審執(zhí)分立-修改民事訴訟法必作的大動作

審執(zhí)分立——修改民事訴訟法必作的大動作

試行的中華人民共和國民事訴訟法自1982年3月8日公布以來已經(jīng)二十二年了，現(xiàn)行的民事訴訟法自1991年4月9日公布施行以來也已13年了，作為新中國制定頒行的重要的民事程序法，民事訴訟法發(fā)揮了主要的作用，據(jù)有關(guān)單位調(diào)查認定，民事訴訟法是我國最好的基本法之一。但是，隨著時間的推移，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會生活的變化，民事訴訟法已屆修改之時，認真研究作好修改民事訴訟法工作，具有重要的里程碑式的意義。

修改民事訴訟法遇到的首要問題，是其體系結(jié)構(gòu)的安排，這是大的框架，這個問題確定之后，才能順利進行下一步的修改工作。在民事訴訟法的體系結(jié)構(gòu)方面，有兩個問題需要認真研究慎重確定，一是民事訴訟證據(jù)是否需要單獨立法，二是民事強制執(zhí)行是否需要單獨立法，這也是學術(shù)理論界和司法實務(wù)界長期熱烈研討的熱門課題。民事訴訟證據(jù)是民事訴訟法的核心內(nèi)容，與民事訴訟的關(guān)系極為密切，是不宜單獨立法的，否則，民事訴訟法將被架空。而民事強制執(zhí)行則正好相反，是訴訟外的獨立部分，可以而且應(yīng)當單獨立法。民事訴訟中的審判，與審判之后為實現(xiàn)生效法律文書的執(zhí)行，完全是兩回事，因此，審與執(zhí)是絕對應(yīng)當分立的。由于歷史原因，過去民事強制執(zhí)行內(nèi)容“附設(shè)”于民事訴訟法中，條文很少，在試行民事訴訟法中，只有24個條文，在現(xiàn)行的民事訴訟法中也只有30個條文，屬于原則性意向性的規(guī)定，缺乏操作性。我有幸系統(tǒng)參加民事訴訟法的起草工作，并被指派草擬執(zhí)行程序編的條文，當時就感到強制執(zhí)行的內(nèi)容極多，應(yīng)用性較強，亟需詳細規(guī)定，但限于條文數(shù)量都無法作到。在以后的會議上，我就提出單獨制定民事強制執(zhí)行法的設(shè)想，但限于條件，難于實現(xiàn)，只能是可望而不可及的奢想?，F(xiàn)在柳暗花明，峰回路轉(zhuǎn)，應(yīng)當借著修改民事訴訟法的機會，認真探討，深入研究，制定獨立而完備的民事強制執(zhí)行法，為克服“執(zhí)行難”，解決“執(zhí)行亂”的社會頑癥，打好堅實的基礎(chǔ)。

由于歷史原因和社會轉(zhuǎn)型的諸多因素，也包括執(zhí)行立法不到位的影響，長期以來，我國存在著執(zhí)行難和執(zhí)行亂的嚴重問題，既侵犯了當事人的合法權(quán)益，擾亂了社會主義市場經(jīng)濟秩序，又嚴重損害了法律的尊嚴和權(quán)威，引發(fā)了社會的廣泛不滿，甚至造成了不良的國際影響，引起了黨和國家高層領(lǐng)導的極大關(guān)注，中共中央破天荒地于1999年7月7日專門發(fā)出11號文件，要求各地方各部門領(lǐng)導重視和支持人民法院的執(zhí)行工作，克服執(zhí)行難問題；文件明確要求制定執(zhí)行法。全國人民代表大會常務(wù)委員會亦于2001年，將制定民事執(zhí)行法列入立法規(guī)劃。

我認為應(yīng)當制定獨立的民事強制執(zhí)行法，主要理由有以下四個方面：

1、民事執(zhí)行法與民事訴訟法是兩部既緊密聯(lián)系又有重大區(qū)別的獨立法律，不宜混合制定：

兩部法的性質(zhì)不同。民事訴訟法是從程序制度、原則方面確認公民、法人和準法人組織的合法權(quán)益的；民事執(zhí)行法則是從措施、方法方面實現(xiàn)公民、法人和準法人組織合法權(quán)益的。顧名思義，執(zhí)行不是訴訟，就不應(yīng)設(shè)置在訴訟法中。

兩部法的地位不同。民事訴訟法處于糾紛解決的前沿，是前提條件；民事執(zhí)行法則是解決糾紛的后續(xù)，是完成行為。沒有訴訟，糾紛無法解決；沒有執(zhí)行，確認的權(quán)益將無法實現(xiàn)，生效法律文書將成一紙空文，二者是相輔相成的。

