有關(guān)市場(chǎng)化改革時(shí)期房地產(chǎn)調(diào)控政策的思考

有關(guān)市場(chǎng)化改革時(shí)期房地產(chǎn)調(diào)控政策的思考摘要：通過(guò)從近20年來(lái)上海市土地與房地產(chǎn)政策分析入手，選取一定量具有代表性的政策樣本，首先分析這些政策在制定目標(biāo)、調(diào)控手段類型以及調(diào)控對(duì)象三方面所經(jīng)歷的三個(gè)發(fā)展階段及其各自特點(diǎn)；其次研究發(fā)現(xiàn)，近20年來(lái)上海市推出的一系列土地與房地產(chǎn)政策總體呈現(xiàn)出波動(dòng)頻繁的特點(diǎn)，其主要表現(xiàn)特征有四點(diǎn)：1）政策發(fā)展的階段目標(biāo)性；2）政策調(diào)控手段漸進(jìn)性；3）對(duì)政策理解的循環(huán)反復(fù)性；4）特殊事件造成政策的瞬變性。序言1991年2月上海市政府頒布的《上海市住房制度改革實(shí)施方案》標(biāo)志著住房市場(chǎng)化改革的開(kāi)始，此后城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)歷了近20年的過(guò)程。在這個(gè)大背景下，政府作為城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的管理者出于各種目標(biāo)需要對(duì)其進(jìn)行調(diào)控，出臺(tái)了一系列政策。在這些政策的作用和影響下，城市房地產(chǎn)市場(chǎng)逐漸發(fā)展和完善起來(lái)。本文的研究致力于回答這樣一個(gè)問(wèn)題：從1991年至2010年的近20年間，在上海市頒布實(shí)行的土地與房地產(chǎn)政策，這過(guò)往的500多條政策，他們的出臺(tái)和發(fā)展經(jīng)過(guò)了怎樣的完整歷程，它們作為整體表現(xiàn)出哪些特征。1.房地產(chǎn)政策的發(fā)展階段關(guān)于上海房地產(chǎn)政策的發(fā)展階段的文獻(xiàn)綜述在學(xué)術(shù)界，對(duì)于歷來(lái)土地與房地產(chǎn)政策發(fā)展歷程與階段劃分都有著不盡相同的理解。在《上海市住房發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》中，把上海市住房政策發(fā)展分為三個(gè)階段：1）建國(guó)初期到上世紀(jì)80年代，全面性住房保障時(shí)期；2）1980年代-1998年，住房保障的過(guò)渡時(shí)期；3）1998年以后，梯度保障格局的初步形成。這里對(duì)于政策階段的劃分，主要出于對(duì)保障性住房的認(rèn)識(shí)為依據(jù)。中國(guó)人民大學(xué)的柳博會(huì)、嚴(yán)金明等（2009），把1994年以來(lái)我國(guó)住房政策發(fā)展分為5個(gè)階段：1）起步階段，1994-1998年；2）發(fā)展階段，1998-2003年；3）高峰階段，2003-2005；4）調(diào)整階段，2005-2007；5）成熟階段，2007-至今。上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院的江莉（2009）認(rèn)為，1978-1988年為探索試點(diǎn)階段。1988-1998年為全國(guó)逐步推開(kāi)和深化階段。1999-2004年為住房市場(chǎng)化全面推行和住房保障制度建立完善階段。2005年至今為房地產(chǎn)調(diào)控階段。以上的這些政策階段劃分，其研究出發(fā)的依據(jù)不同因此也得到不同的結(jié)果，但是可以明確看到的是，無(wú)論哪一種研究都把上海的房地產(chǎn)調(diào)控政策劃分為3個(gè)以上的階段，因此可見(jiàn)這些所有出臺(tái)的政策確實(shí)在時(shí)間跨度上和制定目標(biāo)上都反映了各個(gè)不同的階段特征。值得注意的是，還有些學(xué)者從上海市宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程出發(fā)對(duì)上海的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展階段做出一定評(píng)述。