京津冀區(qū)域治理的模式選擇

京津冀區(qū)域治理的模式選擇

D693.62：A1008-7621(2010)06-0007-05一、區(qū)域治理的模式治理沒(méi)有一個(gè)特定的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有放之四海而皆準(zhǔn)的模式。迄今為止，世界各國(guó)已經(jīng)創(chuàng)建了形式多樣的區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)，這些治理網(wǎng)絡(luò)都是在不同的國(guó)家及其特定的社會(huì)、政治體制背景下形成的。根據(jù)歐洲都市區(qū)域網(wǎng)絡(luò)(TheNetworkofEuropeanMetropolitanRegionsandAreas，METREX)的研究，歐洲都市區(qū)治理的模式分為綜合模式、核心功能模式和機(jī)構(gòu)模式三種：——綜合模式（見表1）。這種模式是在選舉的基礎(chǔ)上建立一個(gè)具有戰(zhàn)略規(guī)劃和執(zhí)行權(quán)力的綜合性機(jī)構(gòu)，它要求基于社區(qū)、城鎮(zhèn)或城市對(duì)傳統(tǒng)的地方政府進(jìn)行重組。因此，與另外兩種模式相比，這種模式建立的難度更大。但是，某些區(qū)域面臨的問(wèn)題和機(jī)會(huì)可能采用這種模式更為有效?！诵墓δ苣Ｊ剑ㄒ姳?）。當(dāng)一個(gè)地區(qū)面臨特殊的或緊迫的區(qū)域問(wèn)題時(shí)，采用這種模式更為適合。這種模式將區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)區(qū)分為哪些是重要的關(guān)鍵性問(wèn)題，如空間規(guī)劃、交通運(yùn)輸、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等。通過(guò)任命或選舉出相應(yīng)的區(qū)域治理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)處理相關(guān)問(wèn)題。這種模式也適用于解決都市更新、都市再造和都市蔓延方面的問(wèn)題?！獧C(jī)構(gòu)模式（見表3）。由政府任命區(qū)域規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，只負(fù)責(zé)區(qū)域性的空間策略規(guī)劃與咨詢建議，其組織形式為執(zhí)行機(jī)構(gòu)或合議制委員會(huì)。該機(jī)構(gòu)僅有非常小的權(quán)力，并且吸納了眾多的志愿者與重要的利益相關(guān)者的參與，使得區(qū)域治理的推進(jìn)較為容易。同時(shí)，該研究還認(rèn)為無(wú)論基于何種環(huán)境確定的區(qū)域治理模式，都應(yīng)該具有以下幾個(gè)關(guān)鍵功能：1.防止非持續(xù)性發(fā)展；2.保護(hù)敏感區(qū)域和資源；3.用長(zhǎng)期的眼光看待區(qū)域發(fā)展；4.為公眾提供一個(gè)可供爭(zhēng)論和思考的愿景；5.確保既定的區(qū)域空間規(guī)劃和戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)；6.使既定的空間規(guī)劃和戰(zhàn)略得以持續(xù)。從歐洲的區(qū)域治理模式來(lái)看，任何區(qū)域治理模式關(guān)注的焦點(diǎn)都是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，時(shí)間、空間和具體問(wèn)題的區(qū)別導(dǎo)致其在模式的采用上也有所不同。AlanDigatano與ElizabethStrom將治理模式劃分為顧客主義、社團(tuán)主義、管理主義、多元主義和民眾主義五種模式（見表4）。我國(guó)特殊的政治體制、社會(huì)文化背景、行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行等都決定了我們不可能完全照搬已有的模式。區(qū)域治理是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的過(guò)程，需要不斷進(jìn)行調(diào)整和修正，以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境。如何選擇適應(yīng)京津冀區(qū)域治理的模式就成為關(guān)鍵。在治理關(guān)系上，京津冀的區(qū)域治理既需要正式的、官僚式或契約化的治理關(guān)系，也需要民眾主義者的協(xié)商談判的引入；在治理邏輯上，既需要權(quán)威性的決策，也需要建立共識(shí)、動(dòng)員社會(huì)公眾和實(shí)現(xiàn)互惠；關(guān)鍵決策制定者既需要政府，也需要其他方面的參與；目標(biāo)既需要具體的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的目標(biāo)，也需要象征意義的目標(biāo)。也就是說(shuō)，我們要建立一種綜合主義的區(qū)域治理模式。二、京津冀區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)的整合——政府主導(dǎo)的整合1.地方政府主導(dǎo)的區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)整合區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)的整合主要有兩種方式：自下而上和自上而下的整合。