20xx年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在問題及建議

20**年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在問題及建議最近一段時(shí)間以來，“城鎮(zhèn)化”一詞被決策層頻頻提及，目前已經(jīng)成為國內(nèi)最炙手可熱的詞匯之一。由于牽涉廣泛，利益重大，政府、企業(yè)、學(xué)界甚至普通民眾紛紛對此展開討論，各種聲音鋪天蓋地，甚囂塵上。其中，“如何繼續(xù)有效推進(jìn)中國城鎮(zhèn)化”是當(dāng)前討論的熱點(diǎn)，而“城鎮(zhèn)化對中國經(jīng)濟(jì)增長的影響”是目前討論的主要內(nèi)容之一。一種主流看法是從城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)增長的作用著眼。這派觀點(diǎn)首先站在需求層面看待中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，將城鎮(zhèn)化視為中國未來最大的內(nèi)需所在，是推動中國未來經(jīng)濟(jì)增長的最大亮點(diǎn)。由于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)會帶來相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和住房的大量需求、另外農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口也被認(rèn)為是對消費(fèi)需求會有明顯的提升。所以，站在擴(kuò)大內(nèi)需的角度來討論城鎮(zhèn)化的帶動作用是此派觀點(diǎn)討論的一個(gè)重要內(nèi)容。由此派生出相當(dāng)多對中國未來城鎮(zhèn)化水平的測算，以及城鎮(zhèn)化如何帶動基礎(chǔ)設(shè)施、住房、居民消費(fèi)的研究，以推算城鎮(zhèn)化將可能對中國未來經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生的影響。也有觀點(diǎn)站在供給層面來看待城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)的帶動作用。由于城鎮(zhèn)化本身有利于規(guī)模經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生和人力資本積累等原因，也會對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生明顯幫助。近來創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)增長中的作用日益受到重視，而城市則在技術(shù)創(chuàng)新中起著決定性的作用。如何進(jìn)一步發(fā)揮城市在創(chuàng)新中的作用，從而帶動中國未來的經(jīng)濟(jì)增長。也成為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中迫切需要研究的問題。此外從供給層面看，也有研究從城鎮(zhèn)化過程中生產(chǎn)率提升的角度來探討其對經(jīng)濟(jì)增長的作用。城鎮(zhèn)化過程伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷，農(nóng)村中從事農(nóng)業(yè)的人口流向城市從事二三產(chǎn)業(yè)，會帶來明顯的生產(chǎn)率提升。未來這樣的人口流動還有多少潛力，如何進(jìn)一步發(fā)揮流動的效益，是這些研究重點(diǎn)討論的問題?？梢钥吹剑?dāng)前國內(nèi)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩問題越加嚴(yán)重，人們?nèi)找尜|(zhì)疑原有依靠大規(guī)模投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的方式如何持續(xù)，再加上全球金融危機(jī)后國際市場長期動蕩低迷，中國出口形勢嚴(yán)峻。在勞動力、土地、水、能源資源等各種要素價(jià)格紛紛上漲的背景下，大家都已經(jīng)意識到舊有增長方式不可持續(xù)，紛紛做出了中國未來經(jīng)濟(jì)的潛在增長率將要回落的判斷。對于中國未來的增長趨勢而言，目前來看在出口方面低端國際市場已經(jīng)占領(lǐng)得差不多了，而技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的打造等都不是可以一蹴而就的事。那么，中國新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)究竟在哪里？由此，“城鎮(zhèn)化”這三個(gè)金光閃閃的大字，自然映入人們眼簾，從而在一定程度上也被許多人當(dāng)作能夠繼續(xù)使中國未來保持高速發(fā)展的根本動力之一。城鎮(zhèn)化在推動中國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)增長方面被眾多人士寄予厚望，在此背景下，國內(nèi)新一輪的城鎮(zhèn)化大潮也被認(rèn)為即將波瀾壯闊地展開。1.不可持續(xù)的舊城鎮(zhèn)化模式與此同時(shí)，也有另一派的觀點(diǎn)對當(dāng)前城鎮(zhèn)化的模式表示疑問和不滿。他們指出，中國已有的城鎮(zhèn)化模式是“城鄉(xiāng)割裂、城鄉(xiāng)二元”的城鎮(zhèn)化，農(nóng)村和農(nóng)民在城鎮(zhèn)化的過程中未能享受到應(yīng)有的益處，城鎮(zhèn)化過程尚未有效地帶動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化。由于城鄉(xiāng)割裂的城鎮(zhèn)化模式，難以在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中有效帶動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的集約化轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，從而導(dǎo)致糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品（5.94，-0.01，-0.17%）供應(yīng)的問題。而且此種城鎮(zhèn)化模式容易過多侵占農(nóng)田耕地、過多汲取農(nóng)村地區(qū)的人才和資金等資源，使得農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)相對滯后、個(gè)別地區(qū)甚至凋敝，農(nóng)業(yè)發(fā)展相對不足。

