公用企業(yè)濫用優(yōu)勢地位行為的法律管制

公用企業(yè)濫用優(yōu)勢地位行為的法律管制

一、中國公用企業(yè)濫用優(yōu)勢地位行為的表現(xiàn)

中國的公用企業(yè)行業(yè)長期實行事業(yè)化管理體制，即企業(yè)的市場經(jīng)營與行業(yè)管理相結(jié)合，有著雙重的法律地位。一方面，它們是供應(yīng)自來水、煤氣、電力，承擔(dān)鐵路、航空客貨運(yùn)輸，從事郵電和電話業(yè)務(wù)的民事主體，另一方面在管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能上，它們又處于行業(yè)管理地位，是行政主體。在實踐中，公用企業(yè)濫用市場優(yōu)勢地位的行為可以表現(xiàn)為以下三個方面

濫收費(fèi)用

壟斷理論表明，壟斷者憑借市場結(jié)構(gòu)，非常可能向市場提供比它實際可能的生產(chǎn)數(shù)量少得多的產(chǎn)品，與此相適應(yīng)，索要與其生產(chǎn)成本相比不合理的高價。這種濫用行為也被稱為剝削性的濫用。公用企業(yè)因為在價格方面受到了國家管制，其產(chǎn)品或者服務(wù)的定價一般要得到有關(guān)政府部門的批準(zhǔn)，剝削性的濫用行為似乎沒有存在的理由。然而，實際的情況是，盡管公用企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)在價格上受到政府的監(jiān)督，甚至由政府直接定價，但是出于贏利的動機(jī)，它們?nèi)匀粫韪鞣N機(jī)會，在不受政府價格管制或者政府價格管制不嚴(yán)的領(lǐng)域，設(shè)法為自己牟取不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益。如有些電業(yè)局采取加大線路損失、加大變壓器損失、加收協(xié)議電量、表外多計電量等種種手段，多收用戶電費(fèi)。①

拒絕交易

拒絕交易即指企業(yè)在沒有正當(dāng)理由的條件下，拒絕出售其商品或者提供服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，依照合同自由原則，企業(yè)有權(quán)決定與某個企業(yè)交易，或者與某個企業(yè)不交易。但是，企業(yè)拒絕交易的權(quán)利卻不適用于在市場上占有支配地位的企業(yè)，尤其不適用于公用企業(yè)。這一方面是因為公用企業(yè)提供的產(chǎn)品或者服務(wù)與國計民生息息相關(guān)，另一方面是除了這些企業(yè)的產(chǎn)品或者服務(wù)外，市場上沒有相同或者相似的產(chǎn)品或者服務(wù)供用戶或者消費(fèi)者進(jìn)行選擇。為了保障企業(yè)的正常生產(chǎn)活動和人民的生活，公用企業(yè)不得憑借其壟斷地位在市場上抵制交易。

強(qiáng)制交易

占市場支配地位企業(yè)的妨礙性濫用行為都有一個共性，即為了排擠競爭對手或者加強(qiáng)其市場支配地位，它們總是設(shè)法使其競爭者難以接近交易對手，或者封鎖競爭者接近買方或者賣方的渠道。在中國，這種行為主要表現(xiàn)為強(qiáng)制性交易，即強(qiáng)迫買受人接受從交易性質(zhì)到習(xí)慣都與合同無關(guān)的商品或者服務(wù)。

二、中國規(guī)范公用企業(yè)的現(xiàn)行法律制度及其問題

我國當(dāng)前在規(guī)范公用企業(yè)方面有兩種法律制度，一個是《反不正當(dāng)競爭法》，另一個是專門的行業(yè)立法。

反不正當(dāng)競爭法

中國關(guān)于禁止公用企業(yè)濫用行為的現(xiàn)行法規(guī)主要是《反不正當(dāng)競爭法》第6條。它規(guī)定，“公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者，不得限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭?！睘榱耸惯@一規(guī)定具有可操作性，而且也是為了能夠遏制公用企業(yè)的其他濫用行為，國家工商行政管理局于1993年12月發(fā)布了《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》。

