新興城市公共文化服務(wù)社會化發(fā)展創(chuàng)新探索-以寶安區(qū)文化春雨行動為例

新興城市公共文化服務(wù)社會化發(fā)展創(chuàng)新探索以寶安區(qū)“文化春雨行動”為例

在公共文化服務(wù)體系建設(shè)實踐中，調(diào)動社會力量參與公共文化服務(wù)，推動現(xiàn)代公共文化服務(wù)社會化發(fā)展，越來越成為政府和社會共識。公共文化服務(wù)供給主體多元化、供給內(nèi)容差異化和供給方式多樣化，既是我國文化體制改革自身內(nèi)在要求，也是對國際社會公共服務(wù)改革浪潮的呼應(yīng)。一“文化春雨行動”產(chǎn)生背景政府是提供公共文化服務(wù)的核心主體。寶安作為深圳的產(chǎn)業(yè)大區(qū)和人口大區(qū)，外來人口多，需要提供的公共文化產(chǎn)品及服務(wù)數(shù)量大，文化建設(shè)任務(wù)繁重，有限的體制內(nèi)文化人才與承擔(dān)的文化建設(shè)任務(wù)不相匹配，尤其是街道和社區(qū)普遍缺少文化專干，寶安區(qū)文化建設(shè)面臨“小馬拉大車”的管理和服務(wù)困境。因此，如何調(diào)動社會力量尤其是體制外文化人才參與基層文化建設(shè)，將進(jìn)入?yún)^(qū)委、區(qū)政府及相關(guān)部門工作視野和議事日程。2012年12月，寶安區(qū)印發(fā)《中共寶安區(qū)委辦公室寶安區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)寶安區(qū)“文化春雨行動”實施方案的通知》（深寶辦字〔2012〕47號）。通知指出，根據(jù)區(qū)委區(qū)政府2012年1號文件提出加大社區(qū)文化建設(shè)力度、打造社區(qū)文化建設(shè)“一二一”工程的要求，結(jié)合工作實際，策劃實施“文化春雨行動”。該實施方案進(jìn)一步明確：“文化春雨行動”以加強基層文化人才隊伍建設(shè)為抓手，以繁榮社區(qū)文化、活躍廣場文化為載體，以提升廣大市民素質(zhì)為旨?xì)w，通過招募文化義工、采購文化鐘點工以及聘請文化輔導(dǎo)員等方式，挖掘基層文化建設(shè)助手，培育社區(qū)文化建設(shè)推手與能手，把建設(shè)文化強市、加快文化強區(qū)建設(shè)的東風(fēng)化為滋潤社區(qū)文化、繁榮群眾文化的春雨，進(jìn)一步夯實寶安基層文化建設(shè)根基，加快推進(jìn)文化強區(qū)建設(shè)步伐?！拔幕河晷袆印笔菍毎不诂F(xiàn)實需求開展的制度設(shè)計，實施五年來工作成效顯著，廣受社會關(guān)注，有效解決了長期困擾基層文化建設(shè)的機構(gòu)編制不足、人力資源短缺等問題，既極大活躍了基層文化，又有效推進(jìn)了政府文化治理，形成了社會人力資源參與公共文化服務(wù)的新路徑和新模式。二“文化春雨行動”的創(chuàng)新探索寶安區(qū)“文化春雨行動”的核心是建設(shè)三支隊伍：從社會上招募有熱心有愛心的“文化義工”，充當(dāng)群眾文化工作的“助手”；采購有特長有專長的“文化鐘點工”，做好群眾文化工作的“推手”；招聘高素質(zhì)高水平的“文化輔導(dǎo)員”，做培養(yǎng)基層文化工作的“能手”。截至2016年12月底，寶安區(qū)累計招募文化義工4790名，采購文化鐘點工500名，發(fā)展文化鐘點工活動點500個，提供48個常態(tài)化的服務(wù)門類，聘請文化輔導(dǎo)員30名?！叭ш犖椤背蔀閷毎参幕ㄔO(shè)生力軍，推動了寶安基層文化建設(shè)繁榮發(fā)展。“文化春雨行動”是圍繞人才隊伍建設(shè)展開的公共文化服務(wù)社會化實踐，既創(chuàng)新了人才隊伍建設(shè)機制，又創(chuàng)新了服務(wù)供給機制，形成了社會力量廣泛參與的基層公共文化服務(wù)新機制。