稅制改革稅收政策取向

稅制改革稅收政策取向

在發(fā)展市場經(jīng)濟條件下，稅收具有籌集國家財政收入和對經(jīng)濟運行實施宏觀調控兩大基本功能。任何一項稅制的產生和完善，包括稅種、稅目、稅率的設置和調整，在籌集財政收入的同時，對經(jīng)濟運行都能夠發(fā)生特定的調節(jié)作用。就某一項稅制而言，無論改革方案是多么完善，但推出改革的時機也是至關重要的。當稅收調控與經(jīng)濟形勢對宏觀調控的要求相一致時，稅制改革就能夠順利推出；否則就難以推出。這就是說，稅制改革不僅涉及稅制本身的優(yōu)化問題，還與稅制改革所面臨的宏觀經(jīng)濟環(huán)境以及宏觀調控的需要緊密相關，必須把稅制改革的內在要求與宏觀調控的總體要求有機地結合起來。

一、逐步推行增值稅由生產型改為消費型

從完善稅制的角度看，必須將生產型增值稅轉為消費型增值稅。我國1994年進行增值稅改革時，從當時控制固定投資規(guī)模膨脹的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和保持稅負基本穩(wěn)定的需要出發(fā)，采用了國際上很少使用的生產型增值稅制。這種稅制只允許企業(yè)抵扣購進原材料所含進項稅金，不允許抵扣購進固定資產所含進項稅金，因而存在對資本品重復征稅的問題，影響了企業(yè)投資的積極性，制約了資本有機構成高的企業(yè)和高新技術產業(yè)的發(fā)展。實行消費型增值稅是國際通行的做法，就是在對企業(yè)征收增值稅時，允許企業(yè)抵扣購進固定資產所含稅金，可避免重復征稅，鼓勵企業(yè)增加固定資產投資，特別是鼓勵資本有機構成高的企業(yè)擴大投資，帶動產業(yè)結構調整，促進企業(yè)技術進步，進而拉動經(jīng)濟增長。但是，在推行增值稅轉型時，要考慮到它對國民經(jīng)濟的影響和調節(jié)作用。

一是要考慮財政承受程度。由于增值稅是我國最大的稅種，2003年僅增值稅收入就達7341億元，占稅收總收入的1/3以上。①增值稅的轉型，從根本上說，可以促進經(jīng)濟增長，進而帶動稅收的增加。但從近期看，由于抵扣進項稅額較多，在保持稅率不變的情況下，會減少一定數(shù)量的財政收入。靜態(tài)估算，若全面抵扣固定資產投資所含進項稅金，一年約減少增值稅收入1500億元；若只抵扣機器設備投資所含進項稅金，一年約減少增值稅收入1000億元。所以抵扣種類只能先考慮機器設備，抵扣范圍只能先在部分地區(qū)進行試點。中央決定，為了更好地實施振興東北地區(qū)老工業(yè)基地戰(zhàn)略，2004年將在東北地區(qū)8個行業(yè)率先實施增值稅的轉型，允許企業(yè)抵扣當年新增固定資產中機器設備部分所含的進項稅金，一年約減少收入150億元。這樣既能夠有力扶持東北地區(qū)的工業(yè)發(fā)展，又能夠為今后全面推行這項改革積累寶貴的試點經(jīng)驗。

二是要考慮宏觀調控政策取向的需要。全面實行增值稅轉型相當于大規(guī)模的減稅，有利于刺激企業(yè)投資。但在社會投資增長過快、投資規(guī)模過大的情況下，實行增值稅轉型的時機和條件就顯得不夠成熟，所以要在投資形勢有利時才能考慮推出這項改革。此外，目前財政宏觀調控仍以支出政策為主，加大對農業(yè)的投入，支持公共衛(wèi)生、科技教育等社會事業(yè)的全面發(fā)展，加強國家重點工程建設，實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和振興東北地區(qū)老工業(yè)基地戰(zhàn)略等，都需要保持一定規(guī)模的財政支出。若全面推行增值稅的轉型，減少上千億元的增值稅收入，相當于較大規(guī)模的減稅，這就使財政宏觀調控政策取向面臨兩個抉擇：要么減少同等規(guī)模的財政支出，使財政宏觀調控政策的著力點從以財政支出為主轉向以減稅為主；要么在不減弱財政支出力度的前提下，通過減稅，相應擴大財政赤字規(guī)模。所有這些，都需要結合當時的宏觀經(jīng)濟形勢和宏觀調控需要來考慮確定，或采取逐步推行的方式，分若干年完成全面轉型的改革。