上海市房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)的季進(jìn)成、崔光燦（2007）認(rèn)為上海的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展歷程主要有兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)：在1996年以前，由于宏觀經(jīng)濟(jì)的制約，廣大群眾的住房消費(fèi)能力不高，市場(chǎng)有效需求嚴(yán)重不足，房地產(chǎn)價(jià)格始終在低位運(yùn)行。而在1996年后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟(jì)收入不斷提高，特別是政府采取了一系列增強(qiáng)居民住房消費(fèi)能力的政策和措施后，有效需求不斷增長(zhǎng)，市場(chǎng)出現(xiàn)供需兩旺的盛況。如果說(shuō)在2000年前，上海房地產(chǎn)市場(chǎng)是自住性需求為主，商品住房主要以消費(fèi)品形態(tài)存在的話，那么在2000年后，在自住性需求近一步擴(kuò)大的情況下，市場(chǎng)出現(xiàn)了越來(lái)越大的利潤(rùn)上升空間，商品住房突現(xiàn)其資產(chǎn)的屬性，成為投資品，市場(chǎng)中的投資行為以及短期投機(jī)炒作行為不斷增加，市場(chǎng)需求過(guò)度擴(kuò)張，導(dǎo)致商品住房?jī)r(jià)格不斷上漲。在分析我國(guó)房地產(chǎn)政策發(fā)展整體特征時(shí)，蘇州大學(xué)的范廣垠（2010）有兩個(gè)論斷，即認(rèn)為中國(guó)的房地產(chǎn)政策發(fā)展在1998-2009年存在“兩次反復(fù)和兩次逆轉(zhuǎn)”。2.政策分析方法與樣本選擇本研究選取了地域范圍隸屬于上海市行政范圍內(nèi)（包含國(guó)家層面）、時(shí)間跨度上在1991-2010年之間具有較強(qiáng)代表性的88個(gè)政策樣本。（采用以時(shí)間維度排序的枚舉法，部分存在修改和內(nèi)容較為重復(fù)由不同部門轉(zhuǎn)發(fā)的政策性文件沒(méi)有重復(fù)收錄，具體政策樣本請(qǐng)參考附錄《1991-2010政策樣本總表》2。）在理解每一條政策的基礎(chǔ)上，為了較好的分析和相互比較政策樣本，本研究嘗試對(duì)每一個(gè)政策樣本從三個(gè)不同的屬性層面進(jìn)行分類劃分，然后依次分析這些政策樣本在不同屬性間反映出的不同特征。首先分類政策制定目標(biāo)屬性，指政策的制定者在出臺(tái)政策時(shí)想解決的一些問(wèn)題，可以是單一的或多目標(biāo)復(fù)合的，可以是宏觀或中微觀的，也可以是遠(yuǎn)期或近期的，從宏觀的方面來(lái)看，主要有改革住房制度、加快保障性住房供應(yīng)等；中微觀的主要有具體類別的土地供應(yīng)方式、手續(xù)等等。其次分類政策采用手段類型，從政策的嚴(yán)厲度情況來(lái)看主要有行政指導(dǎo)和行政限制兩類程度，從政策制定的主體性質(zhì)來(lái)看主要通過(guò)從行政部門、土地部門、財(cái)政部門、金融部門、建交部門等等來(lái)實(shí)施政策。再次分類政策調(diào)控對(duì)象，主要指政策制定主體為達(dá)成目標(biāo)所調(diào)控的對(duì)象，可以是調(diào)整改變的具體內(nèi)容，也可以是注重指出需要注意的內(nèi)容。宏觀層面上主要有住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、住房保障體系、土地供應(yīng)方式等等，細(xì)致到微觀層面就是一些具體標(biāo)準(zhǔn)、方式和流程等等。3.1991-2010年間政策屬性的發(fā)展研究3.1政策制定目標(biāo)屬性發(fā)展研究首先，本研究要弄清，近20年來(lái)上海房地產(chǎn)政策出臺(tái)的制定目標(biāo)有哪些，它們的頻度分布如何，即解決有多少政策制定目標(biāo)的疑問(wèn)。政策樣本中反映政策制定目標(biāo)按照相近性的原則劃分后，主要可以分離出16項(xiàng)政策目標(biāo)要素。把所有的政策制定目標(biāo)劃分為三個(gè)層次，即宏觀、中觀和微觀。這樣可以便于之后根據(jù)政策目標(biāo)屬性之間的上下級(jí)從屬關(guān)系，來(lái)劃分政策制定目標(biāo)的發(fā)展階段。