審執(zhí)分立-修改民事訴訟法必作的大動(dòng)作

審執(zhí)分立——修改民事訴訟法必作的大動(dòng)作

試行的中華人民共和國(guó)民事訴訟法自1982年3月8日公布以來(lái)已經(jīng)二十二年了，現(xiàn)行的民事訴訟法自1991年4月9日公布施行以來(lái)也已13年了，作為新中國(guó)制定頒行的重要的民事程序法，民事訴訟法發(fā)揮了主要的作用，據(jù)有關(guān)單位調(diào)查認(rèn)定，民事訴訟法是我國(guó)最好的基本法之一。但是，隨著時(shí)間的推移，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)生活的變化，民事訴訟法已屆修改之時(shí)，認(rèn)真研究作好修改民事訴訟法工作，具有重要的里程碑式的意義。

修改民事訴訟法遇到的首要問(wèn)題，是其體系結(jié)構(gòu)的安排，這是大的框架，這個(gè)問(wèn)題確定之后，才能順利進(jìn)行下一步的修改工作。在民事訴訟法的體系結(jié)構(gòu)方面，有兩個(gè)問(wèn)題需要認(rèn)真研究慎重確定，一是民事訴訟證據(jù)是否需要單獨(dú)立法，二是民事強(qiáng)制執(zhí)行是否需要單獨(dú)立法，這也是學(xué)術(shù)理論界和司法實(shí)務(wù)界長(zhǎng)期熱烈研討的熱門課題。民事訴訟證據(jù)是民事訴訟法的核心內(nèi)容，與民事訴訟的關(guān)系極為密切，是不宜單獨(dú)立法的，否則，民事訴訟法將被架空。而民事強(qiáng)制執(zhí)行則正好相反，是訴訟外的獨(dú)立部分，可以而且應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立法。民事訴訟中的審判，與審判之后為實(shí)現(xiàn)生效法律文書的執(zhí)行，完全是兩回事，因此，審與執(zhí)是絕對(duì)應(yīng)當(dāng)分立的。由于歷史原因，過(guò)去民事強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容“附設(shè)”于民事訴訟法中，條文很少，在試行民事訴訟法中，只有24個(gè)條文，在現(xiàn)行的民事訴訟法中也只有30個(gè)條文，屬于原則性意向性的規(guī)定，缺乏操作性。我有幸系統(tǒng)參加民事訴訟法的起草工作，并被指派草擬執(zhí)行程序編的條文，當(dāng)時(shí)就感到強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容極多，應(yīng)用性較強(qiáng)，亟需詳細(xì)規(guī)定，但限于條文數(shù)量都無(wú)法作到。在以后的會(huì)議上，我就提出單獨(dú)制定民事強(qiáng)制執(zhí)行法的設(shè)想，但限于條件，難于實(shí)現(xiàn)，只能是可望而不可及的奢想?，F(xiàn)在柳暗花明，峰回路轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)借著修改民事訴訟法的機(jī)會(huì)，認(rèn)真探討，深入研究，制定獨(dú)立而完備的民事強(qiáng)制執(zhí)行法，為克服“執(zhí)行難”，解決“執(zhí)行亂”的社會(huì)頑癥，打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

由于歷史原因和社會(huì)轉(zhuǎn)型的諸多因素，也包括執(zhí)行立法不到位的影響，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)存在著執(zhí)行難和執(zhí)行亂的嚴(yán)重問(wèn)題，既侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益，擾亂了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，又嚴(yán)重?fù)p害了法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，引發(fā)了社會(huì)的廣泛不滿，甚至造成了不良的國(guó)際影響，引起了黨和國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)的極大關(guān)注，中共中央破天荒地于1999年7月7日專門發(fā)出11號(hào)文件，要求各地方各部門領(lǐng)導(dǎo)重視和支持人民法院的執(zhí)行工作，克服執(zhí)行難問(wèn)題；文件明確要求制定執(zhí)行法。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)亦于2001年，將制定民事執(zhí)行法列入立法規(guī)劃。

我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制定獨(dú)立的民事強(qiáng)制執(zhí)行法，主要理由有以下四個(gè)方面：

