我國公共文化設(shè)施供給的歷史回顧與政策梳理

2014~我國公共文化設(shè)施供給的歷史回顧與政策梳理

公共文化設(shè)施一般指圖書館、文化館、博物館、美術(shù)館、科技館、紀(jì)念館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、社區(qū)文化中心、村文化室、工人文化宮、青少年宮、愛國主義教育示范基地等。公共文化設(shè)施是重要的公共資源，也是提供公共文化服務(wù)的重要載體，在現(xiàn)代社會(huì)的生產(chǎn)生活中承擔(dān)著不可或缺的功能。各種文化設(shè)施，尤其是大型、標(biāo)志性公共文化設(shè)施的建設(shè)，為各城市增添了風(fēng)采，為市民提供了豐富多彩的文化產(chǎn)品和服務(wù)。我國作為社會(huì)主義國家，實(shí)行積極干預(yù)的文化政策，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代至今，政府一直扮演著公共文化設(shè)施供給（土地、資金、建設(shè)、管理）的責(zé)任主體角色。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著市場經(jīng)濟(jì)制度的建立完善，社會(huì)力量開始參與公共文化設(shè)施的建設(shè)或管理，但政府供給仍然是我國公共文化設(shè)施供給的核心，社會(huì)化供給則尚處發(fā)展階段。目前，隨著國家對公共文化服務(wù)的重視以及城市化進(jìn)程的加快，我國公共文化設(shè)施迎來新的建設(shè)高潮，同時(shí)也暴露出很多新的問題，對其相關(guān)研究和頂層設(shè)計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐。針對這一情況，本文擬對我國公共文化設(shè)施建設(shè)的歷史進(jìn)行簡要回顧，并通過梳理相關(guān)政策，嘗試分析其存在問題，以期引發(fā)進(jìn)一步的深入研究。一我國公共文化設(shè)施供給的歷史回顧回顧歷史，如果不以現(xiàn)代意義上嚴(yán)格的“公共性”概念為標(biāo)準(zhǔn)，作為一個(gè)文明古國，我國擁有“文化設(shè)施”的歷史很長，傳統(tǒng)的藏書樓、私塾、書院、祠堂、學(xué)校等，都是中國歷史上重要的文化設(shè)施。據(jù)考證，建于1910年（拆于2001年），位于湖北省武漢市武昌區(qū)文華書院中的“文華公書林”，是我國第一座具有現(xiàn)代意義的公共圖書館。民國時(shí)期，“民眾教育館”等的興辦，[1]也承擔(dān)了重要的公共文化設(shè)施功能。新中國成立至今，我國公共文化設(shè)施的建設(shè)大致走過了三個(gè)階段。（一）初步搭建具有中國特色的公共文化設(shè)施框架（20世紀(jì)40～60年代）新中國萬象更新，迎來了公共文化設(shè)施建設(shè)的第一波高潮。20世紀(jì)50年代以來，在原有舊文化設(shè)施的基礎(chǔ)上，全國先后陸續(xù)建立起了包括公共圖書館、文化館、博物館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站等在內(nèi)的公共文化設(shè)施，搭建了延續(xù)至今、富有中國特色的基本公共文化設(shè)施框架。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1949年，全國僅有公共圖書館55個(gè)，文化館896個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)基本屬于空白。在黨和政府的高度重視和推動(dòng)下，到1952年，全國已有省市級以上公共圖書館59所（學(xué)校圖書館和其他機(jī)關(guān)圖書館未計(jì)算在內(nèi)）、博物館40所（其中14所為新建），文化館2436個(gè)（差不多每個(gè)縣都有一個(gè)），文化站6000多個(gè)，工廠、農(nóng)村俱樂部與圖書室約2萬個(gè)；戲曲團(tuán)社約2000個(gè)，戲曲藝人約20萬人，電影院757座，電影放映隊(duì)2439支。到1958年，我國各種專業(yè)的藝術(shù)表演團(tuán)體達(dá)到3100多個(gè)，劇場2600多座，電影放映單位12000多個(gè)，縣以上公共圖書館922個(gè)，縣以上博物館360個(gè)。這些政府辦的設(shè)施、公共文化機(jī)構(gòu)、團(tuán)體，在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，積極開展各類文化服務(wù)，提供各類免費(fèi)或優(yōu)惠的文化產(chǎn)品，推動(dòng)全國掃盲教育取得巨大成就，藝術(shù)創(chuàng)作百花齊放，群眾文化事業(yè)呈現(xiàn)欣欣向榮的景象。[2]這些文化設(shè)施建設(shè)成就，既體現(xiàn)了社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府大包大攬“辦文化”的特色，也確立了未來幾十年我國文化設(shè)施建設(shè)的基本類別和以行政層級為基本框架的建設(shè)管理模式，為公共文化設(shè)施建設(shè)涂抹了中國色彩。