對(duì)地方財(cái)政規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)

/對(duì)地方財(cái)政規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)徐楠一、地方財(cái)政支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)中國地方政府支出在預(yù)算內(nèi)支出中所占的比重從國際比較來看是屬于最高一檔，19９4年中央與地方財(cái)政關(guān)系的“再集權(quán)化"措施并未改變財(cái)政分權(quán)的基本格局。在目前中國的經(jīng)濟(jì)水平下，地方政府財(cái)政支出已占到本地GDP的21-２2％，人均財(cái)政支出的省均值已經(jīng)在過去１0年中上升了3．7倍。全部預(yù)算內(nèi)支出的3/4是由地方政府花掉的。從１996年至2003年，地方政府行政開支總額上升了2.92倍.地方政府行政開支過大、上升過快，恰恰是借助于“預(yù)算外”這種較“軟”的預(yù)算約束條件而實(shí)現(xiàn)的.１.預(yù)算內(nèi)支出規(guī)模結(jié)果顯示：按國家統(tǒng)計(jì)口徑的地方預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外公共支出占當(dāng)?shù)谿DＰ的比重，在１99４—２003年這10年中從1５．6%上升至２1．0％,共上升了5．4個(gè)百分點(diǎn)。進(jìn)入20００年以后，這個(gè)比重一直在2l一22%之間。這說明,一方面地方政府無論是作為各自在本地經(jīng)濟(jì)中的份額,還是作為地方政府總體在全國經(jīng)濟(jì)中的份額,在1994—2003年的10年里都顯著增長了.但另一方面，“財(cái)政支出／ＧDＰＩ’這個(gè)比率并不是經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的標(biāo)志，在發(fā)達(dá)地區(qū)，這個(gè)比率往往是較低的。這就引出一個(gè)問題,政府預(yù)算規(guī)模膨脹能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與增長？政府花錢是否有效率？盡管上述這幾個(gè)農(nóng)業(yè)大省的人均財(cái)政支出比東部大城市低很多，但是,第一，地方財(cái)政支出與這兒個(gè)省份的GDP水平相比是不低的。如四川、貴州,2003年的財(cái)政支出／GDP‘‘比率分裂為２3．8％與２7．８％”分別比1994年上升12與ｌO個(gè)百分點(diǎn)，說明這些較貧困的省份政府?dāng)U張反而相對(duì)更快;表2說明,中國地方政府在預(yù)算內(nèi)支出所占比重從國際比較來看是屬于最高一檔的,因此,如果考察對(duì)于財(cái)政資源的最終支配權(quán)，則中國絕對(duì)屬于財(cái)政分權(quán)的國家，1９９4年中央與地方財(cái)政關(guān)系的“再集權(quán)化”措施并未改變財(cái)政分權(quán)的基本格局。至于預(yù)算外收入與支出，因“預(yù)算外”本來就是地方政府的一塊“財(cái)政自留地”。中國財(cái)政資源格局中并不處于“弱勢(shì)"。我們并不否認(rèn)不少地區(qū)尤其是一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)的縣、鄉(xiāng)政府財(cái)政狀態(tài)窘迫的事實(shí),但從以上三筆大賬計(jì)算的結(jié)果看,中國地方政府總體說來沒有“哭窮"的理由。因?yàn)槲覀兛偛荒苊撾x基本的國力（ＧＤP水平、）人民的承受力（人均財(cái)政開支）、總體財(cái)力（全部財(cái)政支出量)來談地方政府的財(cái)政規(guī)模。在目前中國的經(jīng)濟(jì)水平下,如果地方政府財(cái)政支出已占到本地ＧDP的21—22％,如果人均財(cái)政支出的省均值已經(jīng)在過去10年中上升了３．７倍，如果全部預(yù)算內(nèi)支出的３／4是由地方政府花掉的,那么還講地方政府“事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱"，還努力要中央多轉(zhuǎn)移一些資源給地方,還強(qiáng)調(diào)地方政府財(cái)權(quán)不夠，這至少是超越了客觀可行性。地方財(cái)權(quán)是有界定不清的地方,無論從財(cái)政收入權(quán)上，還是從支出權(quán)上,目前有許多地方是屬于“錯(cuò)誤配置”的,但從總量上說，地方財(cái)政不應(yīng)講規(guī)模小。問題正在于，地方政府該有的財(cái)政收入沒有拿到，不該有的財(cái)政收入可能自己悄悄發(fā)展出來了；這種財(cái)權(quán)（財(cái)政收入權(quán)）與事權(quán)(支出權(quán))的配置上的結(jié)構(gòu)扭曲,才是當(dāng)前中國地方政府與財(cái)政規(guī)模膨脹與公共品提供不足現(xiàn)象并存的體制原因。