自下而上的整合方式被稱為“草根式”的整合，也就是由社區(qū)、社會(huì)公眾、第三部門推動(dòng)的治理變革。這種方式在西方發(fā)達(dá)國(guó)家比較常見，是在西方特定民主背景下得以形成和發(fā)展的。而我國(guó)的公民社會(huì)和非政府組織的發(fā)育程度極低，依靠這種方式很難實(shí)現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府一直作為唯一的公共服務(wù)提供者存在，在這一領(lǐng)域已經(jīng)積累了長(zhǎng)期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。無(wú)論從治理的能力還是愿望來(lái)看，我國(guó)區(qū)域治理責(zé)任，主要還是應(yīng)該由政府組織來(lái)承擔(dān)。而具體到京津冀區(qū)域，則應(yīng)在中央政府指導(dǎo)下，由三地政府來(lái)共同承擔(dān)。當(dāng)然，我們提倡治理網(wǎng)絡(luò)體系的創(chuàng)建，并不是廢除政府體系結(jié)構(gòu)，而是要改變政府面對(duì)問(wèn)題挑戰(zhàn)的組織結(jié)構(gòu)。政府提供公務(wù)服務(wù)是毋庸置疑的，但是政府并不能有效地提供所有的公共服務(wù)，為此需要尋找合作伙伴，把政府從一個(gè)行動(dòng)者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚?，而管理的?duì)象是伙伴間關(guān)系形成的網(wǎng)絡(luò)。政府通過(guò)整合機(jī)制，選擇一些伙伴建立網(wǎng)絡(luò)式合作關(guān)系、監(jiān)督管理關(guān)系。每一個(gè)伙伴被視為一個(gè)節(jié)點(diǎn)，通過(guò)節(jié)點(diǎn)去連接其他伙伴提供公共服務(wù)。這種網(wǎng)絡(luò)式的鏈接可以無(wú)限延伸下去，第一層次是政府與企業(yè)、社會(huì)力量結(jié)成的伙伴關(guān)系，通過(guò)這種關(guān)系做出決策；第二個(gè)層次是尋找一個(gè)或若干個(gè)主要的專業(yè)化的服務(wù)提供者，代替政府行使公共服務(wù)的功能；主要公共服務(wù)提供者可以繼續(xù)將服務(wù)外包，形成第三層次的伙伴關(guān)系，以此類推，形成立體式、網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域治理體系。這樣，政府可以通過(guò)監(jiān)督主要服務(wù)提供者，來(lái)監(jiān)督、管理整個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)。2.需要整合的事務(wù)區(qū)域公共事務(wù)是在一定空間范圍內(nèi)發(fā)生的，治理體系所整合事務(wù)的程度受到具體事務(wù)空間尺度規(guī)模大小的影響。目前，京津冀區(qū)域迫切需要而且可以整合的事務(wù)主要有以下幾個(gè)方面：——生態(tài)環(huán)境保護(hù)。京津冀區(qū)域地處北方，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，水資源嚴(yán)重匱乏，是全國(guó)淡水資源最為短缺的地區(qū)之一。區(qū)域內(nèi)水生態(tài)系統(tǒng)、濕地森林植被破壞嚴(yán)重。冀北地區(qū)的張家口和承德兩市，地處京津的上風(fēng)口和水源頭，是該地區(qū)的生態(tài)屏障、水源涵養(yǎng)地、風(fēng)沙源重點(diǎn)治理區(qū)，也是目前中國(guó)最貧窮落后的地區(qū)之一。而且，以城市為中心的污染仍然有惡化的趨勢(shì)，空氣污染依然嚴(yán)重，地表水污染普遍。因此，區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題首先需要納入治理體系之中。根據(jù)我國(guó)目前的管理體制，需要國(guó)家環(huán)?？偩帧⒑：恿饔蚬芾砦瘑T會(huì)、京津冀三地政府、區(qū)內(nèi)相關(guān)企業(yè)等力量，建立統(tǒng)一的規(guī)劃和相應(yīng)的機(jī)制?！A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展是一個(gè)城市和區(qū)域發(fā)展程度的重要標(biāo)志，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件。京津冀區(qū)域的交通已經(jīng)具備了良好的基礎(chǔ)，水、陸、空立體式的交通體系已經(jīng)建成?；A(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)還包括能源網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)等多方面的內(nèi)容，它既關(guān)系到整個(gè)區(qū)域能否實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展，又是京津冀區(qū)域網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系合作模式能否正常運(yùn)行的基本保證，同時(shí)它也是區(qū)域治理中最容易見到成效、最容易推進(jìn)的領(lǐng)域。這方面的整合也相對(duì)簡(jiǎn)單，在政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督之下，集合市場(chǎng)力量，發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，解決政府資金短缺問(wèn)題。