（二）改革開放帶來第二次建設(shè)高潮，文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展（約1978～2002年）改革開放后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)、文化領(lǐng)域的相對獨(dú)立和公共文化需求的快速增長，[3]20世紀(jì)90年代中期開始，國家先后出臺(tái)了相關(guān)政策，投入大量資金，促進(jìn)公共文化設(shè)施建設(shè)。我國各大城市紛紛開始制定城市文化發(fā)展戰(zhàn)略，[4]公共文化設(shè)施建設(shè)迎來了第二次建設(shè)高潮，文化設(shè)施數(shù)量增長十分迅速。2002年，隨著國務(wù)院國辦發(fā)〔2002〕7號文件的頒布，各級政府加大了對基層文化設(shè)施建設(shè)的投資力度，基層公共文化設(shè)施建設(shè)更是獲得極大推進(jìn)。據(jù)文化部2002年的統(tǒng)計(jì)，僅全國文化（文物）系統(tǒng)（不計(jì)文化系統(tǒng)外社會(huì)興建的文化設(shè)施，如青少年宮、工人文化宮、游樂場、主題公園等）的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目總數(shù)就高達(dá)970多個(gè)；計(jì)劃總投資達(dá)239億元；計(jì)劃施工面積（建筑面積）達(dá)494萬平方米。這一時(shí)期，中央財(cái)政還發(fā)揮積極的杠桿作用，通過對全國共計(jì)200多個(gè)“兩館”（圖書館、文化館）建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)助（補(bǔ)助總額約1億元），推動(dòng)各地基層文化設(shè)施的發(fā)展。據(jù)文化部的統(tǒng)計(jì)，全國文化事業(yè)基建項(xiàng)目總數(shù)為715個(gè)，比上年增加264個(gè)，增長58%。計(jì)劃總投資達(dá)200億元，比上年增加18億元，增長10%；計(jì)劃施工面積（建筑面積）368萬平方米，比上年增加45萬平方米，增長幅度達(dá)14%。在文化基建項(xiàng)目中，公共圖書館、文化館類項(xiàng)目共計(jì)約占總數(shù)31%。[5]從2002年的建設(shè)情況可見，我國公共文化設(shè)施的建設(shè)延續(xù)了建國初期的基本框架和模式，并在數(shù)量和質(zhì)量上都有了大的提升，覆蓋全國城鄉(xiāng)的基本公共文化設(shè)施呈現(xiàn)規(guī)范化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展趨勢，部分先進(jìn)地區(qū)，如北京、上海、浙江等，基本公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)已然建成。此外，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不少地方很多大項(xiàng)目開工建設(shè)。根據(jù)文化部統(tǒng)計(jì)，同樣在2002年，全國投資億元以上籌建新開工的大型文化設(shè)施項(xiàng)目有河南省藝術(shù)中心、深圳書城、蘇州市博物館新館、江西省美術(shù)館、浙江美術(shù)館改造工程等。全國投資在5000萬元以上的在建項(xiàng)目就多達(dá)36個(gè)，其中投資高達(dá)億元以上的大型項(xiàng)目就有19個(gè)，包括國家大劇院、中國美術(shù)館改造工程、北京海淀劇院、遼寧省藝術(shù)中心、浙江省杭州劇院、浙江省杭州市大劇院、江西省博物館、山東省圖書館業(yè)務(wù)樓、湖南大劇院、廣東省廣州市藝術(shù)博物館、深圳音樂廳、深圳中心圖書館、云南省圖書館等。全國投資億元以上的已竣工項(xiàng)目也不少，包括上海市博物館、浙江省藝術(shù)職業(yè)學(xué)院、浙江省紅星文化大廈、福建省博物院、湖南省長沙田漢大劇院、陜西省秦俑博物館二期工程等。[6]可見，公共文化設(shè)施建設(shè)速度加快、設(shè)施多樣化、高檔化成為發(fā)展趨勢。由于我國長期以來存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)差異巨大，各地文化設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)的同時(shí)，也暴露出公共資源配置中存在的各種問題。突出問題是設(shè)施布局不夠合理、均等化程度不夠高——公共文化設(shè)施大多集中在城市，鄉(xiāng)村公共文化設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。此外，在城市里，公共文化設(shè)施尤其是大型標(biāo)志型文化設(shè)施大多集中在城市中心區(qū)域，城市邊遠(yuǎn)區(qū)域文化設(shè)施少、檔次低。城市公共文化設(shè)施也存在檔次不高、服務(wù)效能低下等問題，甚至部分公共設(shè)施在開展“以文養(yǎng)文”業(yè)務(wù)過程中，過度發(fā)展經(jīng)營性收費(fèi)服務(wù)，一定程度降低了公共文化設(shè)施的公益性。在廣大基層，以縣一級文化設(shè)施看，情況堪憂——據(jù)文化部2005年統(tǒng)計(jì)，全國縣級劇團(tuán)中沒有專用團(tuán)址（房屋）的，占劇團(tuán)總數(shù)的26%。而占劇團(tuán)總數(shù)的40%的縣級劇團(tuán)（658個(gè)）無專門的排練用房。全國更有高達(dá)230多個(gè)縣級劇場、影劇院沒有座位，占縣級劇場影劇院總數(shù)的22%。