我國城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系建設總論

我國城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系建設總論

一本課題調(diào)查的背景及意義黨的十八大報告強調(diào)，“加強社會建設，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證。必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點。提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的根本目的。要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，努力讓人民過上更好生活”（胡錦濤，2012）。根據(jù)黨的十八大報告精神，我們選擇當今民生中的一個重點問題——養(yǎng)老問題，對我國城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系建設狀況進行調(diào)查，為建立中國特色的養(yǎng)老模式與服務體系開展實地探索，從而在“老有所養(yǎng)”這一民生問題上有更深入的研究。（一）國際研究1.實踐層面從實踐層面看，世界人口老齡化是社會經(jīng)濟發(fā)展和科學技術進步的必然。早在1965年，法國成為第一個老年型國家，之后是瑞典。進入20世紀后，歐美一些發(fā)達國家相繼步入此行列。由于有經(jīng)濟實力的支撐和西方居家形態(tài)諸多方面的因素，這些國家養(yǎng)老對策的共同之處是依賴“社會養(yǎng)老”：在社會保障體制中，老年人被賦予了獨立生活的經(jīng)濟能力；在福利設施、服務體系以及居住環(huán)境等方面，針對老年人的生理情況，采用不同層次、不同類別的設計。以美國為例，老年人的居住設施大致分為五類：獨立式住宅、老年公寓、養(yǎng)老院、護理院、老年養(yǎng)生社區(qū)，每一類輔以相應的服務管理體制。亞洲國家中，日本、新加坡等也逐步進入了老年型國家之列。因為有較雄厚的經(jīng)濟實力，這些國家一方面汲取了西方社會福利養(yǎng)老的經(jīng)驗，充分賦予老年人優(yōu)厚的社保；另一方面，基于傳統(tǒng)東方家庭觀念的延續(xù)，它們還致力于開發(fā)家庭養(yǎng)老的功能，如提倡和鼓勵“多代同居”（例如“兩代居”集合住宅和“多代同堂組屋”等）。世界上較早進入養(yǎng)老時代的英國，對老年人采取了社區(qū)照顧模式。社區(qū)照顧是英國在福利國家陷入困境之后提出的一種福利政策，也可被看作一種社會福利的實踐模式?！?963年英國衛(wèi)生部頒布了被稱作是‘社區(qū)照顧的藍皮書’的《健康及福利：社區(qū)照顧的發(fā)展計劃》，標志著英國社會福利政策的重大轉(zhuǎn)變?！盵1]社區(qū)照顧的福利模式起初是為了嘗試減輕地方政府的福利供給負擔，鼓勵更多的社會組織提供正規(guī)服務及私有化服務。社區(qū)照顧的福利供給對象是老人和殘疾人、兒童、精神病患者等；福利供給主體是管理人員、專業(yè)工作人員和照顧人員；社區(qū)照顧的福利供給目標是維持有需要的人士在社區(qū)或者自然生活環(huán)境內(nèi)的獨立生活。社區(qū)照顧的終極目標是協(xié)力讓社區(qū)人士可以在自己的生活上獲得最大程度的獨立自主。[2]社區(qū)照顧的福利供給模式有：社區(qū)活動中心、老人公寓、家庭照顧、居家服務、暫托處、老人院等，這些社區(qū)服務性設施主要是由英國政府舉辦或由政府資助，提供的服務是免費或低收費的。[3]2.理論層面從理論層面看，目前關于老年人服務與福利的國際性理論研究主要集中在需要理論、福利多元主義理論、社會交換理論、責任分擔理論等方面。需要理論與老年人基本需求分析緊密相關。需要理論的基本觀點有：一是馬克思主義的需要觀，對于需要理論的研究可以追溯到馬克思主義需要觀。馬克思認為，人和動物的本質(zhì)區(qū)別是他們的需要和滿足需要的方式不同，需要是人的本質(zhì)屬性。人的需要構(gòu)成了人的實踐活動的內(nèi)在動力，是社會發(fā)展的動力源泉。[4]二是英國學者萊恩·多亞爾提出的人的需要理論。多亞爾認為需要是人類的必然性。存在著人的基本需要，個人有權(quán)利最大限度地滿足這些需要，衡量所有人類解放的標準應該是評估這種滿足的程度。福利制度必須以某種方式把個人滿足需要的權(quán)利以及決定這種滿足如何得到實現(xiàn)的參與權(quán)利結(jié)合起來。[5]福利多元主義理論在西方養(yǎng)老理論研究上產(chǎn)生了巨大作用。第二次世界大戰(zhàn)之后，西方發(fā)達國家在經(jīng)濟復蘇的情況下紛紛建立起完善的社會保障體系，各國用于社會福利方面的開支不斷增加，但隨著20世紀70年代西方經(jīng)濟低迷，由政府包辦的社會福利制度面臨沉重的財政危機，在此情況下西方提出了福利多元化理論。西方福利發(fā)展史先后經(jīng)歷了古典自由主義、凱恩斯主義、福利多元主義三大范式。尤其是福利多元主義的代表Rose提出福利多元組合理論，認為一個社會總體福利主要來源于家庭、市場、國家三個部分，[6]在此Rose實際提出了一個社會福利三方責任分擔的問題。隨后福利多元主義理論不斷得到修正和發(fā)展并充分表現(xiàn)在老年社會福利方面，尤其表現(xiàn)在養(yǎng)老的照顧方面。社會交換理論和責任分擔理論提供了解釋老人照顧在家庭層面和社會結(jié)構(gòu)層面中的關系和過程的分析框架。社會交換理論主要研究內(nèi)容涉及的是代際之間的互惠，主要表現(xiàn)在老年父母與子女之間的相互支持和幫助，包括有形的物質(zhì)、金錢和家務活動等。責任分擔理論主要用于闡釋家庭、社區(qū)和社會組織三者在養(yǎng)老過程中的角色負擔和功能互補的特征。[7]（二）國內(nèi)研究1.實踐層面從實踐層面看，我國在老年人服務的實踐方式上突出表現(xiàn)在社區(qū)服務方面。1986年，國家民政部首次提出開展社區(qū)服務工作、滿足人民生活需要的策略，社區(qū)服務正式載入中國城市改革的史冊。英國社區(qū)照顧的養(yǎng)老視角，強調(diào)的是社區(qū)意識和社區(qū)支持網(wǎng)絡對于受照顧者的意義；我國社區(qū)服務強調(diào)的是在政府領導下，各街道、居委會協(xié)助，滿足社區(qū)居民日益增長的物質(zhì)文化生活需求，發(fā)動和組織社區(qū)各方面力量，開展公益性、福利性和互助性的社會化服務。目前社區(qū)需要承擔的社會福利責任比任何一個時期都更為重要。但是，相對西方國家來說，我國社區(qū)服務的福利供給來源和供給機制都比較單一，社會化程度較低；社區(qū)的行政化傾向比較嚴重，社區(qū)福利供給主體大多表現(xiàn)為政府行為；社區(qū)福利供給的專業(yè)化程度也較低，大多數(shù)地區(qū)還依賴于傳統(tǒng)的行政化手段，雖然目前一些沿海城市已經(jīng)提高了社區(qū)福利供給的專業(yè)化水平，但我國的社區(qū)服務總體還處于較低水平；社區(qū)服務模式的供給視角更多注重的是宏觀政策的實施，例如最低生活保障制度的實施、社會醫(yī)療保險網(wǎng)點的建設、失業(yè)人員的再就業(yè)服務與培訓、殘疾人的社區(qū)康復、社會養(yǎng)老體系的建構(gòu)、軍烈屬的優(yōu)撫與社區(qū)矯治等，而缺少福利供給的微觀層面，即專門針對養(yǎng)老模式的具體社會服務方式的提供。[8]2.理論層面從理論層面看，目前我國關于老年人服務的理論研究大多集中在社會福利與社會政策視角，尤其以普惠型的中國社會福利發(fā)展模式為主要內(nèi)容，同時研究社會福利發(fā)展的政府與社會責任分擔問題，把養(yǎng)老服務問題作為其中的一部分，缺少系統(tǒng)的關于養(yǎng)老綜合服務體系的理論研究。羅觀翠在《中國城市老人社區(qū)照顧綜合服務模式的探索》一書中認為，在人口老齡化的情況下，老人照顧的專業(yè)性和科學性需要重視，老年服務的社會政策和服務發(fā)展值得期待。[9]目前關于中國養(yǎng)老方面的理論研究成果甚少，尤其缺乏對于建立我國養(yǎng)老綜合服務體系的基本特征、基本原則、基本價值觀的理論研究。[10]二本課題調(diào)查的基本問題與方法（一）調(diào)查需求分析目前我國養(yǎng)老模式存在的問題是：一方面老齡化日趨嚴重，養(yǎng)老的社會服務無法滿足需要：另一方面，受經(jīng)濟社會發(fā)展狀況及傳統(tǒng)文化的制約，我國的養(yǎng)老模式依然以居家養(yǎng)老為主，大部分老人需要社區(qū)養(yǎng)老服務體系給予照顧與支持。這反映出我國的養(yǎng)老服務體系建設還存在一些問題，養(yǎng)老服務的責任結(jié)構(gòu)需要厘清，社會化的養(yǎng)老服務體系有待進一步完善。養(yǎng)老是一個社會問題，同時也存在責任分擔問題。政府應積極制定相關養(yǎng)老制度的法規(guī)和政策以發(fā)揮其引導和監(jiān)督作用；社會組織應積極協(xié)助政府充分發(fā)揮養(yǎng)老服務的功能與作用；社區(qū)及家庭應充分發(fā)揮其參與養(yǎng)老服務的積極性與責任感，上述可歸納為以上各方的責任。在責任結(jié)構(gòu)中，政府責任應該是主導，即在我國養(yǎng)老體系的建立過程中，積極倡導中國特色的養(yǎng)老模式和體系，在此情況下本課題對城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系建設狀況進行調(diào)查，尤其是對我國目前存在的幾種養(yǎng)老模式之一的社區(qū)服務體系支持下的居家養(yǎng)老模式在需求與供給方面的情況進行深入探討。其目的在于深入了解目前國家養(yǎng)老服務尤其是養(yǎng)老的服務體系、養(yǎng)老服務模式、養(yǎng)老服務設施、養(yǎng)老服務水平等方面存在的問題，以便為國家相關政策部門提供解決以上問題的對策與建議。（二）本調(diào)查解決的主要難點和問題分析1.主要難點（1）搜集整理與國家養(yǎng)老服務體系建設有關的重要法規(guī)、政策以及國外和我國港澳臺地區(qū)養(yǎng)老服務的基本情況，分析和提取相關服務規(guī)范標準和政策文件中的關鍵指標。（2）圍繞多種養(yǎng)老模式的個性與共性，形成城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系建設聯(lián)動機制。（3）養(yǎng)老服務設施中的資源配置與政府相關政策的獲得。（4）城市社區(qū)養(yǎng)老服務水平中常態(tài)管理與專業(yè)服務相結(jié)合的績效考核標準。（5）城市社區(qū)服務體系支持下的居家老年人生活質(zhì)量標準。2.問題分析（1）針對政府養(yǎng)老服務設施布局規(guī)劃和政府政策與資金投入問題。