（一）創(chuàng)新人才建設(shè)機制公共文化服務(wù)人才特別是基層文化人才隊伍的素質(zhì)和水平直接影響公共文化服務(wù)質(zhì)量和效能。建設(shè)公共文化服務(wù)體系、提高公共文化服務(wù)水平，隊伍是基礎(chǔ)，人才是關(guān)鍵?！拔幕河晷袆印币匀ш犖榻ㄔO(shè)為抓手，構(gòu)建“基層文化服務(wù)網(wǎng)”，促進(jìn)了社會力量參與文化共建共享，推動了文化惠民項目與群眾文化需求的有效對接。1.“文化義工”促進(jìn)文化人才建設(shè)的公益化文化義工隊伍是基層公共文化服務(wù)最忠實的支持者和受眾群，是公共文化服務(wù)人才供給的組成和補充，夯實了體制外文化人才建設(shè)的基礎(chǔ)層與中堅層，幾乎涵蓋了公共文化藝術(shù)服務(wù)各個領(lǐng)域。文化義工職責(zé)是協(xié)助做好各類文體活動的服務(wù)，以及基層文體活動的召集、組織、推廣等工作，主要服務(wù)范圍包括協(xié)助圖書館上架、采編、演藝表演引導(dǎo)與秩序維護(hù)、美術(shù)館展覽、博物館導(dǎo)覽等。從其在整個人才結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中的定位看，文化義工隊伍具有三個特點：一是數(shù)量最大，比重最高；二是非專業(yè)與輔助性；三是無償化與公益化。文化義工既是熱衷于公益事業(yè)的志愿者，又是文體活動的愛好者的雙重身份有利于他們廣泛參與各類文體活動，帶動和影響更多人參與基層公共文化服務(wù)，增強城市文化氛圍。具體而言，這一隊伍主要有三個作用：一是協(xié)助文化專職人員開展公共文化服務(wù)與活動，緩解基層公共服務(wù)機構(gòu)專職人員不足困境；二是發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)扎根基層的本土文化能人；三是擴(kuò)大公共文化服務(wù)的公眾參與度與影響力。文化義工的制度設(shè)計，降低了公民個體參與公共文化服務(wù)門檻，拓展了公民個體參與公共文化服務(wù)廣度，激發(fā)了公民個體參與公共文化服務(wù)的積極性與使命感，豐富了公共文化服務(wù)產(chǎn)品的內(nèi)容體驗，增強了公共文化服務(wù)的社會影響力。2.“文化鐘點工”推動文化人才建設(shè)的社會化文化鐘點工是寶安區(qū)“文化春雨行動”的核心組成部分，其職責(zé)是引領(lǐng)推動廣場、街區(qū)文化建設(shè)，開展群眾性文體基礎(chǔ)輔導(dǎo)。文化鐘點工是政府有償面向公民個人或團(tuán)體采購的公共文化服務(wù)和產(chǎn)品，是政府面向社會開展公共文化服務(wù)產(chǎn)品采購的一種特殊形態(tài)，是通過市場化手段解決公共文化服務(wù)體系建設(shè)中面臨的人才瓶頸。主要有以下特點。（1）市場性和公益性。文化鐘點工提供有償服務(wù)，他們既享有相應(yīng)的權(quán)利也有要求履行的義務(wù)，由此保障了政府財政資金的使用效率，從根本上克服了傳統(tǒng)文化志愿者服務(wù)因其公益性、無償性所帶來的服務(wù)效能不高，持續(xù)性不夠，績效評估難以開展等問題。（2）專業(yè)性與獨立性。文化鐘點工要求具有相對專業(yè)的群眾文化組織、策劃、執(zhí)行能力，主要職責(zé)是引領(lǐng)推動廣場、街區(qū)文化建設(shè)，開展群眾性文體基礎(chǔ)輔導(dǎo)等。文化鐘點工是對體制內(nèi)文化專業(yè)人才隊伍的市場化、社會化擴(kuò)充，一定程度上承擔(dān)著獨立推動區(qū)域內(nèi)群眾文化服務(wù)的工作，也擔(dān)當(dāng)著體制內(nèi)文化專業(yè)人才難以頻繁開展的廣場、社區(qū)文化服務(wù)工作。