全國近21%的縣級劇場、影劇院無辦公業(yè)務(wù)用房；近35%的縣級劇場、影劇院無演（映）業(yè)務(wù)用房；占全國縣級圖書館總數(shù)11%的縣級圖書館房屋面積為零；占全國15%的縣級圖書館閱覽室無座席。文化館的情況也不容樂觀，全國有21%的文化館無辦公用房，難以正常開展業(yè)務(wù)活動(dòng)?？傊?，從上述數(shù)據(jù)看，縣級基層劇場、圖書館、文化館普遍存在設(shè)施缺失或狹小陳舊的問題，與城市公共文化設(shè)施形成明顯差距，嚴(yán)重影響著廣大基層人民群眾基本公共文化服務(wù)需求的滿足。而全國農(nóng)村的情況比縣級更差，基礎(chǔ)文化設(shè)施種類不齊全、設(shè)施設(shè)備陳舊、面積狹小，與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題普遍存在，城鄉(xiāng)公共文化設(shè)施發(fā)展不均衡現(xiàn)象令人觸目驚心，亟待改善。[7]（三）《公共文化體育設(shè)施條例》頒布以來的第三次建設(shè)高潮，覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基本建成（約2003年至今）進(jìn)入新世紀(jì)，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)制度的全面建立和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入不斷提升，人民群眾文化需求日益高漲，對公共文化服務(wù)也提出了新的更高的要求。與此同時(shí)，城市化進(jìn)程加快，城市人口大規(guī)模集聚，使得城市公共文化設(shè)施服務(wù)的對象和范圍迅速擴(kuò)大。此外，適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求，行政體制改革加速推進(jìn)，服務(wù)型政府建設(shè)全面展開。在進(jìn)一步明確政府定位和職責(zé)的同時(shí)，也充分凸顯了政府在興建文化設(shè)施、提供公共文化服務(wù)方面應(yīng)該承擔(dān)的主體責(zé)任。順應(yīng)發(fā)展需求，2003年，國務(wù)院出臺(tái)了我國歷史上首部《公共文化體育設(shè)施條例》，該條例明確了我國公共文化設(shè)施建設(shè)的主體、規(guī)模和相關(guān)具體要求，成為我國公共文化設(shè)施建設(shè)的重要法理依據(jù)。此后，2005年，中央政府更進(jìn)一步提出構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的號召。貫徹落實(shí)中央部署，依據(jù)《公共文化體育設(shè)施條例》，在各級地方政府主導(dǎo)下，我國全面掀起了公共文化設(shè)施建設(shè)的新高潮。以上海為例，“十二五”期間，上海規(guī)劃建設(shè)和在建的重大文化設(shè)施項(xiàng)目就高達(dá)24個(gè)，總建筑面積85萬平方米，總投資約96億元。至“十二五”期末，全市文化設(shè)施面積達(dá)312萬平方米，按常住人口計(jì)算，人均文化設(shè)施建筑面積達(dá)0.13平方米。全市已經(jīng)擁有上海大劇院、上海文化廣場、奔馳文化中心、上海交響樂團(tuán)音樂廳、上海圖書館、上海博物館、中華世紀(jì)宮、上海當(dāng)代藝術(shù)博物館、上海科技館、上海航海博物館、上海自然博物館等一批具有國家水準(zhǔn)的大型文化設(shè)施。全市共有博物館114家，美術(shù)館32家，公共圖書館238個(gè)，區(qū)級文化館26個(gè)，社區(qū)文化活動(dòng)中心203家，村（居委）綜合文化活動(dòng)室5245個(gè)，工人文化宮19個(gè)，青少年活動(dòng)場所36處，可容納200～1500人及以上的文化廣場百余個(gè)。[8]再看一個(gè)例子，據(jù)報(bào)道，“十二五”期間，山東省公共文化設(shè)施投入高達(dá)385億元。其中，僅2011～2013年（即第十屆中國藝術(shù)節(jié)籌辦期間）就投入高達(dá)249億元進(jìn)行文化設(shè)施的建設(shè)和提升改造。2014年、2015年則分別投入63億、73億元。高投入、大手筆推動(dòng)文化設(shè)施建設(shè)，使得山東省文化演展場館水平進(jìn)入國內(nèi)一流行列；基本實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站全覆蓋；行政村一級的文化活動(dòng)室（文化大院）覆蓋率高達(dá)94.8%。據(jù)山東省文化廳介紹，未來山東省還計(jì)劃在2016年完成全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站的改造提升任務(wù)，全省60%以上的村（社區(qū)）都將建成綜合性文化服務(wù)中心。同年，全省7005個(gè)省定貧困村，60%以上將建成綜合文化活動(dòng)室。此外，山東省還將加快數(shù)字圖書館、數(shù)字文化館等的建設(shè)，推進(jìn)文化信息資源共享工程惠及全省城鄉(xiāng)。[9]無疑，上海和山東的情況很有代表性，隨著地方財(cái)政實(shí)力的增長和國家政策的調(diào)整，“十二五”時(shí)期可能是新中國成立以來，我國公共文化設(shè)施建設(shè)投入資金最大、數(shù)量增長最快和水平提升最高的一個(gè)時(shí)期。