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德國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)我國啟示
摘要:結(jié)合國內(nèi)實(shí)際情況,研究和借鑒德國轉(zhuǎn)移支付制度的有益經(jīng)驗(yàn),選擇適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付方式,對(duì)規(guī)范和完善我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、縮小地區(qū)間的財(cái)務(wù)差距具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,即:一個(gè)國家的各級(jí)政府之間在既定的事權(quán)、支出范圍和收入劃分框架下財(cái)政資金相互轉(zhuǎn)移,包括上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的撥款,下級(jí)財(cái)政對(duì)上級(jí)財(cái)政的上解,共享稅的分配以及不同地區(qū)間的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移。政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是解決中央與地方財(cái)政縱向不平衡和地區(qū)間財(cái)政橫向不平衡的矛盾、規(guī)范中央與地方財(cái)政關(guān)系的有效途徑。自1994年實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制以來,我國已初步形成了以稅收返還為主要內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付制度,并起到了一定的積極作用,但是,轉(zhuǎn)移支付制度本身在規(guī)范性、有效性、公平性、科學(xué)性等方面還存在著許多問題,地區(qū)之間的橫向財(cái)政不平衡問題仍然存在,特別是東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距極大。最近,黨中央提出了開發(fā)西部地區(qū)的戰(zhàn)略決策,其中財(cái)政政策就是重要方面之一,我認(rèn)為,規(guī)范、科學(xué)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移制度在此可以起到積極、有效的作用,結(jié)合國內(nèi)實(shí)際,借鑒德國轉(zhuǎn)移支付制度中有益的經(jīng)驗(yàn)作一些深入的探討,無疑對(duì)規(guī)范和完善我國的轉(zhuǎn)移支付制度、縮小地區(qū)間的財(cái)力差距、選擇適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付方式能得到一些有益的啟示。
一、德國的財(cái)政體制概況
德國是一個(gè)聯(lián)邦制國家,過去的聯(lián)邦德國有11個(gè)州,兩德統(tǒng)一后一共有16個(gè)州。政府分為聯(lián)邦、州和地方三級(jí),各級(jí)政府在財(cái)政管理上具有獨(dú)立性,憲法明確規(guī)定了三級(jí)政府的職責(zé)和支出范圍。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)國防、外交、造幣和貨幣管理、海關(guān)和邊防、郵政電訊、鐵路和航空、高速公路和遠(yuǎn)程公路、社會(huì)保險(xiǎn)、國有企業(yè)的支出和農(nóng)業(yè)政策等等。各個(gè)州政府的職責(zé)是負(fù)責(zé)治安、中小學(xué)教育和高等教育、科學(xué)研究、州內(nèi)公路、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善、護(hù)岸等。各個(gè)城鎮(zhèn)負(fù)責(zé)公共福利、文化設(shè)施、公共交通、能源的供給垃圾和污水處理、建設(shè)規(guī)劃等等。
聯(lián)邦德國財(cái)政體制的一大特點(diǎn)就是共享稅的比例較大,聯(lián)邦憲法規(guī)定各級(jí)政府的稅種如此劃分:收入最多的個(gè)人所得稅、工資稅、公司所得稅、資本收益稅、流轉(zhuǎn)稅和進(jìn)口營業(yè)稅都屬共享稅;屬于聯(lián)邦政府的稅收有:礦物油稅、燃料油稅、照明材料稅、煙草稅、燒酒稅、咖啡稅、茶葉稅、汽酒稅、糖稅、醋酸稅、關(guān)稅、保險(xiǎn)稅、證券交易稅、資本轉(zhuǎn)移稅等等;屬于州政府的稅種有:機(jī)動(dòng)車輛稅、財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、地產(chǎn)交易稅、消防稅、啤酒稅、鹽稅、彩票稅等等;劃歸地方政府的稅種有:營業(yè)稅、地產(chǎn)稅、飲料稅、狗稅、酒類營業(yè)許可稅、娛樂稅、漁獵稅等等。
在全部稅收中,所得稅占主導(dǎo)地位,其次是流轉(zhuǎn)稅。