政府對于養(yǎng)老服務設施布局的規(guī)劃與政策和資金投入對于社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系建設具有關鍵作用。（2）針對社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系標準化建設問題。建立標準和評估體系，有利于社區(qū)養(yǎng)老服務體系服務水平和專業(yè)化管理水平的提高。（3）針對城市社區(qū)養(yǎng)老服務體系服務責任監(jiān)管與服務保障問題。（4）針對城市社區(qū)養(yǎng)老服務體系與制度體系問題。（5）針對城市社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設的資金落實與硬件設施配套問題。（6）針對高齡、獨居、失能等困難老人的需求問題。（三）調(diào)查實施的基本框架與內(nèi)容圍繞城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系的設施配置、管理、服務、評價等幾個方面，以城市社區(qū)養(yǎng)老服務體系設施配置技術與標準的研究為切入點，以城市社區(qū)養(yǎng)老服務體系與制度體系為研究重點，以城市社區(qū)養(yǎng)老服務責任監(jiān)督與服務保障為支撐，開展養(yǎng)老需求與供給調(diào)查，著重調(diào)查政府養(yǎng)老設施布局與規(guī)劃，包括政府政策與資金投入、社區(qū)養(yǎng)老服務資金落實與硬件設施配套、社區(qū)養(yǎng)老服務體系的服務內(nèi)容與質(zhì)量、城區(qū)困難老人需求等問題，努力探討城市社區(qū)養(yǎng)老服務體系標準化建設，從而研究和總結(jié)中國特色的養(yǎng)老服務體系與養(yǎng)老服務模式。具體調(diào)查框架與內(nèi)容如圖1-1所示。圖1-1我國城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系狀況調(diào)查基本框架（四）城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系建設狀況調(diào)查的基本任務任務一，重點調(diào)查城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務需求，包括影響需求的方式、供需雙方的差距。任務二，調(diào)查城市社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀、問題和需求。任務三，調(diào)查城市社區(qū)養(yǎng)老服務供給方式，著重調(diào)查城市社區(qū)養(yǎng)老服務的組織體系、服務監(jiān)督、服務保障、服務質(zhì)量與水平的情況。任務四，調(diào)查城市社區(qū)養(yǎng)老服務供給及其影響因素，探討城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系的現(xiàn)狀及其發(fā)展前景，從而提高服務效率。任務五，調(diào)查政府養(yǎng)老政策與資金投入及其養(yǎng)老布局規(guī)劃，從而明確政府在養(yǎng)老問題上的責任，為建立合理的養(yǎng)老體系提供政策與建議。（五）調(diào)研方法與樣本選取1.調(diào)研方法（1）文獻搜集國家和地方政府政策文件、國內(nèi)外相關論文和研究報告、統(tǒng)計報表信息和數(shù)據(jù)，這些材料是我們訪談時的參考資料，部分文獻的內(nèi)容在本書中也有所呈現(xiàn)。（2）訪談和焦點小組訪談通過個別訪談和焦點小組訪談，了解城市社區(qū)養(yǎng)老服務的利益相關者（老年人、養(yǎng)老服務機構(gòu)負責人、管理人員、服務人員、政府部門相關人員）對社區(qū)養(yǎng)老服務的認識，對供給現(xiàn)狀及存在的問題進行定性分析。訪談對象如下：①社區(qū)養(yǎng)老服務管理人員訪談和焦點小組訪談。分別對社區(qū)養(yǎng)老服務提供方的負責人、主要管理人員進行訪談。將不同機構(gòu)的管理者組成4個焦點小組，進行訪談。②社區(qū)養(yǎng)老服務人員訪談和焦點小組訪談。分別對每一個社區(qū)的養(yǎng)老服務人員進行訪談。將不同社區(qū)的養(yǎng)老服務人員組成4個焦點小組進行訪談。內(nèi)容包括養(yǎng)老服務的種類、數(shù)量和質(zhì)量，老年人對養(yǎng)老服務的利用情況，養(yǎng)老服務人員的數(shù)量和技術水平，社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展中的問題等。③政府官員訪談和焦點訪談。對政府相關部門和人員（包括民政局社會福利處、衛(wèi)生局醫(yī)改處、社區(qū)衛(wèi)生站、老干部、街道干部等）進行訪談，形成1個焦點小組，了解近些年關于養(yǎng)老的政策和舉措、實施的狀況以及面臨的困境等。（3）問卷調(diào)查主要獲取相關城市社區(qū)60歲及以上老年人的基本情況、生活現(xiàn)狀和養(yǎng)老需求等方面的資料，以分析老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務的需求及其人口學特征、家庭情況、經(jīng)濟狀況、健康水平、社會交往情況等對需求的影響。調(diào)查對象為60歲及以上老年人。①抽樣方法：采用目的抽樣的方法，由社區(qū)居委會相關人員召集60歲及以上的老人來填答問卷，每個社區(qū)的樣本量為20人。②調(diào)查工具：工具為老年人社區(qū)需求評價調(diào)查表，根據(jù)老年人社區(qū)需要評估工具、結(jié)合我國城市現(xiàn)狀編制而成。通過對調(diào)查問卷的預調(diào)查，針對發(fā)現(xiàn)的問題對調(diào)查表進行修改、定稿。③調(diào)查表內(nèi)容由基本信息、家庭和朋友、住所和出行、經(jīng)濟狀況、身體健康狀況、日常生活能力、社區(qū)養(yǎng)老服務需求七部分組成。（4）社區(qū)養(yǎng)老服務提供方問卷調(diào)查主要用于獲得社區(qū)養(yǎng)老服務提供方的組織建設、人員、服務、運行情況等相關數(shù)據(jù)，分析社區(qū)養(yǎng)老服務供給情況及影響因素，并對社區(qū)養(yǎng)老服務體系的服務效率進行評價。問卷調(diào)查主要內(nèi)容包括：基本情況（包括興辦主體、主管部門、服務資質(zhì)、啟動時間、人員規(guī)模等）。服務設施（服務用房的數(shù)量、種類，以及娛樂、健身和醫(yī)療設施的數(shù)量、種類等）。工作人員情況（人員數(shù)量、構(gòu)成、學歷、技術水平、培訓情況等）。養(yǎng)老服務情況（服務的內(nèi)容、提供的方式、服務的數(shù)量等）。服務對象情況（接收服務老人的人數(shù)、年齡構(gòu)成、健康狀況、慢性病患病情況、費用支出方式等）。財務運行情況（包括年收入、收入來源、年支出、收費標準等）。從方法上來說，問卷調(diào)查的結(jié)果作為我們了解社區(qū)養(yǎng)老服務供給和老年人養(yǎng)老需求的基本情況，訪談的資料是我們分析的重點。因此，本研究以定性研究為主，定量研究為輔。2.調(diào)研的技術線路圖1-2我國城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系狀況調(diào)查的技術線路3.調(diào)研地點及樣本選取調(diào)研組采用目的抽樣的方法選取樣本。抽樣依據(jù)三個原則：一是代表性，二是前瞻性，三是調(diào)研的可操作性。首先，調(diào)研地點的選擇要能夠比較全面地反映我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設的基本狀況，具有代表性。依此原則，調(diào)查選擇了北京、上海、深圳等經(jīng)濟發(fā)達城市，以及中部地區(qū)宜昌、恩施、襄陽等市和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的城市西寧、蘭州。其次，所選擇的調(diào)研城市社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設的狀況和具體做法等應該能夠預示今后城市社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設發(fā)展的方向。上海市和北京市近些年在養(yǎng)老政策和社區(qū)養(yǎng)老服務體系的建設與運行方面有很多的改革和創(chuàng)新，而深圳近些年依托社會工作的推進也有諸多的創(chuàng)新，湖北三市和西寧則反映中等發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)的改革動向。最后，調(diào)研地點的選擇要考慮到地方相關部門對調(diào)研的配合，從而保證調(diào)研數(shù)據(jù)獲取的便利性和真實性。對于訪談對象和問卷調(diào)查對象（老年人、養(yǎng)老服務機構(gòu)負責人、管理人員、服務人員、政府部門相關人員）的抽樣主要考慮到便利性，由相關政府官員、社區(qū)居委會負責人或高校教師予以安排。因此，該抽樣不是概率抽樣，不具有推論總體的意義。據(jù)此三個原則，確定并調(diào)查了北京市、上海市、深圳市、廈門市、無錫市、揚州市、西寧市、蘭州市、杭州市、襄陽市、宜昌市、恩施市等地共34個社區(qū)，訪談和問卷調(diào)查的對象達一千多人。三我國綜合養(yǎng)老服務體系的概念及相關政策梳理（一）我國養(yǎng)老服務體系的含義1.養(yǎng)老服務體系的狀況近年來，我國社會養(yǎng)老服務體系建設取得了長足發(fā)展。養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量不斷增加，服務規(guī)模不斷擴大，老年人的精神文化生活日益豐富。截至2010年底，全國各類收養(yǎng)性養(yǎng)老機構(gòu)已達4萬個，養(yǎng)老床位達314.9萬張。社區(qū)養(yǎng)老服務設施進一步改善，社區(qū)日間照料服務逐步拓展，已建成含日間照料功能的綜合性社區(qū)服務中心1.2萬個，留宿照料床位1.2萬張，日間的照料床位4.7萬張。以保障三無、五保、高齡、獨居、空巢、失能和低收入老人為重點，借助專業(yè)化養(yǎng)老服務組織，提供生活照料、家政服務、康復護理、醫(yī)療保健等服務的居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡初步形成。養(yǎng)老服務的運作模式、服務內(nèi)容、操作規(guī)范等也不斷探索創(chuàng)新，積累了有益的經(jīng)驗。