民事檢察監(jiān)督的困境與出路

民事檢察監(jiān)督的困境與出路

民事投訴制度和民事檢察官制度是我國民事審判制度的重要組成部分。它們一起、一起、一起、一起使用和相互影響。長期以來,理論界和實務(wù)界關(guān)于民事檢察監(jiān)督制度的爭議不斷,而迄今為止有關(guān)民事檢察監(jiān)督運行的具體程序尚不明確,民事申訴制度的立法內(nèi)容由此成為人們理解和執(zhí)行民事檢察監(jiān)督制度的重要參照,在民事檢察監(jiān)督實踐中引發(fā)了諸多爭議和誤區(qū)。鑒于此,有必要對民事申訴制度影響民事檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀、原因進行反思,從實踐層面上澄清認識,促進民事檢察監(jiān)督制度在法制軌道上良性運行,從規(guī)范層面上提出改良民事申訴制度的建議和參考,推動民事檢察監(jiān)督制度科學、健康發(fā)展。一、民事檢察監(jiān)督的性質(zhì)民事申訴作為一種訴訟性質(zhì)的司法申訴,根據(jù)《民事訴訟法》第199條、201條、209條的規(guī)定,是指民事訴訟當事人或其法定代理人對于人民法院生效的民事判決、裁定、調(diào)解書,向人民法院提出再審申請,或向人民檢察院提出監(jiān)督申請,請求抗訴或提出檢察建議的行為。根據(jù)《民事訴訟法》第14條、208條、235條的規(guī)定,民事檢察監(jiān)督是指檢察機關(guān)依法對人民法院已生效的判決、裁定、調(diào)解書和參與的其他民事訴訟活動進行監(jiān)督的行為。民事申訴與民事檢察監(jiān)督的程序關(guān)系主要體現(xiàn)在:(一)當事人申請檢察監(jiān)督案件的受理根據(jù)《民事訴訟法》第209條和最高人民檢察院2013年9月23日開始實施的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》(高檢發(fā)釋字[2013]3號,以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》)第23條的規(guī)定,檢察機關(guān)受理民事檢察監(jiān)督案件的途徑包括當事人向人民檢察院申請監(jiān)督,當事人以外的公民、法人和其他組織向人民檢察院控告、舉報,以及人民檢察院依職權(quán)發(fā)現(xiàn)?！侗O(jiān)督規(guī)則》進一步規(guī)定,當事人可以在下列情形下申請檢察監(jiān)督:1)已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事判決、裁定、調(diào)解書符合《民事訴訟法》第209條1款規(guī)定;2)當事人認為民事審判程序中審判人員存在違法行為;3)當事人認為民事執(zhí)行活動存在違法情形,當事人申訴申請檢察監(jiān)督是民事檢察監(jiān)督的重要案源。實踐中,由于《監(jiān)督規(guī)則》對檢察機關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索設(shè)置了較嚴格的限制條件,當事人申訴成為民事檢察監(jiān)督發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索的主要途徑。(二)民事檢察監(jiān)督的受理《監(jiān)督規(guī)則》第47條規(guī)定,人民檢察院審查民事訴訟監(jiān)督案件,應當圍繞申請人的申請監(jiān)督請求以及發(fā)現(xiàn)的其他情形,對人民法院民事訴訟活動是否合法進行審查;其他當事人也申請監(jiān)督的,應當將其列為申請人,對其申請監(jiān)督請求一并審查?！