兩部法規(guī)定的內(nèi)容不同。民事訴訟法規(guī)定的是審理民事案件進行民事訴訟的原則、制度和程序；民事執(zhí)行法規(guī)定的是執(zhí)行生效法律文書履行文書確定義務(wù)的原則、制度和措施。

兩部法對執(zhí)法者的要求不同。民事訴訟法要求審判法官被動保持中立，公正公平公開地解決糾紛，確認當事人的合法權(quán)益；民事執(zhí)行法則要求執(zhí)行法官和執(zhí)行員主動、積極介入，更快更好地實現(xiàn)當事人的合法權(quán)益。

兩部法對當事人的要求不同。民事訴訟法要求訴訟當事人依法起訴、應(yīng)訴、進行訴訟活動，有更多的辯論和處分的權(quán)利；民事執(zhí)行法則要求當事人履行生效法律文書確定的義務(wù)，積極配合。否則，即強制執(zhí)行，義務(wù)人要承擔后果。

既然民事執(zhí)行法與民事訴訟法有如此之大的區(qū)別和差異，當然就應(yīng)當單獨制定施行。

2、我國民事執(zhí)行的任務(wù)更為繁重而艱巨

各個國家地區(qū)都有民事執(zhí)行任務(wù)，但數(shù)量不大，也易于執(zhí)行，有些國家甚至不存在法院裁判無法實現(xiàn)的狀況。但我國則不同，民事執(zhí)行任務(wù)極大，主要原因是：

作為執(zhí)行根據(jù)的法律文書極為廣泛，實際早已超過民事執(zhí)行的范圍，一般包括：人民法院作的具有民事執(zhí)行內(nèi)容的生效的民事判決書、裁定書、調(diào)解書、決定書、支付令、和解協(xié)議確認書；仲裁機構(gòu)制作的生效的裁決書、調(diào)解書；公證機構(gòu)制作的具有強制執(zhí)行效力的公證債權(quán)文書；人民法院確認的人民調(diào)解協(xié)議書；經(jīng)有關(guān)協(xié)議認可的特別行政區(qū)法院，臺灣地區(qū)法院作出的民事判決書、裁定書、調(diào)解書、支付令，仲裁機構(gòu)作出的裁決書；人民法院制作的承認并執(zhí)行外國法院判決、裁定及外國仲裁機構(gòu)裁決的裁定書；人民法院制作的有財產(chǎn)執(zhí)行內(nèi)容的生效的刑事判決書、裁定書、調(diào)解書；人民法院制作的有財產(chǎn)執(zhí)行內(nèi)容的生效的行政判決書、裁定書、賠償調(diào)解書；人民法院賠償委員會制作的生效的國家賠償決定書，行政機關(guān)制作的具有財產(chǎn)執(zhí)行內(nèi)容的生效的依法由人民法院執(zhí)行的行政決定書，等等。

執(zhí)行義務(wù)人守法觀念差，履行生效法律文書意識談薄，不少人拖延、抗拒生效法律文書確定的義務(wù)，個別的甚至暴力抵抗、對抗執(zhí)行，從而給執(zhí)行工作增加了難度。

執(zhí)法環(huán)境差，干擾干涉執(zhí)行工作的事件屢見不鮮，主要來自某些行政機關(guān)。某些有權(quán)勢的行政人員，他們握有各種權(quán)力，迫使執(zhí)行法院和執(zhí)行法庭、執(zhí)行員不得不就范，大大增加了執(zhí)行工作的負擔。

執(zhí)行機構(gòu)不健全，有不少省、市、自治區(qū)人民法院已將執(zhí)行機構(gòu)改為執(zhí)行局，有的仍稱執(zhí)行庭，編制上尚未統(tǒng)一；在執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部是否設(shè)立執(zhí)行裁判組織，認識不一致，設(shè)置亦不同，從而影響了執(zhí)行工作的順利進行。

執(zhí)行人員素質(zhì)偏低，這是全國較為普遍的現(xiàn)象。執(zhí)行工作是法律性、政策性很強的工作，既需要認真負責的工作態(tài)度，又需要刻苦細致的工作作風，還需要認識清晰的法律水平，無論是執(zhí)行法官還是執(zhí)行員、書記員，都應(yīng)是優(yōu)秀的司法工作人員，但目前不少法院還不具備這樣的條件，從而也影響了執(zhí)行任務(wù)的完成。