因此，主要問題不是“事權(quán)(支出權(quán))”一方與作為另一方的“財(cái)權(quán)(收人權(quán)）”之間的總量不對(duì)稱，而在于“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”本身的配置不當(dāng)，才造成地方財(cái)政預(yù)算績效的遞減。2。地方政府的預(yù)算外收支規(guī)模（1）自從19７8年以來，預(yù)算外收入和預(yù)算外支出都一直在急劇增加.早在1980年代，預(yù)算外收人就是經(jīng)濟(jì)改革的產(chǎn)物。那時(shí)越來越多的國有企業(yè)開始保留其利潤，由于當(dāng)時(shí)的國有企業(yè)大多是由地方政府所擁有,因此這些留成利潤的大部分都成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源.從1978年到19９3年，地方政府扮演了“代理人”的角色，為地方國有企業(yè)提供保護(hù)和支持。當(dāng)然，地方政府和地方國有企業(yè)之間是互利的,地方政府可以將國有企業(yè)的留成利潤劃入預(yù)算外收入，以此為地方國有企業(yè)提供公共服務(wù);與此同時(shí)，地方國有企業(yè)可以得到地方政府的稅收減免和特殊保護(hù)。1994年分稅制的實(shí)施將地方國有企業(yè)的留成利潤從地方政府預(yù)算外收人中劃撥出來，地方國有企業(yè)的預(yù)算獨(dú)立出來，直接由財(cái)政部支配。地方政府的預(yù)算外收入和預(yù)算外支出在1９94年前后突然出現(xiàn)了第一次下跌。在1９9７年,預(yù)算外收入和預(yù)算外支出曲線出現(xiàn)了第二次下跌，這是由于中央政府規(guī)定將13項(xiàng)政府基金都統(tǒng)一從預(yù)算外劃歸預(yù)算內(nèi)管理。然而這項(xiàng)規(guī)定并未影響到地方政府對(duì)于這些基金的控制權(quán)，這是因?yàn)榛鸬恼魇蘸褪褂靡廊皇艿降胤秸目刂?。盡管預(yù)算外收入和預(yù)算外支出存在兩次較大的下跌，但自從1９97年以來,地方政府的預(yù)算外收支仍然持續(xù)增加。而1９97年之后和19９4年之前預(yù)算外收支增加的含義是截然不同的：19９４年之前預(yù)算外收支的增加意味著地方政府和地方國有企業(yè)之間存在著共謀,從1９９4年以后，分稅制改革切斷了地方政府和國有企業(yè)之間的聯(lián)系，地方政府保護(hù)地方國有企業(yè)的動(dòng)機(jī)被削弱,然而,地方政府出售國有企業(yè)的動(dòng)機(jī)卻大大加強(qiáng)，這也是中國進(jìn)行私有化改革背后的原因之一.在剝離了國有企業(yè)的留成利潤后，1９9７年后預(yù)算外收支的增長是由于一些新的收入來源：收費(fèi)收入以及那些直接或間接地隸屬于地方政府的代理機(jī)構(gòu)的收入.應(yīng)當(dāng)指出，按現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口經(jīng)計(jì)算的“預(yù)算外”收人與支出，僅僅是地方政府預(yù)算以外財(cái)政收入的一部分。（2）“預(yù)算外”財(cái)力“邊際留成”比率高,接近100％。“預(yù)算外”基本上是本級(jí)政府的合法小金庫。它基本不存在上下級(jí)政府之間的上解與下?lián)荜P(guān)系，因此,每級(jí)政府,尤其是縣一級(jí)政府對(duì)“預(yù)算外”擴(kuò)張有著強(qiáng)烈的激勵(lì)。這不同于征收增值稅的邊際留成率,如果省級(jí)政府征到增值稅，政府邊際留成率為25％;如縣級(jí)政府征到稅,縣本級(jí)可留的只為10％，即省政府要從縣政府征到的增值稅中提1５％，地方幾級(jí)政府邊際留成總和才為2５%。由于“預(yù)算外”支出的9１%是由地方政府花掉的(2005年），這樣，地方政府現(xiàn)在每年擁有大約４０00億的預(yù)算外資金，這相當(dāng)于１992—19９3年間全國總財(cái)力的規(guī)模。（3)“預(yù)算外”財(cái)政是地方行政支出膨脹的基礎(chǔ)。由于２004年預(yù)算內(nèi)“行政管理費(fèi)”開支只有２417億元,其中地方政府在預(yù)算內(nèi)的行政管理費(fèi)開支為1995．2１億;而“預(yù)算外”行政管理費(fèi)開支為313３。8億元,其中地方政府的“預(yù)算外”行政開支約為28５1億元,所以，在全國行政開支這一項(xiàng)中，有５6％是通過“預(yù)算外”方式花出去的；在地方政府的行政開支中，有５8。9％是通過“預(yù)算外”方式花掉的.因此，要改善中國政府公共管理的績效,尤其是改善“行政管理"的績效，治理“預(yù)算外"收支便是必經(jīng)之路.３．土地財(cái)政在整個(gè)中國近3年來的這一輪經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張與城市擴(kuò)張中，地方政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用。