（3）個性化與規(guī)范化。文化鐘點工是群眾文化培育出來的“文化能人”，對開展基層群眾文化活動有飽滿熱情和豐富的實施經(jīng)驗，其提供的文化服務(wù)具文化個性與特色，凝聚著文化鐘點工本人的熱愛和理解，有著更好的群眾基礎(chǔ)，更強的精神感召力。同時，文化鐘點工的有償性和市場化決定了其服務(wù)的契約性、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。寶安區(qū)通過暫行管理辦法、管理實施細(xì)則和活動點建設(shè)與管理工作指引等制度設(shè)計，從標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)、規(guī)范化服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、維護(hù)公益服務(wù)形象等方面明確了文化鐘點工開展服務(wù)的基本原則。（4）社區(qū)化與持續(xù)性。文化鐘點工定點為某一個社區(qū)或某一片區(qū)群眾提供“點對點”“面對面”的文化服務(wù)。寶安區(qū)90%以上文化鐘點工來源于其服務(wù)點，與服務(wù)受眾供需對接無縫化，成為社區(qū)文化發(fā)展的催化劑，為公共文化服務(wù)的常態(tài)化、持續(xù)性供給奠定了基礎(chǔ)。3.“文化輔導(dǎo)員”實現(xiàn)文化人才建設(shè)專業(yè)化文化輔導(dǎo)員是“文化春雨行動”人才建設(shè)的塔尖層，主要職責(zé)是為文化鐘點工和文化義工提供專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)及管理、制訂社區(qū)文化發(fā)展計劃、針對不同人群組織開展各類文化活動和文藝輔導(dǎo)、打造社區(qū)文化品牌等。文化輔導(dǎo)員為專業(yè)院校和具有較高專業(yè)藝術(shù)水平的社會文體工作者，為社區(qū)文化建設(shè)提供專業(yè)與智力支撐，與文化鐘點工、文化義工共同構(gòu)成寶安區(qū)基層公共文化服務(wù)的社會化人才隊伍建設(shè)體系。（二）創(chuàng)新服務(wù)供給機制，實施以需定供多元化供給1.創(chuàng)新政府購買機制，首創(chuàng)政府購買個體服務(wù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確指出，推行政府向社會力量購買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑，承接政府購買服務(wù)的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量。[1]2015年5月，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知》進(jìn)一步明確承接主體是具備提供公共文化服務(wù)能力，且依法在登記管理部門登記或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織和符合條件的事業(yè)單位，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量。[2]隨同一起印發(fā)的《政府向社會力量購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》則明確政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的內(nèi)容，主要包括：公益性文化體育產(chǎn)品的創(chuàng)作與傳播，公益性文化體育活動的組織與承辦，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與民族民間傳統(tǒng)體育的保護(hù)、傳承與展示，公共文化體育設(shè)施的運營和管理，民辦文化體育機構(gòu)提供的免費或低收費服務(wù)等內(nèi)容。