通過(guò)政策所處的不同位置可以比較粗略的看出政策制定的目標(biāo)屬性在層次范疇上的大致分不。下圖表是關(guān)于以上表格的圖形表示，主要考察各個(gè)政策制定目標(biāo)屬性之間的頻率關(guān)系，位置相近目標(biāo)屬性之間的層次范圍也相近，從左到右依次偏向微觀和具體到某一方面、某一地區(qū)的制定目標(biāo)。對(duì)于建立住房保障體系的政策目標(biāo)出現(xiàn)頻率最高（21次），緊隨的是住房制度市場(chǎng)化改革（連同土地制度市場(chǎng)化改革與規(guī)范）的目標(biāo)屬性出現(xiàn)頻率（各11次），接下來(lái)是規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)信貸與稅收、公房出售與管理以及調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)和房?jī)r(jià)等等（分別為9，7，7次），而牽涉到具體事務(wù)的政策目標(biāo)如限制拆遷、加強(qiáng)住房公積金管理等政策制訂目的出現(xiàn)頻率在1-3次左右。從宏、微觀性來(lái)看，宏觀目標(biāo)所占比例成為主體，而一些比較具體的目標(biāo)如加快舊城改造、規(guī)范售后公房管理等等政策制定目標(biāo)則體現(xiàn)出一定微觀性和短期性特點(diǎn)，這些比較具體和時(shí)間跨度短的政策往往是隸屬于宏觀政策目標(biāo)之下，在短期或操作層面上給與那些政策宏觀目標(biāo)以實(shí)施的可能。從這層意義上看來(lái)，政策制定者們對(duì)于市場(chǎng)化改革時(shí)期上海房地產(chǎn)市場(chǎng)有哪些意圖，主要反映在宏觀制定目標(biāo)的變化上，并且中、微觀層面的政策目標(biāo)與該階段宏觀目標(biāo)基本保持一致。其次，研究進(jìn)一步考慮，這些政策目標(biāo)在近20年來(lái)上海房地產(chǎn)政策發(fā)展歷程中，是如何分布的，即解決政策制定目標(biāo)如何變化的疑問(wèn)。從1991年到2010年，基本所有政策的總體目標(biāo)在宏觀層面上都是圍繞我國(guó)住房制度的改革，或者更具體一點(diǎn)是市場(chǎng)化改革展開(kāi)。圖表中標(biāo)號(hào)14-16的區(qū)間代表宏觀政策目標(biāo)的區(qū)間，而在那些宏觀政策目標(biāo)之間的一些其他政策（分布在標(biāo)號(hào)14以下的標(biāo)號(hào)中），都在中、微觀層面展開(kāi)并且緊緊圍繞宏觀政策目標(biāo)。在這樣的總目標(biāo)下，階段性體現(xiàn)在政策目標(biāo)的隨時(shí)間的發(fā)展有兩個(gè)比較明顯的階段：第一個(gè)階段，從1991年到2004、2005年間一段時(shí)間，宏觀政策目標(biāo)都在標(biāo)號(hào)15（住房制度市場(chǎng)化改革）、標(biāo)號(hào)16（土地市場(chǎng)化改革與市場(chǎng)規(guī)范）這兩者間波動(dòng)，兼有標(biāo)號(hào)14（建立住房保障體系）的出現(xiàn)。這是市場(chǎng)化改革的推進(jìn)階段，出臺(tái)的政策都主要推進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革的前進(jìn)和發(fā)展；第二階段，從2005年之后，宏觀政策目標(biāo)更多地集中在了標(biāo)號(hào)14（建立住房保障體系）附近，并且中觀層面出現(xiàn)了諸如調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)與房?jī)r(jià)、限制房地產(chǎn)市場(chǎng)貸款規(guī)模等等目標(biāo)情況，可以看出此時(shí)的住房改革雖然也是在市場(chǎng)化改革的總目標(biāo)下，但是已經(jīng)把更多的注意力放在了住房保障體系建立和調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)上面。