國(guó)家預(yù)算與國(guó)家治理

國(guó)家預(yù)算與國(guó)家治理

黨的全國(guó)代表大會(huì)提出了管理國(guó)家的理念。黨的17個(gè)全國(guó)代表大會(huì)提出，確保黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效管理國(guó)家。18歲。黨的全國(guó)代表大會(huì)提出了中國(guó)國(guó)家治理體系和管理能力現(xiàn)代化的更高要求。實(shí)現(xiàn)有效的國(guó)家治理離不開國(guó)家預(yù)算。一方面,國(guó)家預(yù)算是國(guó)家治理不可或缺的手段,也是國(guó)家治理的有機(jī)組成部分;另一方面,預(yù)算民主和預(yù)算法治是確保國(guó)家預(yù)算發(fā)揮國(guó)家治理作用和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要條件。一、英美法上的預(yù)算制度在國(guó)家建設(shè)和管理過程中,財(cái)政制度至關(guān)重要,而國(guó)家預(yù)算與財(cái)政制度的演變關(guān)系密切。在西方國(guó)家歷史上,出現(xiàn)過兩次重要的財(cái)政制度演變,即從“領(lǐng)地國(guó)家”到“稅收國(guó)家”再到“預(yù)算國(guó)家”。在中世紀(jì),歐洲國(guó)家主要是“領(lǐng)地國(guó)家”,它存在于封建制度下。國(guó)家財(cái)政收入一部分來(lái)自國(guó)王的領(lǐng)地,另一部分來(lái)自諸侯進(jìn)貢和司法收費(fèi),國(guó)家無(wú)權(quán)征稅也就沒有稅收收入,統(tǒng)治者的收入局限于領(lǐng)地收入,規(guī)模較小,以致國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)的影響和控制力有限。中世紀(jì)后期,戰(zhàn)爭(zhēng)和宮廷支出形成巨大的壓力,新興的商業(yè)繁榮也促進(jìn)了國(guó)家收入的增長(zhǎng),國(guó)王開始在領(lǐng)地之外獲取收入來(lái)源,也就是以征稅的形式將領(lǐng)地之外的財(cái)產(chǎn)所有者的一部分收入轉(zhuǎn)化為國(guó)家稅收收入。“稅收國(guó)家”是經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特于1918年提出,是指由公眾稅收養(yǎng)活的現(xiàn)代國(guó)家,但有稅收的國(guó)家不一定是“稅收國(guó)家”。真正成為稅收國(guó)家,要求中央政府和地方政府在全國(guó)范圍內(nèi)通過征稅取得財(cái)力,更重要的是財(cái)政收入主要來(lái)源于家庭和私有經(jīng)濟(jì)。13世紀(jì)末至18世紀(jì)末這一時(shí)期,“稅收國(guó)家”不能將所有的財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行整合、規(guī)范和約束,財(cái)政收支管理混亂、浪費(fèi)和腐敗叢生、收支效率低下。預(yù)算理念形成于1215年英國(guó)的《大憲章》,《大憲章》規(guī)定:“英皇未獲得議會(huì)同意不得征稅”。在這之前,英皇可以自行決定征稅,由于要經(jīng)過議會(huì)同意,就意味著征稅有了預(yù)計(jì)的含義,英皇的權(quán)力受到了約束?，F(xiàn)代預(yù)算制度萌芽于17世紀(jì)后期的英國(guó),1688年光榮革命后,國(guó)會(huì)議員們要求加強(qiáng)對(duì)政府資金的監(jiān)督,英國(guó)國(guó)會(huì)在鞏固原有收入同意權(quán)的基礎(chǔ)上,又獲得了對(duì)政府開支的否決權(quán)和支出結(jié)果的審計(jì)權(quán),從而強(qiáng)化了國(guó)會(huì)預(yù)算監(jiān)督權(quán)。這時(shí)的財(cái)政有了財(cái)政集中和預(yù)算監(jiān)督的兩個(gè)特征,這意味著英國(guó)開始由稅收國(guó)家向“預(yù)算國(guó)家”轉(zhuǎn)型。預(yù)算的英文budget是指用皮革制成的公文包,而19世紀(jì)中期,英國(guó)財(cái)政大臣的“公文包”或者說預(yù)算,指的就是下年度的收支預(yù)算數(shù)。英國(guó)財(cái)政大臣要在議員面前打開公文包,向議員報(bào)告這一數(shù)字并征得同意,也就是英國(guó)的國(guó)家財(cái)政收支必須經(jīng)過議會(huì)的批準(zhǔn)。由此可見,英國(guó)早期的預(yù)算無(wú)不與國(guó)家治理有關(guān),英皇不能自行決定國(guó)家財(cái)政收支,國(guó)家財(cái)政收支必須經(jīng)過議會(huì)批準(zhǔn),而議員又代表了各方利益,通過議員之間對(duì)預(yù)算的相互討價(jià)還價(jià),最終使得預(yù)算能夠均衡各方利益,因此預(yù)算一出現(xiàn)就不再是只代表英皇自身的利益而是反映社會(huì)各方的訴求,國(guó)家預(yù)算一開始就具有了“公民性”而不是“國(guó)王性”。盡管近代預(yù)算制度產(chǎn)生于英國(guó),但卻發(fā)展于美國(guó)。1921年,美國(guó)頒布了《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》(thebudgetandaccountingact),使得國(guó)家預(yù)算體系較為完善。該法案要求成立預(yù)算局,統(tǒng)一預(yù)算的編制和控制權(quán),使得預(yù)算的基礎(chǔ)更加夯實(shí)。同時(shí),設(shè)立審計(jì)總署,加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督以提高預(yù)算的質(zhì)量,實(shí)行預(yù)算問責(zé)以提升預(yù)算的決策水平和決策能力。在預(yù)算方法上采取了分項(xiàng)列支預(yù)算(lineitembudget),也稱分項(xiàng)預(yù)算。分項(xiàng)預(yù)算一改總額預(yù)算(lump-sumbudget)缺乏責(zé)任控制的缺陷,不僅控制收支規(guī)模,而且控制支出的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。在預(yù)算執(zhí)行上,通過財(cái)政檢查和合規(guī)性審計(jì)確保政府預(yù)算收支行為的合法性和合規(guī)性。美國(guó)頒布的這一法案意味著國(guó)家通過預(yù)算對(duì)政府的收支行為進(jìn)行更為嚴(yán)格的控制,這表現(xiàn)在預(yù)算不僅要分項(xiàng)列支并確定開支范圍和標(biāo)準(zhǔn),而且必須與必要合理的政府行為相聯(lián)系;同時(shí)這一法案也意味著國(guó)家通過預(yù)算法治對(duì)國(guó)家預(yù)算行為進(jìn)行有效的規(guī)范,這有利于預(yù)算發(fā)揮國(guó)家治理的效應(yīng)。