[2]從國家以往相關(guān)政策文件看，公民個體作為承接服務(wù)主體并未納入政府采購目錄范疇。“文化春雨行動”突破傳統(tǒng)思維，把工作視野轉(zhuǎn)向社會，以制度創(chuàng)新吸引整合社會文化人才資源參與基層文化，通過采購、招聘方式政府將公民個體的才藝服務(wù)進(jìn)行常態(tài)化采購，從而保證了文化鐘點工、文化輔導(dǎo)員等服務(wù)主體提供公共文化服務(wù)的持續(xù)性，解決了服務(wù)人員短缺問題。這是政府通過適度市場化、社會化手段進(jìn)行公共文化服務(wù)多元化供給探索的重要創(chuàng)新，其最大亮點在于準(zhǔn)確把握了基層公共文化建設(shè)中的關(guān)鍵資源——人才，將社會化的人才建設(shè)機制與市場化的公共文化服務(wù)供給緊密結(jié)合，創(chuàng)新和豐富了政府購買公共文化服務(wù)的概念與內(nèi)涵。寶安區(qū)將公民個體作為承接服務(wù)主體納入政府采購創(chuàng)新做法既為國家立法提供了實踐經(jīng)驗，又為各級政府出臺社會力量參與公共文化服務(wù)相關(guān)文件提供了典型案例。2016年2月，深圳市印發(fā)《深圳市文體旅游局、深圳市財政委員會關(guān)于印發(fā)〈向社會力量購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄〉的通知》，其中吸收借鑒了寶安文化鐘點工和文化輔導(dǎo)員的做法，將“從事公益性文化體育服務(wù)的專職人員、時限服務(wù)人員和其他公益性服務(wù)崗位的采購”列入公共文化體育管理服務(wù)范疇。2016年12月25日，《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》經(jīng)十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過，其中，第四十九條提出“國家采取政府購買服務(wù)等措施，支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務(wù)”，就從立法角度保障了公民個體可以直接參與公共文化服務(wù)供給的法律地位。[3]文化鐘點工作為“文化春雨行動”的核心組成部分，它具有兩種屬性，既是一種社會化文藝人才建設(shè)機制，又是一種市場化的公共文化服務(wù)供給產(chǎn)品。從采購主體看，文化鐘點工的購買主體為政府，保證了采購行為的合法性與規(guī)范性，并從根本上確立了文化鐘點工作為一種政府公共服務(wù)屬性，具有契約效力。從承接主體看，政府將公共文化服務(wù)采購范圍從社會組織擴(kuò)展至公民個體即自然人，這是在國家有關(guān)政策基礎(chǔ)上進(jìn)行的適度創(chuàng)新與發(fā)展。從采購內(nèi)容看，文化鐘點工的工作實際是一種與基層文化能人融合在一起、密不可分的基層文化服務(wù)。寶安區(qū)把握街道、社區(qū)、企業(yè)等基層文化工作的特性與規(guī)律，即區(qū)域內(nèi)的文化能人、熟人、熱心人擁有強大號召力，并將其視為基層文化建設(shè)的核心資源加以保護(hù)和利用。從某種角度看，寶安區(qū)建設(shè)“三支隊伍”做法也體現(xiàn)了“發(fā)展依靠人民”的發(fā)展理念，從人民中挖掘文化人才，又服務(wù)于人民，從而增強了基層文化建設(shè)的動力。2.創(chuàng)新供需對接機制，“自下而上”的供需對接方式“文化春雨行動”從群眾自發(fā)文化需求出發(fā)，重點將在群眾中已具有一定影響力且深受群眾喜愛的廣場舞、交誼舞、拉丁舞、腰鼓、合唱、粵劇等48個在轄區(qū)具有一定群眾基礎(chǔ)的文體項目納入文化鐘點工服務(wù)采購范圍。