以上這些，亟需有獨立而又完備的強制執(zhí)行法予以矯正，為執(zhí)行任務(wù)的完成，為解決執(zhí)行難克服執(zhí)行亂作出努力。立法是根本，是司法工作的依據(jù)，沒有完備的執(zhí)行立法的支持，執(zhí)行工作的改進和提高，是不可想像的。

3、執(zhí)行工作的實踐證明，現(xiàn)行民事執(zhí)行工作的立法是難于擔負重任的。附屬在民事訴訟法中只有二三十個條文的民事執(zhí)行立法，是難于規(guī)范整個執(zhí)行工作的。我國所以出現(xiàn)執(zhí)行難和執(zhí)行亂的局面，除其他原因以外，立法不到位、缺乏獨立而完備的強制執(zhí)行法，不能不說是一個重要的基礎(chǔ)性的原因。為了解決執(zhí)行難克服執(zhí)行亂的尷尬局面，為使我國執(zhí)行工作邁上新的臺階，為社會主義法治建設(shè)著想，必須改弦更張，尋找出路-這就是在民

事訴訟法修改之際，把民事執(zhí)行部分從民事訴訟法中拿出來，單獨制定獨立而完備的民事強制執(zhí)行法。

四、從世界民事執(zhí)行立法的狀態(tài)看，單獨制定民事強制執(zhí)行法是發(fā)展的趨勢。

世界各國及地區(qū)民事執(zhí)行立法的模式有兩種，一種是民事執(zhí)行單獨立法，制定獨立的民事執(zhí)行法，或稱強制執(zhí)行法，或稱民事強制執(zhí)行法，如奧地利、瑞典、挪威、冰島等國，及我國的臺灣地區(qū)的執(zhí)行法；另一種是混合立法，又分為兩種，其一是與民事訴訟混合立法，如德國、俄羅斯、意大利等國，其二是與其他法混合，如瑞士是與破產(chǎn)法混合，美國是與公司重整、破產(chǎn)等法律混合，英國是與法院法混合。值得特別注意的是有些國家將原來規(guī)范在民事訴訟法中的執(zhí)行部分拿出來，單獨制定民事強制執(zhí)行法，如法國、日本和韓國等國家。但是，我們卻看不到相反的，即把原來單獨制定的民事強制執(zhí)行法納入民事訴訟法中，成為混合立法。這表明一種民事執(zhí)行立法的發(fā)展趨勢，是值得認真考慮的。當然，我們不應(yīng)盲目跟隨潮流，輕易仿效。我國的立法一定要根據(jù)我國的實際情況和工作需要制定。如前所述，我國執(zhí)行生效法律文書的環(huán)境極差，當事人法律意識淡薄，各種干涉叢生，執(zhí)行機構(gòu)亟待規(guī)范，執(zhí)行人員素質(zhì)須要提高，執(zhí)行難和執(zhí)行亂現(xiàn)象屢禁不止，有些地方還愈演愈烈，困擾著廣大群眾和整個社會。因此，就需加強民事執(zhí)行立法，制定獨立而完備的強制執(zhí)行法是惟一的出路；而且理論上也堅持這個選擇，因為民事執(zhí)行和民事審判是兩項迥然不同的工作，完全應(yīng)當分別立法，各得其所。

現(xiàn)在還有極個別同志主張在民事訴訟法的框架內(nèi)修改，執(zhí)行仍為其中的一篇，可以增加些條文，以滿足執(zhí)行工作的需要。我認為這種修補的作法是難于見效的，因為民事執(zhí)行工作和當事人的執(zhí)行行為極為復雜，特別我國社會轉(zhuǎn)型時期的執(zhí)行問題更為復雜，需要規(guī)范的內(nèi)容極多，所需的條文數(shù)量就必然很大，最高人民法院職能部門提出的民事強制執(zhí)行法草案有二百三十五條，中國政法大學強制執(zhí)行法課題組提出的中國強制執(zhí)行法專家建議稿有三百三十三條，這么多條文，也是難于納入民事訴訟法中的；如果勉強從事，必然形成尾大不掉，將來貽笑大方。多一部法律不僅無傷大局，反而是有利無弊，表明我國立法的完善，又何樂而不為呢？值得慶幸的是這種主張的人極少，學術(shù)理論界和實務(wù)界的同志，幾乎達成共識：一致主張民事執(zhí)行單獨立法，制定單獨的中華人民共和國民事強制執(zhí)行法。

制定這部法律是我國立法史上的大事，需要認真研究，深入探討，務(wù)求一步到位，盡善盡美。根據(jù)過去參加民事訴訟法起草草擬執(zhí)行編條文和近些年牽頭制定強制執(zhí)行法草稿的經(jīng)驗，我認為制定獨立的民事強制執(zhí)行法應(yīng)當注意以下幾個問題：