1、民事執(zhí)行法與民事訴訟法是兩部既緊密聯(lián)系又有重大區(qū)別的獨(dú)立法律，不宜混合制定：

兩部法的性質(zhì)不同。民事訴訟法是從程序制度、原則方面確認(rèn)公民、法人和準(zhǔn)法人組織的合法權(quán)益的；民事執(zhí)行法則是從措施、方法方面實(shí)現(xiàn)公民、法人和準(zhǔn)法人組織合法權(quán)益的。顧名思義，執(zhí)行不是訴訟，就不應(yīng)設(shè)置在訴訟法中。

兩部法的地位不同。民事訴訟法處于糾紛解決的前沿，是前提條件；民事執(zhí)行法則是解決糾紛的后續(xù)，是完成行為。沒(méi)有訴訟，糾紛無(wú)法解決；沒(méi)有執(zhí)行，確認(rèn)的權(quán)益將無(wú)法實(shí)現(xiàn)，生效法律文書將成一紙空文，二者是相輔相成的。

兩部法規(guī)定的內(nèi)容不同。民事訴訟法規(guī)定的是審理民事案件進(jìn)行民事訴訟的原則、制度和程序；民事執(zhí)行法規(guī)定的是執(zhí)行生效法律文書履行文書確定義務(wù)的原則、制度和措施。

兩部法對(duì)執(zhí)法者的要求不同。民事訴訟法要求審判法官被動(dòng)保持中立，公正公平公開(kāi)地解決糾紛，確認(rèn)當(dāng)事人的合法權(quán)益；民事執(zhí)行法則要求執(zhí)行法官和執(zhí)行員主動(dòng)、積極介入，更快更好地實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

兩部法對(duì)當(dāng)事人的要求不同。民事訴訟法要求訴訟當(dāng)事人依法起訴、應(yīng)訴、進(jìn)行訴訟活動(dòng)，有更多的辯論和處分的權(quán)利；民事執(zhí)行法則要求當(dāng)事人履行生效法律文書確定的義務(wù)，積極配合。否則，即強(qiáng)制執(zhí)行，義務(wù)人要承擔(dān)后果。

既然民事執(zhí)行法與民事訴訟法有如此之大的區(qū)別和差異，當(dāng)然就應(yīng)當(dāng)單獨(dú)制定施行。

2、我國(guó)民事執(zhí)行的任務(wù)更為繁重而艱巨

各個(gè)國(guó)家地區(qū)都有民事執(zhí)行任務(wù)，但數(shù)量不大，也易于執(zhí)行，有些國(guó)家甚至不存在法院裁判無(wú)法實(shí)現(xiàn)的狀況。但我國(guó)則不同，民事執(zhí)行任務(wù)極大，主要原因是：

作為執(zhí)行根據(jù)的法律文書極為廣泛，實(shí)際早已超過(guò)民事執(zhí)行的范圍，一般包括：人民法院作的具有民事執(zhí)行內(nèi)容的生效的民事判決書、裁定書、調(diào)解書、決定書、支付令、和解協(xié)議確認(rèn)書；仲裁機(jī)構(gòu)制作的生效的裁決書、調(diào)解書；公證機(jī)構(gòu)制作的具有強(qiáng)制執(zhí)行效力的公證債權(quán)文書；人民法院確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議書；經(jīng)有關(guān)協(xié)議認(rèn)可的特別行政區(qū)法院，臺(tái)灣地區(qū)法院作出的民事判決書、裁定書、調(diào)解書、支付令，仲裁機(jī)構(gòu)作出的裁決書；人民法院制作的承認(rèn)并執(zhí)行外國(guó)法院判決、裁定及外國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)裁決的裁定書；人民法院制作的有財(cái)產(chǎn)執(zhí)行內(nèi)容的生效的刑事判決書、裁定書、調(diào)解書；人民法院制作的有財(cái)產(chǎn)執(zhí)行內(nèi)容的生效的行政判決書、裁定書、賠償調(diào)解書；人民法院賠償委員會(huì)制作的生效的國(guó)家賠償決定書，行政機(jī)關(guān)制作的具有財(cái)產(chǎn)執(zhí)行內(nèi)容的生效的依法由人民法院執(zhí)行的行政決定書，等等。