這種采購?fù)怀隽巳俗鳛榉?wù)主體和服務(wù)產(chǎn)品的提供者，而由于這些被采購的文化鐘點工和文化輔導(dǎo)員都以本身才藝提供服務(wù)，所以才藝本身的豐富性實際上也成為服務(wù)多樣性供給的基礎(chǔ)，這就突破了傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的單一主體自上而下的公共文化服務(wù)供給機制?！拔幕河晷袆印钡娜ш犖楸旧砭蛷娜罕娭衼?，扎根基層社區(qū)，了解群眾需求，可以為群眾定制合身的文化服務(wù)，實現(xiàn)“點對點”“面對面”的文化指導(dǎo)。不僅如此，寶安區(qū)還通過群眾文化現(xiàn)狀的摸底調(diào)查，及時掌握群眾最迫切、最鮮活的文化需求，實時動態(tài)調(diào)整采購的文化鐘點工服務(wù)，以此最大限度滿足不同企業(yè)、社區(qū)群眾的多元化和個性化需求，實現(xiàn)供需的完全有效對接。“文化春雨行動”三支隊伍的服務(wù)供給，一定程度上是基于寶安區(qū)群眾文化喜好的“大數(shù)據(jù)”進(jìn)行策劃、組織和生產(chǎn)的，有效破解了傳統(tǒng)公共文化服務(wù)供給機制供需脫節(jié)問題。3.創(chuàng)新志愿服務(wù)機制，優(yōu)化傳統(tǒng)文化志愿服務(wù)“文化春雨行動”是政府公共文化服務(wù)采購機制與文化志愿服務(wù)機制的創(chuàng)新結(jié)合，是市場力量與公益力量的有機融合。三支隊伍按照公益、市場、專業(yè)等要素或原則進(jìn)行了合理優(yōu)化配置，公益服務(wù)面臨的困境依靠市場方式進(jìn)行補位，市場服務(wù)面臨的困境又通過公益方式進(jìn)行調(diào)整，從根本上發(fā)展和創(chuàng)新了公共文化服務(wù)志愿服務(wù)體系建設(shè)。文化義工類似傳統(tǒng)文化志愿者，提供純公益服務(wù)，重點參與公共文化服務(wù)中的輔助性、非專業(yè)性、凸顯公益奉獻(xiàn)精神的崗位。文化鐘點工則解決了基層公共文化服務(wù)建設(shè)中僅依靠公益奉獻(xiàn)精神無法解決和規(guī)范的任務(wù)與職責(zé)，通過政府與公民個體簽訂契約，將服務(wù)目標(biāo)規(guī)范化、確定化和制度化。文化鐘點工本身就是活躍于基層廣場、社區(qū)、企業(yè)的文化推手，政府采購的不僅是其提供的專業(yè)文化服務(wù)，更是對其長期以來根植基層、熱心公益文化事業(yè)人士的褒獎和肯定，是一種榮譽。而文化輔導(dǎo)員則是對專業(yè)性、不可替代性志愿服務(wù)的進(jìn)一步優(yōu)化與發(fā)展，克服了單純志愿服務(wù)當(dāng)中的不確定性、不規(guī)范性、持續(xù)性不強等問題。4.創(chuàng)新空間供給機制，實現(xiàn)“人與空間”有效匹配“文化春雨行動”專門設(shè)立了文化鐘點工活動點，從空間上保障了文化鐘點工服務(wù)的順利落地以及長期、規(guī)范化開展，實現(xiàn)了文化鐘點工與其“服務(wù)點”的一一匹配，大大拓寬了公共文化服務(wù)空間的供給渠道，不僅有助于實現(xiàn)各類具有公共文化服務(wù)功能設(shè)施場地的利用，而且將社會化的公共空間資源納入基層公共文化服務(wù)體系之中，實現(xiàn)了對轄區(qū)公共文化服務(wù)空間設(shè)施資源的全覆蓋式整合利用，構(gòu)建起基層公共文化服務(wù)空間網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)?！拔幕河晷袆印蓖ㄟ^文化鐘點工活動點建設(shè)與運營，讓“人-空間-服務(wù)”成為一個整體推送給服務(wù)對象，將每一個服務(wù)點打造成為一種全新的“文化社區(qū)”或“文化空間”，它所提供的不僅是一種文化服務(wù)，更是一種文化氛圍，一種由人、空間、服務(wù)構(gòu)成的文化現(xiàn)場和鄰里情懷。