然而，隨著中國人口老齡化速度的加快與老年人數(shù)量的增多，現(xiàn)有的社會養(yǎng)老服務已不能完全滿足老年人的需求，加快社會養(yǎng)老服務體系建設刻不容緩。于是，2011年，中央政府制定了《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）》，從全國角度構(gòu)建了中國社會養(yǎng)老服務政策的藍本。這份文件不僅吸收了過去的寶貴經(jīng)驗，也為未來中國養(yǎng)老服務體系的建設提出了發(fā)展框架。2.養(yǎng)老服務體系的內(nèi)涵社會養(yǎng)老服務體系是與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，以滿足老年人養(yǎng)老服務需求、提升老年人生活質(zhì)量為目標，面向所有老年人提供生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等的設施、組織、人才和技術要素形成的網(wǎng)絡，以及配套的服務標準、運行機制和監(jiān)管制度。3.養(yǎng)老服務體系的定位社會養(yǎng)老服務體系建設應以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐，著眼于老年人的實際需求，優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象及低收入的高齡、獨居、失能等困難老年人的服務需求，兼顧全體老年人對改善和提高養(yǎng)老服務條件的需求。其中，居家養(yǎng)老服務涵蓋生活照料、家政服務、康復護理、醫(yī)療保健、精神慰藉等，以上門服務為主要形式。對身體狀況較好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服務、老年食堂、法律咨詢等服務；對生活不能自理的高齡、獨居、失能等老年人提供家務勞動、家庭保健、輔具配置、送飯上門、無障礙改造、緊急呼叫和安全援助等服務。有條件的地方還可以探索對居家養(yǎng)老的失能老年人給予專項補貼，鼓勵他們配置必要的康復輔具，提高生活自理能力和生活質(zhì)量。社區(qū)養(yǎng)老服務是居家養(yǎng)老服務的重要支撐，具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩種功能，為家庭日間暫時無人或者無力照護的社區(qū)老年人提供服務。在城市，結(jié)合社區(qū)服務設施建設，增加養(yǎng)老設施網(wǎng)點，增強社區(qū)養(yǎng)老服務能力，打造居家養(yǎng)老服務平臺。倡議、引導多種形式的志愿活動及老年人互助服務，動員各類人群參與社區(qū)養(yǎng)老服務。在農(nóng)村，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為基礎，建設日間照料和短期托養(yǎng)的養(yǎng)老床位，逐步向區(qū)域性養(yǎng)老服務中心轉(zhuǎn)變，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日間照料、短期托養(yǎng)、配餐等服務；以建制村和較大自然村為基點，依托村民自治和集體經(jīng)濟，積極探索農(nóng)村互助養(yǎng)老新模式。機構(gòu)養(yǎng)老服務以設施建設為重點，通過設施建設，實現(xiàn)其基本養(yǎng)老服務功能。養(yǎng)老服務設施建設重點包括老年養(yǎng)護機構(gòu)和其他類型的養(yǎng)老機構(gòu)。老年養(yǎng)護機構(gòu)主要為失能、半失能的老年人提供專門服務，重點實現(xiàn)以下功能：①生活照料。設施應符合無障礙建設要求，配置必要的附屬功能用房，滿足老年人的穿衣、吃飯、如廁、洗澡、室內(nèi)外活動等日常生活需求。②康復護理。具備開展康復、護理和應急處置工作的設施條件，并配備相應的康復器材，幫助老年人在一定程度上恢復生理功能或減緩部分生理功能的衰退。③緊急救援。具備為老年人提供突發(fā)性疾病和其他緊急情況的應急處置救援服務能力，使老年人能夠得到及時有效的救援。鼓勵在老年養(yǎng)護機構(gòu)內(nèi)設醫(yī)療機構(gòu)。符合條件的老年養(yǎng)護機構(gòu)還應利用自身的資源優(yōu)勢，培訓和指導社區(qū)養(yǎng)老服務組織和人員，提供居家養(yǎng)老服務，實現(xiàn)示范、輻射、帶動作用。其他類型的養(yǎng)老機構(gòu)根據(jù)自身特點，為不同類型的老年人提供集中照料等服務。4.養(yǎng)老服務體系的目標到2015年，基本形成制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運營良好、服務優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務體系。每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達到30張。居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務網(wǎng)絡基本健全。5.養(yǎng)老服務體系的任務在居家養(yǎng)老層面，支持有需求的老年人實施家庭無障礙設施改造。扶持居家服務機構(gòu)發(fā)展，進一步開發(fā)和完善服務內(nèi)容和項目，為老年人居家養(yǎng)老提供便利服務。在城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老層面，重點建設老年人日間照料中心、托老所、老年人活動中心、互助式養(yǎng)老服務中心等社區(qū)養(yǎng)老設施，推進社區(qū)綜合服務設施建設，增強養(yǎng)老服務功能，使日間照料服務基本覆蓋城市社區(qū)和半數(shù)以上的農(nóng)村社區(qū)。在機構(gòu)養(yǎng)老層面，重點推進供養(yǎng)型、養(yǎng)護型、醫(yī)護型養(yǎng)老設施建設?？h級以上城市，至少建有一處以收養(yǎng)失能、半失能老年人為主的老年養(yǎng)護設施。在國家和省級層面，建設若干具有實訓功能的養(yǎng)老服務設施。提高社會養(yǎng)老服務裝備水平，鼓勵研發(fā)養(yǎng)老護理專業(yè)設備、輔具，積極推動養(yǎng)老服務專用車配備。加強養(yǎng)老服務信息化建設，依托現(xiàn)代技術手段，為老年人提供高效便捷的服務，規(guī)范行業(yè)管理，不斷提高養(yǎng)老服務水平。（二）政府養(yǎng)老服務的相關政策[11]我國自2000年開始陸續(xù)出臺了養(yǎng)老服務的相關政策，每年出臺的養(yǎng)老服務政策均有不同側(cè)重，而對這些政策的梳理可以大致勾畫出中國養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展歷程。2000年2月國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等11個部委制定的《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，標志著中國社會福利社會化思想系統(tǒng)的形成。《意見》在今后五年的指導思想中提到，到2005年，在我國基本建成以國家興辦的社會福利機構(gòu)為示范、其他多種所有制形式的社會福利機構(gòu)為骨干、社區(qū)福利服務為依托、居家供養(yǎng)為基礎的社會福利服務網(wǎng)絡。2005年3月，民政部《關于開展養(yǎng)老服務社會化示范活動的通知》中提出“建立以國家、集體投入為主導，以社會力量投入為新的轉(zhuǎn)折點，以居家養(yǎng)老為基礎，以社區(qū)老年福利服務為依托，以老年福利服務機構(gòu)為骨干的老年福利服務體系，為老年人提供生活照料服務?！别B(yǎng)老服務社會化示范活動的啟動，確立了面向全體老人提供服務的價值取向。同年11月頒布了針對養(yǎng)老機構(gòu)社會化發(fā)展的文件——《關于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》。2006年2月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委、民政部等部門頒布的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》，這是與發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)有關的第一個專項通知，明確了獨立發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的構(gòu)想?！兑庖姟分羞M一步明確居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務事業(yè)中的定位：發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)要按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的服務體系。2008年1月全國老齡委辦公室、發(fā)展改革委、民政部等十個部門聯(lián)合下發(fā)了《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》，進一步明確了居家養(yǎng)老在整個養(yǎng)老服務事業(yè)中的重要位置?！兑庖姟坊拘纬闪艘陨鐓^(qū)為平臺的居家養(yǎng)老服務模式：力爭“十一五”期間，全國城市社區(qū)基本建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，使社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施不斷充實，服務內(nèi)容和形式不斷豐富。農(nóng)村社區(qū)依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、村級組織活動場所等現(xiàn)有設施資源，力爭80%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有一處集院舍住養(yǎng)和社區(qū)照料、居家養(yǎng)老等多種服務功能于一體的綜合性老年福利服務中心，1/3左右的村委會和自然村擁有一所老年人文化活動和服務的站點。經(jīng)過十多年的實踐探索，根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，2011年年末國務院辦公廳印發(fā)《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）》。