執(zhí)行義務(wù)人守法觀念差，履行生效法律文書意識(shí)談薄，不少人拖延、抗拒生效法律文書確定的義務(wù)，個(gè)別的甚至暴力抵抗、對(duì)抗執(zhí)行，從而給執(zhí)行工作增加了難度。

執(zhí)法環(huán)境差，干擾干涉執(zhí)行工作的事件屢見(jiàn)不鮮，主要來(lái)自某些行政機(jī)關(guān)。某些有權(quán)勢(shì)的行政人員，他們握有各種權(quán)力，迫使執(zhí)行法院和執(zhí)行法庭、執(zhí)行員不得不就范，大大增加了執(zhí)行工作的負(fù)擔(dān)。

執(zhí)行機(jī)構(gòu)不健全，有不少省、市、自治區(qū)人民法院已將執(zhí)行機(jī)構(gòu)改為執(zhí)行局，有的仍稱執(zhí)行庭，編制上尚未統(tǒng)一；在執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部是否設(shè)立執(zhí)行裁判組織，認(rèn)識(shí)不一致，設(shè)置亦不同，從而影響了執(zhí)行工作的順利進(jìn)行。

執(zhí)行人員素質(zhì)偏低，這是全國(guó)較為普遍的現(xiàn)象。執(zhí)行工作是法律性、政策性很強(qiáng)的工作，既需要認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作態(tài)度，又需要刻苦細(xì)致的工作作風(fēng)，還需要認(rèn)識(shí)清晰的法律水平，無(wú)論是執(zhí)行法官還是執(zhí)行員、書記員，都應(yīng)是優(yōu)秀的司法工作人員，但目前不少法院還不具備這樣的條件，從而也影響了執(zhí)行任務(wù)的完成。

以上這些，亟需有獨(dú)立而又完備的強(qiáng)制執(zhí)行法予以矯正，為執(zhí)行任務(wù)的完成，為解決執(zhí)行難克服執(zhí)行亂作出努力。立法是根本，是司法工作的依據(jù)，沒(méi)有完備的執(zhí)行立法的支持，執(zhí)行工作的改進(jìn)和提高，是不可想像的。

3、執(zhí)行工作的實(shí)踐證明，現(xiàn)行民事執(zhí)行工作的立法是難于擔(dān)負(fù)重任的。附屬在民事訴訟法中只有二三十個(gè)條文的民事執(zhí)行立法，是難于規(guī)范整個(gè)執(zhí)行工作的。我國(guó)所以出現(xiàn)執(zhí)行難和執(zhí)行亂的局面，除其他原因以外，立法不到位、缺乏獨(dú)立而完備的強(qiáng)制執(zhí)行法，不能不說(shuō)是一個(gè)重要的基礎(chǔ)性的原因。為了解決執(zhí)行難克服執(zhí)行亂的尷尬局面，為使我國(guó)執(zhí)行工作邁上新的臺(tái)階，為社會(huì)主義法治建設(shè)著想，必須改弦更張，尋找出路-這就是在民