但是，工商管理機(jī)關(guān)執(zhí)法不力一直是一個比較突出的問題，其中有客觀原因，也有主觀原因。客觀上講，許多中國公用企業(yè)如鐵路局至今身兼二職，有著管理行業(yè)和市場經(jīng)營的雙重身份。在這種情況下，工商管理機(jī)關(guān)查處這些企業(yè)的濫用行為時，不可避免地會遇到來自政府部門的阻力。主觀上講，工商管理機(jī)關(guān)的獨(dú)立性較差。作為政府的一個部門，授權(quán)它們查處個別企業(yè)的不正當(dāng)競爭行為尚還可以，若要查處對市場有著廣泛影響的壟斷行為，特別是查處行政性壟斷行為，其權(quán)威性則顯得很不夠。

行業(yè)立法

中國關(guān)于公用企業(yè)的立法也有規(guī)范這些企業(yè)市場行為的規(guī)定。例如1995年頒布的《中華人民共和國電力法》，針對供電企業(yè)是壟斷企業(yè)的特點，其中有很多反壟斷的規(guī)定。例如，《電力法》第26條第1款規(guī)定，供電企業(yè)不得違反國家規(guī)定對其營業(yè)區(qū)內(nèi)申請用電的單位和個人拒絕供電；第41條規(guī)定，供電企業(yè)必須對同一電網(wǎng)內(nèi)的同一電壓等級、同一用電類別的用戶，執(zhí)行相同的電價標(biāo)準(zhǔn)；第43條和第44條規(guī)定，供電企業(yè)不得超越電價管理權(quán)限制定電價，不得擅自變更電價；除法律和行政法規(guī)另有規(guī)定外，不得在電費(fèi)中加收其他費(fèi)用；禁止供電企業(yè)在收取電費(fèi)時，代收其他費(fèi)用；等等。

《電力法》上述禁止性的規(guī)定同《反不正當(dāng)競爭法》第$條一樣，起著監(jiān)督的作用，目的是保證這些企業(yè)能夠在競爭性的市場條件下，向用戶和消費(fèi)者提供價格合理的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。然而，根據(jù)中國目前的經(jīng)驗，行業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管本行業(yè)壟斷企業(yè)市場行為的做法不是很有效的主要原因是監(jiān)管部門與被監(jiān)管的企業(yè)常常有著相同的經(jīng)濟(jì)利益。一般的情況是，當(dāng)這些企業(yè)與其他部門的企業(yè)或者與消費(fèi)者發(fā)生爭議時，行業(yè)監(jiān)管部門注重保護(hù)本行業(yè)企業(yè)的利益，而不注重保護(hù)其他企業(yè)以及消費(fèi)者的利益。另一方面，行業(yè)監(jiān)管部門注重的是行業(yè)發(fā)展和安全生產(chǎn)，而不是如何監(jiān)管企業(yè)的市場競爭行為，特別是監(jiān)督占市場支配地位企業(yè)的濫用行為。這些機(jī)構(gòu)的工作人員應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)強(qiáng)的反壟斷意識和理念。然而，就中國目前的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說，這些機(jī)構(gòu)的工作人員既不具備這種素質(zhì)，也不具備這種能力。因此，盡管中國在2000年就頒布了《電信條例》，電信市場的限制競爭行為和不正當(dāng)競爭行為仍然非常嚴(yán)重，甚至多次出現(xiàn)了破壞通信設(shè)施和砍斷電纜的惡性事件，但是人們沒有看到中國信息業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制止行業(yè)中的限制競爭行為和不正當(dāng)競爭行為方面有過什么作為。更重要的是，中國公用事業(yè)現(xiàn)行的行業(yè)監(jiān)管法，大多是本行業(yè)自己起草的，或者是立法機(jī)關(guān)主要征求了行業(yè)內(nèi)大企業(yè)的意見。這種情況下的行業(yè)立法不可避免地會保護(hù)壟斷企業(yè)以及占市場支配地位企業(yè)的自身利益。

以上情況說明，中國目前關(guān)于公用企業(yè)的專門法在很大程度上不是保護(hù)競爭，而是保護(hù)壟斷。在這種情況下，就決不能將制止公用企業(yè)的濫用行為的任務(wù)交給這些行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。至少在目前，這些行業(yè)的行政管理機(jī)構(gòu)還不能勝任這個任務(wù)。