侗O(jiān)督規(guī)則》第75條1款規(guī)定,申請人撤回監(jiān)督申請或者當事人達成和解協(xié)議,且不損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益的;申請監(jiān)督的自然人死亡,沒有繼承人或者繼承人放棄申請,且沒有發(fā)現(xiàn)其他應當監(jiān)督的違法情形的,人民檢察院應當終結(jié)審查。這意味著在檢察機關(guān)依申訴申請履行民事檢察監(jiān)督職能時,申訴的內(nèi)容是民事檢察監(jiān)督審查的切入點,指引著審查的方向。檢察機關(guān)審查案件期間,當事人對于申訴要求監(jiān)督的申請的處理方式,影響著檢察機關(guān)對案件的審查處理態(tài)度,引導著案件辦理的進程。(三)申訴期間當事人有選擇同時或多次向法、檢確定2012年修訂的《民事訴訟法》實施前,當事人向人民法院申訴與當事人向人民檢察院申訴實行并軌制,當事人可以選擇向法、檢兩院任一機關(guān)申訴,也可以選擇同時或先后向法、檢兩院申訴,當事人向人民法院申訴與當事人向人民檢察院申訴并沒有程序上的關(guān)系。2012年修訂的《民事訴訟法》第209條規(guī)定,當事人只有向人民法院申訴申請再審,人民法院駁回再審申請的,或者逾期不答復的,或者再審判決、裁定確有錯誤的,當事人才可再向人民檢察院申訴申請檢察監(jiān)督,且當事人申請檢察監(jiān)督以一次為限,民事檢察監(jiān)督由此成為民事申訴救濟其權(quán)益的終極公力救濟途徑。(四)民事申訴不必然引起民事檢察監(jiān)督的法律后果按《監(jiān)督規(guī)則》第93條、101條、104條的規(guī)定,如果檢察機關(guān)受理當事人監(jiān)督申請后,經(jīng)審查認為當事人申請監(jiān)督的人民法院生效判決、裁定或調(diào)解書不符合應當抗訴或提出檢察建議的法定事由,或者當事人申請監(jiān)督的審判人員行為、民事執(zhí)行活動不存在或不構(gòu)成違法情形的,檢察機關(guān)有權(quán)做出不支持監(jiān)督申請的決定,民事申訴不必然引起民事抗訴或檢察機關(guān)提出檢察建議的法律后果,當事人申訴具有一定的風險,即使監(jiān)督申請不被檢察機關(guān)支持,也不能以其申訴權(quán)對抗檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)。二、民事投訴制度是影響民事檢察官監(jiān)督的主要內(nèi)容民事申訴與民事檢察監(jiān)督的程序聯(lián)系貫穿民事檢察監(jiān)督的受理、審查、處理等階段,民事申訴制度由此對民事檢察監(jiān)督產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。(一)當事人地位平等原則《民事訴訟法》、《監(jiān)督規(guī)則》都將當事人規(guī)定為民事申訴主體,在規(guī)定民事申訴、民事檢察監(jiān)督中的各項權(quán)利、義務(wù)時,一律使用“當事人”一詞,而未使用“申訴人”一詞,《監(jiān)督規(guī)則》第47條要求檢察機關(guān)應對各方當事人的申請監(jiān)督請求均予以審查,體現(xiàn)了民事申訴制度要求民事檢察監(jiān)督貫徹民事訴訟當事人地位平等原則,僅以法律為依據(jù),尊重事實和證據(jù),在民事檢察監(jiān)督中與各方當事人保持“等距”的居中監(jiān)督的理念,目的是避免檢察機關(guān)因當事人申訴申請監(jiān)督而成為申訴一方當事人的代理人,保障公正監(jiān)督,提高民事檢察監(jiān)督的執(zhí)法公信力。