歷年美國公立中小學教育經費來源的途徑及其比重-WorldBankGroup課件

中國農村教育的財政問題

北京大學教育經濟研究所

王蓉

2005年9月1日

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中國農村教育的財政問題

北京大學教育經濟研究所

王蓉內容一、四個階段：從歷史的角度看二、四種轉變：從國際比較的角度看三、當前必須處理好的幾個關系三、初步建議：對策與行動2內容2一、四個階段：從歷史的角度看3一、四個階段：從歷史的角度看3階段特點第一個階段（1949年——1979年）“兩條腿走路”階段在這一期間，結合當時的政治和經濟發(fā)展目標，國家實行“條塊結合、塊塊為主”的管理體制，采用了全黨全民辦教育的“兩條腿走路”方針。這一體制一直延續(xù)到1979年。第二個階段（1980－1993年）“鄉(xiāng)村（鎮(zhèn)）為主辦教育”階段實施多渠道籌集體制，強烈依靠私人渠道籌資辦學。多渠道籌措教育經費的機制就是以國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費、收取非義務教育階段學生學雜費、校辦產業(yè)收入、社會捐資集資和設立教育基金等多種渠道籌措教育經費的體制。但是這一機制隨著農村經濟在80年代中后期進入了相對停滯階段。第三個階段（1993-2000），“政策強制主導”階段這一期間，國家制定了明確的教育事業(yè)發(fā)展目標。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出到2000年全國基本普及九年義務教育。但是，政府沒有能為實現這些目標提供相應的資金供給、包括及時建設相應的投入保障機制，導致教育經費的需求和供給矛盾日益突出，而普及義務教育的負擔最終壓在農民身上，增加了農民的負擔。第四個階段（2001年至今）“上級政府救濟型資助”階段這期間政府財政資金大幅增加，但是缺乏規(guī)范性和制度性，因而導致各級政府之間的矛盾、政府與學校之間的矛盾集中暴露。4階段特點第一個階段（1949年——1979年）“兩條腿走路”1958年，國家領導人陸定一曾針對“兩條腿走路”的方針指出，沒有這個新的戰(zhàn)略，“我國要想普及中小學教育就很困難。……因為國家無法負擔這筆龐大的經費……”[1]

[1]

陸定一：《教育必須與生產勞動相結合》，《紅旗》第7期（1958年9月1日）。51958年，國家領導人陸定一曾針對“兩條腿走路”的方針指出，（宋梓銘，1990，第7頁）：在1979年至1988年的近10年間，我國國民收入分配格局發(fā)生了很大變化。第一，政府財政收入在國民收入中所占的比例連年減少。第二，中央財政收入占全國財政收入的比重下降?！霸谶@樣的背景下，教育經費渠道應從以前的政府單一渠道轉向多種渠道，也就是說，國家、企業(yè)和個人都有必要、也有可能負擔更多的教育經費?！?（宋梓銘，1990，第7頁）：在1979年至1988年的近1（萇景州，1994）：我國義務教育財政體制“過度分散化”不利于義務教育的均衡發(fā)展：（1）不能適應我國城鄉(xiāng)典型二元經濟和地區(qū)間發(fā)展不平衡的基本國情；（2）不適應我國地方政府行為非規(guī)范的現狀，缺乏對地方政府的有效制約；（3）不利于切實保障落后地區(qū)的經濟利益、保障落后地區(qū)義務教育的超前發(fā)展；（4）加重了低收入家庭的經濟負擔，不利于貫徹機會平等的義務教育原則等。7（萇景州，1994）：我國義務教育財政體制“過度分散化”不利2003年部分中央教育專款及教育國債項目名稱金額（萬元）第二期“國家貧困地區(qū)義務教育工程”專項資金80000第二期“國家貧困地區(qū)義務教育工程”預留經費10000寄宿制學校改造經費60000改善邊境地區(qū)辦學條件經費20000國家免費教科書經費40000中小學布局調整經費100000特殊困難中小學改善辦學條件專項（教育費附加）18270教育救災15150國家義務教育助學金10000中小學危房改造200000中小學現代遠程教育工程7000082003年部分中央教育?？罴敖逃龂鴤椖棵Q金額（萬元）第教育經費均等化指數發(fā)生良性變化9教育經費均等化指數發(fā)生良性變化9二、四種轉變：從國際比較的角度看綜觀世界義務教育發(fā)展的歷史，我國當前面臨的問題并不是獨特的。實際上，一些經濟與教育發(fā)達國家，如美國、日本等國，在發(fā)展完善相應的教育財政體制中都經歷了四個方面的轉變。10二、四種轉變：從國際比較的角度看綜觀世界義務教育發(fā)展的歷史，第一，在早期發(fā)展中都經歷了義務教育從依賴私人渠道籌資到完全納入公共財政體制的轉變。美國學校資金最初主要來源于州出售公共土地所得收入，家長支付的費率單（ratebill）和地方稅收?！百M率單”是向有孩子上學的家庭征的公立學校學費。一直到十九世紀一些東北部先進的州確立了法案，免除“費率單”并用地方稅收支持教師和學校的其他費用。11第一，在早期發(fā)展中都經歷了義務教育從依賴私人渠道籌資到完全納第二，從不免費義務教育到免費義務教育的轉變。韓國從80年代中期開始實施初中義務教育，但是在國家財力有限的情況下，韓國初中免費義務教育的普及首先從經濟落后的農村、漁村、島嶼等教育條件不理的地區(qū)開始，逐步向經濟發(fā)達的大、中城市擴展。12第二，從不免費義務教育到免費義務教育的轉變。12第三，在義務教育發(fā)展歷程中，都具有普及義務教育的政策與法令先行、而完善財政體制滯后的經驗和教訓，后者是一個循序漸進的過程。