而地方政府熱衷于城市擴(kuò)張，從財(cái)政的角度來說,既有預(yù)算外收入擴(kuò)張的收益，又可以帶動(dòng)預(yù)算內(nèi)稅收收入上升.從“預(yù)算外”的角度來看,近幾年來，隨著中央對(duì)政府行政收費(fèi)的管理越來越規(guī)范，行政事業(yè)收費(fèi)在預(yù)算外收入中的地位受到了抑制，相比之下，土地出讓收入則既不列入預(yù)算內(nèi)，又未列入預(yù)算外管理，成為地方政府尤其是東部幾個(gè)省市地方政府(特別是縣政府）收入的重要來源。另一面,土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與以土地廉價(jià)出讓為手段的招商引資又可以帶來地區(qū)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，從而帶動(dòng)預(yù)算內(nèi)的稅源增加。因此,與土地相關(guān)的收費(fèi)已經(jīng)成為地方政府各部門改善財(cái)政狀況的重要途徑。地方政府對(duì)土地的收費(fèi)大體分為三類:一類是土地部門的收費(fèi)。如耕地開墾費(fèi)、管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、登報(bào)費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、折抵指標(biāo)費(fèi)、收回國有土地補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。二是財(cái)政部門的收費(fèi)，如土地使用費(fèi)、土地租金。三是其他部門收費(fèi)，如農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物。我們將２０04年地方政府手中的預(yù)算外收入４３23．２５億元(地方占當(dāng)年預(yù)算外收入的９2。5％)與地方政府留用6１50。5５億元土地出租收入兩者相加，其和為10473．80億元。這個(gè)數(shù)額過億元且在預(yù)算程序以外的資金其規(guī)模已經(jīng)接近于2004年地方預(yù)算內(nèi)收118９3．37億元的水平,相當(dāng)于地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的88%.由于對(duì)土地財(cái)政這6150。55億元的收人連“預(yù)算外”的管理也未列入，它完全成了地方政府手中的非正式財(cái)源，由此產(chǎn)生的敗問題日益嚴(yán)重?！邦A(yù)算外"外收入與土地財(cái)政收入之和占到GＤP的34。5％,且未納入預(yù)算管理。并且，政府級(jí)別越低，對(duì)預(yù)算外收入與土地財(cái)政收入的依賴就越嚴(yán)重。二、地方財(cái)政規(guī)模的區(qū)域性差異分析各省的相對(duì)財(cái)政規(guī)模,即財(cái)政支出占GDP的比例時(shí)發(fā)現(xiàn)，我國地方政府的財(cái)政規(guī)模存在一些區(qū)域上的特征.預(yù)算內(nèi)的財(cái)政支出占GDP的比重的平均值都是由東向西遞增,但是東部和中部的財(cái)政規(guī)模相差非常小,只有1個(gè)百分點(diǎn)左右,然而西部的財(cái)政規(guī)模要比東中部高很多,高出八九個(gè)百分點(diǎn)。我國的財(cái)政分權(quán)是一種不純粹的分權(quán)。這種不純粹使得在我國財(cái)政收支的分配并不意味著相應(yīng)的財(cái)政權(quán)力的轉(zhuǎn)移或下放。因此,財(cái)政分權(quán)在我國的復(fù)雜性,使得我們不僅要單獨(dú)考察收支分配的影響，也要另尋途徑來反應(yīng)我國的財(cái)政權(quán)力在中央和地方間的配置.而地方政府的財(cái)政自主權(quán)在預(yù)算外部分中體現(xiàn)的最充分,基于此，選擇了以下的一組指標(biāo)來全面反映我國各省的財(cái)政分權(quán)狀況：預(yù)算內(nèi)的本級(jí)支出指標(biāo)(DCbexｐ=各省預(yù)算內(nèi)本級(jí)支出/全國預(yù)算內(nèi)支出）、預(yù)算內(nèi)本級(jí)收入指標(biāo)（DCbreｖ=各省預(yù)算內(nèi)本級(jí)收入/全國預(yù)算內(nèi)收入）、預(yù)算外支出的分配(DCexap＝各省預(yù)算外支出／全國預(yù)算外支出)、財(cái)政自給程度（ＦS=各省本級(jí)收入／本級(jí)支出）、財(cái)政依賴度（FD=中央對(duì)各省的補(bǔ)助收入／各省的預(yù)算內(nèi)總收入）.統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)結(jié)果表明:預(yù)算內(nèi)支出的分配對(duì)地方財(cái)政規(guī)模的影響在不同的地區(qū)是不一樣的，其中尤以西部為高,其系數(shù)達(dá)到了8．