談產業(yè)經濟發(fā)展中的政府行為效率-以中國旅游產業(yè)為例的論文

談產業(yè)經濟發(fā)展中的行為效率——以中國旅游產業(yè)為例的論文論文本文關鍵詞語:產業(yè)經濟旅游產業(yè)行為論文內容摘要:從歷史過程看,是推動了經濟體制改革,釋放了市場的力量,使得中國經濟能夠迅速發(fā)展,顯現了干預行為的效率。作為新興產業(yè),旅游產業(yè)的發(fā)展過程充分說明了這一點。同時,中國旅游產業(yè)經濟管理中的“失靈〞現象非常突出。通過對旅游產業(yè)的分析可以看出,產業(yè)經濟發(fā)展的關鍵在于正確處理與市場的關系,實行積極而有限的職能,提高行為的有效性?，F代經濟社會發(fā)展過程中,力量是一個非常重要的因素,任何經濟問題都無法擺脫行為的影響。因此,對行為效率的研究成為經濟研究的重要課題。行為的效率是指其產生的績效或者說是其后果,通常表現為行為的有效率和“失靈〞兩個方面。在產業(yè)經濟層面,由于涉及到產業(yè)地位、產業(yè)結構、產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等產業(yè)發(fā)展的決策和調控問題,行為就更加具體且引人矚目。對經濟產業(yè)的干預行為要根據不同產業(yè)的情況采取適宜的措施和形式,與此相適應,對具體經濟產業(yè)發(fā)展過程中行為的研究也有利于正確評價行為的效率。本文認為,作為新興的綜合性經濟產業(yè),旅游產業(yè)的發(fā)展能較為典型地顯示干預行為的特點。的廣泛干預是中國旅游產業(yè)發(fā)展的一大特征,也是中國旅游產業(yè)能夠迅速發(fā)展的重要原因。客觀地看,發(fā)揮的作用是巨大的,行為在某些方面是有效率的。不過,在中國旅游產業(yè)的發(fā)展過程中,“失靈〞即行為無效率的現象比較明顯,產生了相當嚴重的負面影響。如何正確認識和評價“失靈〞,進而采取相應措施提高行為效率,是未來中國旅游產業(yè)發(fā)展無法回避的問題,也是所有經濟產業(yè)發(fā)展必須解決的問題。11665.一、旅游產業(yè)發(fā)展中干預行為的由來及其有效性具有壟斷性和強制性的政治權力和公共權力,與市場行為相比較,行為有壟斷性和強制性的特點,也更有權威性。當市場機制失效時,的干預行為便成為方便的選擇。即使在成熟的市場經濟體制下,“市場失靈〞和干預也是普遍現象。按照最初的認識,的干預范圍是市場失效范圍,主要是公共物品的供應、外部性現象、自然壟斷行業(yè)、信息不完全和信息不對稱等。隨著社會發(fā)展進程,的職能向社會公平職能、經濟穩(wěn)定職能甚至經濟發(fā)展職能擴張。[1](p50-54)由此說來,干預經濟的范圍有擴張的傾向,且對社會經濟穩(wěn)定和產業(yè)經濟健康增長意義重大。中國的旅游產業(yè)是在由計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的大背景下發(fā)展起來的。市場機制在產業(yè)發(fā)展的初期尚難以帶動產業(yè)迅速形成規(guī)模經濟。在特定的歷史條件下,市場體制無法自發(fā)地生長,必須要有的干預。經濟體制轉軌時期,在旅游產業(yè)起步中不是扮演市場的替代者,而是扮演了市場制度的導入者和市場體系的完善者的角色。[2](p66-68)應該說,的全面干預是中國旅游產業(yè)難以避免的歷史過程。首先,解決旅游產業(yè)的外部性問題。表現在三個方面:一是旅游資源產權的不完備,旅游資源的自然屬性決定了其有效產權難以界定。雖然從理論上講中國的旅游資源產權是明確的,但實際經濟活動中卻存在著產權虛化和模糊,必須出面協(xié)調旅游資源的使用,協(xié)調各種利益關系。二是旅游產品的公共物品屬性,對其消費具有不可分性和非排他性,濫用公共物品導致了擁擠、污染等外部不經濟性的產生。[3](p14-17)在旅游基礎設施建設、旅游產品各環(huán)節(jié)的協(xié)調、旅游促銷、環(huán)境保護等方面,顯然要由來推動。三是旅游產業(yè)市場信息的分散性。