13第三，在義務教育發(fā)展歷程中，都具有普及義務教育的政策與法令先第四，針對教育公平問題，義務教育財政體制從分散化、由地方政府負責的財政體制向各級政府共同為實施免費義務教育提供資金的混合型財政體制轉變。

14第四，針對教育公平問題，義務教育財政體制從分散化、由地方政府日本近代教育經費的分擔比例單位：%年度國家負擔比例地方負擔比例都道府縣市町村合計188110.214.375.589.818909.712.477.990.3190014.221.664.285.8191010.618.566.885.3192014.718.566.885.3193031.623.445.068.4194040.629.730.059.715日本近代教育經費的分擔比例單位：%年度國家負擔比例地方負擔歷年美國公立中小學教育經費來源的途徑及其比重

年份經費總額（百萬美元）來源途徑及比重（%）聯(lián)邦州學區(qū)1919—19209700.316.583.21929—193020890.416.982.71939—194022611.830.368.01949—195054372.939.857.31959—1960147474.439.156.51969—1970402678.039.952.11979—1980968819.846.843.41989—19902085486.147.146.81990—19912233406.247.246.71991—19922345816.646.447.01992—19932476267.045.847.21993—19942601597.145.247.81994—19952731496.846.846.41995—19962877026.647.545.91996—19973050656.648.045.41997—19983259766.848.444.816歷年美國公立中小學教育經費來源的途徑及其比重年份經費總額來我國農村義務教育財政體制正處于重要的轉折期處于從實施不免費義務教育到免費義務教育的過程中處于將義務教育全部納入公共財政體制的過程中。處于從單純依靠強制性的政策和法令實施義務教育到政策與財政支持并行的過程中。處于糾正過度分散化義務教育財政體制導致的問題的過程中。17我國農村義務教育財政體制正處于重要的轉折期處于從實施不免費義三、當前必須處理好的四個關系