５9２７,東部和中部則差別不是很大，分別為３.0913和4．４981，這意味著,同樣的是本級(jí)支出占全國財(cái)政支出的比例提高1個(gè)百分點(diǎn),西部地區(qū)相對(duì)于GＤP的財(cái)政規(guī)模增加的程度分別是將近東部的３倍,是中部的2倍多。本級(jí)收入的分配雖然對(duì)東部地方產(chǎn)生了負(fù)的影響，而對(duì)其他兩個(gè)地區(qū)產(chǎn)生了正的影響,但是這些影響只有對(duì)中部地區(qū)來說是顯著的.這意味著，在中部地區(qū),一個(gè)省的本級(jí)收人越多,其財(cái)政規(guī)模就越大。預(yù)算外自主權(quán)對(duì)預(yù)算內(nèi)財(cái)政規(guī)模的影響則在3個(gè)地區(qū)都是不顯著的。財(cái)政自給程度對(duì)東部和中部來說，都產(chǎn)生了顯著的負(fù)影響,這意味著，在這兩個(gè)地區(qū)，各省支出所需的收人由其自己來組織而不是依賴于中央政府的補(bǔ)助,越能激發(fā)地方政府節(jié)儉使用資金，或者提高資金的使用效率，有利于各省財(cái)政規(guī)模的降低。但是對(duì)于西部來說,財(cái)政自給程度的影響卻是不顯著的。這可能是因?yàn)槲鞑扛魇∽约航M織的收人一般都不能滿足其支出的需求，都需要中央的補(bǔ)助,因此，自給程度的大小是無關(guān)緊要的.1994年開始引進(jìn)的財(cái)政依賴度對(duì)不同區(qū)域的影響也同樣是不一樣.財(cái)政依賴度對(duì)東部來說,是顯著的負(fù)影響，也就是說，對(duì)東部的各省來說，對(duì)中央政府的財(cái)政依賴度越高，其財(cái)政規(guī)模反而越小。這可能是因?yàn)閷?duì)于東部的各省來說,在中央對(duì)其的轉(zhuǎn)移支付中稅收返還占了大部分,而稅收返還是與地方稅收的增長有關(guān)的,因此，花掉更多的錢，并不意味著得到更多的補(bǔ)貼，而這種“粘紙繩”效應(yīng)只有對(duì)中部和西部地區(qū)來說是適用的。其他變量對(duì)財(cái)政規(guī)模的影響是,無論是總?cè)丝谝?guī)模、人均GDP還是ＧＤＰ的真實(shí)增長率,都對(duì)地方政府的財(cái)政規(guī)模產(chǎn)生了負(fù)的影響,其中影響最為顯著的是GDP的真實(shí)增長率，這意味著，在我國,人口的增長和人們生活水平的提高并沒有相應(yīng)的財(cái)政規(guī)模的增加與之相適應(yīng)。如果說經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活水平的提高必然要求政府提供更多的公共產(chǎn)品，那么，這也驗(yàn)證了我們所說的,我國地方居民增長公共支出的需求可能反映不到地方政府那里,至少是在預(yù)算內(nèi)的財(cái)政規(guī)模中體現(xiàn)不出來。GDP的實(shí)際增長率對(duì)財(cái)政規(guī)模產(chǎn)生了顯著的負(fù)的影響,這意味著我國GDP的增長并沒有帶來財(cái)政規(guī)模相同程度的增長，同時(shí)也說明了，我國地方政府的征集收入的能力并沒有隨著經(jīng)濟(jì)的增長而得到了相應(yīng)地提高。非農(nóng)業(yè)產(chǎn)__業(yè)比例越高和開放度越高的地方,財(cái)政規(guī)模就越大,而且二者的影響都非常顯著，但是我國城市化的程度對(duì)地方財(cái)政規(guī)模的影響卻非常不顯著。總的來看,越是經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，支出分配對(duì)地方財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)張作用越大，越是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),收人和支出的一致越能對(duì)地方財(cái)政規(guī)模的降低起良好的促進(jìn)作用。此外,對(duì)于中部和西部，特別是西部來說，中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)其的財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)張也起了重要的促進(jìn)作用。因此，如果是出于對(duì)縮小地方財(cái)政規(guī)模的考慮，那么，顯然,對(duì)于越是落后的地區(qū)，中央政府應(yīng)該減少支出責(zé)任的轉(zhuǎn)移,對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),又要使地方的收人和支出更加一致，減少地方對(duì)中央的依賴,以激勵(lì)地方更有效率地使用資金.三、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)貫穿于財(cái)政運(yùn)行的全過程，我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)既具有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一般性，又具有其特殊性,這一特征在地方財(cái)政中表現(xiàn)得尤為明顯。