由于旅游產業(yè)是一個綜合性、系統(tǒng)性、依托性很強的產業(yè),旅游信息的傳遞過程較為復雜,僅靠市場機制難以保證旅游信息傳遞的有效性。完善其信息傳遞機制,改善旅游市場信息集散系統(tǒng)狀態(tài),需要進行干預。其次,促進旅游經濟增長。中國是一個發(fā)展中國家,發(fā)展經濟的任務相當繁重。到20世紀末,旅游產業(yè)作為新的經濟增長點,拉動國民經濟發(fā)展的作用日益顯現出來。但中國的旅游產業(yè)缺乏資金積累,企業(yè)規(guī)模小、旅游產品的質量及國際競爭力較低,單純依靠市場體制下的自發(fā)生長需要較長的時間,無論是還是旅游產業(yè)本身,都希望縮短這一歷史過程。吸取日本等東亞國家的經驗,應在旅游產業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮更積極的作用。第三,旅游產業(yè)相關領域的社會公平與穩(wěn)定。這一方面的內容非常廣泛,如促進旅游社會化進程,滿足人們休閑、度假的需求,提高人民生活質量,提高人的基本素質;擴大對外開放,增進中外交流;協(xié)調旅游產業(yè)發(fā)展中的利益分配,保證社會公平與社會穩(wěn)定;開展地區(qū)間旅游產業(yè)交流,促進區(qū)域間經濟與社會平衡發(fā)展;21世紀初期,中國西部旅游開發(fā)是一項極其重要的任務,通過旅游開發(fā)帶動西部地區(qū)經濟與社會發(fā)展等。二、“失靈〞及其原因分析關于“失靈〞,經濟學文獻中已有大量的討論。按照薩繆爾森的說法,“當政策或集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時,失靈就產生了〞。[14](p1189)薩繆爾森的論述主要從行為的結果沒有達到目的來說明失靈。結合其他研究者的意見,“失靈〞大體有幾種情況:一是行為未達到預期目標;二是行為的低效率、高成本;三是行為損害了市場效率。中國旅游產業(yè)發(fā)展過程中,“失靈〞是常見的現象,干預很多情況下都沒有更好地保證社會公平與旅游經濟發(fā)展的效率,而是走向了其反面,成為發(fā)展的阻力。第一,旅游行業(yè)的過度投資。有關部門為了取得政績,就有可能違背市場經濟規(guī)律,利用所掌握的資源進行過度投入。由于決策失誤造成的“面子工程〞、“賠錢工程〞勞民傷財,[5](p21-22)造成行業(yè)迅速發(fā)展與企業(yè)經濟效益不高的矛盾現象。以飯店業(yè)為例,80年代初旅游產業(yè)起步時,飯店數量與效益是同步增長的。而到了90年代,旅游產業(yè)漸受各級重視,投入增加,但飯店的利潤率卻一直不高。當然,主管部門也會根據市場情況要求企業(yè)在投資及經營方面進行適當調整。但畢竟沒有利潤壓力,一旦環(huán)境適宜,直接投資企業(yè)經營的現象屢見不鮮。第二,的不恰當干預造成旅游市場的不正當競爭。旅游促進發(fā)展是無可爭議的事實,因此,自然會采取各種方式大力發(fā)展旅游產業(yè)。本應是公平競爭的保障者,但有時因過分強調發(fā)展的任務,的政策便會導致旅游產業(yè)各構成部分之間的不公平競爭。要促進本部門、本地區(qū)旅游企業(yè)的發(fā)展,就會有一些差別性的政策,就產生了地方保護與行業(yè)保護。中國的旅游企業(yè)從所有制方面看主要可分為國有企業(yè)和非國有企業(yè),如果參與企業(yè)經營,則必然會在不同所有制企業(yè)間形成不平等競爭,壓抑非國有企業(yè)的發(fā)展?！笆ъ`〞在一定程度上加劇了中國旅游市場某些領域的混亂現象。如20世紀90年代提出的“旅游發(fā)展適度超前戰(zhàn)略〞,使國內旅行社之間的不正當競爭更加激烈?！霸谑聦嵣下糜伟l(fā)展適度超前戰(zhàn)略的一個重要目標是帶動社會其他經濟的發(fā)展,可惜的是這個目的并不顯著,而不正當競爭帶來的嚴重后果卻是十分明顯的。〞[6](p19-21)促進旅游產業(yè)發(fā)展的措施成為導致不正當競爭的誘因,讓人始料不及。第三,干預企業(yè)經營,嚴重抑制和削弱企業(yè)的市場競爭力。在市場經濟環(huán)境下,企業(yè)與消費者是市場的主體。