各級(jí)政府財(cái)政支出的具體分工是:國防、外交、科研與發(fā)展、社會(huì)保障、國有企業(yè)的支出等等,由聯(lián)邦財(cái)政負(fù)責(zé);在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、運(yùn)輸和郵電等方面的支出中聯(lián)邦負(fù)責(zé)2/5以上,州負(fù)責(zé)1/3以上;教育、社會(huì)治安、住宅、土地規(guī)劃和城市建設(shè)的支出主要由州負(fù)責(zé);社會(huì)保障、一般行政管理經(jīng)濟(jì)發(fā)展、運(yùn)輸和郵電也是州財(cái)政支出的重要項(xiàng)目;保健、體育與休養(yǎng),公共地區(qū)服務(wù)稅收協(xié)調(diào)是縱向財(cái)政平衡的主要形式。聯(lián)邦政府規(guī)定的稅種劃分中,共享稅在全部稅收中所占比重最大,三級(jí)政府的稅收總額中有3/4來自共享稅,聯(lián)邦稅收總額的69%來源于共享稅,州政府有80%的稅收來自共享稅。共享稅的分成比例由法律形式固定下來,公司所得稅和資本收益稅由聯(lián)邦和州五五分成,各得50%,工資稅和個(gè)人所得稅地方政府得15%,州和聯(lián)邦各占%。在聯(lián)邦與州的財(cái)政收支出現(xiàn)不平衡或其他失誤時(shí),經(jīng)聯(lián)邦參議院批準(zhǔn)可以進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。流轉(zhuǎn)稅的具體分成比例由聯(lián)邦和州定期協(xié)商確定。其中,對(duì)增值稅的分配采用按人口進(jìn)行分配的方法,這就起到了均等化的作用。德國政府就是通過以上的稅收共享及分成比例的調(diào)整來協(xié)調(diào)中央與地方財(cái)政關(guān)系的。
聯(lián)邦政府在實(shí)行稅收分享的同時(shí),還采用預(yù)先補(bǔ)助的方式,預(yù)先補(bǔ)助就是在實(shí)施橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前,在各州的分享額中提取25%以補(bǔ)助貧困州。另外,聯(lián)邦政府撥付補(bǔ)助金,聯(lián)邦政府每年從銷售稅中提取20%用作相對(duì)貧困州的補(bǔ)助金。
聯(lián)邦政府實(shí)施返還性轉(zhuǎn)移支付。這主要是指對(duì)某些規(guī)模小或擁有重要港口的州實(shí)行返還性轉(zhuǎn)移支付,使之有能力每年保養(yǎng)和改造港口。
聯(lián)邦政府幫助貧困州和有經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的州進(jìn)行投資。兩德統(tǒng)一后,從1995年至2004年,聯(lián)邦政府每年向東部地區(qū)投資66億馬克,用于改善東部的基礎(chǔ)設(shè)施及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
聯(lián)邦政府建立“德國統(tǒng)一基金”。1990年5月,聯(lián)邦政府為扶植新州發(fā)展設(shè)立了為期5年,數(shù)額1150億馬克的“德國統(tǒng)一基金”,其中200億馬克通過聯(lián)邦征收?qǐng)F(tuán)結(jié)互助稅附加費(fèi)等方式征收,其余的通過金融市場(chǎng)借貸,基金的本金及利息由聯(lián)邦政府和老州負(fù)擔(dān)。
德國各州對(duì)州以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)也實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移支付,分為一般性分配金和特別需要分配金兩類,也就是通常所稱的無條件撥款和有條件撥款。
2.橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在各州之間進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,即財(cái)力強(qiáng)的州拿出部分財(cái)政收入“捐給”財(cái)力弱的州。其資金來源有二種,一種是扣除了劃歸各州銷售稅的25%后,把余下的75%按各州居民人數(shù)直接分配給各州,另一種是財(cái)力強(qiáng)的州按橫向平衡機(jī)制將部分稅金直接劃給財(cái)力弱的州。
橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的具體操作分為以下三個(gè)步驟
先測(cè)定各州居民人數(shù)。聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局規(guī)定,居民人數(shù)應(yīng)是6月30日這一天的州居住人員數(shù)。加權(quán)人口數(shù)根據(jù)居民人頭數(shù)及密度和規(guī)模系數(shù)計(jì)算得出;