根據(jù)2015年4月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)情況的報(bào)告》總結(jié)，自2001年以來，中央投入40多億元資助地方建設(shè)1000多個(gè)縣級圖書館、文化館和近2.5萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站，全國基本實(shí)現(xiàn)了“縣縣有圖書館文化館、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有綜合文化站”的建設(shè)目標(biāo)。2012年以來，全國214個(gè)地市級公共圖書館、博物館和文化館新建和改擴(kuò)建獲得了中央財(cái)政16億元的支持。為改善城鄉(xiāng)文化設(shè)施差距，中央財(cái)政還投資17億元，專門針對偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)近1300座廣播電視的高山骨干無線發(fā)射臺(tái)站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)助。此外，為了解決基層文化設(shè)施設(shè)備殘破不足，普遍存在的“空殼”問題，中央財(cái)政專門安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站和城市社區(qū)文化中心（文化活動(dòng)室）設(shè)備購置專項(xiàng)資金，對基層文化設(shè)施設(shè)備購置進(jìn)行補(bǔ)助。截至2014年底，全國共建成縣級以上公共圖書館3000多個(gè)，文化館（含群藝館）3300多個(gè)，公共博物館、紀(jì)念館3400多個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站41000多個(gè)。在上述公共文化設(shè)施的骨干工程之外，全國還建成了青少年宮700多個(gè)，科技館350多個(gè)，青少年校外活動(dòng)中心3000多個(gè)，工人文化宮1300多個(gè)。共開設(shè)廣播電視播出機(jī)構(gòu)2500多個(gè)，廣播電視傳輸發(fā)射臺(tái)站21000多個(gè)。建成農(nóng)民體育健身工程42萬多個(gè)。[10]可見，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，我國已經(jīng)構(gòu)建起了覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，與建國初期相比，我國公共文化設(shè)施從數(shù)量到質(zhì)量都取得了巨大的發(fā)展。二我國公共文化設(shè)施供給的政策梳理作為重要的公共設(shè)施，公共文化設(shè)施的建設(shè)需要?jiǎng)佑猛恋亍⒇?cái)政、人力等多方面的資源，因此，其建設(shè)也廣泛涉及了國土規(guī)劃、財(cái)政、發(fā)改、建設(shè)、文化等多個(gè)行政管理領(lǐng)域。如何規(guī)劃建設(shè)公共文化設(shè)施、如何提高其供給和服務(wù)效率？多年來，我國各級政府為此制定了多部政策法規(guī)或規(guī)劃計(jì)劃，這里略加梳理。（一）中央層級的政策法規(guī)1.《中華人民共和國憲法》盡管1954年第一部《中華人民共和國憲法》沒有對文化事業(yè)發(fā)展做出正面規(guī)定，但在該部《憲法》中，規(guī)定了國務(wù)院對文化工作的管理職能。[11]1982年《憲法》進(jìn)行了重新修訂，增加了關(guān)于文化建設(shè)的專門條款，如《憲法》第二十二條規(guī)定：“國家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動(dòng)。國家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)?！钡谒氖邨l規(guī)定：“中華人民共和國公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由。國家對于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵(lì)和幫助?！鄙鲜鲆?guī)定是各級政府承擔(dān)公共文化設(shè)施建設(shè)并保障其正常運(yùn)行的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)的法理依據(jù)。2.《公共文化體育設(shè)施條例》依據(jù)《憲法》規(guī)定，2003年6月，國務(wù)院頒布《公共文化體育設(shè)施條例》（下簡稱“條例”），通過立法的形式規(guī)范了我國公共文化體育設(shè)施的界定、種類、規(guī)劃、建設(shè)、使用、服務(wù)、管理和保護(hù)。這是我國有史以來第一部關(guān)于公共文化設(shè)施的國家級條例，標(biāo)志著我國公共文化設(shè)施建設(shè)和管理進(jìn)入法制化軌道?！皸l例”對公共文化設(shè)施建設(shè)涉及的諸多方面都做出了明確的界定或規(guī)定，比如關(guān)于“公共文化體育設(shè)施”的定義，第二條規(guī)定：“本條例所稱公共文化體育設(shè)施，是指由各級人民政府舉辦或者社會(huì)力量舉辦的，向公眾開放用于開展文化體育活動(dòng)的公益性的圖書館、博物館、紀(jì)念館、美術(shù)館、文化館（站）、體育場（館）、青少年宮、工人文化宮等的建筑物、場地和設(shè)備?！