從地方財(cái)政收支兩個(gè)方面考查了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式，在財(cái)政收入運(yùn)行過程中，主要存在著地方稅收收入風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)移支付風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的一種，一般是指國家在組織財(cái)政入和安排財(cái)政支出的過程中，由于財(cái)政制度和財(cái)政手段本身的缺陷以及多種經(jīng)濟(jì)因素的不確定性造成損失和困難的可能性。１。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)（1）地方稅收收入風(fēng)險(xiǎn)。政府的職能范圍，按照公共財(cái)政的要求，主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)不足。凡是可以通過市場(chǎng)解決或通過市場(chǎng)可以解決得更好的事項(xiàng)，政府就不應(yīng)介入,凡不能通過市場(chǎng)解決或市場(chǎng)解決得不能令人滿意的事項(xiàng),政府就必須涉足，即糾正市場(chǎng)失靈。而市場(chǎng)失靈又主要表現(xiàn)為:公共產(chǎn)品的提供、外部效應(yīng)的矯正、壟斷以及社會(huì)分配不公平等幾個(gè)方面,這就相應(yīng)地決定了政府的職能范圍,決定了政府為履行這些職能所必須的財(cái)力保證必須主要以稅收的形式取得。相對(duì)于地方政府而言，主要承擔(dān)地區(qū)公共服務(wù);對(duì)于外部效應(yīng)矯正、壟斷及社會(huì)分配不公等問題主要由中央政府承擔(dān)解決.地區(qū)性公共服務(wù)具有公共產(chǎn)品的一般特征。相應(yīng)地要求其資金來源要具有無償性、強(qiáng)制性和固定性，即主要以稅收形式取得。與此相反，在我國地方財(cái)政的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，地方財(cái)政收入的構(gòu)成是稅費(fèi)并行,而且基本上是費(fèi)大稅小,這種收入格局的形成既有體制上的原因，也有非體制原因.主要表現(xiàn)在：地方稅主體稅種不明確，地方稅種的劃分隨意而不規(guī)范；現(xiàn)存的地方稅種不合理。如城市維護(hù)建設(shè)稅，是地方進(jìn)行城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源。但從計(jì)稅依據(jù)上看，實(shí)質(zhì)上成為一種附加稅，稅基小、稅率低、稅收規(guī)模小，難以滿足對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的資金需要;立法權(quán)、解釋權(quán)等稅權(quán)的高度集中使得地方無法根據(jù)其自身的特點(diǎn)因地制宜地開征新稅種.(2）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，要穩(wěn)定地方政府的基本收入來源規(guī)范政府籌資行為，地方稅收入的規(guī)模必須保持在地方政府基本需要的７0％左右，作為地方政府履行其職能的基本財(cái)力保證，其他不足部分應(yīng)通過政府轉(zhuǎn)移支付和規(guī)范性收費(fèi)予以解決.在我國的現(xiàn)實(shí)狀況是，由于地方稅體系不健全，致使地方稅收入的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于這一標(biāo)準(zhǔn),再看一看作為地方政府收入來源的另一途徑財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,由于存在諸多不足，進(jìn)一步加大了地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)：一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小,形式不合理；二是轉(zhuǎn)移支付的方式不夠規(guī)范：目前中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付方式過于復(fù)雜,達(dá)6種之多,有稅收返還、原體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助及其他補(bǔ)助等.世界上大多數(shù)國家一般建立兩種形式的轉(zhuǎn)移支付,即均等化的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支。