然后由聯(lián)邦和州財(cái)政部門分別測(cè)算出“全國居民平均稅收額”和“本州居民平均稅收額”。如果某州的“居民平均稅收額”大于“全國居民平均稅收額”的2%以上,這個(gè)州就屬于富裕州,有義務(wù)向貧困州轉(zhuǎn)移資金;若某州的“居民平均稅收額”只相當(dāng)于“全國居民平均稅收額”的95%以下,那么該州就被列為貧困州,可以得到來自富裕州的轉(zhuǎn)移支付:“居民平均稅收額”相當(dāng)于全國平均數(shù)95—102%的州則既不上繳也不能得到轉(zhuǎn)移支付。
最后是實(shí)行橫向平衡的資金劃撥。若富裕州的“居民平均稅收額”大于“全國居民平均稅收額”的2%一10%之間的,則其超出部分乘以州的實(shí)際人口,得到的數(shù)額30%留用,70%上繳作為轉(zhuǎn)移支付之用。超過幅度在10%以上的,則超出部分全部上繳用作平衡捐款。若貧困州的“居民平均稅收額”低于“全國居民平均稅收額”的92%,則首行將其收入額補(bǔ)足到92%,在92—100%之間的差額再乘以系數(shù)%,兩部分相加就是可以得到的轉(zhuǎn)移補(bǔ)助額。也就是說,貧困州最多只能補(bǔ)助到全國平均財(cái)政收入的95%,對(duì)比之下,富裕州的人均財(cái)政支出最多不超過“全國居民平衡稅收額”的%,最高與最低之間相差個(gè)百分點(diǎn)。整個(gè)財(cái)政平衡的操作以劃撥方式通過各州和聯(lián)邦的財(cái)政結(jié)算中心完成。另外,在計(jì)算時(shí)對(duì)于有特殊需要的地區(qū)還采用一些特殊政策,如漢堡和不來梅兩個(gè)重要大城市所在的州,在測(cè)算州居民平衡稅收額時(shí),居民數(shù)可以乘上135%的系數(shù)。海港城市在測(cè)算稅收總額時(shí)可以扣除海港維護(hù)費(fèi)。
三、從德國的財(cái)政平衡制度得到的啟示轉(zhuǎn)移支付制度的法律化
在德國,各級(jí)政府之間的事權(quán)都是由憲法明確規(guī)定的,據(jù)此而劃分的財(cái)政收入和財(cái)政支出范圍也由法律形式確定下來。一般說來,政府間轉(zhuǎn)移支付制度的基本原則由法律形式確定,不能輕易改動(dòng),但對(duì)具體的計(jì)算公式或補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),財(cái)政部或?qū)iT的工作委員會(huì)有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況作出修改,這體現(xiàn)了法制性和靈活性的很好結(jié)合。轉(zhuǎn)移支付制度的法律化,對(duì)于我國建立科學(xué)、公平的轉(zhuǎn)移支付制度至關(guān)重要,這是正確處理中央和地方政府財(cái)政關(guān)系、有效貫徹中央政府政策意圖的充分保證,也是分稅制改革成功與否的關(guān)鍵。
我國1994年實(shí)行的分稅制,雖然對(duì)各級(jí)政府事權(quán)作了規(guī)定,但還不夠明晰和規(guī)范,存在一些不合理交叉。在安排地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的項(xiàng)目時(shí),中央部門投資或補(bǔ)助缺乏標(biāo)準(zhǔn),而且在實(shí)施分稅制后,短時(shí)期內(nèi)下達(dá)了一系列補(bǔ)充規(guī)定,影響了分稅制的法律性。因此,我們可以借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),盡快建立和健全與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)的法律制度,形成轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督約束機(jī)制。各級(jí)政府的事權(quán)、支出范圍和財(cái)政的劃分,轉(zhuǎn)移支付的具體方式、計(jì)算依據(jù)、公式及數(shù)量,轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管辦法、預(yù)算和決算等內(nèi)容的確定,都應(yīng)以法律形式固定下來,并建立起相應(yīng)的配套措施,例如必要的司法和審計(jì)舉措,以保證轉(zhuǎn)移支付制度在立法、司法和審計(jì)諸方面的互相配合與協(xié)調(diào),從而確保轉(zhuǎn)移支付制度的有效實(shí)施。
2.德國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中可借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)