《規(guī)劃》從現(xiàn)狀、定位、基本原則、目標、相關保障五個方面規(guī)劃了養(yǎng)老服務體系，確立了新的五年計劃目標：基本建立與人口老齡化進程相適應、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務體系，讓老年人安享晚年，共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。為貫徹落實《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，積極推動民政事業(yè)實現(xiàn)科學發(fā)展，民政部、國家發(fā)展改革委于2016年起草印發(fā)了《民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》（民發(fā)〔2016〕107號）。《規(guī)劃》指出，要積極開展應對人口老齡化行動，加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務體系，創(chuàng)新投融資機制，探索建立長期照護保障體系，全面放開養(yǎng)老服務市場，增加養(yǎng)老服務和產(chǎn)品供給。關于我國政府出臺的養(yǎng)老政策的基本情況見表1-1。表1-1我國政府養(yǎng)老政策的基本情況從上述國家養(yǎng)老服務政策的梳理可以看出，目前中國養(yǎng)老服務目標為“全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務體系”。根據(jù)這個總體目標，各級政府制定的相關政策體現(xiàn)出如下特點。1.供給模式上，政府財政提供資金保障，支持社會投資各級政府通過直接補助或貼息的方式幫助貧困老人享受養(yǎng)老服務，同時，采取公建民營、委托管理、購買服務等多種方式，支持社會組織興辦或運營非營利養(yǎng)老機構(gòu)。大連市2010年發(fā)布的《關于完善我市養(yǎng)老機構(gòu)和居家養(yǎng)老資金補貼政策的通知》中提到了對民辦非營利養(yǎng)老院和貧困老人的補貼方式與金額。對民辦非營利養(yǎng)老院通過床位補貼——新建床位每張最低補貼4000元，擴建床位每張最低補貼3000元；通過人頭補貼——每人每月最低80元。對社區(qū)養(yǎng)老服務中心的建設通過獎勵的方式進行補助。對貧困老人按其不同的養(yǎng)老方式進行補貼。城市特困居家養(yǎng)老服務補貼最高達到每人每月增加400元，城市特困機構(gòu)養(yǎng)老服務最高為每人每月補助600元。2.體系建設上，構(gòu)建“以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的社會養(yǎng)老服務網(wǎng)絡《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）》對三種養(yǎng)老形式的服務內(nèi)容分別加以定位?！熬蛹茵B(yǎng)老服務涵蓋生活照料、家政服務、康復護理、醫(yī)療保健、精神慰藉等，以上門服務為主要形式?！薄吧鐓^(qū)養(yǎng)老服務是居家養(yǎng)老服務的重要支撐，具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩類功能，為家庭日間暫時無人或者無力照護的社區(qū)老年人提供服務?！薄皺C構(gòu)養(yǎng)老服務以設施建設為重點，通過設施建設，實現(xiàn)其基本養(yǎng)老服務功能?！边@種以居家養(yǎng)老服務為導向，以長期照料、護理康復型社區(qū)日間照料為重點，以不同類型機構(gòu)養(yǎng)老為支撐的體系保證了對不同類型、不同時期養(yǎng)老服務的銜接，體現(xiàn)了適度普惠的福利思想。3.設施建設上，堅持按標準建設和實際適用并重標準化與因地制宜的兼顧主要體現(xiàn)在社區(qū)養(yǎng)老服務中心和民辦養(yǎng)老院的設施建設中。天津市、遼寧省、吉林省、黑龍江省、湖南省、廣東省等多個省市都制定了相關政策鼓勵和支持當?shù)仞B(yǎng)老服務中心和民辦養(yǎng)老院的興建與擴建。例如，天津市計劃“從2009年起，利用三年時間，在全市107個街道和137個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設老年日間照料服務中心，在社區(qū)和自然村建設300個老年日間照料服務站”。同時，對日間照料服務中心的規(guī)模、配備、服務項目等做了具體的規(guī)定，見表1-2、表1-3。表1-2天津市老年日間照料服務中心（站）規(guī)模表1-3天津市社區(qū)老年日間照料服務中心（站）的服務項目關于民辦養(yǎng)老院，各地也根據(jù)自身的情況對其設施配備出臺了標準并予以財政支持。吉林省2009年頒布的《吉林省民辦養(yǎng)老機構(gòu)管理暫行辦法》是各省市對民辦養(yǎng)老院標準規(guī)定較為全面的政策。該《辦法》共31條，分別從民辦養(yǎng)老機構(gòu)的性質(zhì)、開辦資質(zhì)、申請材料、服務內(nèi)容、制裁措施等方面對民辦養(yǎng)老機構(gòu)進行規(guī)范。同年3月份，北京市民政局、財政局出臺的《關于社會力量興辦社會福利機構(gòu)運營資助辦法》開創(chuàng)了民辦養(yǎng)老機構(gòu)資助的先例。該《辦法》通過總則、資助對象、資助標準、申報條件、自主程序、資助金的使用和管理、附則七個部分詳細說明了民辦養(yǎng)老院如何獲得資助。在“資助標準”一章中明確提出：“對社會辦福利機構(gòu)（不含社會辦會員制老年人社會福利機構(gòu)）為生活自理老年人開展的福利服務，按照150元/人/月予以資助；為生活不能完全自理老年人開展的福利服務，按照200元/人/月予以資助?！蓖?月份廣州市也頒布了類似的資助條例，即《廣州市民辦社會福利機構(gòu)自主試行辦法》，根據(jù)服務內(nèi)容提供不同金額的資助：“特級、一級護理的每人每月補貼100元；二級護理的，每人每月補貼80元；三級或其他一般護理的，每人每月補貼60元?！卑凑諊H通用的“65歲及以上人口比重超過7%”的標準，中國已于20世紀90年代進入老齡化社會。根據(jù)聯(lián)合國的數(shù)據(jù)，2010年中國65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?.4%，預計2020年將提高到13.6%，2030年18.7%，2040年26.8%，2050年則高達30.8%。從20世紀70年代起，中國老齡化的速度和程度一直高于其他發(fā)展中國家的平均水平，到2015年前后將趕超發(fā)達國家的平均水平。然而，與快速增加的老齡人口形成鮮明對比的是，無論按照哪種排位標準，中國都是一個發(fā)展中國家。例如，按照世界銀行的分類，中國目前屬于中等偏上收入國家，是典型的發(fā)展中國家。然而相比其他發(fā)達國家，中國人口老齡化程度與收入水平的相關程度更低，這種“未富先老”的特殊性給中國的養(yǎng)老事業(yè)提出了諸多挑戰(zhàn)。以孝道為核心的家天下文化為中國延續(xù)了幾千年的家庭養(yǎng)老方式。在此基礎上，計劃經(jīng)濟體制時期形成了以居家養(yǎng)老為主，沒有家庭供養(yǎng)的城鎮(zhèn)老人進入養(yǎng)老院養(yǎng)老的格局。經(jīng)濟的快速發(fā)展帶來了巨大的社會變革，單位制的消亡，家庭規(guī)模不斷縮小，加上計劃生育對家庭結(jié)構(gòu)的影響，這些社會變化促進了中國養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展，在此情況下，迫切需要政府出臺相關政策給予支持。四不同國家養(yǎng)老服務體系的特點（一）英國的養(yǎng)老服務英國屬于自由集體主義福利國家，伴隨著凱恩斯主義經(jīng)濟政策的推行，英國現(xiàn)代福利國家的意識形態(tài)轉(zhuǎn)變發(fā)生在二戰(zhàn)之后。英國既不屬于瑞典式的社會民主主義意識形態(tài)也不屬于美國的唯意志主義的意識形態(tài)，英國提倡平均主義的社會思想以及更加關注服務的直接供給。20世紀70年代英國政府開始對國家福利進行改革，撒切爾主義在一定程度上使英國脫離歐洲模式。社區(qū)照顧是英國在福利國家政策陷入困境之后提出的一種福利政策，也可被看作一種社會福利的實踐模式?！?963年英國衛(wèi)生部頒布了被稱作是‘社區(qū)照顧的藍皮書’的《健康及福利：社區(qū)照顧的發(fā)展計劃》，標志著英國社會福利政策的重大轉(zhuǎn)變。”[12]1990年英國頒布《國家健康服務與社區(qū)照顧法令》，將養(yǎng)老問題納入社區(qū)，嘗試減輕地方政府的負擔，試圖鼓勵更多非正規(guī)服務和私有化服務的發(fā)展，開始對老年人采取社區(qū)照顧模式。其主要內(nèi)容包括：一是生活照料，主要包括飲食起居的照顧；二是建立養(yǎng)老服務支持網(wǎng)絡，包括地方或志愿者組織提供餐飲和物業(yè)服務，安裝樓梯、浴室、廁所等處的扶手，設置無臺階通道和電器、暖氣設備等設施，改建廚房和房門等；三是醫(yī)療康復，包括治病、護理、體檢等；四是人文關懷，由英國政府出資興辦具有綜合服務功能的社區(qū)活動中心，為老年人提供娛樂、社交場所，行動不便的老年人則由中心定期派專車接送等。這種模式與傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和院舍養(yǎng)老相比具有很大的優(yōu)越性，注重對老年人心理和情感上的人文關懷，更符合人道原則。[13]（二）美國的養(yǎng)老服務美國作為福利國家，其養(yǎng)老形式在諸多方面都比較獨特，與歐洲福利國家形成鮮明對比。美國現(xiàn)代福利國家的發(fā)展首先基于20世紀30年代的“羅斯福新政”，其次是60年代“偉大社會”改革時期社會計劃的迅速擴張。美國福利國家的最大特點在于其政策和實踐存在地區(qū)的多樣性，隨之帶來缺乏穩(wěn)定的國民社會政策的一致性。這些特點主要來自美國的政府機構(gòu)、階層結(jié)構(gòu)和公司資本的獨特性。[14]根據(jù)這種福利意識形態(tài)，美國的養(yǎng)老模式主要采取以下幾種形式：一種是產(chǎn)業(yè)類型的居家養(yǎng)老，這在美國是一種最普遍的方式。老人住在家里享受社區(qū)服務，服務花費昂貴，美國把社區(qū)養(yǎng)老作為產(chǎn)業(yè)來發(fā)展。老年社區(qū)運動成功的典范是始建于1961年、坐落在美國佛羅里達西海岸的“太陽城中心”。老人們可以在社區(qū)內(nèi)購房定居，也可以租房居住，房屋有高中低檔次區(qū)別，能滿足不同年齡、不同層次老人的需求。二是“以房養(yǎng)老”模式，這在美國已被許多美國人認為是一種最有效的養(yǎng)老方式。由于美國的房屋出租業(yè)比較發(fā)達，美國人支出的房租占個人支出的相當比重。同時美國政府和一些金融機構(gòu)還向老年人推出“以房養(yǎng)老”“倒按揭”貸款模式，這也是一種非常好的以房養(yǎng)老模式。