三、關(guān)于監(jiān)管公用企業(yè)濫用優(yōu)勢地位行為的法律思考

我國目前在規(guī)范公用企業(yè)以及其他占有市場獨(dú)占地位企業(yè)的市場行為方面還沒有建立有效的法律制度。根據(jù)其他市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗，這個任務(wù)主要是由反壟斷法來承擔(dān)的。傳統(tǒng)的反壟斷法在實體法方面有三大支柱，即禁止卡特爾、禁止濫用市場支配地位和控制企業(yè)合并。這三個方面都是依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的實踐經(jīng)驗和經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論制定出來的，即企業(yè)越是能夠通過其市場地位限制競爭，它們就越是可能限制市場的供給，提高產(chǎn)品的價格。這個理論對任何條件下的壟斷企業(yè)都是適用的。壟斷企業(yè)不僅操縱市場和價格，而且還導(dǎo)致生產(chǎn)和技術(shù)的停滯，出現(xiàn)腐朽的傾向。因此，為了保護(hù)競爭，維護(hù)優(yōu)化配置資源的市場機(jī)制，絕大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家都頒布了反壟斷法。在市場經(jīng)濟(jì)國家的法律體系中，反壟斷法占有極其重要的地位。在美國，它被稱為“自由企業(yè)的大憲章”；在德國，它被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”；在日本，它是“經(jīng)濟(jì)法的核心”。

公用事業(yè)在過去一般都可以從反壟斷法中得到豁免。②但是，隨著20世紀(jì)80年代以來的經(jīng)濟(jì)自由化和放松管制的潮流，各國反壟斷法逐步廢除了對公用事業(yè)豁免的規(guī)定，特別是它們的濫用行為不得從反壟斷法中禁止濫用優(yōu)勢地位的規(guī)定中得到豁免。根據(jù)公用企業(yè)濫用優(yōu)勢的方式，反壟斷法對它們的濫用監(jiān)督主要有剝削性濫用的監(jiān)督和妨礙性濫用的監(jiān)管兩個方面。前者主要是指價格監(jiān)督，即防止公用企業(yè)在提供產(chǎn)品或者服務(wù)時，對用戶和消費(fèi)者濫收費(fèi)用，牟取不合理的壟斷利潤。我國《反壟斷法》草案中也有一條規(guī)定，“具有市場支配地位的經(jīng)營者不得以壟斷高價銷售商品”。根據(jù)外國的實踐，可以通過以下三種方法認(rèn)定企業(yè)的剝削行為：第一是空間比較。對于存在著可比價格的產(chǎn)品，例如在煤氣公司的強(qiáng)迫交易中，如果煤氣公司出售的煤氣灶在價格上較競爭性市場上的同類產(chǎn)品超出8%，一般就可以認(rèn)定煤氣公司在出售煤氣灶中存在剝削性的濫用行為。第二是時間比較。對于不存在可比價格的產(chǎn)品或者服務(wù)，例如旅客或者貨物的運(yùn)輸費(fèi)，因國內(nèi)只有一家鐵路運(yùn)輸企業(yè)，該企業(yè)下屬的集團(tuán)公司利用“聯(lián)營”或者“限制口”使車皮隨意漲價，獲取高額壟斷利潤的行為就難以通過比較兩個市場的方法認(rèn)定漲價的違法性或者不合理性。對于這種不能進(jìn)行“空間比較”的產(chǎn)品或勞務(wù)，可以用它們過去的價格與現(xiàn)行價格進(jìn)行比較，然后評價漲價是否有合理性。這種比較方法可以稱為“時間比較”。第三是成本加合理利潤的比較。這種方法首先是確定產(chǎn)品或者服務(wù)的成本，然后與成本相比較，判斷企業(yè)所獲得的利潤是否有合理性。德國對醫(yī)藥行業(yè)就采取這種方式控制價格。③但是，這種方法在實踐中有時難以被人們接受，因為其后果是政府的直接限價。人們對此提出的問題是，如果因政府限價而使企業(yè)破產(chǎn)，誰應(yīng)當(dāng)為企業(yè)承擔(dān)責(zé)任。而且，即便企業(yè)沒有破產(chǎn)，誰又為企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)所需的資金負(fù)責(zé)。但是，這種方式畢竟是從產(chǎn)品定價的基本原則出發(fā)，具有很大的合理性，應(yīng)當(dāng)成為我國反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)管公用企業(yè)價格行為的重要手段。特別是當(dāng)企業(yè)不遵守國家的定價規(guī)則，越權(quán)漲價或者濫收費(fèi)用，就可認(rèn)定是剝削性的濫用行為。