三是轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法不規(guī)范，在我國目前現(xiàn)存的轉(zhuǎn)移支付方式中,只有過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的公式化分配,但轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定,預(yù)算安排上仍有較大的隨意性.四是省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付_制度建設(shè)滯后,在轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、方式、資金分配辦法等方面都存在著問題。(３)地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn):一是財(cái)政支出規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政支出規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)主要是指財(cái)政支出規(guī)模的失控風(fēng)險(xiǎn),當(dāng)前地方財(cái)政支出規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在財(cái)政支出規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了地方預(yù)算收入，加大了地方財(cái)政的收入風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)又引發(fā)了財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn).二是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。羅斯托在《經(jīng)濟(jì)成長的階段》一書中提出財(cái)政支出結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段而應(yīng)有所改變，要求計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的生產(chǎn)型財(cái)政,即財(cái)政支出主要投向生產(chǎn)領(lǐng)域,向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，即財(cái)政主要為市場(chǎng)提供服務(wù)。因此，地方財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，就是地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中我國財(cái)政的現(xiàn)實(shí)狀況是,財(cái)政的生產(chǎn)性投資在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重很小，已經(jīng)明顯地失去了生產(chǎn)型財(cái)政的特征.同時(shí)政府機(jī)構(gòu)龐大，人員繁雜,而財(cái)政收入規(guī)模有限，財(cái)政缺位，造成財(cái)政支出缺位與越位并存,政府角色的扭曲,這種現(xiàn)象在地方財(cái)政中表現(xiàn)的尤為突出.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn),還包括財(cái)政支出方式構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)，受傳統(tǒng)體制的影響,我國財(cái)政支出基本上是財(cái)政撥款的方式,完全以財(cái)政撥款的方式無法滿足其需要。（4）財(cái)政支出效益風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政支出效益低下是各級(jí)財(cái)政普遍存在的風(fēng)險(xiǎn),支出效益風(fēng)險(xiǎn)主要是由兩種原因造成的：第一個(gè)原因是財(cái)政資金的供給機(jī)制，即單一貨幣化的形式,該種供給的弊端：一是造成經(jīng)費(fèi)使用不經(jīng)濟(jì)，各預(yù)算單位已分配的資金,既不能充分利用現(xiàn)有設(shè)備，又不能產(chǎn)生規(guī)模效益，造成財(cái)政資金浪費(fèi)；二是不能發(fā)揮規(guī)模購買的優(yōu)勢(shì)，不能利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和買方市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)節(jié)省購置成本；三是給以公謀私者提供了可乘之機(jī).第二個(gè)原因是財(cái)政支出的管理方法落后,我國財(cái)政支出管理方法基本上還是粗放型的財(cái)政支出采取分配加增長的辦法，容易導(dǎo)致支出中的不足和浪費(fèi)。