二、落實出口退稅機制的改革措施

原出口退稅機制導致政府欠企業(yè)退稅款，各方反映強烈。新一屆政府非常重視解決這個問題，有關部門在深入調查研究和廣泛征求意見的基礎上，于2003年10月，果斷作出改革出口退稅機制的決策，確定了“新賬不欠，老賬要還，完善機制，共同負擔，推動改革，促進發(fā)展”的改革原則。改革從2004年開始正式實施，主要包括5個方面的措施：一是對出口退稅率進行結構性調整，將目前出口退稅率平均下調3個百分點左右；二是改革后新增出口退稅由中央和地方按75：25的比例分擔，建立中央財政和地方財政共同負擔的出口退稅新機制；三是中央進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅收入增量首先用于出口退稅；四是調整出口產品結構，推進外貿體制改革；五是累計欠退稅款由中央財政負責償還。

從“新賬不欠”來看，中央財政沒有問題，2004年中央財政已安排退稅指標2108億元，年中還可根據(jù)進口“兩稅”增收情況增加退稅指標，保證全年退稅需要。②現(xiàn)在企業(yè)主要擔心的是地方政府能否保證及時足額退稅。特別是收購出口比例較高的地方，出于自身利益的考慮，地方政府可能會干預收購外地產品或對外購產品不予退稅，這些問題不解決，都會影響企業(yè)拿到退稅款和影響出口。

從“老賬要還”來看，主要是看中央財政的償還方式。由于累計欠企業(yè)的退稅款多達二三千億元，從2004年開始，在未償還退稅本金之前，中央財政可采取全額貼息方式，使企業(yè)資金占壓不受損失，同時也便于企業(yè)以退稅憑證做抵押，獲取銀行貸款。對于償還退稅本金這一關鍵問題，目前輿論界有兩種意見：一是采取發(fā)行專項國債方式，由中央財政一次性予以償還；一是分年償還，若干年內償還完畢。無論采取哪種方式，都與宏觀經(jīng)濟形勢密切相關。

三、統(tǒng)一各類企業(yè)稅收制度

一是要按照WTO的原則，統(tǒng)一內外資企業(yè)稅收制度。我國加入WTO的過渡期已臨近結束，金融、商貿等服務領域的市場正全面向外資開放，在外資企業(yè)享受國民待遇原則進入國內市場的同時，原來對外資企業(yè)采取的一系列稅收優(yōu)惠政策要相應取消，這樣才符合WTO關于公平競爭的原則。統(tǒng)一內外資企業(yè)稅收制度包含許多方面，其中最主要的是統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅制。統(tǒng)一后的企業(yè)所得稅應按照擴大稅基、降低稅率的原則，減輕內資企業(yè)的稅負，取消外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠，進一步規(guī)范稅前扣除范圍和標準，促使實際稅負與名義稅負趨于一致。推進這項改革涉及企業(yè)所得稅“兩法”合并問題，要與人大立法進程相協(xié)調；同時還要考慮對外資的影響，以及周邊國家和地區(qū)為吸收外資采取的稅收政策。為減輕對外資企業(yè)的影響，統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅還可與增值稅轉型聯(lián)動推進。

二是結合稅費改革，統(tǒng)一內資企業(yè)的稅收制度。要按照黨的十六屆三中全會提出的“非公有制企業(yè)在投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面，與其他企業(yè)享受同等待遇”的要求，對現(xiàn)行稅費政策進行調整，消除現(xiàn)行稅費制度對非公有制經(jīng)濟的歧視性待遇，促進各類所有制經(jīng)濟間的平等競爭，共同發(fā)展。

四、改革個人所得稅制

現(xiàn)行個人所得稅的費用扣除額為800元，是根據(jù)10年前的個人收入水平確定的，這就使廣大工薪階層成為納稅的主體，而對高收入者起不到應有的調節(jié)作用，個人收入差距繼續(xù)呈擴大趨勢。當然，合理調節(jié)個人收入差距，要多管齊下，但改革個人所得稅是重要一環(huán)。要調高個人所得稅費用扣除額，適當調整級距和稅率，加大對高收入者的調節(jié)力度。為嚴格征管，堵塞偷逃稅，要相應實行綜合與分類相結合的個人所得稅制，將工資薪金所得、生產經(jīng)營所得等有較強連續(xù)性或經(jīng)常性的收入列入綜合所得的征收項目，實行統(tǒng)一的累進稅率；對其他所得仍按比例稅率分項征收。進一步規(guī)范稅前扣除范圍和標準，建立支付所得的單位與取得所得的個人雙向申報的納稅制度，強化個人納稅意識。同時，按照公平稅負、合理負擔、鼓勵引導個人投資公益事業(yè)的原則，適當提高個人捐贈支出的稅前扣除標準，鼓勵富裕階層回報社會，促進社會捐助制度的建立。