所謂妨礙性濫用的監(jiān)管主要對于公用企業(yè)為了占市場支配地位和排擠競爭對手或者加強(qiáng)其市場支配地位，總會想方設(shè)法地使其競爭者難以接近交易對手，或者封鎖競爭者接近買方或者賣方的渠道的行為的監(jiān)管。這種行為主要表現(xiàn)為強(qiáng)制性的交易，即強(qiáng)迫買受人接受其指定的商品或者服務(wù)，甚至強(qiáng)迫他們接受與交易無關(guān)的商品或者服務(wù)。對此，我國《反壟斷法》草案中也有規(guī)定：“具有市場支配地位的經(jīng)營者不得拒絕向購買者銷售商品，不得以脅迫方法強(qiáng)制交易，排除或者限制其他經(jīng)營者的公平競爭”；“具有市場支配地位的經(jīng)營者不得搭售商品或者附加其他不合理的交易條件”。然而，就以網(wǎng)絡(luò)設(shè)施為特征的公用企業(yè)而言，關(guān)于禁止濫用市場支配地位的規(guī)定中應(yīng)當(dāng)增加一個禁止“拒絕互聯(lián)互通”的條款。因為在實踐中，電信市場上的限制競爭行為主要表現(xiàn)為占市場支配地位的電信運(yùn)營企業(yè)拒絕向競爭者開放網(wǎng)絡(luò)，或者以不合理的條件開放網(wǎng)絡(luò)，例如索取不合理的費(fèi)用。這里我們應(yīng)當(dāng)借鑒德國《反對限制競爭法》第9條第4款第4項的規(guī)定。據(jù)此，一個占市場支配地位的企業(yè)作為一種商品或者服務(wù)的供方或者需方，如果拒絕支付適當(dāng)報酬的企業(yè)進(jìn)入其網(wǎng)絡(luò)或者其他基礎(chǔ)設(shè)施，而對方出于法律或者事實之原因，不進(jìn)入這些網(wǎng)絡(luò)或者基礎(chǔ)設(shè)施就不可能在其上游或者下游的市場上與這個占市場支配地位的企業(yè)開展競爭，這個拒絕互聯(lián)互通的行為將被視為是“濫用市場支配地位的行為”，除非這個占市場支配地位的企業(yè)能夠證明，因經(jīng)營條件的限制或者出于其他原因，進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)或者使用基礎(chǔ)設(shè)施是不可能的，或者是不合理的要求。這樣的規(guī)定一方面有利于推動在與網(wǎng)絡(luò)或者與其他基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的經(jīng)濟(jì)部門引入競爭機(jī)制，另一方面也有利于保護(hù)網(wǎng)絡(luò)或者基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)。

中國作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)國家是否有必要制定反壟斷法，這已經(jīng)是沒有爭議的問題，因為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須要建立保護(hù)競爭的法律制度。我國的反壟斷法，一方面需要制止限制競爭的卡特爾，如企業(yè)間商定價格、限制生產(chǎn)數(shù)量、劃分銷售市場；需要規(guī)范企業(yè)聯(lián)合，防止產(chǎn)生或者加強(qiáng)市場支配地位；需要制止政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力搞地區(qū)封鎖和部門壟斷；需要對公用企業(yè)及其他具有獨(dú)占地位的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，防止它們?yōu)E用市場勢力。另一方面，隨著我國實行對外開放的政策，大批外國企業(yè)和外國商品涌進(jìn)入我國市場，與我國企業(yè)和商品相競爭，因此，我們也迫切需要反壟斷法規(guī)范外國的競爭者。因此，制定一個符合國際慣例的反壟斷法不僅有利于我國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)接軌，而且還有利于促進(jìn)我國