美國(guó)《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》的頒布使得國(guó)家預(yù)算的“公民性”進(jìn)一步凸顯。所謂預(yù)算國(guó)家就是采用現(xiàn)代預(yù)算制度組織和管理財(cái)政收支并以此進(jìn)行國(guó)家治理的國(guó)家。它的特征是財(cái)政統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督,但不同的國(guó)家先后順序不同,法國(guó)是先有財(cái)政統(tǒng)一,后有預(yù)算監(jiān)督;英國(guó)是財(cái)政統(tǒng)一與預(yù)算監(jiān)督交替推進(jìn);美國(guó)是先有預(yù)算監(jiān)督,后有財(cái)政統(tǒng)一?？梢钥闯?國(guó)家預(yù)算從形成開始就是為了直接規(guī)范國(guó)家的財(cái)政收支行為,并通過對(duì)財(cái)政收支行為的規(guī)范和約束直接融入國(guó)家治理之中。那么國(guó)家預(yù)算到底在國(guó)家治理中能夠發(fā)揮怎樣的效應(yīng)?為了發(fā)揮這種作用,國(guó)家預(yù)算對(duì)自身又進(jìn)行了怎樣的變革?這正是本文所要研究的問題。二、防止社會(huì)權(quán)力過度膨脹和濫用權(quán)力從英國(guó)和美國(guó)的國(guó)家預(yù)算產(chǎn)生和初步發(fā)展時(shí)所發(fā)揮的國(guó)家治理效應(yīng)看,主要是通過預(yù)算的收支控制進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的行為控制,這時(shí)國(guó)家預(yù)算的國(guó)家治理效應(yīng)主要表現(xiàn)在防止政府機(jī)構(gòu)、人員無(wú)限膨脹和濫用權(quán)力、滋生腐敗。治理的對(duì)象顯然是政府及其行為。事實(shí)上,從預(yù)算的視角可以把政府分為兩類,“威權(quán)政治”的政府和“預(yù)算民主”的政府?！巴?quán)政治”的政府表現(xiàn)為政府征稅和政府花錢得不到實(shí)質(zhì)性約束,而“預(yù)算民主”要求對(duì)政府的財(cái)稅權(quán)和預(yù)算支出權(quán)有實(shí)質(zhì)性的約束,這顯然是一種民主的體現(xiàn),當(dāng)然在國(guó)家治理中十分重要。但國(guó)家預(yù)算的國(guó)家治理效應(yīng)不僅僅如此。國(guó)家預(yù)算的國(guó)家治理效應(yīng)主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。(一)公共受托人履行責(zé)任的應(yīng)然狀態(tài)國(guó)家治理與民主國(guó)家密切相關(guān)。我國(guó)是社會(huì)主義民主國(guó)家,我國(guó)國(guó)家治理是在政權(quán)屬于人民的前提下,以人民當(dāng)家做主,遵循人民的意志要求,實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)協(xié)同和諧,達(dá)成政治長(zhǎng)治久安為目標(biāo)。民主國(guó)家的基本特征是全體公民委托政府履行公共受托責(zé)任。Glynn說明了公共部門的受托責(zé)任就是指起草和執(zhí)行政策的人應(yīng)該有義務(wù)就他們的行為向他們的選民做出解釋,選民包括客戶、雇員和納稅人。美國(guó)審計(jì)總署指出,公共受托責(zé)任是受托管理并有權(quán)使用公共資源的機(jī)構(gòu)要向社會(huì)公眾解釋其全部活動(dòng)情況的義務(wù)。而最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織則定義公共受托責(zé)任是受托管理公共資源的機(jī)構(gòu)報(bào)告管理這些資源及其有關(guān)的規(guī)劃、控制、財(cái)務(wù)的責(zé)任。這三個(gè)解釋有三個(gè)相似點(diǎn),一是受托公共責(zé)任的主體對(duì)授予其責(zé)任的主體承擔(dān)了履行責(zé)任的義務(wù),這是國(guó)家治理形成的基礎(chǔ);二是受托公共責(zé)任主體的責(zé)任主要是管理和使用公共資源以滿足社會(huì)和公民的需要,現(xiàn)代政府的職能是配置職能、穩(wěn)定職能和分配職能,與此相應(yīng),政府的公共受托責(zé)任也包括提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、調(diào)節(jié)收入和財(cái)富的分配、保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定;三是受托公共責(zé)任主體對(duì)其履行責(zé)任的情況負(fù)有解釋和報(bào)告的義務(wù),這是有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的基本手段。之所以產(chǎn)生公共受托責(zé)任是私權(quán)向公權(quán)讓渡的結(jié)果,擁有私權(quán)的公民將一部分自身的權(quán)力授托政府,由此就產(chǎn)生了公權(quán),站在公民的視角是公共授托權(quán)力,站在政府的視角則是公共受托責(zé)任。私權(quán)與公權(quán)的這種分離就要求政府作為公共受托責(zé)任的承擔(dān)主體必須向授權(quán)主體報(bào)告責(zé)任的履行情況,這是私權(quán)向公權(quán)讓渡的基本條件。政府為了履行公共受托責(zé)任必然要有各種支出,為了維持這些支出,公民就必須向政府交納各種稅費(fèi)從而形成政府收入。政府在使用這些收入也就是進(jìn)行各種支出時(shí)是否按照委托人的意愿進(jìn)行、是否有效率的使用這些收入、是否有侵吞收入的行為,如此等等都是作為委托人的公民所十分關(guān)心的問題。如果政府作為公共受托責(zé)任的承擔(dān)者不能向作為委托人的公民提供這些信息,公民就不愿讓渡其私權(quán),由政府以公權(quán)的形式行使,這事實(shí)上就是信息不對(duì)稱問題。只有實(shí)現(xiàn)委托人和受托人信息對(duì)稱,委托受托關(guān)系才能成立和持續(xù)。在公權(quán)向私權(quán)讓渡的過程中,私權(quán)主體的知情權(quán)既是最基本的權(quán)力也是必需的權(quán)力。公民必然也必須要了解政府履行公共受托責(zé)任的情況,顯然這種公共受托責(zé)任的情況包含了三個(gè)方面:一是公共受托責(zé)任目標(biāo),它是以國(guó)家預(yù)算的形式予以體現(xiàn)的,為此,政府必須要提供國(guó)家預(yù)算報(bào)告;二是公共受托責(zé)任的履行過程,它是以國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行過程的報(bào)告予以反映,所有的預(yù)算執(zhí)行過程都有相應(yīng)的會(huì)計(jì)報(bào)告,這些會(huì)計(jì)報(bào)告具有過程控制和反映的特征,國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行主體都必須提供反映預(yù)算執(zhí)行過程的會(huì)計(jì)報(bào)告;三是公共受托責(zé)任履行結(jié)果,它是以國(guó)家決算的形式予以呈現(xiàn)的,相應(yīng)政府必須要提供決算報(bào)告。