1、關(guān)于法律的名稱

現(xiàn)在單獨立法的國家和地區(qū)，法律名稱并不一致，有的稱民事執(zhí)行法，有的稱強制執(zhí)行法，有的稱民事強制執(zhí)行法。我主張我國的這部法律應(yīng)稱為強制執(zhí)行法，以突出其強制性，在我國當前的執(zhí)法環(huán)境下，強調(diào)這個方面是十分必要的；至于民事二字可以不標，因為這是不言而明的，刑事執(zhí)行是監(jiān)獄法規(guī)范的，有專門的名稱，行政執(zhí)行沒有單獨立法，民事執(zhí)行只稱強制執(zhí)行法就會理解，不必標明民事；再說行政審判生效法律文書以及其他諸多的生效法律文書的執(zhí)行也包括在這部法律中，如果標明民事，反而涵蓋不了其他內(nèi)容，將會畫蛇添足，成為多余。所以，稱為強制執(zhí)行法是適宜的。

2、關(guān)于法律條文的數(shù)量

我國現(xiàn)行民事訴訟法中執(zhí)行編的條文采取的是簡要的概括式的寫法，不利于操作，那是迫于條文少內(nèi)容多，不得已而為之，不足為訓。過去立法有個不成文的但都遵守的規(guī)定，這就是條文盡量少，實行“少而精”、“簡而明”，結(jié)果卻事與愿違。條文是少了，但操作性不強，又需用司法解釋補充，但司法解釋規(guī)格低，有很大局限。我認為今后立法不應(yīng)拘泥于條文的數(shù)量，應(yīng)根據(jù)實際需要而定，不宜先有框框，當然起草時需要盡量簡明。

3、關(guān)于法律的體系

法律體系應(yīng)當根據(jù)法律規(guī)范對象的內(nèi)容確定，應(yīng)當有內(nèi)在的邏輯，作有序的排列。我國將要制定的強制執(zhí)行法體系，應(yīng)當分為編、章、節(jié)、條，應(yīng)當依強制執(zhí)行對象和執(zhí)行措施不同來安排，大體應(yīng)當分為第一編通則，也就是總則即總的原則性的規(guī)定，包括立法的基本原則、執(zhí)行組織和人員、執(zhí)行管轄、執(zhí)行參與人、協(xié)助執(zhí)行人、執(zhí)行根據(jù)、強制措施、執(zhí)行費用、執(zhí)行的檢察監(jiān)督等。第二編一般規(guī)定，即執(zhí)行程序的通常規(guī)定，包括執(zhí)行開始、進行、結(jié)束，其中也有不予受理、不予執(zhí)行、執(zhí)行的變動和執(zhí)行救濟，需要特別注意的是執(zhí)行義務(wù)人的變更與追加。第三編實現(xiàn)金錢債權(quán)的執(zhí)行，包括對現(xiàn)金、存款、收入、動產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、債權(quán)、不動產(chǎn)的執(zhí)行，對船舶與航空器的執(zhí)行，以及債權(quán)的清償和執(zhí)行財產(chǎn)的分配。第四編實現(xiàn)非金錢債權(quán)的執(zhí)行，包括實現(xiàn)物之交付請求權(quán)的執(zhí)行和實現(xiàn)行為請求權(quán)的執(zhí)行。第五編保全執(zhí)行和先予執(zhí)行。第六編涉外執(zhí)行，要規(guī)范需要特別寫明的與一般執(zhí)行不同的特點，包括涉外執(zhí)行的申請和審查，外國法律裁判、外國仲裁機構(gòu)裁決的承認和執(zhí)行。本編也涉及香港、澳門特別行政區(qū)及臺灣地區(qū)法院判決、裁定及仲裁裁決的執(zhí)行問題，這是我國國內(nèi)的執(zhí)行事務(wù)，絕不是涉外執(zhí)行；但由于這些地方的特殊情況，也要參照本編關(guān)于涉外執(zhí)行的特別規(guī)定進行。

4、關(guān)于執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行人員

在這個問題上，首先遇到的是執(zhí)行主管問題。執(zhí)行工作既可以由法院主管，也可以由司法行政機關(guān)、公安機關(guān)或其他機關(guān)主管，外國法律的有關(guān)規(guī)定，也是各不相同的。但在我國，民事強制執(zhí)行工作一直是由人民法院主管的，根據(jù)目前的情況，仍是放在人民法院為