我國和德國相似,增值稅都為共享稅,但在增值稅如何分享的具體做法上有較大的區(qū)別:他們?cè)诜峙湓鲋刀悤r(shí)按各州人口數(shù)來分配,確實(shí)起到了均等化的作用;用我國的做法是:1994年實(shí)行稅制改革以來,規(guī)定增值稅中央得75%,地方得25%,并且實(shí)行中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還政策,稅收返還數(shù)額以1993年為基期年,按照1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額,1993年全部返還地方,保證地方既得財(cái)力,并以此作為中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還基數(shù)。1994年以后,稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增,遞增率按全國增值稅和消費(fèi)稅稅率的1:03系數(shù)確定,即兩稅每增長1%,稅收返還額增長%。1994年上劃中央收入達(dá)不到1993年基數(shù)的,相應(yīng)扣減稅收返還基數(shù)。這種共享稅實(shí)質(zhì)上仍然保留了舊體制下收入分配不均的不合理因素,并把地區(qū)之間的收入差距加以保留且正當(dāng)化。顯然,這對(duì)于增強(qiáng)中央財(cái)政的實(shí)力,實(shí)行地區(qū)間的橫向財(cái)政平衡是不利的,在這點(diǎn)上,我們不妨借鑒一下德國的做法,可以按照各個(gè)省、自治區(qū)或直轄市的人口數(shù)來確定具體的增值稅分配比例,在分稅的一開始就有意識(shí)地兼顧公平目標(biāo),逐步縮小稅收返還的規(guī)模,最終徹底摒棄“基數(shù)法”,實(shí)行“因素法”。
另一方面,德國政府對(duì)貧困州和需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)進(jìn)行投資,自兩德統(tǒng)一后,聯(lián)邦政府每年向東部地區(qū)投資66億馬克,用于改善該地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu);聯(lián)邦政府為扶持新州的發(fā)展,還以財(cái)政和金融的方式籌集和設(shè)立了為期5年的“德國統(tǒng)一基金”1千多億馬克。這些做法對(duì)于我國目前實(shí)施西部開發(fā)戰(zhàn)略具有一定的借鑒意義。我國是一個(gè)地域遼闊、人口眾多的國家,各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、地理、社會(huì)各方面條件差異較大,中國的東南部經(jīng)濟(jì)比較開放和發(fā)達(dá),相比之下,西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,但是,西部地區(qū)地理位置比較特殊,擁有非常豐富的自然資源,還具有悠久的歷史文化底蘊(yùn),著名的“絲綢之路”、古都西安、敦煌莫高窟等都深深凝聚著中華民族的璀璨文化,而且,在那些地區(qū)還聚集著許多少數(shù)民族同胞。無論就經(jīng)濟(jì)角度,還是從社會(huì)歷史角度來看,黨中央在21世紀(jì)初實(shí)施開發(fā)西部的戰(zhàn)略決策,實(shí)在是英明之舉。
在大開發(fā)中,財(cái)政政策大有可為。首先,我們對(duì)于中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要給予財(cái)政方面的大力支持,中央財(cái)政每年應(yīng)向西部地區(qū)進(jìn)行一定數(shù)額的投資,用于建設(shè)鐵路、公路、發(fā)電網(wǎng)、供水等基礎(chǔ)設(shè)施。其次,我們可以設(shè)立為期十年的“西部開發(fā)基金”,其中一部分基金可以通過中央政府開設(shè)一些特別的稅種來籌集,也可在地方和中央分享的稅收中提取一定的比例來籌集;另外一部分基金則可通過金融市場(chǎng)來籌集,例如向銀行貸款,貸款的本金和利息在開發(fā)初期由中央財(cái)政、發(fā)達(dá)地區(qū)償還,在開發(fā)中期以后用投資收益來逐年償還,又如,發(fā)行類似于“三峽建設(shè)債券”的債券,債券利率可稍高于銀行存款利率,這既有利于加快籌措開發(fā)基金,又為廣大的投資者增加了長期投資的渠道。另外,國家財(cái)政部還可發(fā)行長期國債,所籌資金專門用于對(duì)西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。
3.根據(jù)我國實(shí)際情況,借鑒德國的轉(zhuǎn)移支付制度
從轉(zhuǎn)移支付的方向來看,有橫向轉(zhuǎn)移支付與縱向轉(zhuǎn)移支付之分。根據(jù)我國實(shí)際情況,我們可以借鑒德國的成功經(jīng)驗(yàn),實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度。
首先,我國中央政府財(cái)力比較緊張,具有橫向轉(zhuǎn)移支付的要求。改革開放以來,由于財(cái)政體制原因,中央政府的財(cái)務(wù)非常窘迫,已連續(xù)多年出現(xiàn)高額財(cái)政赤字,不得不靠發(fā)行國債維持,國債依存度高達(dá)50%以上,造成中央財(cái)政的沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)。在這種情況下,如果再單純依靠中央財(cái)政的縱向轉(zhuǎn)移支付來平衡地區(qū)間的財(cái)政差額,則會(huì)更加劇中央財(cái)政的財(cái)力緊張狀況,從而影響中央政府行使宏觀調(diào)控職能。因此,需要通過地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付作為補(bǔ)充,既可均衡地區(qū)間的財(cái)力,又可減輕中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)。