為了確保政府行為對(duì)公民和整個(gè)社會(huì)的透明度,不僅需要政府提供相應(yīng)的報(bào)告,而且應(yīng)對(duì)其所提供報(bào)告的真實(shí)性、可靠性、合理性進(jìn)行鑒證、評(píng)價(jià)和審查,相應(yīng)就產(chǎn)生了對(duì)整個(gè)國(guó)家預(yù)算編制、執(zhí)行和決算進(jìn)行監(jiān)管的主體。監(jiān)管主體受公民的委托對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)管,從而監(jiān)管主體對(duì)公民承擔(dān)了公共監(jiān)管責(zé)任,它們必須對(duì)監(jiān)管的結(jié)果向社會(huì)公開,從而形成了監(jiān)管報(bào)告?？梢詫⑸鲜鰢?guó)家預(yù)算與國(guó)家治理關(guān)系用圖1描述如下。一方面,國(guó)家預(yù)算是國(guó)家治理體系中的一個(gè)不可分割的組成部分,沒有國(guó)家預(yù)算,公共受托責(zé)任就沒有承載的載體;沒有國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行和決算的報(bào)告,也就沒有公共受托責(zé)任執(zhí)行過程及其結(jié)果的表現(xiàn)載體。沒有這樣的載體,政府的行為就處于自行其是的暗箱操作狀態(tài),其公共受托責(zé)任是否履行、履行的效率如何就不得而知,也就不會(huì)存在公民賦予政府履行公共受托責(zé)任的可能,自然便不會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的國(guó)家治理問題,因此國(guó)家預(yù)算是國(guó)家治理的內(nèi)在構(gòu)成要素。另一方面,一旦公共受托責(zé)任被賦予政府履行,就必須要對(duì)政府公共受托責(zé)任的履行情況向社會(huì)和公民予以報(bào)告和昭示,它又成為保證政府按照社會(huì)和公民的需要履行公共受托責(zé)任的手段。國(guó)家預(yù)算用于報(bào)告政府公共受托責(zé)任及其履行情況,所要解決的基本問題就是政府履責(zé)的透明度,而對(duì)于社會(huì)和公民而言就是知情權(quán)。在某種意義上說,只要政府履責(zé)信息的透明度高或者社會(huì)和公眾的知情權(quán)得以充分享有,國(guó)家治理就發(fā)揮作用了,國(guó)家預(yù)算向社會(huì)報(bào)告就要求這一預(yù)算必須要符合民意,國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行過程及其結(jié)果向社會(huì)報(bào)告就迫使預(yù)算的執(zhí)行主體必須要按預(yù)算行事,并實(shí)現(xiàn)預(yù)算所要達(dá)到的目標(biāo)和績(jī)效,在此基礎(chǔ)上,就可以問責(zé)預(yù)算執(zhí)行主體或者政府。(二)國(guó)家預(yù)算有利于規(guī)范政府行為如果說國(guó)家預(yù)算與公共受托責(zé)任所形成的治理關(guān)系主要是通過預(yù)算解決社會(huì)和公民的知情權(quán)問題,那么國(guó)家預(yù)算與政府行為規(guī)范所要達(dá)成的目標(biāo)就是要通過預(yù)算使政府的行為合法、合規(guī)和有效,也就是國(guó)家預(yù)算能夠?qū)φ袨檫M(jìn)行有效的管制,減少和避免政府濫用權(quán)力、無(wú)效使用權(quán)力的行為,以此發(fā)揮其國(guó)家治理的效應(yīng)。約翰·洛克提出,如果任何人憑著自己的權(quán)力,主張有權(quán)向公民征課賦稅而無(wú)須征得公民的同意,他就侵犯了有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本規(guī)定,破壞了政府的目的。這就表明國(guó)家治理很重要的任務(wù)之一就是要使公民對(duì)政府征收稅費(fèi)取得政府收入享有表決的權(quán)力,當(dāng)然也包括對(duì)這些收入的使用能夠表達(dá)自己的意愿,不論這種權(quán)力的實(shí)現(xiàn)方式是通過公民還是公民的代表。問題仍然在于公民或者公民的代表在發(fā)表意見或進(jìn)行決策時(shí)到底以什么為依據(jù),國(guó)家預(yù)算就變得不可或缺。美國(guó)前總統(tǒng)威爾遜則指明,嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作,并對(duì)所見到的一切進(jìn)行討論,乃是代議制機(jī)構(gòu)的天職。在上面的論述中已經(jīng)說明政府受托公共責(zé)任的履行情況必須要得到監(jiān)管主體的監(jiān)管,這里的監(jiān)管主體顯然指的是議會(huì),通過議會(huì)代表全體公民進(jìn)行監(jiān)管,才能真正保證政府履行責(zé)任的行為的規(guī)范性。孟德斯鳩進(jìn)一步指出,僅僅是分離的權(quán)力是無(wú)法保障政治自由的,只有相互制衡的分立的權(quán)力才不至于成為自由的枷鎖。這里進(jìn)一步提出了相互制衡才能更好地保證政治自由,也就是公民能夠自由地表達(dá)自己的意愿并享有表決的權(quán)力。事實(shí)上,當(dāng)私權(quán)主體或者公民將一部分權(quán)力讓渡于公權(quán)主體或者政府,單個(gè)的私權(quán)主體是無(wú)法制衡公權(quán)主體的,它們之間存在地位上的不平等,而相互制衡要求它們處于平等的地位。解決這一問題就必須要將單個(gè)的私權(quán)主體組織起來(lái)形成合力,實(shí)現(xiàn)的路徑有兩種:一是在國(guó)家權(quán)力體系中構(gòu)建代表全體公民的主體,也就是議會(huì),而站在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的視角議會(huì)又具有與政府相互制衡的關(guān)系;二是由不同利益的公民群體形成自身的組織,也就是社會(huì)組織或者非政府組織,它既能向政府反映私權(quán)主體的訴求,也能向私權(quán)主體表達(dá)政府的意愿。正是通過議會(huì)和社會(huì)組織,使得公民與政府之間構(gòu)建了相互制衡的平等關(guān)系,國(guó)家與社會(huì)組織之間的這種關(guān)系如圖2和圖3所示。無(wú)論是通過監(jiān)督還是相互制衡的方式,確保政府行為或者政府受托公共責(zé)任的履行符合公民的意志,問題仍然在于憑借什么進(jìn)行監(jiān)督或者相互制衡、怎樣進(jìn)行監(jiān)督或者相互制衡。從根本上說,政府的行為必須反映公民的意志,而這種意志是以法律的形式予以呈現(xiàn)的,也就是政府的行為必須裝在法律的籠子里。在國(guó)家治理中遵循的基本原則是對(duì)于公民行為而言法無(wú)禁止皆可為,對(duì)于政府行為而言法無(wú)授權(quán)不可為。