而由于現(xiàn)有模式下中國的城鎮(zhèn)化推進(jìn)過于依賴政府主導(dǎo)，使得在現(xiàn)有土地制度和財(cái)政制度安排下各級政府紛紛熱衷于擴(kuò)大城市規(guī)模，造成對土地資源的低效利用以及對土地財(cái)政和房地產(chǎn)的過度依賴。房價(jià)過高、房地產(chǎn)市場膨脹業(yè)已對繼續(xù)健康推進(jìn)城鎮(zhèn)化構(gòu)成了嚴(yán)重障礙，不僅帶來普通居民的住房問題，也抬高了城市內(nèi)企業(yè)運(yùn)營的成本，對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成威脅，使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形演進(jìn)，為城市的未來發(fā)展埋下隱患。

此外，在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式下，政府的行政級別就成為了推進(jìn)各地城鎮(zhèn)化過程中最重要的資源。行政級別高的城市就可以利用自身的行政地位來吸取各種要素，包括土地、資金、人才等等，導(dǎo)致城鎮(zhèn)體系發(fā)展的嚴(yán)重失衡，即大城市尤其是行政級別較高的頂級大城市畸形擴(kuò)張，而中小城市則發(fā)展不足。

現(xiàn)有城鎮(zhèn)模式更為核心的問題是，目前的城鎮(zhèn)化過程未能解決好農(nóng)民工市民化的問題，“只讓來打工、不讓來落戶”的方式表明中國過去的城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是一種“半拉子”的城鎮(zhèn)化，是一種“要物（土地）不要人”的城鎮(zhèn)化，是“物的城鎮(zhèn)化”而非“人的城鎮(zhèn)化”。在世界各國已有的城市化歷史中，這樣大規(guī)模、長時(shí)段地將人和地割裂開來的城鎮(zhèn)化過程，只有在中國才能看見，由此也帶來了極其嚴(yán)重的一系列問題。例如城市中新的二元化結(jié)構(gòu)、農(nóng)民工長期在外打工造成數(shù)千萬之眾的留守兒童等等。而這種城鄉(xiāng)分割、人地分割的城鎮(zhèn)化模式最大弊病是以一種人所共見、人所共知的方式大規(guī)模和長時(shí)段地造成社會不同群體間的利益分化且固化，導(dǎo)致整個(gè)社會的緊張和斷裂。目前全社會的收入分配差距伴隨著城鎮(zhèn)化過程不斷被拉大，無論是農(nóng)民之間（進(jìn)城還是未進(jìn)城）、市民之間（有房子還是沒有房子）、市民和農(nóng)民工之間（有基本社會保障和無基本社會保障），城鎮(zhèn)化過程不是帶來社會的更多融合而是更多的撕裂。

因此，此派觀點(diǎn)認(rèn)為中國要繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是要改變已有的“城鄉(xiāng)分割、人地分割”的城鎮(zhèn)化模式，通過土地制度、戶籍制度、基本公共服務(wù)制度等相關(guān)制度改革來加快解決農(nóng)民工市民化的根本問題。否則，在舊有城鎮(zhèn)化模式的制度安排下大談如何發(fā)揮城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)增長的帶動作用，更有可能是造成新一輪的圈地運(yùn)動和造城運(yùn)動，以及房地產(chǎn)的再次畸形膨脹，進(jìn)一步加大在此過程中給社會造成的緊張和分裂。而想要依靠舊有的城鎮(zhèn)化模式來大力發(fā)揮所謂城鎮(zhèn)化對未來經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用，只會演變成為一種飲鴆止渴的行為。在此派觀點(diǎn)看來，如果舊有的城鎮(zhèn)化模式不打破、不改造，城鎮(zhèn)化對于中國經(jīng)濟(jì)未來增長的意義，只能是救命稻草而非靈丹妙藥。

2.完全政府主導(dǎo)模式的破滅

與其他國家城鎮(zhèn)化模式有根本不同的是，政府在中國城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中扮演著至關(guān)重要的決定性作用。大多數(shù)國家的城鎮(zhèn)化過程，政府也是不可或缺的，要發(fā)揮引導(dǎo)、規(guī)劃等作用參與其中。但在中國的城鎮(zhèn)化中，政府的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越其他的國家，其推進(jìn)過程基本上完全是由政府來主導(dǎo)。政府在利益分配格局中扮演著重要的中間商的角色，政府一方面低價(jià)從農(nóng)民手中獲得土地，另一方面將其高價(jià)賣給房地產(chǎn)商等；與此同時(shí)政府又不同于一般的中間商，它還承擔(dān)著發(fā)展城市、推動經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)等各種任務(wù)，出讓土地所獲收益還用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)開發(fā)、招商引資等等，而近年來在中央政府的催督下，又將土地出讓收入部分用于農(nóng)田水利、教育等公共支出。