标P(guān)于公共文化設(shè)施的功能，“條例”第三條規(guī)定：“公共文化體育設(shè)施管理單位必須堅(jiān)持為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的方向，充分利用公共文化體育設(shè)施，傳播有益于提高民族素質(zhì)、有益于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的科學(xué)技術(shù)和文化知識，開展文明、健康的文化體育活動(dòng)?！标P(guān)于公共文化設(shè)施的興建主體，“條例”第五條規(guī)定：“各級人民政府舉辦的公共文化體育設(shè)施的建設(shè)、維修、管理資金，應(yīng)當(dāng)列入本級人民政府基本建設(shè)投資計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算?！标P(guān)于公共文化設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，“條例”第十條規(guī)定：“公共文化體育設(shè)施的數(shù)量、種類、規(guī)模以及布局，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、環(huán)境條件以及文化體育事業(yè)發(fā)展的需要，統(tǒng)籌兼顧，優(yōu)化配置，并符合國家關(guān)于城鄉(xiāng)公共文化體育設(shè)施用地定額指標(biāo)的規(guī)定。公共文化體育設(shè)施用地定額指標(biāo)，由國務(wù)院土地行政主管部門、建設(shè)行政主管部門分別會(huì)同國務(wù)院文化行政主管部門、體育行政主管部門制定?！盵12]可見，我國公共文化服務(wù)設(shè)施的建設(shè)具有明確的政策法規(guī)依據(jù)，國家法律規(guī)定了公共文化設(shè)施的建設(shè)管理模式是一種政府主導(dǎo)、權(quán)威型供給的模式。具體體現(xiàn)在：政府主持設(shè)施規(guī)劃布局，設(shè)施用地由政府無償劃撥、無償使用；設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)來自各級政府基本建設(shè)投資和財(cái)政撥款，其中，各級政府的基本建設(shè)投資負(fù)責(zé)承擔(dān)建設(shè)資金，財(cái)政撥款負(fù)責(zé)專用設(shè)備的購置以及設(shè)施運(yùn)營管理的各項(xiàng)費(fèi)用。但也有部分重大文化設(shè)施工程，由國家獨(dú)立承擔(dān)，或國家與地方政府共同承擔(dān)。前者如“農(nóng)村書屋”工程、廣播電視“村村通”工程，后者如公共文化設(shè)施的免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)撥付，國家、地方各自承擔(dān)一定比例的經(jīng)費(fèi)等。3.其他重要的國家級政策法規(guī)涉及公共文化設(shè)施建設(shè)的中央層級政策，還包括一些重要的文件或規(guī)劃，如《關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》（中辦發(fā)〔2007〕21號文），《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》（中辦發(fā)〔2015〕2號），《國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（2015～2020年）》，《關(guān)于支持文化事業(yè)發(fā)展的若干經(jīng)濟(jì)政策的通知》（國發(fā)〔2000〕14號文），《財(cái)政部中宣部關(guān)于進(jìn)一步支持文化事業(yè)發(fā)展的若干經(jīng)濟(jì)政策的通知》（國辦發(fā)〔2006〕43號文），《文化標(biāo)準(zhǔn)化中長期發(fā)展規(guī)劃（2007～2020）》，《全國地級市文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》以及《關(guān)于推進(jìn)基層綜合性公共文化服務(wù)中心的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕74號）等。上述政策法規(guī)，為公共文化設(shè)施建設(shè)提供了宏觀政策依據(jù)。4.公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范[13]確定了建設(shè)主體和資金來源后，公共文化服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，還需要依據(jù)一定的用地指標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，進(jìn)行合理的規(guī)劃。