(二)有限監(jiān)督:民事申訴救濟功能的有限性對于我國民事檢察監(jiān)督范圍的影響根據(jù)我國《民事訴訟法》的規(guī)定,民事申訴只能針對已經(jīng)生效的民事判決、裁定、調(diào)解書進行,且申訴結(jié)果具有不確定性。當事人申訴申請檢察監(jiān)督必須符合《民事訴訟法》第209條1款的三種情形,體現(xiàn)了民事申訴救濟功能的有限性,要求檢察機關(guān)為避免民事申訴對裁判的既判力、程序的安定性及司法的權(quán)威性造成過度損害,浪費有限的司法資源,必須首先促使當事人充分運用上訴和申訴申請人民法院再審等權(quán)利,防止依當事人申訴啟動民事檢察監(jiān)督程序提出抗訴的隨意性,體現(xiàn)了民事申訴制度對于民事檢察監(jiān)督有限監(jiān)督的要求。(三)申請監(jiān)督機制我國現(xiàn)行民事申訴制度下,當事人對于已生效的民事判決、裁定、調(diào)解書,除解除婚姻關(guān)系的、調(diào)解書不屬違反自愿和合法原則的,一般情況下,都可以向人民法院申請再審;當事人向人民法院申請再審后,只要具有《民事訴訟法》209條規(guī)定的“人民法院駁回再審申請”、“逾期未對再審申請作出處理”、“再審判決、裁定有明顯錯誤”等三種情形之一,都可以向人民檢察院申請監(jiān)督。同時,根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定,當事人不僅可以針對生效的民事判決、裁定、調(diào)解書申請檢察監(jiān)督,還可以申請檢察機關(guān)對違法民事審判行為、民事訴訟活動中的違法行為申請監(jiān)督,體現(xiàn)了《民事訴訟法》鼓勵當事人充分表達訴求、全方位監(jiān)督司法權(quán)力的司法民主化精神,要求檢察機關(guān)應對愈來愈多樣化、復雜化的當事人訴求,多維思考,多措并舉,靈活運用各種監(jiān)督方式多元監(jiān)督,保障檢察機關(guān)充分、有效履行民事檢察監(jiān)督職能,維護司法公正,維護當事人合法權(quán)益。(四)以當事人已執(zhí)行權(quán)的行使為前提,考量其他部門和公民權(quán)利的行使,促使民事檢察監(jiān)督的權(quán)檢察機關(guān)對于民事訴訟活動進行法律監(jiān)督,必然會通過民事訴訟活動這個中間環(huán)節(jié)與訴訟當事人的權(quán)利及其對于權(quán)利的處分行為發(fā)生聯(lián)系?，F(xiàn)行民事申訴制度多處對民事檢察監(jiān)督的謙抑性提出了要求,如規(guī)定檢察機關(guān)只能對損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書進行監(jiān)督,檢察機關(guān)受理民事申訴申請監(jiān)督,必須以當事人已向人民法院申請再審被駁回,人民法院逾期未予審查再審申請,或再審判決、裁定確有錯誤為前提,以此要求民事檢察監(jiān)督必須保持足夠的謹慎、自制和謙遜,以必要為前提謹慎介入民事訴訟,即使介入也必須以當事人已窮盡人民法院救濟手段為前提,盡量避免與其他機關(guān)的沖突以及對于公民生活的過度干預,旨在保障民事檢察權(quán)理性行使,避免民事檢察權(quán)的過度膨脹而干涉其他國家權(quán)力和公民權(quán)利的行使。(五)抗訴和檢察監(jiān)督的原則從現(xiàn)行民事申訴制度規(guī)定的民事檢察監(jiān)督在民事審判監(jiān)督程序中的位次看,當事人向人民法院申訴申請再審是當事人向人民檢察院申訴申請抗訴或檢察建議的前置程序,且當事人向人民檢察院申訴申請抗訴或檢察建議以一次為限,這使得民事檢察監(jiān)督成為當事人尋求公力救濟的終極途徑,要求檢察機關(guān)履行民事檢察監(jiān)督職能,必須全面審查案件事實、證據(jù)、程序等各個方面和一審、二審、人民法院答復、處理當事人申訴申請人民法院再審等各個環(huán)節(jié),以此充分保障民事檢察監(jiān)督對于當事人合法權(quán)益和司法公正的“終極”作用有效發(fā)揮。