地方政府在國有土地出讓中的收入在過去十年來有了大幅的攀升，從2001年的1300億元左右增加到2011年的超過3萬億元。近年來用于獲得土地出讓收入的各項(xiàng)成本占到了總收入的55%左右，其中最大的成本來源于征地拆遷費(fèi)用，占到土地出讓總收入的36%左右。

政府土地出讓收益（即總收入扣除成本的凈收益）大約占到出讓總收入的45%左右。然后政府將土地出讓收益用于各種各樣的支出，其中城市建設(shè)支出是最大的支出項(xiàng)，占到收益總支出的60%左右、占土地出讓總收入的26%左右。從數(shù)據(jù)上看，政府進(jìn)行土地收購出讓的最大目的是用于城市的建設(shè)開發(fā)。

可以看到，在政府主導(dǎo)用土地財(cái)政來推進(jìn)城鎮(zhèn)化的模式下，已經(jīng)形成了一個(gè)牢固的利益鏈條。地方政府一手盡量壓低成本來征地（強(qiáng)行拆遷等）、一手盡量抬高土地價(jià)格來賣地（壟斷土地供應(yīng)等），同時(shí)又用相應(yīng)的收益來進(jìn)行招商引資、城市建設(shè)，推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

已有城鎮(zhèn)化模式下的利益分配格局是一個(gè)不斷自我循環(huán)、自我強(qiáng)化的鏈條。地方政府征地越多，越有可能一方面可以通過提高土地、壓低地價(jià)來吸引各類企業(yè)，在招商引資方面獲得競爭優(yōu)勢，以此帶動地方產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與此同時(shí)又可利用大量廉價(jià)土地開展大規(guī)模城市建設(shè)；另一方面又可以充分利用自己在土地市場的壟斷地位，不斷拉高地價(jià)房價(jià)以最大化自身的土地收益。對于擁有房子和房地產(chǎn)投資者而言，則樂見房價(jià)的節(jié)節(jié)攀升。而地價(jià)房價(jià)的上升反過來又會強(qiáng)化地方政府征地搞建設(shè)的激勵(lì)。

當(dāng)然，已有的城鎮(zhèn)化模式在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度還比較低（尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低）時(shí)探索出的一條有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化的道路。它在國內(nèi)土地資源緊張、人地矛盾突出、資金較為不足的制約條件下，充分利用了政府對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主導(dǎo)作用和在土地市場上的壟斷地位，硬生生地闖出了一條快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的路子。此路一開，猶如打開潘多拉魔盒，各地似乎一下子找到了城市發(fā)展的終南捷徑。各個(gè)地區(qū)的城市建設(shè)緊鑼密鼓、城市面貌日新月異、城市房價(jià)連連攀升，神州大地處處呈現(xiàn)出一派高歌猛進(jìn)的城鎮(zhèn)化勢頭，尤其是那些行政級別高、資源聚集的大城市，更是一日千里。但這種“以地謀發(fā)展”的城鎮(zhèn)化模式在取得成績的同時(shí)，也日益暴露出“不可持續(xù)”的特征。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，土地資源的制約逐漸顯現(xiàn)。從客觀上而言，土地資源是有限的，地方政府能夠進(jìn)行出讓的、真正能夠轉(zhuǎn)換用途的土地資源更是有限的。土地財(cái)政在這個(gè)角度來看是不可能永遠(yuǎn)持續(xù)下去，是必然要終結(jié)的。

第二，土地征收成本不斷攀升，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明顯增加。地方政府從土地買賣活動中的凈收益則日益下降。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)計(jì)算，2011年征地拆遷費(fèi)用已經(jīng)占到土地總收入的約70%。實(shí)際上地方政府在土地征收買賣上的直接收益越來越少，而更多依賴土地抵押的方式從銀行借貸來開展城市建設(shè)，不少地方債務(wù)平臺圍繞著土地而大做文章，由此導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的明顯增加。