三“文化春雨行動”實踐探索存在的問題及提升對策隨著“文化春雨行動”的深入實施，社會效益不斷彰顯，公眾滿意度不斷提升，社會各界對“文化春雨行動”提出了更高要求。正如無論是何種創(chuàng)新探索都有一個不斷完善的過程一樣，寶安區(qū)在推進(jìn)公共文化服務(wù)社會化發(fā)展的實踐過程中也存在一些問題。（一）存在問題1.管理規(guī)范方面還需進(jìn)一步完善目前，寶安區(qū)對文化鐘點工、文化輔導(dǎo)員的管理規(guī)范還不夠明晰，現(xiàn)有管理制度對文化鐘點工、文化輔導(dǎo)員的服務(wù)重點、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)時間等方面的要求還不夠細(xì)化，易造成統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)不一。2.各街道行動實施不太均衡雖然總體上各街道對“文化春雨行動”重視程度越來越高，但仍有部分街道重視度不夠，工作專項性不明顯，影響工作推進(jìn)進(jìn)度和力度。3.企業(yè)資源未能充分調(diào)動寶安區(qū)企業(yè)較多，外來建設(shè)者也比較多。滿足來深建設(shè)者的文化權(quán)利是公共文化服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)和方向，也是“文化春雨行動”工作重點之一。但受企業(yè)固有思維的限制，“文化春雨行動”進(jìn)廠區(qū)、進(jìn)企業(yè)是個難點。目前雖然在航盛電子公司和雍啟工業(yè)園開展了企業(yè)文化活動中心試點工作，但與外來勞務(wù)工的巨大文化需求相比，“文化春雨行動”進(jìn)廠區(qū)、企業(yè)服務(wù)的覆蓋面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。（二）推動建議1.抓好文化鐘點工活動點內(nèi)涵建設(shè)文化鐘點工活動點是“文化春雨行動”的重要空間載體，因此建設(shè)好活動點是“文化春雨行動”的重中之重。通過優(yōu)化文化鐘點工活動點布局、采用以評促建方式推動示范性活動點建設(shè)、提升示范點的視覺識別度與空間識別度等措施，不斷豐富文化鐘點工活動點內(nèi)涵。2.完善文化鐘點工服務(wù)采購制度運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，分析寶安區(qū)群眾文化需求，提前制定“文化春雨行動”需求目錄，大幅提高文化鐘點工服務(wù)采購效益，建立文化采購與文化資源、文化服務(wù)與文化需求的“雙向選擇平臺”，實現(xiàn)供給者、生產(chǎn)者和消費者之間的服務(wù)合作，形成供需之間的相互調(diào)適和多主體生產(chǎn)局面，激活蘊藏在民間和社會各界的文化生產(chǎn)和創(chuàng)造潛能。進(jìn)一步完善文化鐘點工服務(wù)采購制度，履行嚴(yán)格程序，實現(xiàn)項目信息公開、程序公開、結(jié)果公開，確保社會力量積極主動參與競爭。3.實施“文化春雨行動”三支隊伍提升工程多渠道弘揚文化志愿服務(wù)精神，構(gòu)建參與廣泛、機制健全的“三支隊伍”服務(wù)體系，加強工作培訓(xùn)、完善工作管理，實施導(dǎo)向明確的激勵機制，不斷調(diào)動“三支隊伍”工作熱忱，提升文化志愿者的服務(wù)意識、服務(wù)能力和服務(wù)水平，并探索具有寶安特色的“三支隊伍”服務(wù)模式。通過不斷挖掘并放大“文化”本身的高尚性和“文化服務(wù)者”的榮譽感，讓“文化春雨行動”三支隊伍以做文化服務(wù)者為榮，也讓全社會更理解、