[15]（三）瑞典的養(yǎng)老服務“瑞典屬于社會民主主義福利國家，從20世紀30年代開始由社會民主黨主導的政策形成過程主要受到民粹主義和社會主義的意識形態(tài)的影響。二戰(zhàn)之后，瑞典成功實現(xiàn)了穩(wěn)健的經(jīng)濟增長，是世界最高生活水平的國家之一，同時也是相對比較平等的福利國家之一。但瑞典的福利國家模式實質(zhì)上是以犧牲個人、家庭、企業(yè)的自由為代價創(chuàng)造了一種新型的權(quán)威主義。”[16]根據(jù)瑞典國家福利制度現(xiàn)狀，瑞典養(yǎng)老模式有三種形式：居家養(yǎng)老、老人公寓、養(yǎng)老院。從瑞典全國推行的養(yǎng)老政策來看，養(yǎng)老院模式主要面向失去生活自理能力的孤寡老人和患有嚴重疾病的老人提供服務。老人公寓模式是20世紀70年代瑞典興起的一種養(yǎng)老方式，主要由地方政府負責建造老人公寓樓，稱為“服務樓”，住房全部按照老人特點設計以方便老人居住。居家養(yǎng)老模式是目前瑞典政府大力推行的一種養(yǎng)老方式，為居家老人提供多種養(yǎng)老服務，是一種比較人性化和個性化的養(yǎng)老模式。[17]上文根據(jù)各個國家制度與意識形態(tài)概況，簡單總結(jié)了目前國外采取的主要養(yǎng)老服務模式。絕大部分國家采用的都是以一種模式為主、多種模式并存的養(yǎng)老模式。隨著社會的發(fā)展，一個國家的養(yǎng)老方式也逐漸由家庭走向社會，多元化的養(yǎng)老方式將是必然選擇。當傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式難以適應發(fā)展趨勢時，社會化養(yǎng)老便成為擺在我們面前的一個重大的現(xiàn)實課題。五我國目前的機構(gòu)養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老服務體系（一）機構(gòu)養(yǎng)老服務“機構(gòu)養(yǎng)老服務是指由專門的養(yǎng)老機構(gòu)（包括福利院、養(yǎng)老院、托老所、老年公寓、臨終關懷醫(yī)院等）將老人集中起來進行全方位的照顧。以北京為例，北京目前共有養(yǎng)老機構(gòu)340家左右，其中民辦養(yǎng)老機構(gòu)約有100家。這些養(yǎng)老機構(gòu)可以分為三類：國家創(chuàng)辦的養(yǎng)老機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村、街道辦的集體所有養(yǎng)老機構(gòu)，企事業(yè)單位或個人所創(chuàng)辦的民辦養(yǎng)老機構(gòu)等。在這些機構(gòu)中，進入公立養(yǎng)老院的難度人所共知，北京市第一、第四、第五福利院的入住率常年為100%，目前有幾千人在排隊等候入住，城八區(qū)的公立養(yǎng)老院入住率也都在98%左右?！盵18]“而民辦養(yǎng)老院的床位已有近12000張，但平均入住率只有2/3。市民政局相關負責人表示，更多老人趨向于公立養(yǎng)老院，是出于對‘國字頭’的傳統(tǒng)信任感，但在其他城市，狀況有所不同，各方面條件優(yōu)越的養(yǎng)老機構(gòu)，入住率較高?！盵19]（二）社區(qū)養(yǎng)老服務社區(qū)養(yǎng)老分為居家養(yǎng)老和日間照料。居家養(yǎng)老的基本做法是：在城市各個社區(qū)建立養(yǎng)老護理服務中心，老人仍然居住在自己的家里，享受服務中心提供的營養(yǎng)和醫(yī)療護理以及心理咨詢，并由服務中心派出經(jīng)過訓練的養(yǎng)老護理員定時到老人家中為老人提供做飯、清掃、整理房間等家務服務和陪護老人、傾聽老人訴說的親情服務。居家養(yǎng)老服務相對于機構(gòu)養(yǎng)老更適合我國老年人的生活習慣和心理特征，能夠滿足老年人的心理需求，有助于他們安度晚年，也更符合中國實際、符合城市社區(qū)為老服務的新路子。案例1，北京。“北京西城區(qū)汽南社區(qū)積極建立‘無圍墻敬老院’，打造居家養(yǎng)老新模式。面對社區(qū)中龐大的老年群體，打破了傳統(tǒng)養(yǎng)老院模式，不設固定場所和床位收養(yǎng)老人?；咀龇ǎ旱谝唬仙鐓^(qū)為老服務資源。將本社區(qū)居委會、社區(qū)服務站、衛(wèi)生服務站、可心家政服務站、同心物業(yè)服務站、月壇街道敬老院、法律服務站等10個涉老服務單位組織起來，成立了‘汽南社區(qū)居家養(yǎng)老樞紐服務站’。第二，建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)站。將老年人的基本情況和服務需求分類梳理公布于網(wǎng)上，使服務者了解老年人的需求。建立養(yǎng)老服務的類別信息，建立基礎信息庫。第三，以樓門為點，送服務到家。第四，把服務企業(yè)引進社區(qū)，直接滿足老年人的個性化需求。第五，建立愛心志愿者服務”（見圖1-3）。[20]圖1-3北京西城區(qū)汽南社區(qū)無圍墻養(yǎng)老院模式案例2，蘭州。蘭州市居家養(yǎng)老服務的提供以“虛擬養(yǎng)老院”為主。2009年，蘭州市城關區(qū)率先采取了由政府主導、市場運作、社會參與的虛擬養(yǎng)老院新型養(yǎng)老服務模式。2012年全市8縣區(qū)都建成了虛擬養(yǎng)老院。截至2014年底，全市虛擬養(yǎng)老院服務人數(shù)達24萬人，年服務老人320萬人次，吸納加盟企業(yè)253家，虛擬養(yǎng)老餐廳78家，虛擬社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)196家，服務人員3000多名。我們所調(diào)查的七里河區(qū)，其虛擬養(yǎng)老院建成運行以來，共建有14家“夕陽樂”餐桌，6家服務企業(yè)加盟，開展以送配餐和家政便民為主要內(nèi)容的虛擬養(yǎng)老服務，已有46520人被納入虛擬養(yǎng)老服務范圍。由于城關區(qū)是蘭州市最早建立虛擬養(yǎng)老院的區(qū)，本報告對虛擬養(yǎng)老院的介紹主要以城關區(qū)為例。（1）虛擬養(yǎng)老院的組織機構(gòu)和運行模式城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院是由區(qū)政府出資籌建，區(qū)民政局主管的科級建制事業(yè)單位，負責全區(qū)居家養(yǎng)老工作的統(tǒng)籌和管理。通過建立集“接待服務”“企業(yè)管理”“通信指揮”“咨詢投訴”于一身的“四位一體”運行模式，依托網(wǎng)絡平臺信息技術手段，將養(yǎng)老需求與服務市場有機對接。老年人通過撥打965885服務熱線提出服務需求，虛擬養(yǎng)老院根據(jù)老人所需向企業(yè)派出工單，服務企業(yè)在接到任務指令后派出工作人員上門服務。從服務確認到服務跟蹤、服務評價、質(zhì)量回訪，再到企業(yè)派單統(tǒng)計、費用結(jié)算，整個工作流程都是通過網(wǎng)絡管理平臺來完成的。與機構(gòu)養(yǎng)老相比，虛擬養(yǎng)老更加注重發(fā)揮科技服務民生的作用，因此被喻為“沒有圍墻的養(yǎng)老院”。（2）虛擬養(yǎng)老院的服務內(nèi)容與質(zhì)量虛擬養(yǎng)老院已吸納126家服務企業(yè)加盟，養(yǎng)老服務從業(yè)人員近萬人，為老年人提供就餐、生活照料、衛(wèi)生醫(yī)療、保健康復、日常陪護、家政便民、家電維修、心理慰藉、法律咨詢、文化娛樂、臨終關懷等11大類230多項服務，涵蓋了老年人生活的方方面面。已建成的65家虛擬養(yǎng)老餐廳和55家社區(qū)醫(yī)療服務站切實解決了轄區(qū)老人就近用餐和看病的問題。城關區(qū)成立了虛擬養(yǎng)老院義工聯(lián)盟，注冊愛心義工3000多名，為老年人開展包括法律咨詢、心理疏導、公益宣傳等系列志愿活動，幫扶老人8000多人次。在虛擬養(yǎng)老院運行過程中，對不同的老年人推行分類補貼。區(qū)政府每年列支資金1000多萬元，作為對全區(qū)老人的服務的補貼。虛擬養(yǎng)老院將全區(qū)60周歲及以上、自愿注冊入院的老年人進行分類，將諸如城市“三無”、農(nóng)村“五?！薄⒗щy“空巢”老人等列為A類服務對象，通過政府購買服務的形式，提供就餐、起居照顧、代辦代購、居室保潔、物業(yè)維修等服務。將諸如重點優(yōu)撫對象、90歲以上高齡老人、市級以上勞?；蛉思t旗手、正高級以上老專家、擔任兩屆以上的省市人大代表或政協(xié)委員等列為B類服務對象，政府每月給予50元的服務補貼。對其他自愿購買服務的C類老人實行市場化服務。這樣既突出了對困難老人的重點保障，又實現(xiàn)了全區(qū)老人居家養(yǎng)老服務的全覆蓋。（三）社區(qū)養(yǎng)老服務與機構(gòu)養(yǎng)老服務比較分析1.政策特點及行動與結(jié)構(gòu)我國自2000年開始陸續(xù)出臺了養(yǎng)老服務的相關政策，各年出臺的養(yǎng)老服務政策均有不同側(cè)重，對這些政策進行梳理可以大致勾畫出中國養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展歷程。2000年2月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等11個部委制定的《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，標志著中國社會福利社會化思想的形成?！兑庖姟诽岢觯骸暗?005年，在我國基本建成以國家興辦的社會福利機構(gòu)為示范、其他多種所有制形式的社會福利機構(gòu)為骨干、社區(qū)福利服務為依托、居家供養(yǎng)為基礎的‘社會福利服務網(wǎng)絡’?！?005年3月，民政部《關于開展養(yǎng)老服務社會化示范活動的通知》中提出：“建立以國家、集體投入為主導，以社會力量投入為新的轉(zhuǎn)折點，以居家養(yǎng)老為基礎，以社區(qū)老年福利服務為依托，以老年福利服務機構(gòu)為骨干的老年福利服務體系，為老年人提供生活照料服務?！别B(yǎng)老服務社會化示范活動的啟動，確立了面向全體老人提供服務的價值取向。同年11月頒布了針對養(yǎng)老機構(gòu)社會化發(fā)展的文件——《關于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》。2006年2月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委、民政部等部門頒布的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》，這是有關發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的第一個專項通知，明確了獨立發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的構(gòu)想?！