第三，社會差距不斷拉大，社會矛盾日益積累。根據(jù)對已有城鎮(zhèn)化模式的利益格局分析表明，絕大多數(shù)的失地農(nóng)民和城市外來人口（包括農(nóng)民工）成為了過去城鎮(zhèn)化過程中的犧牲者。在既有制度安排尤其是政府壟斷土地市場的條件下，土地和房地產(chǎn)的畸形發(fā)展又大大加劇了社會的差距。在正常的市場供求條件下，房地產(chǎn)價(jià)格本身的高低本來不是問題，“高房價(jià)”本身不是罪，但不合理的是背后的利益分配格局。伴隨著過去十年快速的城鎮(zhèn)化，社會差距急劇擴(kuò)大的最大來源之一則是房子（本質(zhì)上是土地）在不同社會群體之間的分配。買了房子或沒買房子、有一套房子或有多套房子，在很大程度上決定了社會中許多人一生的命運(yùn)。在已有城鎮(zhèn)化的模式下，每一寸土地的城鎮(zhèn)化，都在制造新的社會不公，積累新的社會矛盾。

所以有人提出，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式本質(zhì)上是一個(gè)擊鼓傳炸彈的游戲，是一個(gè)不斷剝削農(nóng)民和新進(jìn)城者、提前釋放和消耗未來增長潛力的一個(gè)過程。而原有城鎮(zhèn)化模式將會是傳統(tǒng)發(fā)展方式中最有可能倒塌的第一塊多米諾骨牌。倒塌的原因不外乎以下幾種：土地財(cái)政的不可持續(xù)（引發(fā)地方債務(wù)、銀行壞賬等一系列危機(jī)）、房地產(chǎn)畸形膨脹而最終泡沫破滅、新城市二元結(jié)構(gòu)矛盾的劇烈爆發(fā)（引發(fā)社會動蕩和不穩(wěn)定）。

3.牽一發(fā)動全身的城鎮(zhèn)化改革

要改變舊有的城鎮(zhèn)化模式，邁向新型城鎮(zhèn)化和健康城鎮(zhèn)化的康莊大道，仍然面臨著眾多的困難。

我們必須承認(rèn)，中國現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式盡管弊端重重，但也仍有許多可取之處和值得繼承的寶貴經(jīng)驗(yàn)，它是中國在現(xiàn)實(shí)條件的制約下，不斷摸索而闖出的一條和平推進(jìn)自身城鎮(zhèn)化的一條有效道路?？傮w來看為中國過去三十多年經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展、城鄉(xiāng)面貌的巨大轉(zhuǎn)變做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。已有城鎮(zhèn)化模式的這個(gè)功績，從上述角度來看是怎樣強(qiáng)調(diào)也不過分的。而且傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式中的可取做法和經(jīng)驗(yàn)，也不是能夠一棒子打翻而加以全盤否定的。更為重要的是，新型城鎮(zhèn)化的模式將是原有模式的繼承和修正，需要對城鎮(zhèn)化老路的功過利弊進(jìn)行認(rèn)真地分析，對其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)加以客觀總結(jié)。中國城鎮(zhèn)化的新路必然是、也只能是老路的延續(xù)和調(diào)整，要走上新路，并非只要對老路簡單說“不”就可以自我實(shí)現(xiàn)的。

盡管許多人都已看到已有城鎮(zhèn)化模式的缺陷，指出其難以持續(xù)而迫切需要加以改變。但是，中國現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式是一整套制度安排的結(jié)果，在這套制度安排下已然形成了一個(gè)完整、自我循環(huán)、自我加強(qiáng)、某種意義上牢不可破的利益格局，絕對不是喊幾聲口號、提幾個(gè)措施就能夠打破這條利益鐵鏈上的某個(gè)環(huán)節(jié)，從而迫使舊有城鎮(zhèn)化的模式發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變的。模式的轉(zhuǎn)變知易行難，想要能夠打破原有的利益格局，推動中國已有城鎮(zhèn)化模式的真正轉(zhuǎn)變，就需要對已有城鎮(zhèn)化模式下的制度安排展開深入地分析，厘清相關(guān)的利益鏈條。要研究傳統(tǒng)模式下的城鎮(zhèn)化過程中，在已有制度的安排下，相關(guān)的利益是如何產(chǎn)生、如何分配，這樣的利益機(jī)制又是如何維持運(yùn)轉(zhuǎn)和循環(huán)強(qiáng)化的。只有真正搞清楚原有城鎮(zhèn)化模式的制度安排和利益格局，才有可能弄明白問題究竟出在哪里，也才有可能采取切實(shí)有效的針對性措施，來推動已有城鎮(zhèn)化模式的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變。