三、《民事訴訟法》缺少對民事檢察監(jiān)督具體事項的規(guī)定民事檢察監(jiān)督制度是獨具中國特色的一項檢察制度,自誕生以來,有關(guān)它的爭議如影隨形,而《民事訴訟法》幾次修訂中始終沒有對民事檢察監(jiān)督的性質(zhì)、職權(quán)行使模式、民事檢察監(jiān)督是否與當事人意思自治原則相沖突、是否與當事人的處分權(quán)相沖突等引起民事檢察監(jiān)督爭議的深層次問題明確態(tài)度(一)民事檢察監(jiān)督的模式《民事訴訟法》第208條、第209條分別規(guī)定了檢察機關(guān)“依職權(quán)發(fā)現(xiàn)”和“依當事人申訴申請監(jiān)督”兩種監(jiān)督途徑,但《民事訴訟法》對于檢察機關(guān)“依職權(quán)發(fā)現(xiàn)”的條件、途徑等無細化規(guī)定,《民事訴訟法》第209條則明確規(guī)定了當事人申訴申請監(jiān)督的條件、范圍、程序,由此在實踐中產(chǎn)生了民事檢察監(jiān)督的模式應當以“依職權(quán)發(fā)現(xiàn)”為主還是應當以“依當事人申訴申請”為主的爭議。主張民事檢察監(jiān)督應當以“依職權(quán)發(fā)現(xiàn)”為主的理由主要有:我國民事檢察監(jiān)督的模式應與我國職權(quán)主義相近的民事訴訟模式相對應,民事檢察監(jiān)督的直接任務(wù)是懲治違法,維護司法公正,而不是權(quán)利救濟,民事檢察監(jiān)督作為制約和督促審判權(quán)公正行使的公權(quán)力,具有相對能動性,強度至少不應小于審判權(quán),“依職權(quán)發(fā)現(xiàn)”應成為主要的民事檢察監(jiān)督啟動模式(二)對民事檢察監(jiān)督職能目標的認識不一《民事訴訟法》第14條規(guī)定,人民檢察院對民事訴訟活動進行監(jiān)督,第200條規(guī)定了民事檢察監(jiān)督的13個事由,都屬于審判行為違法情形,但《民事訴訟法》第209條同時規(guī)定,當事人只有在向人民法院申請再審被駁回申請、未經(jīng)處理或再審結(jié)果仍確有錯誤的情況下才可向人民檢察院申訴,使得理論界和實務(wù)界對于民事檢察監(jiān)督的職能目標產(chǎn)生了如下幾種主要觀點:一是認為民事檢察監(jiān)督主要是通過監(jiān)察和督導活動制約違法審判行為(三)民事檢察監(jiān)督介入民事訴訟的程度:過“度”強調(diào)有限介入與謙抑監(jiān)督《民事訴訟法》規(guī)定檢察機關(guān)可以對包括民事審判活動、民事執(zhí)行活動在內(nèi)的民事訴訟活動進行監(jiān)督,監(jiān)督的對象可以是已經(jīng)生效的判決、裁定、調(diào)解書和審判機關(guān)的違法行為,表明檢察機關(guān)的監(jiān)督雖然具有“事后”的特性,但對于民事訴訟活動中一切審判機關(guān)行使公權(quán)力的行為都可以監(jiān)督。與時同時,《民事訴訟法》又限定了民事檢察監(jiān)督的事由,依當事人申訴申請監(jiān)督的條件、次數(shù)等,表明民事檢察監(jiān)督介入民事訴訟活動的范圍雖然廣闊,但民事檢察監(jiān)督介入民事訴訟活動的程度則是有限的,且以必要為原則,導致實踐中對于民事檢察監(jiān)督如何實現(xiàn)介入范圍的廣泛性與介入程度的有限性、謙抑性的統(tǒng)一存在爭議。