僅僅就政府行為而言主要是履行公共受托責(zé)任,為了履行這種責(zé)任必然要從公民手中取得收入,并通過這些收入的支用完成公共受托責(zé)任。為此,就必須要通過國(guó)家預(yù)算規(guī)范政府取得收入、進(jìn)行開支的行為,否則政府的收支行為就不可能裝進(jìn)法律的籠子。在皇權(quán)統(tǒng)治時(shí)期,由于沒有國(guó)家預(yù)算,王室收支無(wú)度,其行為根本就不可能裝進(jìn)法律的籠子,也就不可能規(guī)范行為,從而反映公民的意志。民主國(guó)家的初始形成是以國(guó)家預(yù)算的出現(xiàn)作為其根本標(biāo)志,而國(guó)家預(yù)算一產(chǎn)生就是以法的形式存在,無(wú)論是整體的年度國(guó)家預(yù)算,還是以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的國(guó)家預(yù)算,都稱之為預(yù)算法案,都必須得到立法機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。正是從這個(gè)意義出發(fā),規(guī)范政府履行公共受托責(zé)任的行為的法律就不能不是國(guó)家預(yù)算。國(guó)家預(yù)算以法的形式在管制政府行為上其作用主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:一是國(guó)家預(yù)算首先表達(dá)了公民要求政府所要履行的公共受托責(zé)任的基本意志,政府只有按照國(guó)家預(yù)算履責(zé)才能滿足這一意志;二是盡管國(guó)家預(yù)算是由政府提出但必須得到立法機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn),一旦被批準(zhǔn)就成為法律,從而成為政府行為的合法性依據(jù),也就是政府只有按照國(guó)家預(yù)算的要求行為才是合法的,這就為政府行為提供了法律準(zhǔn)繩;三是無(wú)論監(jiān)督者還是制衡者,都必須要借助國(guó)家預(yù)算這一載體或者手段,才能真正行使監(jiān)督或者制衡的權(quán)力,立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織(公民)憑借國(guó)家預(yù)算的制訂和批準(zhǔn)的過程制衡政府的行為,通過監(jiān)督政府是否按照國(guó)家預(yù)算的要求行事以確保國(guó)家預(yù)算作為法律能夠得以遵守;四是對(duì)于政府行為的績(jī)效考核也必須以國(guó)家預(yù)算是否遵從作為根本的依據(jù),有法必依,違法必究。歷史上,為了強(qiáng)化國(guó)家預(yù)算的法律屬性,同時(shí)更好地發(fā)揮預(yù)算在國(guó)家治理中的作用,國(guó)家預(yù)算控制的方式也經(jīng)歷了一個(gè)變遷的過程。最早的國(guó)家預(yù)算采取的是總額控制的方式,其預(yù)算稱之為“總額預(yù)算”。顧名思義,這種預(yù)算只控制政府收入和支出總額,不對(duì)收入和支出的明細(xì)項(xiàng)目進(jìn)行控制,這就使得政府行為的靈活性過大,從而導(dǎo)致這種總額預(yù)算的控制力相對(duì)較弱,作為法的遵從性程度也相對(duì)較低;為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府行為的控制出現(xiàn)了“分項(xiàng)預(yù)算”,分項(xiàng)預(yù)算不僅控制收支規(guī)模而且控制收支結(jié)構(gòu),每項(xiàng)收支也都制定相應(yīng)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。分項(xiàng)預(yù)算使得政府的每項(xiàng)行為都有了預(yù)算收支依據(jù),而每項(xiàng)收支又有了范圍標(biāo)準(zhǔn),這就使得國(guó)家預(yù)算對(duì)政府行為的控制更加嚴(yán)格,預(yù)算作為法律的遵從度大大提高;但是分項(xiàng)預(yù)算的這種控制方式也產(chǎn)生了過度控制而導(dǎo)致政府行為的僵化和缺乏靈活性,其結(jié)果使政府行為效率低下,不能更好地滿足履行公共受托責(zé)任的要求。為此,必須要對(duì)國(guó)家預(yù)算的控制形式進(jìn)行改革,改革的結(jié)果就形成了“績(jī)效預(yù)算”,分項(xiàng)預(yù)算只是關(guān)心投入,而績(jī)效預(yù)算在關(guān)注投入的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出即政府行為的效果。由于要考核產(chǎn)出的效果,國(guó)家預(yù)算就不能停留在對(duì)收支的明細(xì)預(yù)算和控制,而是以政府的項(xiàng)目活動(dòng)對(duì)預(yù)算進(jìn)行分類,這既有利于計(jì)算項(xiàng)目活動(dòng)的成本又能考核項(xiàng)目的產(chǎn)出效果,從而提高預(yù)算資金的使用效率。不難看出,績(jī)效預(yù)算的控制使得國(guó)家預(yù)算從單純的支出控制擴(kuò)展到支出效果的控制,從形式上的控制轉(zhuǎn)到了實(shí)質(zhì)上的控制。表面上看,對(duì)支出的控制的靈活性增加了,但由于強(qiáng)化了支出的效果控制,實(shí)質(zhì)上這種控制更加嚴(yán)格;績(jī)效預(yù)算的進(jìn)一步深化在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家開始了結(jié)果導(dǎo)向的政府再造運(yùn)動(dòng),這一運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)政府是服務(wù)政府和責(zé)任政府的本質(zhì)屬性。結(jié)果導(dǎo)向的政府再造運(yùn)動(dòng)是從“新績(jī)效預(yù)算”入手的,它強(qiáng)調(diào)政府行為的重心不是各政府部門的直接產(chǎn)出或者活動(dòng),而是目標(biāo)與結(jié)果,通過結(jié)果與目標(biāo)的達(dá)成度而評(píng)價(jià)政府工作的績(jī)效。所以新績(jī)效預(yù)算首先要明確目標(biāo)并以可量化、可說明的績(jī)效指標(biāo)確定目標(biāo),在此基礎(chǔ)上,控制預(yù)算總額而不是分項(xiàng)預(yù)算額以賦予政府部門較為充分的自主權(quán),但同時(shí)建立嚴(yán)格的目標(biāo)執(zhí)行結(jié)果報(bào)告和評(píng)估體系對(duì)結(jié)果實(shí)施追蹤問效。表面上看,新績(jī)效預(yù)算對(duì)支出的預(yù)算又回到了總額預(yù)算,但由于對(duì)支出結(jié)果的嚴(yán)格和嚴(yán)厲問責(zé)使得國(guó)家預(yù)算對(duì)政府行為的控制更加嚴(yán)厲和更為有效。為了提高預(yù)算的有效性,對(duì)預(yù)算執(zhí)行模式也進(jìn)行變革,如采取績(jī)效合同就是將政府公共服務(wù)提供者的收入和任期與關(guān)鍵績(jī)效目標(biāo)的執(zhí)行情況掛鉤。