針對中國現(xiàn)有城鎮(zhèn)化模式存在的許多重要問題，現(xiàn)有的討論已經(jīng)提出了不少相應(yīng)的改革建議。但是已有城鎮(zhèn)化模式是一整套激勵(lì)體系下的產(chǎn)物，土地、戶籍、財(cái)政等相關(guān)制度的調(diào)整，無一不是牽一發(fā)而動全身的改革，到底應(yīng)該選擇哪個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行突破、相關(guān)的改革次序如何確定、不同的改革領(lǐng)域措施之間如何協(xié)調(diào)推進(jìn)，都需要更為深思熟慮的全盤考慮。如果只靠隨意一項(xiàng)改革的單兵突進(jìn)、單打獨(dú)斗，都難以取得應(yīng)有的效果，有時(shí)反而可能陷入顧此失彼的困境。此外，改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式需要打破已有的利益格局，但同時(shí)必須要有相應(yīng)的制度安排使一個(gè)更為合理公平、有效率且能夠自我持續(xù)的利益機(jī)制得以逐漸新生。否則打破了原有的舊模式但卻沒有確立起相應(yīng)的新模式，帶來更多的將是混亂、沖突甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會的動蕩。

因此，圍繞舊城鎮(zhèn)化模式展開的相關(guān)改革，必須要考慮可操作性、可行性和漸進(jìn)性。已有城鎮(zhèn)化模式相關(guān)制度改革的推進(jìn)，絕不是只訴求于情感和道德判斷就能夠立等可就的事情，而更像是一件費(fèi)力而緩慢地穿透硬木板的工作。

所以說，盡管目前已經(jīng)有很多研究指出了中國現(xiàn)有城鎮(zhèn)化模式的種種弊端，提出了各種各樣的改革建議。但中國城鎮(zhèn)化要從舊路邁向新路，卻非易事。要推動中國城鎮(zhèn)化模式的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，必須深入分析原有模式下的利益格局，弄清哪些才是可以推動其發(fā)生改變的環(huán)節(jié)。要找準(zhǔn)改革的邏輯起點(diǎn)和突破口，明確改革的未來方向和推進(jìn)各項(xiàng)改革的先后次序，進(jìn)行相關(guān)制度的調(diào)整和創(chuàng)新以形成一套新的更為公平和可持續(xù)的利益分配格局。

4.需打破“身份等級”的觀念

中國已有的城鎮(zhèn)化模式是一整套觀念、制度和利益格局安排下的產(chǎn)物，要推動中國城鎮(zhèn)化由老路邁向新路，也需要在這幾個(gè)層面做出相應(yīng)的調(diào)整和改變。

首先是，由“身份等級”觀念轉(zhuǎn)向“人人平等”觀念，并逐步通過基本公共服務(wù)的均等化將其落實(shí)到位

“人人平等”并非是指人人在結(jié)果上一致，而是在機(jī)會上平等，最關(guān)鍵的是在權(quán)利上的平等，而首先要落實(shí)的是在基本公共服務(wù)權(quán)利上的平等?！皩W(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”是每個(gè)中國人都應(yīng)該享受的權(quán)利，不應(yīng)該因?yàn)橐粋€(gè)人是出生在農(nóng)村還是城市、是出生在上海還是貴州，就天生在這些權(quán)利上存在不平等，在所享受的基本公共服務(wù)水平上存在著巨大的差異。

在已有“城鄉(xiāng)二元”的城鎮(zhèn)化模式下，一種流行的觀念認(rèn)為農(nóng)民已經(jīng)有了土地，相當(dāng)于已經(jīng)有了相應(yīng)的社會保障，國家就可以不負(fù)擔(dān)或者少負(fù)擔(dān)相應(yīng)的基本公共服務(wù)責(zé)任。這種看法的根源來自“身份等級”觀念的流毒，是造成農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中被迫“土地?fù)Q社?！?、嚴(yán)重被剝奪的重要原因之一。只有徹底地把農(nóng)民的土地和其基本公共服務(wù)的權(quán)利分開，才可能一方面落實(shí)國家對農(nóng)民的責(zé)任、維護(hù)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中的權(quán)益；另一方面在道理上和現(xiàn)實(shí)中，真正做到土地在用途轉(zhuǎn)換過程中，增值的合理部分“漲價(jià)歸公”。

在當(dāng)前城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間基本公共服務(wù)水平存在很大差異的現(xiàn)實(shí)條件下，要實(shí)現(xiàn)在相應(yīng)權(quán)利上“人人平等”，絕對不是僅憑感情和口號就可以一蹴而就的事，它必然涉及相關(guān)主體（中央政府與地方政府之間、不同地方之間、城鄉(xiāng)之間、城市居民與流動人口之間等）的利益巨大調(diào)整，需要相應(yīng)制度的創(chuàng)新和深刻變革，需要大量的理性謹(jǐn)慎計(jì)算和反復(fù)博弈。