事訴訟法修改之際，把民事執(zhí)行部分從民事訴訟法中拿出來(lái)，單獨(dú)制定獨(dú)立而完備的民事強(qiáng)制執(zhí)行法。

四、從世界民事執(zhí)行立法的狀態(tài)看，單獨(dú)制定民事強(qiáng)制執(zhí)行法是發(fā)展的趨勢(shì)。

世界各國(guó)及地區(qū)民事執(zhí)行立法的模式有兩種，一種是民事執(zhí)行單獨(dú)立法，制定獨(dú)立的民事執(zhí)行法，或稱強(qiáng)制執(zhí)行法，或稱民事強(qiáng)制執(zhí)行法，如奧地利、瑞典、挪威、冰島等國(guó)，及我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)的執(zhí)行法；另一種是混合立法，又分為兩種，其一是與民事訴訟混合立法，如德國(guó)、俄羅斯、意大利等國(guó)，其二是與其他法混合，如瑞士是與破產(chǎn)法混合，美國(guó)是與公司重整、破產(chǎn)等法律混合，英國(guó)是與法院法混合。值得特別注意的是有些國(guó)家將原來(lái)規(guī)范在民事訴訟法中的執(zhí)行部分拿出來(lái)，單獨(dú)制定民事強(qiáng)制執(zhí)行法，如法國(guó)、日本和韓國(guó)等國(guó)家。但是，我們卻看不到相反的，即把原來(lái)單獨(dú)制定的民事強(qiáng)制執(zhí)行法納入民事訴訟法中，成為混合立法。這表明一種民事執(zhí)行立法的發(fā)展趨勢(shì)，是值得認(rèn)真考慮的。當(dāng)然，我們不應(yīng)盲目跟隨潮流，輕易仿效。我國(guó)的立法一定要根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況和工作需要制定。如前所述，我國(guó)執(zhí)行生效法律文書的環(huán)境極差，當(dāng)事人法律意識(shí)淡薄，各種干涉叢生，執(zhí)行機(jī)構(gòu)亟待規(guī)范，執(zhí)行人員素質(zhì)須要提高，執(zhí)行難和執(zhí)行亂現(xiàn)象屢禁不止，有些地方還愈演愈烈，困擾著廣大群眾和整個(gè)社會(huì)。因此，就需加強(qiáng)民事執(zhí)行立法，制定獨(dú)立而完備的強(qiáng)制執(zhí)行法是惟一的出路；而且理論上也堅(jiān)持這個(gè)選擇，因?yàn)槊袷聢?zhí)行和民事審判是兩項(xiàng)迥然不同的工作，完全應(yīng)當(dāng)分別立法，各得其所。

現(xiàn)在還有極個(gè)別同志主張?jiān)诿袷略V訟法的框架內(nèi)修改，執(zhí)行仍為其中的一篇，可以增加些條文，以滿足執(zhí)行工作的需要。我認(rèn)為這種修補(bǔ)的作法是難于見(jiàn)效的，因?yàn)槊袷聢?zhí)行工作和當(dāng)事人的執(zhí)行行為極為復(fù)雜，特別我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的執(zhí)行問(wèn)題更為復(fù)雜，需要規(guī)范的內(nèi)容極多，所需的條文數(shù)量就必然很大，最高人民法院職能部門提出的民事強(qiáng)制執(zhí)行法草案有二百三十五條，中國(guó)政法大學(xué)強(qiáng)制執(zhí)行法課題組提出的中國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行法專家建議稿有三百三十三條，這么多條文，也是難于納入民事訴訟法中的；如果勉強(qiáng)從事，必然形成尾大不掉，將來(lái)貽笑大方。多一部法律不僅無(wú)傷大局，反而是有利無(wú)弊，表明我國(guó)立法的完善，又何樂(lè)而不為呢？值得慶幸的是這種主張的人極少，學(xué)術(shù)理論界和實(shí)務(wù)界的同志，幾乎達(dá)成共識(shí)：一致主張民事執(zhí)行單獨(dú)立法，制定單獨(dú)的中華人民共和國(guó)民事強(qiáng)制執(zhí)行法。

制定這部法律是我國(guó)立法史上的大事，需要認(rèn)真研究，深入探討，務(wù)求一步到位，盡善盡美。根據(jù)過(guò)去參加民事訴訟法起草草擬執(zhí)行編條文和近些年?duì)款^制定強(qiáng)制執(zhí)行法草稿的經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為制定獨(dú)立的民事強(qiáng)制執(zhí)行法應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

1、關(guān)于法律的名稱

現(xiàn)在單獨(dú)立法的國(guó)家和地區(qū)，法律名稱并不一致，有的稱民事執(zhí)行法，有的稱強(qiáng)制執(zhí)行法，有的稱民事強(qiáng)制執(zhí)行法。我主張我國(guó)的這部法律應(yīng)稱為強(qiáng)制執(zhí)行法，以突出其強(qiáng)制性，在我國(guó)當(dāng)前的執(zhí)法環(huán)境下，強(qiáng)調(diào)這個(gè)方面是十分必要的；至于民事二字可以不標(biāo)，因?yàn)檫@是不言而明的，刑事執(zhí)行是監(jiān)獄法規(guī)范的，有專門的名稱，行政執(zhí)行沒(méi)有單獨(dú)立法，民事執(zhí)行只稱強(qiáng)制執(zhí)行法就會(huì)理解，不必標(biāo)明民事；再說(shuō)行政審判生效法律文書以及其他諸多的生效法律文書的執(zhí)行也包括在這部法律中，如果標(biāo)明民事，反而涵蓋不了其他內(nèi)容，將會(huì)畫蛇添足，成為多余。所以，稱為強(qiáng)制執(zhí)行法是適宜的。