但是首先需要統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，著眼于區(qū)域網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的目標(biāo)模式，構(gòu)建現(xiàn)代化的交通網(wǎng)絡(luò)體系，將城鎮(zhèn)體系建設(shè)和城鎮(zhèn)交通納入到整個(gè)體系中，將航空、鐵路、港口的合作建設(shè)規(guī)劃置于整個(gè)區(qū)域來(lái)考慮。其次，港口的整合也是京津冀較為突出的問(wèn)題。——經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是我國(guó)地方政府最為關(guān)心的問(wèn)題之一，在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行時(shí)期，各行政區(qū)之間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、市場(chǎng)分割、惡性競(jìng)爭(zhēng)是必然的現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行受到了行政區(qū)劃界限的剛性約束。京津冀區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效明顯，但是明顯落后于長(zhǎng)三角和珠三角，一個(gè)重要的原因就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制發(fā)育的落后。珠三角的地方政府同屬于一個(gè)省級(jí)行政區(qū)，協(xié)調(diào)的困難較小，長(zhǎng)三角的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制發(fā)育程度較高，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力也最為強(qiáng)大。因此，京津冀區(qū)域的當(dāng)務(wù)之急是建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制。對(duì)于京津冀區(qū)域來(lái)講，產(chǎn)業(yè)帶（產(chǎn)業(yè)集群）建設(shè)和市場(chǎng)體系建設(shè)是最為關(guān)鍵的問(wèn)題。三、京津冀區(qū)域治理的模式選擇京津冀的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，需要采用分步走的策略，并在實(shí)踐中進(jìn)行不斷地調(diào)整與修正。而且，由于京津冀區(qū)域的特殊性，北京作為政治中心，中央政府、各部委、大型中央企業(yè)等部門大多集中該區(qū)域，因此，京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必須采用政府主導(dǎo)的、自上而下的方式進(jìn)行。1.短期：派出機(jī)構(gòu)建立跨行政區(qū)域的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有兩種模式可供選擇。一種是中央政府建立類似“西部開發(fā)辦公室”這樣的跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。另一種模式是京津冀兩市一省自主建立的跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。比較而言，中央政府主導(dǎo)型協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)具有構(gòu)建過(guò)程操作簡(jiǎn)便、機(jī)構(gòu)權(quán)威較大、協(xié)調(diào)功能易于發(fā)揮到位等方面優(yōu)勢(shì)，而地方自主型協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立因須在高度協(xié)商基礎(chǔ)上進(jìn)行，故而運(yùn)作程序繁瑣，且某一環(huán)節(jié)受阻就會(huì)阻滯機(jī)構(gòu)組建的整體進(jìn)程。因此，當(dāng)前比較簡(jiǎn)便易行的是由中央政府建立京津冀區(qū)域發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，有關(guān)部委（發(fā)改委、環(huán)保、建設(shè)、國(guó)土資源、財(cái)政等）的領(lǐng)導(dǎo)（或代表）在領(lǐng)導(dǎo)小組中任副組長(zhǎng)，北京、天津和河北的省市長(zhǎng)為副組長(zhǎng)。京津兩市及河北11個(gè)地級(jí)市市長(zhǎng)為成員，下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò)事務(wù)。將首都建設(shè)規(guī)劃委員會(huì)和海河流域管理委員會(huì)納入領(lǐng)導(dǎo)小組體系之中，由首都建設(shè)規(guī)劃委員會(huì)與三地規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)京津冀地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，海河流域管理委員會(huì)與各地環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)。