又如價(jià)格基礎(chǔ)預(yù)算,傳統(tǒng)上的分項(xiàng)預(yù)算嚴(yán)格控制成本,績(jī)效預(yù)算強(qiáng)化成本和產(chǎn)出之間的關(guān)系,而價(jià)格基礎(chǔ)預(yù)算淡化成本,按指定價(jià),提高服務(wù)的質(zhì)量,如果現(xiàn)有該服務(wù)部門不能勝任和有效提高服務(wù)就選擇外包和政府購(gòu)買。這些都使得國(guó)家的預(yù)算能力、預(yù)算質(zhì)量不斷提高。通過上述國(guó)家預(yù)算的變遷可以看出,國(guó)家預(yù)算對(duì)政府行為的控制是循著一方面不斷放權(quán)而另一方面又強(qiáng)化對(duì)政府行為的效果評(píng)價(jià)和問責(zé)而變革的,這實(shí)質(zhì)上是更加科學(xué)、有效地規(guī)范了政府行為,從而國(guó)家預(yù)算作為法律對(duì)政府行為的治理效應(yīng)更高,這正是國(guó)家預(yù)算的控制效應(yīng)。(三)國(guó)家預(yù)算是資源配置的合理分配本質(zhì)上國(guó)家預(yù)算對(duì)政府行為的控制效應(yīng)是與國(guó)家預(yù)算的資源配置效應(yīng)緊密聯(lián)系在一起的,進(jìn)一步說國(guó)家預(yù)算本身就是一個(gè)完整的資源配置體系。政府履行公共受托責(zé)任是以公民的授權(quán)為基礎(chǔ)的,沒有權(quán)力的責(zé)任是無(wú)法履行的,沒有責(zé)任的權(quán)力就可能被濫用。任何組織包括宏觀上的國(guó)家組織和微觀上的企業(yè)組織本質(zhì)上就是一種權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu),就是要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等,有責(zé)必享權(quán),有權(quán)必?fù)?dān)責(zé)。國(guó)家預(yù)算就是要根據(jù)政府所要履行的公共受托責(zé)任配置相應(yīng)的權(quán)力,包括總責(zé)任與總權(quán)力的匹配以及責(zé)任體系內(nèi)部的分責(zé)任與權(quán)力體系內(nèi)部的分權(quán)力的匹配,也就是整個(gè)權(quán)力體系和責(zé)任體系的結(jié)構(gòu)性匹配。從國(guó)家預(yù)算的視角看配置權(quán)力就是配置資源,政府要履行公共受托責(zé)任必須要擁有資源以及使用資源的權(quán)力,國(guó)家預(yù)算正是以預(yù)算支出的形式對(duì)政府部門、事業(yè)單位和公共項(xiàng)目配置資源以及劃定相應(yīng)的資源使用權(quán)力。為了獲取這些資源,國(guó)家預(yù)算也要確定相應(yīng)的預(yù)算收入,預(yù)算總收入以及各項(xiàng)收入的確定就是資源取得的過程,通過這一資源的取得過程也會(huì)改變整個(gè)國(guó)家資源配置的結(jié)構(gòu)。資源配置就是權(quán)力配置,誰(shuí)擁有的資源越多,誰(shuí)的權(quán)力就越大;誰(shuí)的權(quán)力越大,誰(shuí)承擔(dān)的責(zé)任就越多。從這個(gè)意義出發(fā),國(guó)家預(yù)算就是一個(gè)權(quán)責(zé)配置體系,國(guó)家預(yù)算的調(diào)整就是一種權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整。國(guó)家治理的核心就是要在整個(gè)國(guó)家組織體系中構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理的權(quán)責(zé)體系,是每一個(gè)組織層級(jí)、每一個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)以至每一個(gè)職能崗位的權(quán)責(zé)合理匹配,實(shí)行真正的權(quán)責(zé)對(duì)等、權(quán)責(zé)制衡。所以,國(guó)家預(yù)算作為資源配置的手段發(fā)揮國(guó)家治理的效應(yīng),它是在微觀和宏觀兩個(gè)層面上進(jìn)行的。在微觀上,國(guó)家預(yù)算就是要將取得的預(yù)算收入以預(yù)算支出的形式配置到每一個(gè)政府部門、事業(yè)單位和公共項(xiàng)目上,哪一個(gè)政府部門、事業(yè)單位和公共項(xiàng)目所獲得的預(yù)算份額越大,其享有的權(quán)力也就越大。國(guó)家預(yù)算不僅僅是要將所有的預(yù)算收入以預(yù)算支出的形式在政府部門、事業(yè)單位和公共項(xiàng)目之間進(jìn)行分配,更重要的是要將它們所獲得的預(yù)算份額與其所要承擔(dān)的公共受托責(zé)任進(jìn)行科學(xué)合理的匹配,所遵循的基本原則是“錢跟著事走,錢的多少跟著效率走”,這點(diǎn)與企業(yè)預(yù)算正好相反,企業(yè)預(yù)算就是要確定做哪些事以實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化,是“事跟著錢走”。國(guó)家預(yù)算在配置資源的過程中,必須要先對(duì)政府部門、事業(yè)單位和公共項(xiàng)目所要做的事也就是所要履行的公共受托責(zé)任進(jìn)行確認(rèn),這些事必須要符合社會(huì)和公民的需要,只有符合這種需要的事,才能獲得預(yù)算份額。國(guó)家預(yù)算正是通過對(duì)政府部門、事業(yè)單位和公共項(xiàng)目是否給予預(yù)算份額或者配置資源,以決定哪些事可以做,哪些事不可以做,從而對(duì)政府部門、事業(yè)單位和公共項(xiàng)目的行為形成治理效應(yīng),國(guó)家預(yù)算還要根據(jù)所要做的事的輕重緩急確定預(yù)算份額的多少和預(yù)算安排的時(shí)間順序,并形成相應(yīng)的治理效應(yīng)?！板X跟著事走”包括了做事的投入和產(chǎn)出兩個(gè)方面,就產(chǎn)出而言就是要求政府部門、事業(yè)單位和公共項(xiàng)目所做的事必須達(dá)到事前設(shè)定的績(jī)效目標(biāo),或者說履行的每項(xiàng)公共責(zé)任所要達(dá)到的目標(biāo)。如英國(guó)分別為每個(gè)預(yù)算部門設(shè)立了績(jī)效目標(biāo),每一個(gè)財(cái)政年度都要評(píng)價(jià)目標(biāo)的完成情況并以報(bào)告的形式進(jìn)行反映,評(píng)價(jià)的結(jié)果還作為下一財(cái)政年度制定新目標(biāo)的依據(jù);韓國(guó)要求每個(gè)預(yù)算部門制定績(jī)效計(jì)劃,并對(duì)績(jī)效計(jì)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)的結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排中獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的依據(jù)。