不過，要推進(jìn)健康的城鎮(zhèn)化，首先必須樹立起“人人平等”觀念的大旗，這是時(shí)代趨勢、不可阻擋。只有順應(yīng)這個(gè)趨勢，才能在繼續(xù)推進(jìn)中國城鎮(zhèn)化過程中事半功倍，真正有效發(fā)揮出城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的帶動作用。

5.由“政府主導(dǎo)”到“政府引導(dǎo)”

由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)為“多方參與、政府引導(dǎo)”是邁向城鎮(zhèn)化新路的核心之舉。

已有“以地謀發(fā)展”城鎮(zhèn)化模式的核心是政府主導(dǎo)了城鎮(zhèn)化的整個(gè)過程，這個(gè)主導(dǎo)權(quán)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于政府在一級土地市場上的排他性地位。也就是說，只有政府才可以通過征收的方式將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋亍睦碚撋峡?，政府代表全體民眾的利益，進(jìn)行相關(guān)土地的征收出讓，推動城市建設(shè)和發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)這個(gè)地方社會整體利益的最大化。因此賦予政府在土地市場上的排他性地位，似乎也是無可厚非的。然而，地方政府本身亦有自己的利益，一旦在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中既做裁判員、又做運(yùn)動員，獲得了土地市場上的排他性地位，那么它一方面會壓制和剝奪其它主體（農(nóng)民、城市居民、企業(yè)）的權(quán)利和利益，千方百計(jì)地使自己的利益最大化；另一方面又具有非常強(qiáng)的道德風(fēng)險(xiǎn)傾向，將相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)（糧食安全、金融穩(wěn)定、社會穩(wěn)定等）轉(zhuǎn)嫁給中央政府。

在當(dāng)前對城市化模式的討論中，土地所有制是核心，如何確保農(nóng)民在土地的相關(guān)權(quán)益、提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例成為討論的熱點(diǎn)。事實(shí)上，更為重要的是如何規(guī)范地方政府在土地市場上的行為、真正能夠有效切斷地方政府在城鎮(zhèn)過程中的掠奪農(nóng)民之手。這里的關(guān)鍵是在于要打破地方政府在一級土地市場的排他性地位，將城鎮(zhèn)化過程中由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸喾絽⑴c、政府引導(dǎo)”。從短期看，要有效規(guī)范地方政府在土地市場的行為，逐漸培養(yǎng)在土地和城市等規(guī)劃約束下、政府監(jiān)督下的自愿土地交易行為，擴(kuò)展土地自愿交易空間和市場。從長期看，要明確規(guī)定政府在土地市場上行為的界限，只有那些涉及公共性土地（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）的征收，政府才能參與。一般經(jīng)營性的土地征收，政府不得參與其中做中間商，真正杜絕地方政府“經(jīng)營土地”的行為。

地方政府在從一級土地市場適當(dāng)推出的同時(shí)，要把重點(diǎn)放到相應(yīng)規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，來規(guī)范和引導(dǎo)地方的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。目前來看盡管地方政府對各種規(guī)劃都很重視，許多地方都不惜花費(fèi)重金、延請國際著名機(jī)構(gòu)和專家進(jìn)行制定。但與此同時(shí)，規(guī)劃的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性和執(zhí)行力卻難以保證，不同規(guī)劃之間的銜接亟待加強(qiáng)，“規(guī)劃規(guī)劃，書記話話”的現(xiàn)象仍然普遍。如何加強(qiáng)規(guī)劃的法律效力，保證其執(zhí)行力將是地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化中的重要任務(wù)。

地方政府應(yīng)該從“經(jīng)營城市”必須要“經(jīng)營土地”的理念中跳出來，政府并非只有采取排他性“經(jīng)營土地”的方式才能在土地增值中獲益最大，才能最快地帶動城市建設(shè)和地方發(fā)展。在導(dǎo)致社會矛盾激化和群體性事件的條件下，大規(guī)模的“經(jīng)營土地”反而可能帶來地方政府總體利益的得不償失。地方政府從一級土地市場上退出來，加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)督，通過相應(yīng)的稅收安排在第三方土地交易的增值中受益，也是可行之道。城鎮(zhèn)化推進(jìn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，地方政府并非要親歷親為，而應(yīng)從相關(guān)規(guī)劃制定執(zhí)行、相應(yīng)監(jiān)督執(zhí)行以及稅收安排上下功夫，真正做好政府該做且應(yīng)做的事，才能推動城鎮(zhèn)化邁向新路。

6.由“土地財(cái)政”到“房產(chǎn)財(cái)政”

當(dāng)前城鎮(zhèn)化模式中的“土地財(cái)政”、“以地生財(cái)”的方式盡管推動了各地城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，但也帶來了一系列嚴(yán)重的負(fù)面影響，就“土地財(cái)政”本身而言，也注定不可持續(xù)。