18三、當前必須處理好的四個關系

18第一，公平與效率之間的關系實證研究基礎Chiswick(1971)的研究表明，教育成就在人群之間的分布越不均等，人群間的收入差距就越大。這一結論分別為后續(xù)的眾多研究證實（Tinbergen,1972;MarinandPsacharopoulos,1976;Winegarden,1979）。Park（1996）對59個國家的數據分析表明，在以人均GDP衡量的經濟發(fā)展水平相同的情況下，那些人口教育成就越均等的國家，其收入分配也均等。以教育成就的標準差衡量教育成就的分布，發(fā)現這一變量值每提高1，則收入差距的基尼系數值提高4.644；而人口平均受教育年限每提高一年，基尼系數僅降低2.295。世界銀行的研究者進一步提出，之所以一些國家的教育發(fā)展沒有帶來經濟增長的效應，核心的問題就在于教育公平化缺失（Lopez,Thomas,andWang,1998）。他們使用包括中國、印度等12個國家的1970-1994年數據分析表明，在考慮了教育分布的情況下，教育程度的平均提高對于一國經濟增長起著正面的影響作用；但是非均等化的教育分布對于經濟增長產生負面的影響。19第一，公平與效率之間的關系實證研究基礎19第二，教育質量提升與財政保障力度之間的關系針對中國與他的母國印度，諾貝爾獎經濟學家阿馬蒂亞森認為，中國相對于印度在取得分享型的經濟發(fā)展方面具有更好的準備。中國模式：通過廣泛采取降低教育成本措施，解決物質保障的基礎問題，擴大教育供給?！斑@一過程的可行性源于有關的教育這樣的社會服務是勞動密集型程度極高的，因此在低工資經濟中成本相對較低?！?0第二，教育質量提升與財政保障力度之間的關系針對中國與他的母國教育中的人頭費與“巴莫爾疾病”“巴莫爾疾病”：工資隨著勞動生產率的普遍提高而提高。但是，教育這樣技術進步緩慢的行業(yè)和部門在這一過程中處于劣勢。因為它不能采用技術替代人工，因而不能避免因平均工資上升帶來的生產成本上升問題。這將最終導致這種行業(yè)的消失或對于它們的不成比例的經費投入增長。21教育中的人頭費與“巴莫爾疾病”“巴莫爾疾病”：工資隨著勞動生教育自身的組織與技術的現代化、規(guī)范化和制度化一方面大大提高了教育供給的質量，但是另一方面大大提高的教育成本。對策：必須加速完善農村義務教育財政體制，否則成本上升的壓力將最終由農民及其子女承擔。教育質量上升的計劃需有相應的財政保障策略。22教育自身的組織與技術的現代化、規(guī)范化和制度化一方面大大提高了第三、各級政府之間的關系從長遠的發(fā)展角度看，目前這種在公共服務方面，中央政府加大對于下級政府管制的趨勢是否應持續(xù)？從長遠的發(fā)展角度看，目前這種中央政府依靠轉移支付方式支持下級政府提供公共服務的趨勢是否應持續(xù)？23第三、各級政府之間的關系從長遠的發(fā)展角度看，目前這種在公共服中央政府通過各種形式施加于地方政府的管制政策例如義務教育普及率，“三個增長”等教育經費各種充足性指標。這些管制政策成為人們評判地方政府行為的標尺。地方政府自身的偏好和利益驅動。當財政事權和財權不完全匹配時，當中央管制政策和地方政府自身的意愿不能完全符合時，地方政府行為的扭曲就會發(fā)生，而中央政策不能被100％地實施也可能同時發(fā)生。24中央政府通過各種形式施加于地方政府的管制政策24集中化體制可能的后果影響治理有效性：那些教育基礎發(fā)展薄弱、面臨著巨大的社會動員、保證完成普九普初任務的地區(qū)，義務教育管理架構必須向下足夠延伸。政治風險和相關行政責任向上級政府集中。25集中化體制可能的后果影響治理有效性：那些教育基礎發(fā)展薄弱、面第四，教育質量保障體系的穩(wěn)定與發(fā)展的關系體系的巨大慣性和改革難度：目前，個體的教育/培訓提供者或集團是作為事先被規(guī)劃好的整體中的部分而被配置的，它們在建立和運行過程中都受到政府的嚴格監(jiān)督。對不同層次教育的學校來說，政府主導的升學考試形成的標準化接口是它們彼此銜接的紐帶。26第四，教育質量保障體系的穩(wěn)定與發(fā)展的關系體系的巨大慣性和改革三、初步建議：對策與行動

27三、初步建議：對策與行動

273-1完善教育預算管理制度283-1完善教育預算管理制度28一個試驗的介紹：英國國際發(fā)展部支持的“中英甘肅基礎教育項目”保證縣財政足額預算，足額撥付完善縣級—學區(qū)—學校的資金撥付管理完善學校一級的預算管理機制加強資金使用效益的監(jiān)測和評估29一個試驗的介紹：英國國際發(fā)展部支持的“中英甘肅基礎教育項目”

2002年1月《中英甘肅基礎教育項目預算制定與分析研討班》從公平和效率的角度檢討當前的預算政策和實踐我們?yōu)槭裁葱枰?？為什么需要政府直接操辦學校？預算是什么？預算的五個層次鑒別什么是好的和不好的預算政策和實踐利益發(fā)生分析對如何將政策和預算聯(lián)系起來有更多的了解學生的成就和教育預算邏輯框架工具介紹中期支出框架工具介紹擬定資金使用的預算計劃30

2002年1月《中英甘肅基礎教育項目預算制定與分析研討班》預算決策五個層次（1）決定公共支出的總量。（2）在主要的領域或部門間分配支出。（3）在一個部門或領域中對分支領域或部門進行分配，這叫做部門內分配。如在教育部門內，多少給高等教育、中等教育、初等教育等。（4）在第三之下，再將資金分配給各個機構或活動。如在義務教育中，決定資金應該在學校間如何分配，或資金如何在各種活動中，如提高入學率、提高教育質量的活動等之間如何分配。這叫做項目優(yōu)先排序管理。（5）在機構內或活動內分配資金，這是操作性管理層次（Rubin，1995；Schiavo-CampoandTommasi，1999）。31預算決策五個層次312002年5月“中英甘肅基礎教育項目‘兩個承諾預算研討班”確定預算制定的原則、具體步驟和公式，即具體的預算方案如何將資金分配至學?！鶕顒又贫A算以學生成就為基點制定預算以貧困等需求因素為基點制定預算公式法—其他國家的做法維持現狀法制定預算執(zhí)行和監(jiān)測的具體措施322002年5月“中英甘肅基礎教育項目‘兩個承諾預算研討班”確2、因地制宜，建立地方政府教育投入的激勵與問責機制332、因地制宜，建立地方政府教育投入的激勵與問責機制33老百姓強弱地方政府強1、義務教育的個人收益高2、地方公共品屬性凸顯，經濟發(fā)展已經進入教育貢獻凸顯期