兑庖姟愤M一步明確居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務事業(yè)中的定位：“發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)要按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的服務體系。”2008年1月，全國老齡委辦公室、發(fā)展改革委、民政部等十個部門聯(lián)合下發(fā)了《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》，進一步明確了居家養(yǎng)老在整個養(yǎng)老服務事業(yè)中的重要位置。該《意見》基本形成了以社區(qū)為平臺的居家養(yǎng)老服務模式：“力爭‘十一五’期間，全國城市社區(qū)基本建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，使社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施不斷充實，服務內(nèi)容和形式不斷豐富。農(nóng)村社區(qū)依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、村級組織活動場所等現(xiàn)有設施資源，力爭80%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有一處集院舍住養(yǎng)和社區(qū)照料、居家養(yǎng)老等多種服務功能于一體的綜合性老年福利服務中心，1/3左右的村委會和自然村擁有一所老年人文化活動和服務的站點?！苯?jīng)過十多年的實踐探索，根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，2011年年末，國務院辦公廳印發(fā)了《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）》。《規(guī)劃》從現(xiàn)狀、定位、基本原則、目標、相關保障五個方面規(guī)劃了養(yǎng)老服務體系，確立了新的五年計劃目標：基本建立與人口老齡化進程相適應、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務體系，讓老年人安享晚年，共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。從上述國家養(yǎng)老服務政策的梳理可以看出，目前中國養(yǎng)老服務目標為建成“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務體系”。根據(jù)這個總體目標，各級政府制定的相關政策體現(xiàn)出如下特點。第一，關于政策倡導中的行動與結(jié)構(gòu)，目前我國養(yǎng)老政策充分體現(xiàn)出政府政策結(jié)構(gòu)與功能關聯(lián)性的特點。社會政策的內(nèi)容包括政策的結(jié)構(gòu)與功能，也可以稱其為政策的特征與目標。每一項社會政策都反映了國家意識形態(tài)，同時又是由意識形態(tài)的沖突而最終制度化的產(chǎn)物，養(yǎng)老模式的政策也不例外。政府政策的落腳點在“行動”上，但社會的資源結(jié)構(gòu)卻推動了政策的形成。吉登斯的觀點是，結(jié)構(gòu)性原則能夠被理解為組織的原則，是在社會整合確定的機制基礎之上合理地允許時空延伸的連續(xù)形式。其基本觀點是，積極的行動者根據(jù)根本的組織原則來使用規(guī)則和資源。這些原則指導著組織和資源如何被轉(zhuǎn)化和作用于調(diào)節(jié)社會關系。[21]從我國各級政府制定的相關政策可以看出，目前在養(yǎng)老模式方面，政府財政積極提供資金保障，支持社會投資。各級政府通過直接補助或貼息的方式幫助貧困老人享受養(yǎng)老服務。同時采取公建民營、委托管理、購買服務等多種方式支持社會組織興辦或運營非營利養(yǎng)老機構(gòu)，為形成中國特色的養(yǎng)老模式奠定了基礎。[22]第二，關于制度建設中的行動與結(jié)構(gòu)。吉登斯認為制度是社會中跨越時間和空間的互動系統(tǒng)。制度并不外在于個體，是在實際的社會關系中通過應用不同的規(guī)則和資源而形成，同時，所有規(guī)則和資源最基本的維度如意義、統(tǒng)治和合法性等都包含在制度化的過程中，而行動者如何利用結(jié)構(gòu)特質(zhì)改變再生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。當行動者使用這些結(jié)構(gòu)框架并再生產(chǎn)它們的時候，社會出現(xiàn)了“結(jié)構(gòu)性特征”，即在時間與空間中延伸的“社會系統(tǒng)的制度化特征”。這樣社會關系在典型意義上變得模式化。因此，在時空中關系的制度化揭示了一種特殊的形式，這就是吉登斯的結(jié)構(gòu)特性用于解釋制度定義。[23]以我國特有的意識形態(tài)養(yǎng)老制度體系為例，“以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的社會養(yǎng)老服務體系的建立，正是意識形態(tài)領域中的制度化模式的代表。2.國家制度與政策條件下機構(gòu)養(yǎng)老服務特點“國家意識形態(tài)影響一國的養(yǎng)老模式的形成，主要表現(xiàn)在社會制度影響不同階層老年人口的需求，處于不同階層，其需要與水平不同，養(yǎng)老模式就不同。社會階層由社會制度形成，每一個社會都存在不同的社會階層。同一個特質(zhì)在不同的社會有不同的階層位置，社會階層制度依據(jù)社會歷史與文化背景的不同形成了不同的特性，而階層制度對社會中的每一位成員都有影響。因此對于老年人來說，盡管年齡是一個生理特征，但是不同階層的老年人的地位卻有高低不同之分，因此其所選擇的養(yǎng)老方式有很大差別。機構(gòu)養(yǎng)老一直被認為是現(xiàn)代化的社會養(yǎng)老模式，養(yǎng)老機構(gòu)有專職養(yǎng)護人員和配套的養(yǎng)老管理，專業(yè)水平比較高。一方面因為人數(shù)多不好入住，另一方面收取的費用比較高，這兩個因素使得各方面條件比較好的養(yǎng)老機構(gòu)很難入住。因此高水平的養(yǎng)老機構(gòu)只能使一部分老年人享受服務，大多數(shù)老年人無法選擇機構(gòu)養(yǎng)老形式。根據(jù)中國國情，從總體發(fā)展趨勢上看，養(yǎng)老院、老年公寓不可能成為中國社會化養(yǎng)老模式的主要選擇，主要有以下方面的原因：第一，造成資源的浪費。老人原來都有自己的住所和完善的生活設施，老人進到養(yǎng)老院以后，使原來的養(yǎng)老生活設施閑置，養(yǎng)老機構(gòu)卻要重新占用土地資源和水電資源，從而造成浪費；第二，養(yǎng)老院的收費相對來說比較高，并非多數(shù)家庭能夠承受，老年人群體因為社會階層與經(jīng)濟地位不同，相當一部分老年人無法承受高消費的養(yǎng)老方式。同時，越來越龐大的老年人口規(guī)模也是養(yǎng)老院難以容納的。因此，機構(gòu)養(yǎng)老方式在中國只能適用于一部分老年群體”。[24]3.國家制度與政策條件下社區(qū)養(yǎng)老服務特點意識形態(tài)福利視角下的社區(qū)養(yǎng)老模式更多的是從國家制度與結(jié)構(gòu)層面設計，從減輕地方政府福利供給負擔或轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)展社會組織提供正規(guī)化服務的角度出發(fā)，英國的社區(qū)照顧模式是一個典型。社區(qū)照顧模式是英國福利國家陷入困境之后政府根據(jù)本國意識形態(tài)的特點提出的一種福利政策。英國社區(qū)照顧的福利供給對象是老人和殘疾人、兒童、精神病患者等；福利供給主體是管理人員、專業(yè)工作人員和照顧人員；社區(qū)照顧的福利供給目標是維持有需要的人士在社區(qū)或者自然生活環(huán)境內(nèi)獨立生活。[25]社區(qū)照顧的福利供給模式有社區(qū)活動中心、老人公寓、家庭照顧、居家服務、暫托處、老人院等。這些社區(qū)服務性設施主要是由英國政府舉辦或由政府資助的，提供的服務免費或低收費。社區(qū)照顧基本可以從幾個層面界定：行動照顧、物質(zhì)支援、心理支持、整體關懷。[26]從上述社區(qū)照顧福利的供給對象、供給主體、供給模式來看，此福利視角注重的是福利提供的具體方式和手段，即是一種具體的福利供給服務的模式。[27]由于中國不同于英國福利國家的社會背景，目前我國社會福利制度改革的重點主要集中在宏觀政策層面，而不是集中在福利供給的具體服務方式上。[28]相對于機構(gòu)養(yǎng)老形式而言，社區(qū)居家養(yǎng)老有以下特點：第一，社會成本低。一個社區(qū)不需要太大的基建投資，只要有幾間房屋略加改造即可成為養(yǎng)老護理服務中心；第二，大量的資源將得到充分利用。老人居住在自己的家里，飲食起居的一切物品都會繼續(xù)發(fā)揮作用，在一定意義上可以說是通過社區(qū)服務的方式把家居住房設施變成一個老年公寓；第三，所需費用較低，大多數(shù)老年人都可以承受。養(yǎng)老護理服務中心提供的服務價格比較低廉，而且，老年人可以根據(jù)自己的經(jīng)濟承受能力選擇服務方式，經(jīng)濟條件好的可以選更多的服務，條件差的可以選擇最基本的服務。相較機構(gòu)養(yǎng)老形式，社區(qū)養(yǎng)老形式存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下方面：第一，專業(yè)化程度不高，具有社會工作、醫(yī)學、護理學等專業(yè)知識背景的高層次服務人員奇缺。一些社區(qū)僅能配備一名專職醫(yī)生，這顯然無法保證老年人日常保健目標的實現(xiàn)。第二，服務內(nèi)容有限，以簡單的服務和情感交流為主。第三，資金來源上過度依賴社會力量和慈善捐助，缺乏政府從制度層面和政策層面給予的支持。第四，服務對象的覆蓋面不廣，很多有需求的老人得不到相應的服務。只有符合一定標準的老年人（如困難老人、空巢老人等）才能成為居家養(yǎng)老院的成員，享受相應的服務，而由于資金和人員的限制，普通的老年人并沒有被納入服務的目標人群中。因此，針對我國養(yǎng)老模式的建構(gòu)問題，今后還需要政府從制度層面和政策層面進行頂層設計，同時根據(jù)我國意識形態(tài)領域的特點，如何進行養(yǎng)老模式的研究也是非常重要的。