只有旅游企業(yè)生產的高效率,才能更好地滿足旅游者的消費需求,使旅游產業(yè)得到健康穩(wěn)定的發(fā)展。即使是國有企業(yè),的參與也會使企業(yè)喪失應有的經營自主權,在市場經濟的運行過程中無所適從。過度干預旅游產業(yè)的發(fā)展,出發(fā)點可能是好的,但實際效果卻難如人意,會壓抑企業(yè)生產經營的積極性與創(chuàng)造性。第四,旅游產業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護、社會公平之間的不平衡。一般情況下,旅游企業(yè)的經營目標與保護環(huán)境、消費者利益之間存在著一定的矛盾。在幾方面的關系中,應該引導旅游企業(yè)合理利用旅游資源,注意保護自然及社會環(huán)境,保護消費者利益。不過,旅游企業(yè)的發(fā)展對經濟的拉動作用相當明顯,對于有關部門來說,促進企業(yè)發(fā)展的沖動比較強烈,而約束企業(yè)保護環(huán)境和保障消費者權益的動力則相對較弱。因此,的干預未必就能有效地保障消費者利益,防止資源過度利用及環(huán)境破壞。在地區(qū)旅游產業(yè)發(fā)展過程中,部門多傾向于保護優(yōu)勢企業(yè),而對于一般公眾的參與及利益共享缺乏積極性,不利于社會公平的實現?！笆ъ`〞是由多方面原因造成的:旅游相關信息的分散性,使得并不能掌握完全信息;本身的能力不一定完全符合旅游發(fā)展的需要;還有本身利益的影響等,都在或多或少地影響著職能的行使過程。其中,利益沖突的影響尤為重要。有人認為中國旅游發(fā)展過程中出現的混亂局面其根源是旅游管理體制的問題,主要矛盾;于“和地方各類利益主體之間的沖突〞。[7](p77-78)由此看來,對市場失靈的領域,職能并不必然起作用,因為也要受各種因素的影響,將完全理想化是不現實的。而且,任何事物都有其兩面性,“失靈〞是與有效率相伴而生的,是行為的自然結果。因此,只要干預行為存在,“失靈〞在某種程度上就是不可避免的。對旅游產業(yè)的干預通常是全局性的,如旅游規(guī)劃與旅游產業(yè)政策的制定等,一旦出現失誤,其影響是廣泛的,失靈通常是對旅游發(fā)展全局的危害。而且,對旅游市場的干預通常是強有力的,缺乏相應的制約,出現問題糾正比較困難。因此,干預旅游市場應采取謹慎的態(tài)度。三、行為效率與主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略行為的效率體現在促進旅游發(fā)展和校正“市場失靈〞,同時,“失靈〞帶來的消極影響也是一種客觀存在。幾年來,由于對行為效率的評價不同,學術界發(fā)生了要不要實行“主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略〞的爭論。主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略“就是按照旅游產業(yè)自身的特點,在以市場為主配置資源的基礎上,充分發(fā)揮的主導作用,爭取旅游產業(yè)更大的發(fā)展〞。[8](p284)中國主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的實質是對于職能的定位,在與市場的關系中,處于主動地位,由來主導旅游產業(yè)的發(fā)展。有人認為,無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家,在發(fā)展旅游產業(yè)的過程中大都實行主導型戰(zhàn)略,主導無時無地不在,只是有作用領域的不同、推行力度的差異而已。實踐已充分證明,主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略符合中國作為發(fā)展中國家的國情和我們國家旅游產業(yè)發(fā)展的實際。因此,這一戰(zhàn)略已成為行業(yè)認同、部門認同、地方認同的深入人心的選擇。