圖1短期京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展組織結(jié)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)制定區(qū)域環(huán)境、區(qū)域空間和經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體綱要的具體設(shè)想與前景規(guī)劃，制定推進(jìn)都市圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施，協(xié)調(diào)京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)補(bǔ)償、財(cái)稅體制以及社會(huì)管理中的矛盾和問(wèn)題、推進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)。監(jiān)督京津冀區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施與執(zhí)行，管理和仲裁京津冀區(qū)域發(fā)展中出現(xiàn)的爭(zhēng)端和沖突。依托環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議機(jī)制，指導(dǎo)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)合作會(huì)議的工作，協(xié)調(diào)京津冀區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。深化京津冀省市長(zhǎng)高層定期聯(lián)席會(huì)議制度，探討建設(shè)新的合作機(jī)制和形式，將協(xié)商機(jī)制完善落實(shí)，形成可操作的機(jī)制，落實(shí)省市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議確定的任務(wù)。在此階段，領(lǐng)導(dǎo)小組要促使區(qū)域內(nèi)各地方建立資源共享伙伴關(guān)系，就環(huán)境保護(hù)、流域管理、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域展開積極合作。通過(guò)政府間協(xié)議、市場(chǎng)化合作等方式建設(shè)區(qū)域信息、人才、自然資源共享平臺(tái)，建立起跨地方、跨部門合作的基礎(chǔ)。2.中期：核心功能組織通過(guò)初期的派出機(jī)構(gòu)的工作，區(qū)域內(nèi)政府間合作已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)，建立了相應(yīng)的合作機(jī)制。因此，在中期應(yīng)該繼續(xù)深化區(qū)域內(nèi)的合作機(jī)制，努力拓展區(qū)域合作的領(lǐng)域和范圍，創(chuàng)新合作機(jī)制。京津冀區(qū)域發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組只是協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)政府間關(guān)系。京津冀省市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議轉(zhuǎn)型為京津冀區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)，聯(lián)合會(huì)由京津冀省市長(zhǎng)及11個(gè)地級(jí)市長(zhǎng)簽訂政府間協(xié)議組成，下設(shè)辦公室、區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)、區(qū)域環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)、區(qū)域社會(huì)發(fā)展委員會(huì)等組織。圖2中期京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展組織結(jié)構(gòu)區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)是區(qū)域規(guī)劃的決策組織和區(qū)域發(fā)展的協(xié)商組織，負(fù)責(zé)區(qū)域規(guī)劃的制定和決策，對(duì)涉及區(qū)域發(fā)展的重大問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商、談判，聯(lián)合會(huì)駐地廊坊。辦公室為區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò)事務(wù)以及聯(lián)合會(huì)的決策的執(zhí)行，負(fù)責(zé)各種委員會(huì)的組建及其人員的任命。辦公室主任由聯(lián)合會(huì)任命，成員由三地省市長(zhǎng)代表以及三地人大、政協(xié)代表組成。區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)由政府規(guī)劃部門、交通建設(shè)部門、規(guī)劃專家、企業(yè)界代表、人大代表、政協(xié)代表以及社會(huì)代表組成，提出區(qū)域規(guī)劃的方案，交由聯(lián)合會(huì)討論決定。