2008年以來，文化部會(huì)同其他部委先后發(fā)布了《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》（建標(biāo)〔2008〕74號）、《文化館建設(shè)用地指標(biāo)》（建標(biāo)〔2008〕128號）和《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)〔2008〕108號），《文化館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)〔2010〕136號）等4個(gè)國家標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)是我國公共圖書館、文化館建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)決策和合理確定項(xiàng)目建設(shè)用地與投資水平的全國性統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。其中，“用地指標(biāo)”由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、文化部聯(lián)合頒布，指標(biāo)解決的是設(shè)施建設(shè)的用地問題。公共圖書館、文化館作為公益性文化設(shè)施，其建設(shè)用地是政府劃撥無償使用的，用地指標(biāo)一方面為審批建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、確定建設(shè)用地規(guī)模提供了依據(jù)，另一方面，也為編制項(xiàng)目建議書和初步設(shè)計(jì)文件、核定和審批建設(shè)項(xiàng)目用地面積提供了依據(jù)。而“建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”則由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)改委、文化部聯(lián)合頒布，解決的是設(shè)施建設(shè)的資金問題。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是編制、評估和審批建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的重要依據(jù)，也是有關(guān)部門審查設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)以及對其建設(shè)全過程進(jìn)行監(jiān)督檢查的依據(jù)。此外《博物館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《博物館建設(shè)用地指標(biāo)》《劇場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》的編制立項(xiàng)工作也在積極進(jìn)行，未來將逐步形成我國全面、系統(tǒng)的公共文化設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系。另外，我國現(xiàn)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系中，涉及公共文化設(shè)施的建設(shè)工程行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)共有5項(xiàng)：《圖書館建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》《博物館建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》《文化館建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》《電影院建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》《劇場建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》。其中，工程建設(shè)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)主要回答的是：該不該建、建多大規(guī)模、應(yīng)具備哪些功能等問題。建設(shè)工程行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)主要回答的是：怎么建、房屋建筑設(shè)計(jì)應(yīng)滿足哪些工程技術(shù)要求等問題。公共文化設(shè)施的相關(guān)“用地指標(biāo)”主要體現(xiàn)了以下幾個(gè)方面內(nèi)容：一是確立了根據(jù)服務(wù)人口確定建設(shè)規(guī)模的原則，使公共文化設(shè)施的規(guī)模大小不再完全取決于行政級別，而主要服從于服務(wù)人口；二是將居住半年以上的暫住人口納入服務(wù)人口計(jì)算范圍，充分保障了進(jìn)城務(wù)工人員等流動(dòng)人口的文化權(quán)益；三是通過對步行、騎車、公共交通等出行時(shí)間的測算，對文化設(shè)施的服務(wù)半徑提出了具體要求；四是為了保障公共文化設(shè)施用地不被蠶食，提出公共文化設(shè)施確需異地新建時(shí)，應(yīng)不改變原館址的公益性文化設(shè)施性質(zhì)，使原址得以作為公共文化設(shè)施繼續(xù)為群眾提供文化服務(wù)。