其次,地區(qū)財(cái)力差異很大,具有橫向轉(zhuǎn)移支付的能力。由于受自然、歷史、現(xiàn)實(shí)條件所限,各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡,地區(qū)財(cái)力極不均衡且差額較大。據(jù)資料分析,1996年我國人均財(cái)政收入為600元,而低于這一收入水平的省份有二十多個(gè),最高的上海市為元,最低的貴州省僅為元,上海是貴州的倍。①從財(cái)力自給能力系數(shù)看,上海為578%,北京為366%,而貴州為40%,西藏為33%。這表明,我國各地區(qū)財(cái)力差距大,涉及范圍廣,具備橫向轉(zhuǎn)移支付的條件,富裕地區(qū)有可能也有能力向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移財(cái)力。
再次,在我國實(shí)行橫向轉(zhuǎn)移支付具有一定的基礎(chǔ)。過去我國雖然沒有直接的橫向轉(zhuǎn)移支付方式。但是各地區(qū)之間的人才、物力方面的交流,對(duì)受災(zāi)地區(qū)的支援,發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口扶持等形式,其實(shí)質(zhì)是地區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付,并且取得了一定的成效。這表明,在我國實(shí)行地區(qū)間的財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付是完全有可能的。
另外,縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付方式除能綜合單向轉(zhuǎn)移支付方式的優(yōu)點(diǎn)外,其最大的特別是:能夠充分發(fā)揮中央與地方政府、財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)出地區(qū)和財(cái)力轉(zhuǎn)入地區(qū)兩個(gè)方面的積極性與主動(dòng)性。中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付,既體現(xiàn)了中央政府的宏觀政策與權(quán)威,又調(diào)動(dòng)了地方政府積極配合、有效使用轉(zhuǎn)移支付資金的積極性。地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付,既能在一定程度上減輕中央政府的壓力,又使財(cái)力轉(zhuǎn)出地區(qū)與財(cái)力轉(zhuǎn)入地區(qū)直接見面,形成明確的授受關(guān)系,有利于增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的透明度,提高資金的使用效率。
從以上分析可知,建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度及選擇適合國情的轉(zhuǎn)移支付方式既有必要也有可能,但要根據(jù)實(shí)際情況循序漸進(jìn),應(yīng)與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng),與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的速度相匹配,與分稅制的逐步完善相配合。因此,我們可分幾個(gè)階段逐步達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。
第一階段,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期,繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)行過渡性的轉(zhuǎn)移支付辦法,但應(yīng)逐步縮小稅收返還的規(guī)模,逐年增長轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量,并從技術(shù)上為建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度做好準(zhǔn)備。
第二階段,當(dāng)我國初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí),分級(jí)財(cái)政管理體制的框架也將基本形成。在這一階段,可逐步取消各種不規(guī)范的“補(bǔ)助”和“稅收返還”,建立起科學(xué)規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。中央與地方政府間的財(cái)政平衡關(guān)系,完全依靠政府間的轉(zhuǎn)移支付
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