因此，地方政府退出土地一級市場的排他性地位，轉(zhuǎn)變“經(jīng)營土地”和“以地生財(cái)”的方式，逐步告別土地財(cái)政，已經(jīng)成為了一種邁向城鎮(zhèn)化新路的必然舉措。但是，正如前面所分析的，原有城鎮(zhèn)化模式是一個(gè)自我循環(huán)、自我強(qiáng)化的利益鏈條，地方政府通過“土地經(jīng)營”和“土地財(cái)政”的方式最大化自身的利益，并帶動城市建設(shè)和地方發(fā)展。所以要讓地方政府逐漸擺脫“以地謀發(fā)展”的模式，打破原有的利益格局和激勵(lì)安排，就需要有新的激勵(lì)制度和利益安排，要實(shí)現(xiàn)地方政府行為模式的根本轉(zhuǎn)變，由“土地財(cái)政”逐漸轉(zhuǎn)向“房產(chǎn)財(cái)政”是一個(gè)必然趨勢。

當(dāng)前，對于房產(chǎn)稅的討論非常熱烈，房產(chǎn)稅向誰征、怎么征、征多少、怎么用，有何種作用和影響，都有各種各樣的觀點(diǎn)。由于中國目前正處在由“土地財(cái)政”向“房產(chǎn)財(cái)政”轉(zhuǎn)變的前期，房產(chǎn)稅作為一個(gè)新生事物還只顯現(xiàn)了一些端倪，其未來的發(fā)展仍然存在較大的不確定性，各個(gè)參與主體都對此還難以看明白。尤其是對地方政府而言，土地財(cái)政的模式已經(jīng)駕輕就熟，而房地產(chǎn)稅到底會帶來多大利益、造成什么影響，心里并沒有底。但站在一個(gè)長期的角度，無論是從理論邏輯還是從國際經(jīng)驗(yàn)來看，房產(chǎn)稅必然成為未來地方政府收入中的重要部分，它也必將是中國未來的可持續(xù)城鎮(zhèn)化模式中不可或缺、舉足輕重的制度安排。

站在中央政府的角度，應(yīng)當(dāng)從“轉(zhuǎn)變過度依賴土地財(cái)政”、推動新型城鎮(zhèn)化模式的大局出發(fā)，一方面要明確支持并鼓勵(lì)地方由“土地財(cái)政”逐步轉(zhuǎn)向“房產(chǎn)財(cái)政”，在推動土地市場改革的同時(shí)加快相關(guān)地區(qū)的房產(chǎn)稅改革，以提供合適的激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)地方政府新的行為模式。與此同時(shí)對地方政府由“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)向“房產(chǎn)財(cái)政”的行為要加強(qiáng)規(guī)范，以防止地方政府在不放棄原有土地財(cái)政模式利益的同時(shí)，又利用房產(chǎn)稅的契機(jī)來不合理地?cái)U(kuò)張自身的利益。

另一方面，中國的地區(qū)差異明顯，不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化程度也有很大不同，對一些相對欠發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平較低的地區(qū)來說，房產(chǎn)稅的推進(jìn)目前可能尚未到時(shí)機(jī)。從根本上來說，房地產(chǎn)稅的征收與否、征收多少是歸屬地方政府自身決策的事項(xiàng)，所以中央政府在加強(qiáng)規(guī)范地方政府行為、推動土地財(cái)政改革的同時(shí)，又要給予地方政府相應(yīng)的充分自主權(quán)，不搞一刀切；而是在加強(qiáng)監(jiān)督的條件下鼓勵(lì)地方政府的探索和嘗試，使后發(fā)地區(qū)再推進(jìn)自身城鎮(zhèn)化的時(shí)候避免走上已有城鎮(zhèn)化模式的老路，闖出一條“不過度依賴土地財(cái)政”的新路。

7.推動流動人口市民化

中央地方關(guān)系的調(diào)整是導(dǎo)致中國城鎮(zhèn)化演進(jìn)的根本推動力之一，也是造成已有城鎮(zhèn)化模式的根本原因之一。

改革開放以來，中央逐漸向地方放權(quán)，充分調(diào)動了地方的發(fā)展積極性。1993年分稅制的建立更是明確了地方政府在財(cái)權(quán)上的地位，中央與地方實(shí)行了“分灶吃飯”，在此基礎(chǔ)上形成了“事權(quán)共擔(dān)”、“誰家孩子誰家抱”的局面，導(dǎo)致了不同地區(qū)的基本公共服務(wù)水平與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度密切相關(guān)，不同地區(qū)的公共服務(wù)差距隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距而不斷被拉大，同時(shí)也帶來了“財(cái)權(quán)層層上移、事權(quán)級級下放”，基層政府事權(quán)負(fù)擔(dān)沉重而財(cái)力相對不足的狀況。