細(xì)分以上兩個(gè)大的階段，1）市場(chǎng)化推進(jìn)發(fā)展階段，2）市場(chǎng)化調(diào)控和保障體系推進(jìn)階段之后，發(fā)現(xiàn)在第一階段內(nèi)部又存在三個(gè)子階段：1991-1998年政策目標(biāo)在標(biāo)號(hào)1-10之間，這時(shí)候主要是圍繞土地改革與一些公房出售和管理展開(kāi)；1998-2003年政策目標(biāo)在標(biāo)號(hào)10-12之間，主要是運(yùn)用財(cái)政和金融手段推進(jìn)市場(chǎng)化的改革；2003-2005年政策目標(biāo)波動(dòng)在標(biāo)號(hào)14-16的宏觀層面，出臺(tái)了一系列關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)等宏觀政策，大力推進(jìn)了市場(chǎng)化的改革。本章節(jié)分析得，市場(chǎng)化改革時(shí)期的上海房地產(chǎn)政策的制定目標(biāo)的特征：政策發(fā)展階段目標(biāo)性，在不同階段內(nèi)的政策目標(biāo)有所區(qū)別。3.2政策手段類型屬性發(fā)展研究同樣地，首先要弄清的是近20年來(lái)上海房地產(chǎn)政策手段類型有哪些，它們的頻度分布如何。政策樣本中反映的政策手段類型的主要指標(biāo)有兩個(gè)：制定主體和調(diào)控手段。按照相近性的原則劃分后，主要可以分離出17項(xiàng)政策制定主體。將上表內(nèi)容用圖示的方法表示后，得到下列政策制定主體分析圖，用于分析政策制定的主體單位有哪些，并且主體是那些機(jī)關(guān)。在國(guó)家層面，主要參與的政策制定主體有國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部（包含住建部，大多數(shù)由這兩個(gè)部門合發(fā)的房地產(chǎn)政策在研究中被歸于國(guó)土資源部當(dāng)中）、中國(guó)人民銀行等；城市層面主要有市政府（包括市政府辦公廳）、市房地局（包含市規(guī)土局，大多數(shù)由這兩個(gè)部門合發(fā)的房地產(chǎn)政策在研究中被歸于市房地局當(dāng)中）、市住房公積金管理中心以及市財(cái)政局等。調(diào)控主體反映了政府調(diào)控的思維方式，占主導(dǎo)地位的無(wú)論是國(guó)家還是城市層面都是以行政主管部門、土地主管部門和相關(guān)金融主管部門出發(fā)，從各部門的行政職能來(lái)分析，在市場(chǎng)化改革時(shí)期的政策調(diào)控將主要是從行政體制、土地供應(yīng)和財(cái)政金融等方面展開(kāi)。占主導(dǎo)地位的還是通過(guò)行政指令來(lái)直接指導(dǎo)和限制房地產(chǎn)市場(chǎng)的諸要素，接下來(lái)是金融信貸和兩者兼有的手段。其次，研究進(jìn)一步考慮，這些政策手段類型在近20年來(lái)上海房地產(chǎn)政策發(fā)展歷程中，是如何變化的。圖5-8是把土地與房地產(chǎn)政策的調(diào)控主體與調(diào)控手段同時(shí)放到時(shí)間維度上進(jìn)行分析，散點(diǎn)表示三類不同的調(diào)控手段，折線表明調(diào)控主體近20年來(lái)的變化，通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)在2003年以后越來(lái)越多的出現(xiàn)標(biāo)號(hào)為3的調(diào)控手段，也就是同時(shí)使用行政指令和金融信貸的手段，表明政策的手段多樣化和嚴(yán)厲度隨著政策的發(fā)展本身也在發(fā)展。從政策主體隨時(shí)間的發(fā)展來(lái)看，大致可以看出政策的制定主體有三個(gè)階段劃分：從1991年到1998年主要是國(guó)務(wù)院與市政府為主，基本依靠行政單一手段的階段；從1998年到2003年政策制定主體中又加入了一些如中央人民銀行（標(biāo)號(hào)為6）和市房管局（標(biāo)號(hào)為9）的相關(guān)政策主體的多元手段階段；從2003年以后的政策制定主體十分多樣化，在國(guó)家和城市政府層面上都有多個(gè)部門介入共同參與和制定相關(guān)政策，分析線形表現(xiàn)為波動(dòng)十分劇烈，可以描述為復(fù)雜階段。關(guān)于政策手段類型的變化過(guò)程，可以通過(guò)以下圖表簡(jiǎn)單概括，即三個(gè)階段、手段增多、依次嚴(yán)厲。本章節(jié)分析得，市場(chǎng)化改革時(shí)期的上海房地產(chǎn)政策手段類型的特征：特征二：政策調(diào)控手段漸進(jìn)性，隨著時(shí)間的推移，為了達(dá)到調(diào)控市場(chǎng)的目的，政策制定者加入了更多的部門、使用了更多類型的手段，越來(lái)越趨向嚴(yán)厲地來(lái)制定房地產(chǎn)調(diào)控政策。