改革個人所得稅的同時，還可考慮開征遺產稅。因為個人所得稅調節(jié)力度不宜太大，還有組織收入的重要功能，應配合開征遺產稅。應當指出，黨的十六屆三中全會沒有講到的稅制改革，不等于完全不實行。開征遺產稅已在黨的十五大等一系列中央文件中提出，關鍵是要充分論證和把握好出臺時機。開征遺產稅，既要調節(jié)收入分配、防止貧富差距過分擴大，又要注意保護個人投資的積極性，避免資產向境外轉移。只有建立遺產稅，才有利于在一定程度上調整社會財富的分布，緩解貧富懸殊矛盾，體現(xiàn)社會公平；有利于提倡勞動致富，限制不勞而獲；有利于完善我國調節(jié)個人收入的稅制，貫徹國際間稅收對等原則。

五、取消農業(yè)稅，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一

2004年《政府工作報告》指出：2004年除煙葉外，取消農業(yè)特產稅。從2004年起，逐步降低農業(yè)稅稅率，平均每年降低1個百分點以上，5年內取消農業(yè)稅。不久前，為了進一步增加農民收入和刺激農民種糧的積極性，中央又加快了農業(yè)稅改革步伐，決定2004年對吉林、黑龍江取消農業(yè)稅，對全國11個糧食主產區(qū)省份降低農業(yè)稅稅率3個百分點，加大對農業(yè)主產區(qū)的扶持力度，由此減少的收入通過精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、壓縮人員、增強財政轉移支付等渠道來解決。逐步取消農業(yè)稅，讓農民有個修養(yǎng)生息的時段，隨著農業(yè)的不斷發(fā)展和農民收入水平的不斷提高，創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。如，探索將農民出售的農產品納入增值稅征收范圍，將農民從事農業(yè)生產活動取得的收入納入個人所得稅征收范圍等。此外，國家正考慮修訂《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》。實行最嚴格的耕地保護制度是我國的一項基本國策。近年來，一些地方違法亂批濫占耕地現(xiàn)象比較嚴重，使耕地面積不斷減少，嚴重侵害了農民利益，甚至影響國家糧食安全。在這種情況下，及時修訂耕地占用稅暫行條例，擴大現(xiàn)行耕地占用稅范圍，適當提高稅額標準，清理減免稅政策，對切實依法保護耕地具有重要意義。

六、適時出臺燃油稅的改革

開征燃油稅，就是以其取代長期以來實行的公路養(yǎng)路費、公路客貨運附加費、公路運輸管理費、航道養(yǎng)護費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費，以及地方用于公路、水路、城市道路維護和建設方面的部分收費，意義十分重大。一是通過“費改稅”，可以替代和取消一大批收費項目，從根本上治理公路“三亂”，減輕社會負擔，促進汽車消費；二是機動車輛用油多少與其對道路的磨損程度基本相適應，可以體現(xiàn)“多用路多負擔，少用路少負擔”的原則，比較公平、合理；三是有利于汽車生產企業(yè)不斷研制和開發(fā)新型節(jié)油車輛，加快淘汰耗油量大的老舊汽車，促進我國汽車產業(yè)更好的發(fā)展；四是可以促使機動車輛擁有者和使用者采取措施，降低油耗，節(jié)約能源，減少環(huán)境污染，促進環(huán)境保護；五是可以確保道路維護具有穩(wěn)定的資金來源，撤銷有關收費稽征機構，避免以費養(yǎng)人，保障資金?？顚Ｓ?，促進道路維護和建設事業(yè)健康發(fā)展。國家有關部門已做好燃油稅的改革方案，目前要繼續(xù)做好出臺燃油稅的各項準備工作，密切關注國際市場石油價格走勢，建立和完善我國的石油價格形成機制，適時出臺燃油稅，確保這項改革順利實施。

七、對不動產開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅

物業(yè)稅又稱“不動產稅”或“房地產稅”，主要針對不動產，要求所有者或承租人每年都繳付一定稅款。推行這項改革，就是將現(xiàn)行房產稅、城市房地產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅以及土地出讓金等稅費合并，轉化為房產保有階段統(tǒng)一收取的物業(yè)稅，同時取消房地產開發(fā)建設環(huán)節(jié)設置的各種亂收費項目。這些稅屬