在上述中央地方責(zé)權(quán)關(guān)系的安排下，逐漸造成了已有城鎮(zhèn)化模式下的兩個(gè)重要結(jié)果。一是“以地謀發(fā)展”，由于地方政府的財(cái)力不足，就需要另辟財(cái)源以在激烈的地方競爭中獲得優(yōu)勢，因此依靠大肆圈地的方式來一方面獲得大量低價(jià)土地以吸引企業(yè)和產(chǎn)業(yè)以帶動地方經(jīng)濟(jì)，一方面靠炒賣土地獲得土地收入以開展城市建設(shè)，就成為了地方政府在既有制度安排下的不二選擇。盡管土地制度、戶籍制度也在這種“以地謀發(fā)展”模式的形成中功不可沒，但這種方式的最初和最根本的原動力之一還是來自于中央地方關(guān)系安排下地方政府之間的激烈競爭以及地方政府所面臨公共服務(wù)的沉重負(fù)擔(dān)。

二是“要地不要人”，在“分灶吃飯”和“誰家孩子誰家抱”的原則下，地方政府最為關(guān)心的還是具有本地戶口的居民福利。在戶籍制度的幫助和強(qiáng)化下，地方政府的最優(yōu)策略顯然是一方面吸引外地人口來打工，利用他們的勞動力；另一方面又要盡量防止過多過快吸納外來人口入戶，以減輕自身在提供相應(yīng)公共服務(wù)上的財(cái)政壓力。

由此，要改變“以地謀發(fā)展”和“要地不要人”的已有城鎮(zhèn)化模式，最為根本的措施之一是要調(diào)整中央地方的關(guān)系。從推進(jìn)公共服務(wù)均等化的角度來看，則是必須建立起中央和地方在此之上“分類分層”的責(zé)權(quán)關(guān)系，即將原有中央地方之間模糊的“事權(quán)共擔(dān)”原則轉(zhuǎn)變?yōu)椤安煌悇e”、“不同層次”公共服務(wù)之間責(zé)權(quán)的明確劃分。

具體而言，一是要基于“人人平等”的觀念，確立每個(gè)人所應(yīng)享有的最基本的公共服務(wù)權(quán)利，并明確這個(gè)責(zé)任是由中央政府來承擔(dān)。以社會保障為例，中央政府對于每個(gè)人都有一個(gè)最為基本的保障額度（考慮到不同地區(qū)等等具體情況，這個(gè)額度會略有不同，但大致水平相當(dāng)），這個(gè)保障系統(tǒng)是由中央政府出錢、出人來維持，每個(gè)人都是直接與中央政府的保障系統(tǒng)打交道，無論走到全國哪個(gè)地方都可隨身攜帶。其他具體的基本公共服務(wù)情況更為復(fù)雜（例如教育、醫(yī)療等），但原則仍然是相同的，只要是中國的公民，他所享有的最基本的公共服務(wù)權(quán)力是一樣的，無論在哪里所享受的水平也是大體相當(dāng)?shù)模疫@個(gè)責(zé)任只能也必須是由中央政府來承擔(dān)（即使中央政府委托地方政府來操作，但根本責(zé)任仍是中央的）。

二是基于現(xiàn)實(shí)狀況中城鄉(xiāng)、區(qū)域之間已經(jīng)存在明顯的公共服務(wù)差異，要承認(rèn)并允許既有的公共服務(wù)差異現(xiàn)實(shí)。發(fā)達(dá)地區(qū)在上述中央提供的基本公共服務(wù)水平之外，基于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力對其所在地居民有更高的公共服務(wù)水平，這是允許并應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)的。但對于外來人口獲得本地戶籍、享有當(dāng)?shù)毓卜?wù)的條件，則必須由中央政府來核定，中央政府至少要規(guī)定那些最高的標(biāo)準(zhǔn)（例如外來人口在本地工作最多要多少年才可以獲得本地戶口、子女獲得高考資格等）。也就是說，各地均可以按照自身的實(shí)力和愿望在中央提供的最基本公共服務(wù)水平上疊加提高自身的標(biāo)準(zhǔn)，但當(dāng)?shù)嘏c外來人口銜接的部分是需要由中央最后加以審核，不能由各地自行其是。

只有將中央地方各自承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)權(quán)分類分層化，并加以明確和規(guī)范化，才能真正有效改變已有城鎮(zhèn)化模式中“以地謀發(fā)展”和“要地不要人”的困局，推動流動人口的市民化，奠定邁向城鎮(zhèn)化新路的基石。

8.新型城鎮(zhèn)化的邏輯起點(diǎn)