2、關(guān)于法律條文的數(shù)量

我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法中執(zhí)行編的條文采取的是簡(jiǎn)要的概括式的寫法，不利于操作，那是迫于條文少內(nèi)容多，不得已而為之，不足為訓(xùn)。過(guò)去立法有個(gè)不成文的但都遵守的規(guī)定，這就是條文盡量少，實(shí)行“少而精”、“簡(jiǎn)而明”，結(jié)果卻事與愿違。條文是少了，但操作性不強(qiáng)，又需用司法解釋補(bǔ)充，但司法解釋規(guī)格低，有很大局限。我認(rèn)為今后立法不應(yīng)拘泥于條文的數(shù)量，應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要而定，不宜先有框框，當(dāng)然起草時(shí)需要盡量簡(jiǎn)明。

3、關(guān)于法律的體系

法律體系應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)范對(duì)象的內(nèi)容確定，應(yīng)當(dāng)有內(nèi)在的邏輯，作有序的排列。我國(guó)將要制定的強(qiáng)制執(zhí)行法體系，應(yīng)當(dāng)分為編、章、節(jié)、條，應(yīng)當(dāng)依強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)象和執(zhí)行措施不同來(lái)安排，大體應(yīng)當(dāng)分為第一編通則，也就是總則即總的原則性的規(guī)定，包括立法的基本原則、執(zhí)行組織和人員、執(zhí)行管轄、執(zhí)行參與人、協(xié)助執(zhí)行人、執(zhí)行根據(jù)、強(qiáng)制措施、執(zhí)行費(fèi)用、執(zhí)行的檢察監(jiān)督等。第二編一般規(guī)定，即執(zhí)行程序的通常規(guī)定，包括執(zhí)行開(kāi)始、進(jìn)行、結(jié)束，其中也有不予受理、不予執(zhí)行、執(zhí)行的變動(dòng)和執(zhí)行救濟(jì)，需要特別注意的是執(zhí)行義務(wù)人的變更與追加。第三編實(shí)現(xiàn)金錢債權(quán)的執(zhí)行，包括對(duì)現(xiàn)金、存款、收入、動(dòng)產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、債權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)的執(zhí)行，對(duì)船舶與航空器的執(zhí)行，以及債權(quán)的清償和執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的分配。第四編實(shí)現(xiàn)非金錢債權(quán)的執(zhí)行，包括實(shí)現(xiàn)物之交付請(qǐng)求權(quán)的執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)行為請(qǐng)求權(quán)的執(zhí)行。第五編保全執(zhí)行和先予執(zhí)行。第六編涉外執(zhí)行，要規(guī)范需要特別寫明的與一般執(zhí)行不同的特點(diǎn)，包括涉外執(zhí)行的申請(qǐng)和審查，外國(guó)法律裁判、外國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)裁決的承認(rèn)和執(zhí)行。本編也涉及香港、澳門特別行政區(qū)及臺(tái)灣地區(qū)法院判決、裁定及仲裁裁決的執(zhí)行問(wèn)題，這是我國(guó)國(guó)內(nèi)的執(zhí)行事務(wù)，絕不是涉外執(zhí)行；但由于這些地方的特殊情況，也要參照本編關(guān)于涉外執(zhí)行的特別規(guī)定進(jìn)行。

4、關(guān)于執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員

在這個(gè)問(wèn)題上，首先遇到的是執(zhí)行主管問(wèn)題。執(zhí)行工作既可以由法院主管，也可以由司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)主管，外國(guó)法律的有關(guān)規(guī)定，也是各不相同的。但在我國(guó)，民事強(qiáng)制執(zhí)行工作一直是由人民法院主管的，根據(jù)目前的情況，仍是放在人民法院為