四、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒無論是在我國還是在國外，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)都是客觀存在的,具有一定的普遍性。1．國際經(jīng)驗(yàn)幾乎所有的工業(yè)國家在進(jìn)入90年代早期時(shí)都面臨嚴(yán)重的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這從結(jié)構(gòu)性預(yù)算赤字上可得到反映當(dāng)代工業(yè)國家法律制度完善,財(cái)政收入穩(wěn)定增長，其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因主要是支出增長更為迅猛.為此,在多數(shù)工業(yè)國家，政府把防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)放在削減開支20世紀(jì)80年代以來，許多發(fā)展中國家的財(cái)政狀況都有明顯改善但就總體而言,發(fā)展中國家財(cái)政赤字仍居高不下,甚至部分國家的財(cái)政赤字在9０年代初有所上升據(jù)統(tǒng)計(jì)，許多發(fā)展中國家的平均赤字多年來一直占GＤP的近10%，從長期來看,政府債務(wù)不可能以高于經(jīng)濟(jì)增長的速度增長,這種赤字是不可能維持的，財(cái)政面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于許多發(fā)展中國家來說，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因主要是公共支出迅速膨脹的結(jié)果。造成公共支出超常增長有幾個(gè)原因：（１)政府通過增加國家干預(yù)加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的意圖,擴(kuò)大了財(cái)政支出；（２）公共企業(yè)的虧損；(３）準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)的成本；（4）財(cái)政管理薄弱和公共部門缺乏財(cái)政責(zé)任;(５）一些發(fā)展中國家，內(nèi)戰(zhàn)、政治不穩(wěn)定以及地區(qū)緊張形勢(shì)導(dǎo)致軍事開支迅速膨脹,超出了財(cái)力的承受范圍。并針對(duì)這些問題主要采取了一系列措施：發(fā)展經(jīng)濟(jì)，削減政府支出,實(shí)施廣泛的私有化。對(duì)于轉(zhuǎn)軌國家，雖然各個(gè)國家的具體情況相差很大，但是隨著中央計(jì)劃的瓦解，轉(zhuǎn)軌國家大都面臨嚴(yán)重的財(cái)政挑戰(zhàn).１992年，在２6個(gè)轉(zhuǎn)軌國家中政府總赤字高于國內(nèi)生產(chǎn)總值３％的就有19個(gè)，其中有10個(gè)國家的赤字率超過了10％，亞美尼亞、格魯吉亞和塔吉克斯坦更是超過了30%。。因此，轉(zhuǎn)軌國家隨后大都進(jìn)行了大規(guī)模的財(cái)政整頓，并在實(shí)現(xiàn)財(cái)政合理平衡方面取得了很大進(jìn)展。１9９8年，２6個(gè)轉(zhuǎn)軌國家中有１6個(gè)國家政府總赤字等于或低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的3％.其主要措施有：大規(guī)模出售國有企業(yè),實(shí)行價(jià)格自由化,將企業(yè)和銀行部門的財(cái)務(wù)與政府相分離，強(qiáng)支出管理，調(diào)整支出,改革政府間的財(cái)政關(guān)系.2．國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)要結(jié)合我國國情。由于各國的政治體制、行政區(qū)劃、國家大小、民族狀況、地區(qū)差別等因素的差異，各國財(cái)政的級(jí)次及各自職責(zé)、收支規(guī)模和制度等方面都表現(xiàn)出差異，因此，各個(gè)國家防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)韻內(nèi)容都要密切結(jié)合本國情況.由于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要成因在于支出增長迅猛，工業(yè)國家的應(yīng)對(duì)措施重點(diǎn)就是削減財(cái)政支出；而發(fā)展中國家、轉(zhuǎn)軌國家因財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是多方面矛盾長期積累的結(jié)果,除了削減財(cái)政支出外，還采取了其它一系列符合各自國情的措施。我們?cè)诜婪敦?cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也要結(jié)合我國國情全盤考慮,統(tǒng)籌兼顧。