區(qū)域環(huán)境保護(hù)委員會(huì)由環(huán)境保護(hù)部門、海河管理委員會(huì)、企業(yè)界代表、人大代表、政協(xié)代表、生態(tài)保護(hù)專家以及社會(huì)代表（各種環(huán)境保護(hù)組織、居民代表、社區(qū)代表）組成，負(fù)責(zé)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的提案，交由聯(lián)合會(huì)討論協(xié)商。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)由政府經(jīng)濟(jì)部門、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、企業(yè)界代表、人大代表、政協(xié)代表以及社會(huì)代表組成，負(fù)責(zé)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的議案，交由聯(lián)合會(huì)討論。區(qū)域社會(huì)發(fā)展委員會(huì)由民政部門、社會(huì)學(xué)家、企業(yè)界代表、人大代表、政協(xié)代表以及社會(huì)代表組成，負(fù)責(zé)有關(guān)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利、社會(huì)保障方面的提案，交由聯(lián)合會(huì)討論。這四個(gè)委員會(huì)均為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，每月定期召開會(huì)議，在聯(lián)合會(huì)要求時(shí)也可以召開會(huì)議。此外應(yīng)召開各種形式的論壇和會(huì)議，為非政府力量參與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供一個(gè)交流平臺(tái)，尋求更大范圍的支持，同時(shí)也可以發(fā)揮非政府組織的監(jiān)督作用。在此階段，京津冀區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)應(yīng)通過(guò)政府間協(xié)議，制定各地方政府共同遵守的章程，致力于區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施和執(zhí)行，協(xié)調(diào)各地的利益。促進(jìn)建立合作經(jīng)營(yíng)伙伴關(guān)系，即由兩個(gè)或多個(gè)組織（可以是政府組織，也可以是非政府組織）共同解決某項(xiàng)重大事務(wù)。而且，通過(guò)前一階段的工作，隨著我國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和民主政治改革的逐步推進(jìn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律環(huán)境得到改善，非政府組織的發(fā)育程度也會(huì)大大提高，社會(huì)力量也逐步興起，聯(lián)合會(huì)要吸納和鼓勵(lì)非政府力量的參與，充分發(fā)揮非政府力量的作用，讓他們?cè)诟鞣N領(lǐng)域發(fā)揮其專業(yè)和民主監(jiān)督作用。3.長(zhǎng)期：綜合功能組織通過(guò)前兩個(gè)階段的建設(shè)，京津冀區(qū)域發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組可以逐步退出，其職能是監(jiān)督區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)的工作。區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)的職能需要繼續(xù)增強(qiáng)，成為區(qū)域發(fā)展的決策機(jī)構(gòu)，在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)區(qū)域所有重大事務(wù)的決策，應(yīng)對(duì)區(qū)域突發(fā)性事件，吸收志愿參與的成員，將合作對(duì)象擴(kuò)大到環(huán)渤海范圍（包括山東、內(nèi)蒙古、遼寧等地）。圖3長(zhǎng)期京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展組織結(jié)構(gòu)辦公室升級(jí)為區(qū)域執(zhí)行委員會(huì)，除了擔(dān)負(fù)在中期階段的任務(wù)外，還要負(fù)責(zé)審查提交聯(lián)合會(huì)討論的議案，決定是否提交討論，根據(jù)需要執(zhí)行的決策，任命相關(guān)的執(zhí)行人員或委員會(huì)。執(zhí)行委員會(huì)中可以增加非政府方面的代表，這樣非政府力量也參與到了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的決策之中。中期階段的區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)成為聯(lián)合會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，每月應(yīng)聯(lián)合會(huì)要求召開會(huì)議。同時(shí)，根據(jù)情況需要成立各種形式的基金，對(duì)貧困人口、非營(yíng)利組織發(fā)展等進(jìn)行資助。積極鼓勵(lì)開展各種形式的論壇，就區(qū)域重大公共事務(wù)進(jìn)行探討。經(jīng)過(guò)前