就投入而言,就是要求政府部門、事業(yè)單位和公共項(xiàng)目所做的事必須要投入最少,也就是要盡可能地節(jié)約預(yù)算支出。為了達(dá)到這一目的,有的國(guó)家采用間接法,將間接成本列入預(yù)算項(xiàng)目,有的國(guó)家則采用應(yīng)急制會(huì)計(jì),將折舊列入預(yù)算之中,目的是為了全面反映公共受托責(zé)任履行中的全部支出。這樣做的結(jié)果使得“錢跟著事走”進(jìn)一步發(fā)展到“錢的多少跟著效率走”,國(guó)家預(yù)算作為資源配置的手段發(fā)揮國(guó)家治理的效應(yīng)就由給不給錢發(fā)展到給多少錢,從而使得公共受托責(zé)任的履行者必須要提高做事的效率,這就實(shí)現(xiàn)了由治事到治效率的提升。在宏觀上,國(guó)家預(yù)算作為資源配置的手段發(fā)揮國(guó)家治理的效應(yīng)是從預(yù)算收入和預(yù)算支出兩個(gè)視角進(jìn)行的,政府的公共受托責(zé)任主要包括提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、調(diào)節(jié)收入和財(cái)富的分配和保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定,所有這些責(zé)任的履行都必須要有國(guó)家預(yù)算作為保證。政府通過向整個(gè)社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù),既可以提高整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行效率,又可以滿足整個(gè)社會(huì)不同人群、不同階層的不同需要,提高社會(huì)的安全感和滿意度;政府通過對(duì)不同的納稅和繳費(fèi)主體課以不同的稅費(fèi)就能夠?qū)崿F(xiàn)調(diào)節(jié)收入和財(cái)富分配的目標(biāo),從而有助于更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧和穩(wěn)定;政府通過包括政府投資、政府舉債等政策既能夠?qū)崿F(xiàn)總供給和總需求的相對(duì)平衡,又能夠保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。政府的所有這些公共受托責(zé)任的履行無(wú)不是建立在國(guó)家預(yù)算的基礎(chǔ)之上的,國(guó)家正是通過國(guó)家預(yù)算這種手段將資源配置給具有宏觀管理和調(diào)節(jié)職能的政府部門,一方面使得政府部門有權(quán)或者說有錢進(jìn)行宏觀管理和調(diào)節(jié),另一方面也界定和約束了政府部門進(jìn)行宏觀管理和調(diào)節(jié)時(shí)所只能做的事。美國(guó)采用兩步預(yù)算法則,決策者先自上而下提出預(yù)算總額及其構(gòu)成,各部門在預(yù)算限額內(nèi)自下而上統(tǒng)籌平衡、確定明細(xì)項(xiàng)目,其目的就是在明確績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上控制預(yù)算總額,劃分預(yù)算責(zé)任,優(yōu)化資源配置,也就是實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)制衡。由此可見,國(guó)家預(yù)算是一種權(quán)責(zé)匹配的手段,一方面預(yù)算執(zhí)行主體承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任,另一方面又賦予其相應(yīng)的資源及其使用權(quán),通過這種權(quán)責(zé)的相互制衡可以有效地發(fā)揮國(guó)家預(yù)算在國(guó)家治理中的重要作用。(四)國(guó)家預(yù)算是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)協(xié)同的手段之一在龐大的政府行政體系中,不僅要實(shí)現(xiàn)每個(gè)責(zé)任主體權(quán)責(zé)匹配,在履行責(zé)任時(shí)擁有資源并享有資源的使用權(quán)以發(fā)揮各自的作用,而且每個(gè)責(zé)任主體之間也必須在分工的基礎(chǔ)上協(xié)同動(dòng)作發(fā)揮整體效力,也就是在實(shí)現(xiàn)分力大的同時(shí)合力更大。由于政府行為的結(jié)果會(huì)直接影響整個(gè)社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供、收入和財(cái)富的分配以及宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定,就更需要對(duì)政府行為的結(jié)果進(jìn)行有效協(xié)同以保持整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。但現(xiàn)實(shí)的情形是,履行公共受托責(zé)任的政府各責(zé)任主體職責(zé)權(quán)限不清,職能交叉重復(fù),而有的職責(zé)則無(wú)人問津。同時(shí),在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中也存在制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸領(lǐng)域和過剩領(lǐng)域,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還存在不均衡、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象,這一方面是國(guó)家治理效力還不到位的結(jié)果,另一方面也會(huì)嚴(yán)重的影響國(guó)家治理效力。解決這些問題就是要站在全局和頂層設(shè)計(jì)的視角進(jìn)行總體協(xié)同,而國(guó)家預(yù)算是這種總體協(xié)同最為有效的手段之一,具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是國(guó)家預(yù)算能夠有效地協(xié)同政府各責(zé)任主體的行為。國(guó)家預(yù)算的制定是以政府各責(zé)任主體的事權(quán)劃定為基礎(chǔ)的,“錢跟著事走”的本質(zhì)就是要先確定所要做的事才給相應(yīng)的錢,做事是給錢的前提,本著干什么、管什么就給什么錢的預(yù)算原則先必須要確定政府各責(zé)任主體所必須要做的事也就是各自要擔(dān)當(dāng)?shù)穆氊?zé),它包含了既要確定各責(zé)任主體各自的職責(zé),又要使得各責(zé)任主體的職責(zé)邊界明確清晰、不得重復(fù)交叉。國(guó)家預(yù)算的編制是以明確政府各責(zé)任的事權(quán)為基礎(chǔ)的,這意味著政府各責(zé)任主體不需要做的事當(dāng)然不會(huì)列入國(guó)家預(yù)算,交叉重復(fù)做的事必須要重新劃定歸屬主體、明確職責(zé)邊界才能列入國(guó)家預(yù)算。由此可見,國(guó)家預(yù)算編制的過程就是重新梳理、界定政府各責(zé)任主體的職責(zé)的過程。