主張全面監(jiān)督的觀點認為,審判機關(guān)違法行使權(quán)力可能存在于民事訴訟各個階段,民事檢察監(jiān)督的手段和時間應當形成一個“開放性”的體系,才能避免監(jiān)督的真空地帶;主張民事檢察監(jiān)督應“不告不理”的觀點認為,民事檢察監(jiān)督仍應以維護當事人私權(quán)自治為基點,如此才能防止檢察權(quán)擴張對于當事人處分權(quán)的損害和對于審判獨立性和裁判既判力、穩(wěn)定性的損害。《監(jiān)督規(guī)則》要求當事人窮盡其他公力救濟途徑后方可申請檢察監(jiān)督,實踐中對于標的小、情節(jié)較輕的、僅涉及程序違法的案件一般不支持監(jiān)督申請,使得民事檢察監(jiān)督過于克制,導致民事檢察監(jiān)督職能人為弱化,造成了選擇性執(zhí)法,不利于適用法律平等性原則的貫徹,有損民事檢察監(jiān)督的公信力。四、民事投訴制度的影響民事檢察官監(jiān)督的評論弗里德曼曾言:“法典背后有強大的思想運動。”(一)有限監(jiān)督的立法困境出于民事檢察權(quán)與民事審判權(quán)的價值平衡,以及民事審判活動的功能、效率保障的考慮,2012年《民事訴訟法》修訂中民事申訴制度內(nèi)容表明了民事檢察監(jiān)督有限監(jiān)督的立場,但對于有限監(jiān)督的“限制”手段始終模糊不明。雖然學者們普遍認為應在審判權(quán)和民事檢察權(quán)中通過權(quán)力制衡的方法使得訴權(quán)、審判權(quán)、民事檢察權(quán)保持適度的張力,但對于如何實現(xiàn)制衡,迄今為止仍無定論(二)民事檢察監(jiān)督的救濟功能弱化1991年《民事訴訟法》修訂以來將近二十年,由于法律對民事檢察監(jiān)督規(guī)定原則、單一,“糾錯”成為民事檢察監(jiān)督的基礎(chǔ)性功能。2001年,全國檢察機關(guān)第一次民事行政檢察工作會議,明確了民事行政檢察監(jiān)督“維護司法公正,維護司法權(quán)威”的職責;2012年《民事訴訟法》將當事人申訴申請再審作為當事人申請檢察監(jiān)督的前置程序,使得民事檢察監(jiān)督的救濟功能提升到顯著位置,引起了理論界和實務(wù)界對民事檢察監(jiān)督性質(zhì)更多的爭議,很多檢察機關(guān)甚至把解決民事申訴當事人糾紛,維護當事人實體權(quán)益作為民事檢察監(jiān)督的主要任務(wù),而對于民事訴訟活動的違法監(jiān)督職責退而求其次。然而,公權(quán)機關(guān)對于民事申訴當事人的權(quán)利救濟過程,是確定民事責任的過程,前提是該公權(quán)機關(guān)對于當事人糾紛有裁斷權(quán),而檢察機關(guān)的監(jiān)督從目前立法來看,只是從旁“監(jiān)視”、“督促”,只是一種程序建議權(quán),檢察機關(guān)的檢察建議不必然被監(jiān)督對象采納,甚至不被答復,檢察機關(guān)的抗訴雖可引起再審程序,但檢察機關(guān)并不參與確定民事責任的過程,并無直接的權(quán)能確定民事權(quán)利和民事義務(wù)的歸屬,決定如何恢復、補償受侵害者的權(quán)利,因此,民事檢察監(jiān)督并不具有權(quán)利救濟的權(quán)能和性質(zhì),權(quán)利救濟職能只是就其促進民事訴訟制度整體功能的實現(xiàn)而言,而且具有間接性和不確定性的特點,只能通過建議和督促人民法院公正履行職責實現(xiàn)。(三)事人申請再審前置程序的構(gòu)建《民事訴訟法》第209條規(guī)定了當事人申請再審的前置程序,體現(xiàn)了監(jiān)督謙抑原則下的訴權(quán)救濟、審判監(jiān)督和檢察監(jiān)督在制