[29]六城市社區(qū)老年社會工作服務體系（一）老年社會工作發(fā)展的內(nèi)在機制分析[30]老年社會工作的發(fā)展與國家制度以及政策密切相關。老年社會工作發(fā)展的制度結(jié)構(gòu)解釋框架可以追溯到吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論。吉登斯認為結(jié)構(gòu)化是一個雙向過程，他不相信有關社會行動、互動和組織的抽象法則，他的結(jié)構(gòu)化理論不是一系列命題，而是一種動態(tài)的敏感化概念。他認為，行動者利用結(jié)構(gòu)并且在利用結(jié)構(gòu)的特質(zhì)時改變或再生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。因而，結(jié)構(gòu)化的過程就需要對結(jié)構(gòu)的性質(zhì)、利用結(jié)構(gòu)的行動者以及相互嵌套并生產(chǎn)出多種模式的人類組織方式進行概念化。吉登斯認為，結(jié)構(gòu)可以概括化為行動者在跨越“空間”和“時間”的“互動情景中”利用的規(guī)則（rules）和資源（resource）。正是通過使用這些規(guī)則和資源，行動者在時間與空間中維持和再生產(chǎn)了結(jié)構(gòu)。吉登斯認為，規(guī)則是行動者在各種環(huán)境下理解和使用的“可歸納的程序”，并認為規(guī)則其實就是一種方法論或技術。如同結(jié)構(gòu)的其他關鍵特質(zhì)一樣，資源是行動者用來處理事務的工具。當行動者互動時，他們利用資源；當他們利用資源的時候，他們就操作權(quán)力以建構(gòu)別人的行動。因此，結(jié)構(gòu)化是一個雙向的過程，在時間和空間跨度中規(guī)則和資源被用來形成互動，在互動中使這些規(guī)則和資源得到了再生產(chǎn)或者轉(zhuǎn)化。當用這種結(jié)構(gòu)化理論解釋制度定義時，吉登斯認為制度是社會中跨越時間和空間的互動系統(tǒng)，他認為只有當規(guī)則和資源被再生產(chǎn)，同時歷經(jīng)長時間并且在明確空間點時，才能說制度存在于社會之中。吉登斯在制度的概念化當中，力圖在多個意義上避免機械化。首先，在經(jīng)驗情景中的互動系統(tǒng)是一個制度性過程的混合體。經(jīng)濟的、政治的、法律的和符號的秩序并不可以輕易分離。其次，制度與行動者使用并再生產(chǎn)的規(guī)則和資源相互聯(lián)系。制度并不外在于個體，而是在實際的社會關系中通過應用不同的規(guī)則和資源形成。最后，所有規(guī)則和資源最基本的維度如意義、統(tǒng)治和合法性等都包含在制度化的過程中。因此，老年社會工作的發(fā)展與政府的制度以及政策的制定密切相關。從我國老年社會服務體系發(fā)展的實踐層面來分析，我國老年社會工作的實踐突出表現(xiàn)在社區(qū)服務方面。筆者曾指出，我國社區(qū)服務的福利供給來源和供給機制都比較單一，社會化程度較低；社區(qū)的行政化傾向比較嚴重，社區(qū)福利供給主體大多表現(xiàn)為政府行為；社區(qū)福利供給的專業(yè)化程度也比較低，雖然目前一些沿海城市已經(jīng)提高了社區(qū)福利供給的專業(yè)化水平，但是我國社區(qū)服務總體還處于較低水平；社區(qū)服務模式的供給視角更注重宏觀政策的實施，缺少福利供給的微觀層面，即專門針對養(yǎng)老的具體社會服務方式的提供。因此，鑒于我國老齡化嚴重現(xiàn)象，迫切需要有針對性的老年社會工作服務的開展。然而，我國一方面缺少微觀層面的老年社會服務方式的供給，另一方面，在我國社區(qū)居家養(yǎng)老社會工作專業(yè)服務過程中又面臨著諸多困境。（二）社區(qū)老年人精神慰藉需求與社會工作服務供給1.社區(qū)老年人精神慰藉需求（1）需求評估的基本概況S社區(qū)老年人精神慰藉評估的總目標是了解社會工作服務實施地居家養(yǎng)老老人的精神慰藉需求狀況。北京市S社區(qū)曾被評為“首都文明社區(qū)”，其特色服務項目有志愿者服務、為老服務綠色通道、食品安全監(jiān)督等，其中為老服務是城市居家養(yǎng)老服務的重要體現(xiàn)，而且該社區(qū)老年人對服務的要求也越來越高。本次評估通過選取該社區(qū)50多位老年人進行需求評估問卷調(diào)查，對其精神慰藉需求進行量化，轉(zhuǎn)化為具體指標，并將各個指標轉(zhuǎn)化為可以操作的問題及選項。本次調(diào)查主要分為兩大部分：第一部分是S社區(qū)老年人的基本信息，主要包括老年人的性別、年齡結(jié)構(gòu)、受教育程度、收入來源、職業(yè)分布、健康狀況等；第二部分是老年人對精神慰藉服務的需求調(diào)查，首先從整體上對老年人的精神需求滿意度進行調(diào)查，然后將精神慰藉需求操作化為家庭支持需求、社區(qū)支持需求以及其他需求三大類。（2）社區(qū)老年人精神慰藉需求情況①個人精神狀況從表1-4可以看出，S社區(qū)的老年人對生活的滿意度相對較高，且日常生活中的積極情緒體驗比較多，該社區(qū)的大部分老年人對生活都抱有積極的態(tài)度。表1-5的數(shù)據(jù)表明，受訪老人的生活滿意度比較高，僅有3.85%的老人對生活不太滿意。表1-4受訪老年人的情緒體驗表1-5受訪老年人的生活滿意度②家庭支持需求狀況在老年人期望子女經(jīng)常陪伴在自己身邊的意愿方面，本研究把答案分為兩個種類，把回答“非常希望”和“希望”的歸為“意愿強烈”，把回答“無所謂”“不太希望”“十分不希望”的歸為“意愿不強烈”。從表1-6可以看出，有41位老人（占78.85%）對子女來看望自己的意愿不是很強烈，通過詢問原因，大部分老人考慮到子女工作忙，怕耽誤他們的時間，并非不希望子女來看望自己。表1-6受訪老年人期望子女陪伴的意愿在與子女溝通的問題上，有33位老人（占63.46%）認為沒有困難，認為存在問題的老人主要是在溝通和生活習慣的差異上。老年人普遍表示，在困難方面的需求除了日常生活中的幫助、對社區(qū)服務的要求之外，應當加以重視的是如何與子女更好地溝通、更多地陪伴和共同參與活動。③社區(qū)支持需求狀況在老年人最喜歡或最希望參與的活動方面，由表1-7可以看出，大部分老年人希望參與讀書、看報、看電視、種花、養(yǎng)寵物等自娛自樂的活動，其次是社區(qū)組織的休閑娛樂活動和朋友間的小范圍內(nèi)活動。對于沒有參與活動的老年人，通過詢問得知主要是身體上不適的原因?qū)е缕錈o法參與。表1-7受訪老年人最喜歡或最希望參與的活動由表1-8可知，大部分老年人在參與活動之后心情比以前更加愉快，這表明，社區(qū)活動對老年人精神生活質(zhì)量的提高起著非常重要的作用。表1-8受訪老年人參與活動前后的情緒變化④其他需求情況這部分問題主要針對有意愿參與志愿服務活動的老年人，從回收的問卷數(shù)據(jù)來看，表示非常愿意和愿意的老年人共31人（占發(fā)放問卷總數(shù)的59.62%），其中13人（占發(fā)放問卷總數(shù)的25%）選擇便民服務，10人（占發(fā)放問卷總數(shù)的19.23%）選擇幫困助弱服務。這在一定程度上反映出該社區(qū)受訪老人更高層次的需求，該部分老年人具有強烈的自我實現(xiàn)的需求。（3）需求評估數(shù)據(jù)分析與結(jié)論對于城市居家養(yǎng)老老年人來說，特別是有一定社會經(jīng)濟地位的老年人群體，他們在物質(zhì)生活上已經(jīng)得到充分的保障，他們的晚年生活對于精神慰藉的需求會更高，這種精神慰藉可以來自家人、朋友，也可以來自社區(qū)、政府等各種社會力量。通過對S社區(qū)52位老年人進行問卷調(diào)查，在一定程度上了解到S社區(qū)居家養(yǎng)老老年人的精神慰藉需求的整體狀況。[31]首先，通過對受訪老人個人基本情況數(shù)據(jù)的分析可知，該社區(qū)老年人整體生活狀況處于比較好的狀態(tài)，擁有充裕的物質(zhì)資源。身體狀況欠佳、收入較低的老年人只是很少的部分，且S社區(qū)在為老服務方面的建設相對比較完善。但是，在整體狀況良好的同時，要注重個別化的服務，特別是針對高齡老人、喪偶老人、不能自理老人、經(jīng)濟收入相對低的老人，建立老人個人信息檔案庫，為其提供更加深入、長期的服務活動便顯得更加重要。同時，從整體來看，該社區(qū)老年人對生活的滿意度較高，這也就意味著老年人對自己晚年生活質(zhì)量會有更高的需求，具體表現(xiàn)為老年人對于精神慰藉的需求更加迫切。[32]其次，從老年人的家庭支持需求狀況來看，在居家養(yǎng)老的模式下，老年人對子女不能長期陪伴在自己身邊表示理解，也不強求子女經(jīng)常來看自己。絕大多數(shù)老年人認為子女對自己的關心足夠，家庭關系也比較融洽。但是，從內(nèi)心深處來講，老年人仍然希望能和子女有較多溝通，特別是在出現(xiàn)溝通和生活習慣差異的問題上獲得幫助，以享受天倫之樂。[33]再次，從社區(qū)支持需求來看，在老年人所居住的社區(qū)中，鄰里朋友、社區(qū)工作人員和其他社會服務人員是其日常交往的主要范圍，其需求也同樣在上述交往主體中得到體現(xiàn)。社區(qū)活動是豐富老年人晚年生活的重要渠道，老年人在社會工作服務活動前后的情緒體驗是截然不同的，多參與有利于提升老年人的健康、積極的生活感受。就社區(qū)活動來講，老年人希望參加的是休閑娛樂活動，同時也更加注重自身興趣方面的活動，而不一定非要參與社區(qū)集體活動。有些老年人因性格獨立，更愿意發(fā)展自己的興趣愛好。還有部分老年人因身體不便，參加社區(qū)活動有困難，因此，在具體的老年社會工作服務活動中，應針對每位老年人不同的性格特征、身體狀況等來提供不同的專業(yè)服務。[34]最后，積極參與志愿服務屬于老年人更高層次的精神需求。部分老年人在自身身體狀況、經(jīng)濟狀況允許的情況下，愿意提供一些志愿服務活動。例如便民服務、幫困助弱等，S社區(qū)的“志愿者服務”常常吸納有志愿意愿的老年人，豐富他們的晚年生活。由老年人幫助老年人會更有同理心、更有預見性、更有經(jīng)驗性，但是專業(yè)性的缺乏也會產(chǎn)生一定的不足。這就需要為老年人志愿者隊伍提供一些專業(yè)支持，使專業(yè)性與經(jīng)驗性相結(jié)合，更好地為居家養(yǎng)老老人提供服務，與此同時，也能滿足提供志愿服務的老年人的精神需求。[35]2.專業(yè)社會工作服務供給[36]根據(jù)上述需求評估分析結(jié)果，針對服務對象設定了如下目標：第一，提升居家養(yǎng)老老人精神慰藉服務的質(zhì)量，滿足老人歸屬與愛、尊重、認知和自我實現(xiàn)的需求；第二，改善老人與家庭成員的關系，增強家庭作為老人社會支持的力量；第三，增強社區(qū)成員間的互動，擴展老人的社會支持系統(tǒng)；第四，整合各項服務資源，提升服務實施地居家養(yǎng)老各項服務的銜接性與系統(tǒng)性。根據(jù)上述目標，設計了如下服務計劃：個案服務、小組服務、社區(qū)服務，其中以薩提亞家庭治療模式為專業(yè)輔助技巧。