在此基礎(chǔ)上,通過國(guó)家預(yù)算的編制還要進(jìn)一步協(xié)同政府各責(zé)任主體之間的關(guān)系,以實(shí)現(xiàn)政府各責(zé)任主體行為的協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)。所以,制定國(guó)家預(yù)算既需要以政府各責(zé)任主體之間的職責(zé)邊界清晰界定為基礎(chǔ),又可以通過國(guó)家預(yù)算的制定進(jìn)一步明確和優(yōu)化政府各責(zé)任主體之間的職責(zé)邊界和協(xié)作體系,而這是提高國(guó)家治理效力的重要保證。二是國(guó)家預(yù)算能夠有效地協(xié)同整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡發(fā)展。國(guó)家預(yù)算不僅要以明確政府各責(zé)任主體的職責(zé)為基礎(chǔ),而且也必須要以政府各責(zé)任主體履行職責(zé)所要達(dá)到的目標(biāo)或者結(jié)果為前提。如前所述,政府各責(zé)任主體履職的最終目標(biāo)就是要提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、調(diào)節(jié)收入和財(cái)富的分配、保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定,為了這一履職目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),21世紀(jì)初美國(guó)聯(lián)邦政府提出了新績(jī)效預(yù)算,強(qiáng)調(diào)政府工作的核心不是各個(gè)部門的直接產(chǎn)出或者活動(dòng),而是所要達(dá)成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體目標(biāo)。新績(jī)效預(yù)算要求國(guó)家預(yù)算必須針對(duì)這些目標(biāo)提出政府各部門所要達(dá)到的績(jī)效指標(biāo),并為實(shí)現(xiàn)這些績(jī)效指標(biāo)匹配相應(yīng)的預(yù)算資源。國(guó)家預(yù)算有了這些績(jī)效指標(biāo)將能夠更好地協(xié)同整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡發(fā)展。在編制國(guó)家預(yù)算時(shí),國(guó)家必然要從全局出發(fā),為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體協(xié)同發(fā)展,在預(yù)算收入和支出的安排上必然要總攬全局、科學(xué)籌劃、協(xié)調(diào)發(fā)展、兼顧各方。如對(duì)短缺的公共產(chǎn)品和服務(wù)要加大投入的力度,對(duì)收入高和財(cái)富多的主體要加大再分配的力度,為了實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng),必然要強(qiáng)化對(duì)總供給和總需求的調(diào)節(jié)力度以實(shí)現(xiàn)兩者平衡,也需要加大創(chuàng)新投入,如此等等就需要通過國(guó)家預(yù)算取長(zhǎng)補(bǔ)短、以豐補(bǔ)歉、填平補(bǔ)齊、兼顧未來(lái),最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。三、能夠提高政府運(yùn)行效率既然國(guó)家預(yù)算在國(guó)家治理中有著不可替代的作用,那么就必須要保證國(guó)家預(yù)算能夠真正反映公民的意愿,滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本需要,能夠有效地規(guī)制政府行為,提高政府運(yùn)行效率。為此,在整個(gè)國(guó)家預(yù)算的形成和執(zhí)行過程中都必須要實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主和預(yù)算法治。(一)國(guó)家預(yù)算與公共預(yù)算所謂預(yù)算民主,是指國(guó)家預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行以及決算等全過程置于公民及其代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下,以確保國(guó)家預(yù)算能夠反映公共受托責(zé)任的要求,其實(shí)質(zhì)是使政府的行政權(quán)力及其運(yùn)行處于公民的監(jiān)管之下。實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主必須要做到公開式預(yù)算、參與式預(yù)算和程序式預(yù)算。1.國(guó)家預(yù)算公開的程度沒有預(yù)算公開就不可能有預(yù)算民主,預(yù)算公開是預(yù)算民主的前提條件,正是通過預(yù)算公開這種形式,才能有效地形成透明政府。相反國(guó)家預(yù)算不向全體公民公開,政府就有可能暗箱操作,就可能不按公民的意愿確定國(guó)家預(yù)算。通過預(yù)算公開,從公民的角度來(lái)講就享有了知情權(quán),而從政府行為的角度來(lái)講就有了透明度。依照公共受托理論,公民通過向國(guó)家上繳稅費(fèi)的形式要求政府履行公共受托責(zé)任,一方面公民有權(quán)決定政府應(yīng)該履行哪些公共受托責(zé)任,另一方面政府必須要將其履行公共受托責(zé)任的過程和結(jié)果向公民進(jìn)行報(bào)告,這樣才能使得公民享有充分的知情權(quán)。國(guó)家預(yù)算使得政府的公共受托責(zé)任以書面的形式得以呈現(xiàn),公民可以按照自己的意愿對(duì)其審查評(píng)價(jià);國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果也可以以報(bào)告的形式向全社會(huì)公開,也使得公民能夠了解政府的公共受托責(zé)任的履行情況,從而對(duì)政府的執(zhí)政業(yè)績(jī)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。預(yù)算公開要求國(guó)家預(yù)算必須要向全社會(huì)公開,特別是向相關(guān)利益關(guān)系人公開,從某種意義上講,國(guó)家預(yù)算的公開性程度不僅決定了它反映公民意愿的程度,而且也決定了它發(fā)揮國(guó)家治理效應(yīng)的水平。預(yù)算公開的程度表現(xiàn)在下面三個(gè)方面:一是政府要將國(guó)家預(yù)算報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行的報(bào)告和決算報(bào)告向社會(huì)公開披露,披露的內(nèi)容越全面,披露的受眾面越廣泛,披露的公開程度就越高,這稱之為披露的充分性;二是政府在公開國(guó)家預(yù)算時(shí)與公民的關(guān)切程度越相關(guān),披露的公開程度就越高,這稱之為披露的相關(guān)性;三是政府在公開國(guó)家預(yù)算時(shí)所披露的內(nèi)容越容易被關(guān)切的公民所理解,披露的公開程度也就越高,為此,不能僅僅只披露報(bào)告的結(jié)果而且也必須對(duì)預(yù)算結(jié)果、執(zhí)行結(jié)果的成因做出合理而容易理解的解釋,這稱之為可理解性?？