值得進(jìn)一步指出的是，正如我國公共文化設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的起草者之一——國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會(huì)委員鹿勤指出的，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)編制始終堅(jiān)持的幾個(gè)基本理念是：以人為本、普遍均等的布局理念；以服務(wù)范圍內(nèi)的常住人口或總?cè)丝跒榉?wù)人口，進(jìn)行設(shè)施配建的理念；以保護(hù)公益性文化設(shè)施建設(shè)用地，減少重復(fù)建設(shè)的理念；以開放的服務(wù)空間為主，保障設(shè)施建設(shè)主導(dǎo)功能和必需用房構(gòu)成的設(shè)施建設(shè)理念。[14]上述標(biāo)準(zhǔn)的制定，為我國在公共文化設(shè)施的建設(shè)過程中秉持上述理念，科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)建設(shè)提供了重要依據(jù)。此外，鹿勤還指出現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)凸顯了兩個(gè)方面的功能：一是科學(xué)合理地建設(shè)單個(gè)工程項(xiàng)目——近期建設(shè)實(shí)施項(xiàng)目（要地、要錢）；二是科學(xué)合理地確定設(shè)施規(guī)劃發(fā)展布局——中、長期設(shè)施建設(shè)發(fā)展目標(biāo)（要地、留好發(fā)展空間）。上述標(biāo)準(zhǔn)作為我國公共文化設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目決策及合理確定建設(shè)水平的全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，是工程項(xiàng)目決策和建設(shè)中有關(guān)政策、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)等綜合性宏觀要求的技術(shù)文件，也是文化部門貫徹《公共文化體育設(shè)施條例》的配套文件，具有較強(qiáng)的政策約束力，因此，標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制定實(shí)施，對推動(dòng)文化設(shè)施建設(shè)向科學(xué)化、法制化、規(guī)范化方向發(fā)展，無疑具有非常積極的意義。（二）地方性法規(guī)我國文化領(lǐng)域的行政管理與其他領(lǐng)域一樣，長期以來，實(shí)行的是“條塊共治”的管理模式。即既實(shí)行由中央直屬部委自上而下的一種管理（“條”），也實(shí)行由地方政府統(tǒng)一對整個(gè)行政區(qū)域的所有行政行為的管理（“塊”）；條、塊結(jié)合，共同管理文化事務(wù)。在文化政策上，一般來說，中央層級的政策法規(guī)更注重宏觀性、普適性，對它具體的貫徹落實(shí)有待地方政府的細(xì)化和本地化，這也催生了大量的地方性政策法規(guī)。公共文化設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域也同樣如此。[15]在中央政策法規(guī)的約束下，各級地方政府依據(jù)自身職能和本地實(shí)際情況，制定政策法規(guī)，對公共文化設(shè)施建設(shè)等履行“塊”的管理。以廣東省和深圳市為例，2005年，廣東省頒布了《廣東省文化設(shè)施條例》，對廣東省的文化設(shè)施建設(shè)做出了法律規(guī)定。此后頒布的《廣東省文化強(qiáng)省建設(shè)規(guī)劃綱要（2011～2020年）》《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》《廣東省基層公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金管理辦法》《廣東省加快建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系實(shí)施意見》及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等，[16]都對廣東省的公共文化設(shè)施建設(shè)，提供了地方性政策法規(guī)依據(jù)。作為改革開放試驗(yàn)場的新興城市，深圳除了在《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》（2014年修訂推出新版）中對文化設(shè)施建設(shè)做出相關(guān)規(guī)定外，在2012年還制定出臺(tái)了《深圳市基層公共文體設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見》。該意見進(jìn)一步明確了依據(jù)服務(wù)人口確定公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)模的工作原則，提出探索行政區(qū)域型與功能區(qū)域型相結(jié)合的公共文化設(shè)施配置模式，將主要按照每10萬人擁有一個(gè)街道級以上公共文體設(shè)施，每3萬人擁有一個(gè)社區(qū)級以上公共文體設(shè)施的原則進(jìn)行規(guī)劃，形成覆蓋行政性社區(qū)、服務(wù)人口聚集的廠區(qū)和大型屋村的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，使公共文化設(shè)施的規(guī)模不再完全取決于行政區(qū)域劃分和行政級別。針對深圳外來人口眾多的