家庭是一個系統(tǒng)，家庭成員是構(gòu)成家庭這個系統(tǒng)的基本元素。構(gòu)成家庭的每個成員相互影響、相互依賴，共同隸屬于家庭，家庭成員的變化直接影響到每個家庭成員。薩提亞家庭治療模式從家庭系統(tǒng)出發(fā)，以家庭情景作為動力，最終達到使每一位家庭成員成長的目的。其中，最大的特點就是著重提高個人的自尊、改善溝通及幫助人活得更“人性化”，而不只求消除“癥狀”，治療的最終目標是個人達致“身心整合，內(nèi)外一致”。很多家庭成員缺乏基本的相處技巧，包括如何聆聽、如何尊重別人的私人空間、說話時如何跟對方有恰當?shù)哪抗饨佑|、如何簡短明晰地表達自己而不是采用責備他人的方式、如何進行換位思考等。社會工作者首先要讓老人及家庭成員感受到被理解、被尊重；其次要讓他們分享生活過程中遇到的困難，相互提供支持；最后才是體驗學習新的相處方式。老年個案社會工作主要圍繞老人及其家庭成員，以提高老年人的能力和促進老年人的發(fā)展為目標，積極提供和尋求資源，采用一對一的服務方式解決老人的生活和心理問題，調(diào)整老人及其家庭成員間的互動。個案服務主要采用心理社會治療模式、任務中心模式、人本治療模式以及家庭治療模式等。在收集資料的基礎之上，明確老人的需求并制訂具體方案。這一環(huán)節(jié)的主要任務是社會工作者與老人共同確定合適的目標，結(jié)合社會工作者與老人的實際能力，確定具體可行的服務計劃，最后詳細實施個案服務計劃。老年小組工作針對老年人的心理、生理、社會適應等方面的問題，利用不同目標模式的小組方案通過小組成員間的互助和凝聚力對個體進行輔導與治療，增進老年小組成員的相互支持，改善其態(tài)度、人際關系和應對實際生活環(huán)境的能力，滿足老年人工具性和情感性的需求。根據(jù)既定目標，為社區(qū)老人設計了“正能量”小組、“智慧號”小組、“老來樂”小組活動。這三個小組活動分屬支持性小組和康樂小組，采用的小組模式各有不同。老年社區(qū)工作的開展需要在社會工作專業(yè)價值觀的指導下，以社區(qū)為載體，以社區(qū)內(nèi)老年人及其他社區(qū)成員為對象，運用各種專業(yè)工作方法，改善老人與社區(qū)的關系，提高老年人的自助、互助能力，促進老年人的社區(qū)參與，通過老年人的集體參與改善他們的生活質(zhì)量。在S社區(qū)開展的活動分別采用地區(qū)發(fā)展模式和社區(qū)照顧模式。通過上述社會工作專業(yè)服務的提供，S社區(qū)的老年人在精神健康方面有所改善，在不同程度上滿足了社區(qū)老年人精神慰藉的需求，一定程度上提高了社區(qū)老年人晚年的生活質(zhì)量。（三）目前我國老年社會工作發(fā)展的困境[37]我國老年社會服務體系發(fā)展的實踐重點主要體現(xiàn)在社區(qū)服務上。1986年，國家民政部首次提出以開展社區(qū)服務工作來滿足人民生活需要的策略。目前我國社區(qū)需要承擔的社會福利責任比任何一個時期都更為重要。但是就當下狀況而言，我國一方面缺少服務方式的供給，另一方面在服務內(nèi)容專業(yè)化方面也存在諸多問題。第一，制度和政策層面，國家尚未建立完善的老年社會工作的人才培養(yǎng)制度，使得老年社會工作專業(yè)人才匱乏、服務內(nèi)容不具有針對性、缺乏專業(yè)服務技巧。另外，在老年社會工作領域國家沒有相關的資金扶持政策，導致老年社會服務僅局限于開展游戲和文體娛樂活動，并沒有從深層次滿足老年人的根本服務需求。第二，社區(qū)認同層面，當下老年社會工作尤其是城市老年社會工作開展的成效好壞直接受制于社區(qū)認同與否。社區(qū)作為最貼近民眾的一級準行政機構(gòu)，在我國熟人社會文化的影響下，如果社區(qū)居委會和負責人對老年社會工作服務不認同，其工作就難以開展，不論該社區(qū)老年人是否有社會服務的需求。然而即便是社區(qū)居委會持認同和支持的態(tài)度，也會因其承擔行政事務較多，在一定程度上影響老年社會服務的推進效果。第三，地域與覆蓋范圍層面，當下我國老年社會服務的覆蓋范圍有限，只有處于一定地域和社會領域的少數(shù)老年人才能享受得到。我國西南部欠發(fā)達地區(qū)的老年人包括城市中老舊社區(qū)中的老年人都難以享受到專業(yè)的養(yǎng)老服務。我國政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展尚不平衡，東、西部物質(zhì)生活水平差距比較大，農(nóng)村與城市差距比較大，即便是同一地區(qū)也有很大差別，在此情況下，如何有效運用老年社會工作服務于不同社會群體的老年人便顯得尤為重要。第四，老年人養(yǎng)老觀念層面，當下很多老年人因受傳統(tǒng)觀念的影響以及對老年社會工作的認識不足，對社工機構(gòu)提供的養(yǎng)老服務表現(xiàn)出不情愿或勉強的情緒，認為接受機構(gòu)養(yǎng)老是晚景凄涼的表現(xiàn)，只有家庭養(yǎng)老才是幸福的晚年生活。這種養(yǎng)老觀念上的偏見也是老年社會服務難以順利推進的原因之一。與上述老年社會工作發(fā)展中的具體問題相對應，社區(qū)治理中的老年社會工作服務運行機制也有如下幾個方面的構(gòu)成。一是政府政策。社區(qū)居家養(yǎng)老社會工作專業(yè)服務基本依賴于政府層面的制度與政策，政府政策的實施關系到老年社會工作的開展與發(fā)展。二是社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)。街道辦與社區(qū)居委會負責人對于老年社會工作的支持程度決定社區(qū)居家養(yǎng)老服務能否順利實施。三是老年人對于專業(yè)社會工作服務的接納程度。這三方面構(gòu)成了我國老年社會服務工作內(nèi)在運行機制的條件。從意識形態(tài)福利視角來看，制度健全和政策引導對于我國當下的老年社會工作具有決定性意義，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。首先，我國老年社會工作的形成直接受國家性質(zhì)與結(jié)構(gòu)影響。國家權(quán)力的組織方式和國家科層化的程度作為國家結(jié)構(gòu)的重要方面，其所表現(xiàn)出的差異性意味著中央政府對地方的控制程度不同，同時也意味著各級政府政策的不同結(jié)果。具體的機構(gòu)和人為推動決定了社會政策，而社會政策對于政治共識、經(jīng)濟發(fā)展以及社會和諧具有重要作用。就老年社會工作而言，政府的政策制定與實施效果關系到社會全體老年人的養(yǎng)老服務體系是否體現(xiàn)了我國社會主義國家的基本要求。其次，不同階層需求和水平的老年人享受不同的服務體系。按照馬克斯·韋伯的觀點，“出于種種實際的目的，身份的分層總是會伴之以我們所熟知的那種典型方式的壟斷——對觀念、實物和機會的壟斷”，[38]“生活方式對于身份榮譽具有關鍵作用，意味著身份群體是所有慣例的特定載體。無論在哪個方面都可以看得很清楚，生活的所有格式化要么起源于身份群體，要么至少也得到了它們的保護。即使身份慣例的原則大相徑庭，它們也會表現(xiàn)出某些典型特征，尤其是在最有特權(quán)的階層當中”。[39]因此，從資源配置上看，國家的養(yǎng)老制度與政策是否能夠使廣大老年人群體都享受到平等的養(yǎng)老服務體系；從政策與社會地位獲得方面看，是否能夠在社會結(jié)構(gòu)與社會階層方面，使得老年人群體處于相同的社會位置當中，避免那種由于身份的分層所伴隨的對觀念、實物和機會的壟斷，即對于優(yōu)良養(yǎng)老服務體系的壟斷，這非常重要。（四）建立我國老年社會工作服務發(fā)展體系[40]產(chǎn)生于西方國家意識形態(tài)下的老年社會工作理論與方法如何運用到中國的具體實踐中，從而建立起中國特色的老年社會工作，這涉及老年社會工作的本土化問題。而本土化首先與一國的意識形態(tài)相關聯(lián)，筆者認為本土化最基本的內(nèi)涵就是本土化的社會結(jié)構(gòu)與本土化的文化結(jié)構(gòu)，這兩個方面體現(xiàn)了一國意識形態(tài)的基本內(nèi)涵。前文談到，意識形態(tài)福利視角下的我國老年社會工作首先以平等、關愛、合作、助人為特征，在此基礎上關注的是老年人的需求，體現(xiàn)國家在經(jīng)濟與社會政策上的供給性質(zhì)與保證老年人的公民權(quán)利和利益。由此，我們要建設本土化的老年社會工作體系就一定要在中國社會結(jié)構(gòu)與文化結(jié)構(gòu)的基礎上，以保證老年人應享受的公民權(quán)利與利益為宗旨，積極探索本土化的老年社會工作的發(fā)展路徑。1.本土化的老年社會工作制度建構(gòu)“中國社會工作有著與西方國家完全不同的發(fā)展路徑與目標。從中國社會工作建立的那一天起，中國社會工作的本質(zhì)與目標就是建立中國特色的社會工作，以時代的要求為己任、以人民的要求為宗旨，以服務廣大人民群眾的方式參與社會治理，而不是僅僅為少數(shù)階層服務；同時，中國特色的社會工作以其中國特色的價值觀與倫理觀，使用獨特的專業(yè)方法，在中國共產(chǎn)黨的領導下，通過提供職業(yè)化和人性化的服務，力求解決生活中的貧困群體與廣大社會基層群體的困難與問題；整合以人為本和集體主義的價值理念，提高社會凝聚力。而我國老年社會工作的建構(gòu)正是在上述意識形態(tài)視角下，以中國特色的社會工作為本質(zhì)目標，為廣大老年人群體進行專業(yè)服務。在此情形下如何進行老年社會工作的制度建構(gòu)便成為首要問題?！敝贫冉?gòu)，顧名思義應該是政府從自己所承擔的養(yǎng)老社會責任出發(fā)，以維護中國廣大老年人的利益為己任，運用政府在資源配置中的優(yōu)勢地位，以計劃和市場為手段，在中國養(yǎng)老模式的形式和內(nèi)容上進行社會資源配置，規(guī)范養(yǎng)老服務體系與標準，建立符合中國特點的養(yǎng)老服務機制。從2000年國務院辦公室發(fā)布的《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》到2013年的《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，十多年來我國不斷完善養(yǎng)老保障體系，建立了“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務體系。在國家層面上，政府積極推進老年社會工作的制度化建構(gòu)，例如《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）》提出，“探索建立在養(yǎng)老服務中引入專業(yè)社會工作人才機制、推動養(yǎng)老機構(gòu)開發(fā)社工崗位”，這是發(fā)展本土化的老年社會工作的重要契機。然而面對我國人口快速老齡化的嚴峻形勢，養(yǎng)老服務供給不足、養(yǎng)老服務制度缺失等問題仍然十分嚴重。因此，建立本土化的老年社會工作制度迫在眉睫，這也是我國意識形態(tài)福利視角的必然要求。2.本土化的老年社會工作政