[9](p151-153)倡導“主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略〞者其基本的理由是用職能校正市場失靈,當然這與中國正處于體制轉型期有關,因為“在新制度沒有完全建立起來之前,適度地保留一部分舊制度或許是一個不得已的‘好’辦法,對那些幾乎完全沒有市場經濟經驗的計劃經濟而言,情況尤其如此〞。[10](p4-17)持反對意見者主要是認為中國正處于建立健全市場經濟體制的過程中,主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略與國家經濟體制轉變的大方向背道而馳。從大的方面看,市場導向是必然趨勢,只能按市場規(guī)律“推動〞,而非“主導〞旅游產業(yè)發(fā)展,中國已加入世貿組織,市場自主調節(jié)的作用將會越來越大,推動作用必然隨之弱化,“主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略〞已無提倡必要。[11](p4-7)這樣的觀點充分注意了市場的作用,也注意到了職能的有限性。但不可否認的是,在市場經濟國家,職能總體是一種擴張的趨勢,不加區(qū)分地弱化作用可能同樣不利于旅游產業(yè)的發(fā)展。是否贊成這一戰(zhàn)略涉及到一個基本的價值判斷,即改革開放以來中國旅游產業(yè)的發(fā)展動因是什么,是的主導,還是放松管制,即什么樣的行為才是有效的。應該說,中國旅游產業(yè)的大發(fā)展,不是直接主導的結果,而是放松管制的結果。主導了旅游管理體制的改革,體制改革釋放了市場的力量,成就了旅游產業(yè)的大發(fā)展。更為重要的是,要正確實施主導型旅游經濟發(fā)展戰(zhàn)略,就必須正確發(fā)揮對旅游市場干預的作用,大前提是官員必須清醒地認識到實施這種干預的范圍和力度,而時刻警惕自己的干預行為,切實做到“有所為有所不為〞,切實做到適可而止。[12](p47-50)這當然只是良好的愿望而已,因為出于自身特殊利益和社會經濟發(fā)展的要求,有一種干預市場的沖動,不能指望自身主動地“適可而止〞,這樣的“大前提〞是不可靠的。而且,旅游產業(yè)發(fā)展中出現的問題,足以引來質疑的聲音,如“主導管理旅游產業(yè)的概念似乎很為合理,卻被詮釋為不太合時宜的強化執(zhí)法和大力投資〞。[13](p14-17)進而有入主張現前階段就應停止提倡與實施主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略。[11](p4-7)從市場經濟理論的角度看,來主導旅游產業(yè)的發(fā)展是不合時宜的,尤其在“失靈〞現象充分顯現之后。認為“主導型戰(zhàn)略相對于西方自由資本主義而言,創(chuàng)造了干預市場經濟的新范式;而相對于社--義計劃經濟來說,又是對自由市場經濟的成功引進〞[12](p47-50)的觀點,是過于樂觀的結論。對于客觀經濟規(guī)律,只能順應而無法主導,主導與市場規(guī)律存在內在矛盾,提倡主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略將不利于按市場經濟規(guī)律辦事。而所謂純粹的市場經濟同樣行不通,市場規(guī)律不能超出自身發(fā)揮作用的范圍,社會經濟作為復雜的系統(tǒng),需要各種機制的共同作用?，F代的社會經濟制度,沒有一個是其中的一種純粹形式。相反,現代社會經濟是帶有市場、命令和傳統(tǒng)成份的混合經濟,從來沒有一種100%的市場經濟。[4](p40)市場與都是市場經濟體制的不可或缺的組成內容,市場機制與職能是相互對立又相互依存的關系,離開了對方,無論是市場機制或者是職能都難以發(fā)揮作用。不能因為存在失靈就否定在發(fā)展市場經濟過程中的作用,更不能因為存在市場失靈就簡單地用替代市場。四、職能的有限性與有效性簡單地贊成或反對“主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略〞并不能有效地解決問題,關鍵應該是科學確定與市場的關系及提高行為的有效性。根據中國旅游產業(yè)的現實情況,恰當的選擇是在充分發(fā)揮市場機制作用的基礎上,實行積極而有限的職能。