發(fā)展經(jīng)濟(jì)壯大財(cái)源.地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是經(jīng)濟(jì)困難的必然結(jié)果和集中反映。注重從體制上防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。俄羅斯等轉(zhuǎn)軌國家在防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)過程中就實(shí)行了諸如出售國有企業(yè)、價(jià)格自由化、企業(yè)和銀行部門的財(cái)務(wù)與政府相分離等一系列措施。這對(duì)于減輕財(cái)政包袱、緩解財(cái)政困難，起到了積極的作用。與此相對(duì)照，我們今天還在國有企業(yè)改革、投融資體制改革等方面畏首畏尾，裹足不前,使財(cái)政背上沉重的負(fù)擔(dān)。為此,在體制轉(zhuǎn)軌過程中，在強(qiáng)調(diào)穩(wěn)步推進(jìn)的同時(shí)，必須大膽地結(jié)合我國實(shí)際確立改革目標(biāo),大力推進(jìn)改革進(jìn)程，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政實(shí)力壯大的“雙贏”。在中央與地方之間合理劃分財(cái)權(quán)。任何國家不管采取何種政體，都必須確保中央財(cái)政的領(lǐng)導(dǎo)和制約地位,保證國家財(cái)政是一個(gè)完整的統(tǒng)一體。不過，工業(yè)國家財(cái)政體制之所以能形成一個(gè)完整的統(tǒng)一體,得益于法律手段和經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用.加快財(cái)政支出改革。在財(cái)政整頓過程中，無論是工業(yè)國家，還是發(fā)展中國家、轉(zhuǎn)軌國家都強(qiáng)調(diào)完善支出改革,遏制財(cái)政支出增勢(shì)。近年來，我國也積極構(gòu)建地方公共財(cái)政支出體系,實(shí)施包括以部門預(yù)算、國庫集中收付制度和政府采購制度為核心的預(yù)算支出管理制度改革,努力使財(cái)政逐步從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，重點(diǎn)滿足社會(huì)公共需要。今后,我們要繼續(xù)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),完善相關(guān)制度,加快改革步伐。此外，要擴(kuò)大地方財(cái)政報(bào)告的覆蓋面，進(jìn)一步提高對(duì)財(cái)政信息公開的要求.五、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解1、建立健全地方稅收體系建立健全地方稅收體系是增加地方財(cái)政收入的根本保證,也是防范與化解地方稅收收入風(fēng)險(xiǎn)的根本所在,應(yīng)嚴(yán)格按照稅種劃分中央收入和地方收入，構(gòu)建新的地方稅收收入體系。（1)培養(yǎng)地方主體稅種，作為地方主體稅種，必須具有稅源豐裕且穩(wěn)定的特點(diǎn)，從我國當(dāng)前來看,地方主體稅種仍是營業(yè)稅，培養(yǎng)地方主體稅種可以從地方政府公共職能的角度考慮，第一，可考慮改革城市維護(hù)建設(shè)稅，擴(kuò)大征稅范圍、改變征收依據(jù)，并將城市維護(hù)建設(shè)方面的基金、收費(fèi)并入其中,可作為地方主體稅種之一。第二,借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立起適合我國國情的財(cái)產(chǎn)稅制，對(duì)財(cái)產(chǎn)課稅’的若干稅種可考慮合并,并且在適宜的時(shí)候開征遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅。（2）優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)，形成地方稅體系中增長性稅收、糾正性稅收、受益性稅收的合理構(gòu)成,逐步取消地方稅體系中內(nèi)外有別的兩套作法。（3)一般而言，地方稅可以劃分為三類:一是全國統(tǒng)一的地方稅,即由中央立法在全國統(tǒng)一開征，由地方征管使用，二是費(fèi)稅化的地方稅，這一類地方稅，凡涉及全國范圍征收的應(yīng)由中央統(tǒng)一立法,其他可由各地方政府立法征收。三是特別地方稅，即根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)稅源的狀況，由地方政府立法而設(shè)置征收的稅。按照地方稅的分類，分別給予相應(yīng)的地方稅權(quán)，明確各級(jí)地方政府的稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、實(shí)施細(xì)則制定權(quán)、開征停征權(quán)、稅目稅率