3.3政策調(diào)控對(duì)象屬性發(fā)展研究類似地，首先本研究聚焦于，房地產(chǎn)政策調(diào)控對(duì)象有哪些，分出主次關(guān)系。政策樣本中反映的制定調(diào)控對(duì)象有各種類型，從具體的對(duì)象如交易稅費(fèi)、房型比例等到宏觀的土地供應(yīng)制度、落戶制度等等，所以想要對(duì)其進(jìn)行分析首先要按照一定關(guān)系進(jìn)行分類。按照相近性的原則劃分后，主要可以宏觀、中觀和微觀層面分離出26項(xiàng)政策調(diào)控對(duì)象。近20年來(lái)上海房地產(chǎn)政策的主要調(diào)控對(duì)象主要有兩點(diǎn)集中。其一是在宏觀層面集中于土地使用制度和住房供應(yīng)制度上，可以想象作為市場(chǎng)供應(yīng)的主要組成部分，這兩方面確實(shí)是關(guān)乎上海房地產(chǎn)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)；其二是調(diào)控政策在中觀和微觀層面主要聚焦于公房售價(jià)相關(guān)內(nèi)容、個(gè)人住房信貸內(nèi)容以及開(kāi)發(fā)商的貸款行為，這幾個(gè)對(duì)象都緊緊圍繞在財(cái)政金融類型的政策周圍，前兩者是針對(duì)消費(fèi)市場(chǎng)，后一者是針對(duì)供應(yīng)市場(chǎng)，說(shuō)明政策試圖基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的考慮來(lái)調(diào)控市場(chǎng)各方關(guān)系。分析近20年來(lái)上海房地產(chǎn)政策的主要調(diào)控對(duì)象是如何變化，政策樣本顯示房地產(chǎn)政策的調(diào)控對(duì)象變化極為豐富，在各個(gè)層面都有出現(xiàn)。經(jīng)過(guò)比對(duì)政策制定目標(biāo)和政策手段類型的發(fā)展過(guò)程，雖然總體可以看出是以先調(diào)控宏觀對(duì)象后調(diào)控具體微觀對(duì)象并且交替進(jìn)行的模式，但是都表現(xiàn)得不太明確。4.政策屬性發(fā)展的階段性研究4.1調(diào)控政策的發(fā)展階段劃分綜上幾點(diǎn)，在分析過(guò)程中可以比較明顯地對(duì)土地和房地產(chǎn)政策的階段進(jìn)行總結(jié)。特征一：階段目標(biāo)性主要體現(xiàn)在，1）同一階段內(nèi)政策目標(biāo)一致、穩(wěn)定性好。在同一階段內(nèi)政策制定的宏觀目標(biāo)往往帶有思想上的一致性，即前后政策的出臺(tái)是為了同一種結(jié)果，針對(duì)微觀目標(biāo)出臺(tái)的政策對(duì)宏觀目標(biāo)具有補(bǔ)充和幫助作用；2）不同階段分水嶺現(xiàn)象明顯，使政策總體穩(wěn)定性變差，分水嶺間的政策通過(guò)政策制定目標(biāo)、政策手段和政策調(diào)控對(duì)象體現(xiàn)出十分明確的意圖（或相同或不同），譬如處在分水嶺處前后的政策，兩邊對(duì)于同一個(gè)問(wèn)題的處理和政策出發(fā)點(diǎn)幾乎是相反的。具體來(lái)看，近20年來(lái)政策樣本所反映的比較明顯的政策分水嶺有3處，分別是1998年、2003年和2005年，因此我們可以把近20年來(lái)政策制定目標(biāo)發(fā)展按照如下劃分。（1）1991.2-1998.6是第一階段，本研究中稱其為市場(chǎng)化改革的起步階段。開(kāi)始的標(biāo)志是1991年2月頒布的《上海市住房制度改革實(shí)施方案》（滬府發(fā)[1991]2號(hào)文件），從此起上海作為我國(guó)試行住房制度改革的先行城市，全面開(kāi)始了住房制度改革，在這則政策中基本提及了諸如“推行公積金、配房買債券、建立房委會(huì)”等一系列的住房改革措施，具有很強(qiáng)的實(shí)施操作性。