陀^上,由于公民的廣泛性、知識(shí)結(jié)構(gòu)的差別性、能力水平的差異性必然導(dǎo)致對(duì)公開的國(guó)家預(yù)算的理解不能達(dá)到統(tǒng)一的程度,政府為了解決這一問題,必須要從披露的報(bào)告能夠被易于理解的角度發(fā)力,就是要增強(qiáng)對(duì)報(bào)告的解釋性。當(dāng)然必須看到,預(yù)算公開也與國(guó)家公共安全密切相關(guān),有些預(yù)算內(nèi)容及其實(shí)行結(jié)果的情況的公開不利于保護(hù)國(guó)家公共安全,其披露的對(duì)象和范圍必然要受到約束。盡管如此,在確定披露的對(duì)象和范圍時(shí)必須要以法的形式規(guī)定,從而獲得公民的認(rèn)可。在民主國(guó)家,預(yù)算公開是一種基本的政治和法律制度,正是通過國(guó)家預(yù)算公開,使得公民可以透過國(guó)家預(yù)算對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià),沒有國(guó)家預(yù)算公開民主國(guó)家的國(guó)家預(yù)算治理效應(yīng)就很難發(fā)揮作用。2.預(yù)算參與也是改變政府績(jī)效的重要因素。根據(jù)預(yù)算國(guó)家預(yù)算公開只是使公民獲得了知情權(quán),政府行為有了透明度,但這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,國(guó)家預(yù)算的國(guó)家治理效應(yīng)進(jìn)一步表現(xiàn)在公民對(duì)國(guó)家預(yù)算知情的基礎(chǔ)上能否按照自己的意愿行使表達(dá)權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán),否則預(yù)算公開就失去了目的和意義。參與式預(yù)算的核心價(jià)值是通過公民參與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的公共性、民主性、科學(xué)性、法制性和有效性。參與式預(yù)算在1996年的第二屆聯(lián)合國(guó)Habiat國(guó)際會(huì)議上評(píng)為全球最佳國(guó)家治理實(shí)踐之一。從理論上說,預(yù)算參與的主體應(yīng)該是全體公民,但是,全體公民的參與必然會(huì)影響國(guó)家預(yù)算管理的效率,也并非所有的公民都具有行權(quán)的權(quán)力。從全體公民的視角看,預(yù)算參與的主要權(quán)力是表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一般而言,公民有必要通過自身選出的代表在議會(huì)行使國(guó)家預(yù)算管理的各項(xiàng)權(quán)力。西方發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)的一項(xiàng)主要職責(zé)就是監(jiān)督和控制國(guó)家預(yù)算,有研究表明西方國(guó)家的立法機(jī)關(guān)(包括參議院和眾議院)每年舉行會(huì)議的時(shí)間會(huì)超過150天,其中超過60%的時(shí)間都用于審核和討論國(guó)家的各種預(yù)算上。而在美國(guó),聯(lián)邦政府的預(yù)算經(jīng)過立法部門進(jìn)行審查的時(shí)間長(zhǎng)達(dá)9個(gè)月,而之前政府的行政審議也長(zhǎng)達(dá)9個(gè)月。立法部門代表公民或者代表各方的利益對(duì)國(guó)家預(yù)算進(jìn)行審議,不僅使國(guó)家預(yù)算能夠更好地反映公民訴求和國(guó)家需要,而且相互之間形成制衡。公民的預(yù)算參與也會(huì)由于利益訴求的不同而存在明顯或者根本的差異,從而形成不同利益的公民群體,為了表達(dá)不同利益的公民群體的利益訴求,形成了不同的社會(huì)組織,每個(gè)社會(huì)組織可以代表有著一致利益的公民群體,行使預(yù)算參與的權(quán)力。這些社會(huì)組織既可以直接向政府表達(dá)自身的意愿,要求國(guó)家預(yù)算表達(dá)自己的訴求,也可以自己或者通過院外游說人游說議會(huì)議員表明自身訴求,并通過議員在議會(huì)審查國(guó)家預(yù)算時(shí)反映其訴求。總之,預(yù)算參與必須要給予公民在國(guó)家預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整和考核的過程中有表達(dá)自身意愿和訴求的通道,并使得公民合理的意愿和訴求能夠在國(guó)家預(yù)算中得以反映,只有這樣,公民通過私權(quán)轉(zhuǎn)移而使公權(quán)主體政府所承擔(dān)的公共受托責(zé)任、既能反映公民的意愿,又能通過這種責(zé)任的履行滿足公民的訴求。3.預(yù)算參與控制目標(biāo)為了確保公民對(duì)國(guó)家預(yù)算參與權(quán)的最終實(shí)現(xiàn),有必要將公民的這種參與權(quán)力鑲嵌在法定的程序之中,從控制論的角度看,一個(gè)完整的控制過程包括確定控制目標(biāo)、執(zhí)行控制目標(biāo)、控制執(zhí)行差異(以執(zhí)行結(jié)果與控制目標(biāo)比較找出差異)、進(jìn)行差異反饋,結(jié)果是或修正控制目標(biāo)或確保執(zhí)行主體執(zhí)行控制目標(biāo)。很顯然,預(yù)算參與的控制目標(biāo)就是要使公民在國(guó)家預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整和考核的過程中有表達(dá)自身意愿和訴求的權(quán)力。在國(guó)家預(yù)算編制的環(huán)節(jié),公民必須要有法定的通道表達(dá)自己的意愿和訴求,并通過預(yù)算編制主體將合理的意愿和訴求納入國(guó)家預(yù)算之中。預(yù)算編制通常要經(jīng)過政府部門的預(yù)算編制和立法部門的預(yù)算審議兩個(gè)環(huán)節(jié),在政府部門的預(yù)算編制環(huán)節(jié)要廣泛地聽取和考慮各方意見,在議會(huì)預(yù)算審議的環(huán)節(jié)要有公民或者公民代表以及社會(huì)組織參與其中以反映各方的意愿和訴求,預(yù)算調(diào)整也應(yīng)如此。在預(yù)算執(zhí)行和考核的環(huán)節(jié)不僅要強(qiáng)化議會(huì)及其議會(huì)所設(shè)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,而且要通過預(yù)算執(zhí)行和考核聽證會(huì)的方式讓公民和相關(guān)利益團(tuán)體參與其中,以評(píng)價(jià)和確認(rèn)政府在履行公共受托責(zé)任中是否實(shí)現(xiàn)了自身的意愿和訴求,針對(duì)預(yù)算