”地區(qū)就占了3個(gè)。

四是大力發(fā)展服務(wù)性行業(yè)。在制造業(yè)生產(chǎn)率日益提高、用工人數(shù)急劇減少的情況下，該地區(qū)大力發(fā)展金融、通訊、旅游、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)以推動經(jīng)濟(jì)增長和促進(jìn)就業(yè)，成效顯著。

政府在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著積極作用。中西部地區(qū)各級政府在增收節(jié)支、平衡財(cái)政方面作出了巨大努力，同時(shí)在教育、就業(yè)培訓(xùn)方面大力增加投入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，90年代后期，美國中西部幾個(gè)州的財(cái)政開支、債務(wù)水平均低于美國其他州，而用于教育、公共福利、公路建設(shè)的投入則高于其他地區(qū)。政府的財(cái)政支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對經(jīng)濟(jì)復(fù)興的作用不可小視。

(4)維也納城市的“軟性改造”根據(jù)1984年維也納住房改造法案，軟性城市改造戰(zhàn)略確定的目標(biāo)是面向租戶的住房改造，主要包括以下要點(diǎn)：·優(yōu)先考慮社會標(biāo)準(zhǔn)；·避免出現(xiàn)社會隔離和中產(chǎn)階級向勞動階級居住區(qū)遷移；·避免強(qiáng)制性改變所有權(quán)；·租戶負(fù)擔(dān)得起改造后的住房；·對居民住房改造時(shí)，房主與租戶分擔(dān)責(zé)任，并且有租戶的參與；·提出面向租戶的現(xiàn)代化住房方案，并同時(shí)提供暫時(shí)替代的住房。住房補(bǔ)貼·根據(jù)公寓的現(xiàn)有狀況提供不同數(shù)額的無償補(bǔ)貼——(最高將近建筑總成本的90％)；·向低收入家庭提供補(bǔ)助；·控制并限制房租的增長；·WBSF評分體系：根據(jù)社會、技術(shù)和城市標(biāo)準(zhǔn)確定優(yōu)先順序；·對私有和公有出租房提供同等的補(bǔ)貼?！]有指定享受特別補(bǔ)貼的改造區(qū)；·地區(qū)改造辦公室負(fù)責(zé)激勵更多改造措施的出臺和協(xié)調(diào)公共區(qū)域的改造；·實(shí)行街區(qū)改造計(jì)劃，包括住房改造、公共區(qū)域改善和生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施。其中最重要的改造策略為基礎(chǔ)改造，即在不迂走租戶的前提下對舊房進(jìn)行維護(hù)、修繕和現(xiàn)代化改造。這類項(xiàng)目包括對有問題的住房進(jìn)行翻新和改造，和按照租戶的意愿對公寓進(jìn)行現(xiàn)代化改造。這種改造方式充分地考慮了租戶的個(gè)人能力和意愿，因此也最受歡迎?！ひ胱》块_發(fā)商的競爭。使用公共補(bǔ)貼開發(fā)的新住房項(xiàng)目實(shí)行公開投標(biāo)。這些項(xiàng)目設(shè)計(jì)需要由開發(fā)商匯同規(guī)劃人員和生態(tài)學(xué)家共同提交，并包括：完整的規(guī)劃方案，成本計(jì)算和具體的出售或出租價(jià)格，詳細(xì)描述生態(tài)保護(hù)措施、能源消耗等?！ち⒎ㄅc組織結(jié)構(gòu)的變革，包括權(quán)力下放，全民參與和責(zé)任分?jǐn)偟葍?nèi)容。其實(shí)，維也納住房改革的特點(diǎn)與其社會特點(diǎn)和環(huán)境，特別是城市性質(zhì)密不可分的。沒有聯(lián)邦自治省的自主權(quán)，住