之后的一系列政策，在制定目標(biāo)方面相繼出現(xiàn)了郊區(qū)房改的推進(jìn)（滬房改辦發(fā)[1991]第12號(hào)文件）、公房出售和管理的規(guī)范（《關(guān)于出售公有住房的暫行辦法》、《上海市外灘地區(qū)公有房屋置換暫行規(guī)定》）、土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓（滬房地資[1995]391號(hào)文件）、對(duì)于房地產(chǎn)二、三級(jí)市場(chǎng)的規(guī)范（滬府發(fā)[1996]30號(hào)文件）等等，基本上延續(xù)的思維也是要開(kāi)始實(shí)行住房和土地制度改革，發(fā)展方向?yàn)楦嘁蕾囀袌?chǎng)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)配置資源，但是在這一時(shí)期也還保留著原先一定比例的實(shí)物分房部分，這條口子沒(méi)有完全關(guān)上，所以可以認(rèn)為是一個(gè)起步和過(guò)渡階段；（2）1998.7-2003.7是第二階段，本研究中稱其為市場(chǎng)化改革的推進(jìn)階段。開(kāi)始的標(biāo)志是1998年7月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)文件），之所以認(rèn)為這個(gè)政策成為明確與前一個(gè)階段的分水嶺是因?yàn)樵谶@條政策中提出了“1998年下半年開(kāi)始停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。”在這個(gè)階段出臺(tái)的一系列政策旨在從公房的租金提高和商品房的購(gòu)買貸款門檻降低兩方面來(lái)實(shí)現(xiàn)更多居民通過(guò)夠買住房商品來(lái)解決住房問(wèn)題。1998年5月出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)本市住宅產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（滬府發(fā)[1998]第19號(hào)文件）放寬了貸款政策，鼓勵(lì)個(gè)人住房消費(fèi)，推動(dòng)住房商品化的發(fā)展。而當(dāng)年12月頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第256號(hào)）又從法律層面明確了國(guó)有土地有償使用的方式，為房地產(chǎn)市場(chǎng)的土地供應(yīng)提供有力保障。這一時(shí)期還有主要的內(nèi)容是1999年12月出臺(tái)的《上海住房制度綜合配套改革方案》，首次提到了建立廉租體系的概念，為將來(lái)的廉租房建設(shè)打下伏筆。（3）2003.8-2005.2是第三階段，本研究中稱其為市場(chǎng)化改革的高速發(fā)展階段。開(kāi)始的標(biāo)志是2003年8月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國(guó)發(fā)[2003]18號(hào)文件），該文件中首次提出“調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買或承租普通商品住房?！痹撐募_認(rèn)，房地產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)，且發(fā)展是健康的，并指出，“房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動(dòng)力強(qiáng)，已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”。在18號(hào)文件的綱領(lǐng)性指導(dǎo)下，此階段的房地產(chǎn)政策基本上都是為確保房地產(chǎn)行業(yè)健康快速發(fā)展服務(wù)，從金融信貸、土地開(kāi)發(fā)等各方面對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展提供保障。（4）2005.3-至今是第四階段，本研究中稱其為市場(chǎng)化改革的調(diào)整階段。開(kāi)始的標(biāo)志是2005年3月溫家寶總理在國(guó)務(wù)院作的政府工作報(bào)告以及當(dāng)月出臺(tái)的《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》（[2005]8號(hào)文件，簡(jiǎn)稱“國(guó)八條”）。從該文件起，政府層面開(kāi)始有了調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的政策意圖，并且基于規(guī)范化和使房地產(chǎn)市場(chǎng)