首先,積極而有限的是指在處理市場與之間關系時,必須遵守市場優(yōu)先的原則,市場優(yōu)先于,作為擴展秩序的市場擴展到哪里,的職能范圍就應該收縮到哪里。[14](p101)也就是說,的職能即對市場的干預范圍是有限的,有限的行為才是有效的。部門應當切實尊重市場在旅游產業(yè)資源配置中的基礎地位,轉變觀念、放松管制,從競爭性領域退出,不與民爭利。企業(yè)的創(chuàng)新能力得以充分發(fā)揮,市場促進發(fā)展的能量才能充分釋放。其次是指行使職能的主動性。積極的,促成了東亞各國和地區(qū)的經濟發(fā)展,這已經成了共識。雖然東亞金融危機之后,人們開始了對東亞經濟體制的反思,但現實經濟的這次動蕩與反復,不足以否定這種模式幾十年的成功。[15](p32-37)對經濟生活的適度干預能夠在一定程度上合理調節(jié)各個經濟主體之間的利益關系,保持社會的穩(wěn)定與發(fā)展。[16](p178-179)發(fā)展中國家的在旅游產業(yè)發(fā)展過程中具有更重要的作用和更大的權力,這也是比較普遍的現象。當然,這并不意味著要追求旅游行政管理部門“有位〞、“有為〞和“有威〞,[17](p35-40)而是說對旅游產業(yè)發(fā)展過程中出現的問題要有積極的態(tài)度。主要是在市場機制不能有效發(fā)揮作用的領域,如保護環(huán)境及促進社會公平方面,積極的行為可以避免缺位造成的混亂。有人認為,旅游促進社會、文化、環(huán)境發(fā)展的功能,只有才有可能發(fā)揮作用。[18](p10-15)事實雖不一定全然如此,但在這些方面采取積極行動卻是非常必要的。第三是指職能行使方式的協(xié)調與完善。在旅游基礎設施建設、旅游資源的開發(fā)利用等領域,傳統(tǒng)的職能行使方式容易出現權力尋租、效率低下等問題。為改善這種狀況,可使用“市場機能擴張性〞政策,在進行政策干預的領域引入市場機制。[19](p83、86)由于技術進步及管理理論的發(fā)展,公益物品的提供及許多天然壟斷行業(yè)已經越來越多地引入競爭機制,制約權力,防止腐敗,提高效率。也可以擺脫過多的旅游基礎設施建設及資源開發(fā)利用的具體任務,在宏觀的旅游管理層面更好地發(fā)揮作用。第四,發(fā)揮中介組織的作用。旅游產業(yè)發(fā)展是復雜的系統(tǒng)工程,需要社會機制的各方面的協(xié)調努力。有人反對將經濟體制的規(guī)定限定在“市場〞或“國家〞上,提倡在一定的條件下,面臨“公用地兩難處境〞的人們,可以確定他們自己的體制安排,來改變他們所處情況的結構。[20](p89、99)公益物品的提供、資源開發(fā)與保護等除了與市場,人們還可以有第三種選擇,即發(fā)揮民間中介組織的作用。旅游產業(yè)各種各樣的行業(yè)組織,都可以在與市場之間進行協(xié)調,促進資源的有效配置和旅游產業(yè)整體水平的提高。從旅游產業(yè)的情況看,實現有效的行為是有一定條件的,最主要的是干預行為的范圍和方式。現代市場經濟體制下,明確地界定在產業(yè)經濟發(fā)展過程中的每一項職能也許是非常困難的。尤其是像中國這樣的發(fā)展中國家,擔負著領導國家實現現代化的繁重的歷史任務,其職能相對于傳統(tǒng)市場經濟國家的應有一定的特殊性,不過這種特殊性也不能超出應有的限度,即不能違反與市場關系的基本原則。在行使職能過程中,必須遵守市場優(yōu)先的原則,切實尊重市場在旅游產業(yè)發(fā)展中的基礎作用和主導作用,要認識到其職能和作用是有限的。同時,由于中國歷史文化傳統(tǒng)的特殊性,在市場機制不能有效發(fā)揮作用的領域,還要積極主動地行使有關職能,防止缺位,并注意引入市場機制和發(fā)揮民間組織的作用,促進職能行使方式的轉變。以下為參考文獻:[1]黃書猛.論職能與干預范圍的擴張[j].學術論壇,2003,(2):50—54.[2]李樹民,陳實.論西部旅游業(yè)實施主導型戰(zhàn)略的宏觀分析[j].人文雜志,2002,(5):66—68.[3]敖榮軍,龔勝生.旅游業(yè)的外部不經濟性及其內化研究[j].旅游學刊,2002,(3):14—17.[4]薩繆爾森,諾德豪斯