供熱體制改革的再審視

供熱體制改革的再審視

城市供暖是我國(guó)北方市政公共服務(wù)的重要組成部分，具有公共物品和私人物品的特點(diǎn)。同時(shí),由于其熱量自然傳導(dǎo)與市場(chǎng)區(qū)域性壟斷等特點(diǎn),對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)監(jiān)管形成較高的要求。因此,城市供熱體制改革與監(jiān)管需要在特殊的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下,進(jìn)行深入的研究。城市供熱可以從不同的角度進(jìn)行劃分,如從能源利用方式可分為燃煤供熱、燃?xì)夤?、電力供熱、燃油供熱與地?zé)峁岬?從供應(yīng)方式可以分為個(gè)人供熱、單位供熱與市政集中供熱等。本文討論的城市供熱,專(zhuān)指以燃煤、燃?xì)夂蜔犭娐?lián)產(chǎn)方式生產(chǎn)熱源的集中供熱。由于城市供熱的地區(qū)性特點(diǎn),作者以對(duì)北京市集中供熱的研究為背景,提出相應(yīng)的分析與觀點(diǎn)。一、市政供暖系統(tǒng)和監(jiān)督管理的改革進(jìn)展緩慢1.中央積極推進(jìn)供熱計(jì)量?jī)r(jià)格改革,為供熱體制改革保駕護(hù)航。在轉(zhuǎn)型我國(guó)城市供熱體制改革與相應(yīng)的監(jiān)管體制改革,是自上而下從中央開(kāi)始推動(dòng)的。從改革的內(nèi)容分析,應(yīng)該始于2003年。2003年7月,建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委等八部委聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,第一次全面地提出了供熱體制改革的基本原則、方針與政策措施,并決定在全國(guó)43個(gè)城市開(kāi)展供熱體制改革試點(diǎn)。隨著體制改革工作的推進(jìn),2005年10月,國(guó)家發(fā)展改革委與建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立煤熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》,2005年12月,八部委再次聯(lián)合下文《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)城鎮(zhèn)供熱體制改革的意見(jiàn)》,明確了改革的指導(dǎo)思想、基本原則和近期工作重點(diǎn);2006年6月,建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)供熱計(jì)量的實(shí)施意見(jiàn)》。2007年6月,國(guó)家發(fā)展改革委與建設(shè)部推出《城市供熱價(jià)格管理暫行辦法》。由此可見(jiàn),中央十分重視對(duì)城鎮(zhèn)供熱體制改革與相應(yīng)的監(jiān)管改革,并力圖解決可能和已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題,大力推進(jìn)改革進(jìn)程。按照八部委的文件精神,我國(guó)城鎮(zhèn)供熱體制改革的主要方向,是停止福利性供熱,按照“誰(shuí)用熱、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則,實(shí)行用熱的商品化與貨幣化,進(jìn)而建立城鎮(zhèn)供熱的市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。為此要通過(guò)暗補(bǔ)改明補(bǔ),明確用熱繳費(fèi)主體;采取供熱計(jì)量收費(fèi),推動(dòng)供熱節(jié)能;改革和完善供熱價(jià)格體制,為整個(gè)供熱體制改革與行業(yè)發(fā)展提供條件。具體安排是:第一,各地要用兩年(2006~2008年)左右時(shí)間,完成熱費(fèi)制度的改革,實(shí)現(xiàn)供熱的商品化、貨幣化。第二,2006年開(kāi)展非節(jié)能建筑節(jié)能和采暖系統(tǒng)熱計(jì)量改造試點(diǎn),“十一五”期間大城市要完成熱計(jì)量改造的35%,中等城市完成25%,小城市完成15%。第三,2006年采暖季前各地應(yīng)選擇一定數(shù)量的政府機(jī)構(gòu)辦公樓等建筑進(jìn)行供熱計(jì)量改造;2008年采暖季前,政府機(jī)構(gòu)辦公樓等建筑原則上應(yīng)全部完成供熱計(jì)量改造,達(dá)到熱計(jì)量的要求。第四,新建供熱系統(tǒng)必須滿(mǎn)足熱計(jì)量技術(shù)要求,既有供熱系統(tǒng)原則上應(yīng)在2~4年內(nèi)通過(guò)技術(shù)改造達(dá)到熱計(jì)量要求。2.各地方的政策建議根據(jù)中央的要求,具有城鎮(zhèn)供熱的北方各省市政府,均根據(jù)本地區(qū)城鎮(zhèn)供熱的具體情況,相應(yīng)推出自己的供熱體制改革政策。在遵守全國(guó)統(tǒng)一改革原則的前提下,各地提出了許多具體的供熱體制改革政策,主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面:第一,通過(guò)暗補(bǔ)改明補(bǔ),明確供熱繳費(fèi)主體,廢除福利型供熱體制。第二,政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)的供熱救助資金,對(duì)困難人群進(jìn)行相應(yīng)的救助。部分地區(qū)還把這些資金用于對(duì)困難供熱企業(yè)的救助。第三,通過(guò)供熱規(guī)劃實(shí)現(xiàn)供熱資源整合,改變資源分散與浪費(fèi)現(xiàn)象,優(yōu)化資源配置。第四,推進(jìn)分戶(hù)計(jì)量改造,為計(jì)量收費(fèi)創(chuàng)造條件。第五,規(guī)范供熱市場(chǎng),推動(dòng)投資多元化。第六,轉(zhuǎn)變政府職能,強(qiáng)化對(duì)供熱企業(yè)與市場(chǎng)監(jiān)管。從上述內(nèi)容分析,各地政府在政策上保持了與中央政府的統(tǒng)一步調(diào),努力根據(jù)中央政策精神來(lái)推動(dòng)本地的城鎮(zhèn)供熱體制改革。需要指出的是,不同地區(qū)的供熱體制改革政策并不是全部包含這六個(gè)方面,而是根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)有所側(cè)重。因而實(shí)際改革效果也有較大的差異。3.城鎮(zhèn)供熱體制改革緩慢自2003年各級(jí)政府推行城鎮(zhèn)供熱體制改革以來(lái),城鎮(zhèn)供熱行業(yè)出現(xiàn)了明顯的變化,如各地推出相應(yīng)的供熱體制改革政策,改變了過(guò)去供熱法規(guī)不健全現(xiàn)象;部分地區(qū)探索暗補(bǔ)改明補(bǔ),改變了福利型供熱觀念,費(fèi)用收繳率有較大的提高;各地對(duì)困難人群都推出了相應(yīng)的救助措施;推動(dòng)供熱設(shè)施技術(shù)改造與建筑節(jié)能改造,為實(shí)施供熱計(jì)量制度準(zhǔn)備條件;供熱企業(yè)從公眾溝通到設(shè)施維護(hù)等多方面改進(jìn)供熱服務(wù)等。但是,總體來(lái)看,各級(jí)政府的城鎮(zhèn)供熱體制改革進(jìn)展比較緩慢,與政策要求相差較大。主要表現(xiàn)為:第一,福利型供熱體制的改革遇到較大的困難。改革福利型供熱的基本原則,是把供熱費(fèi)用由國(guó)家財(cái)政或企業(yè)一家負(fù)擔(dān),改為由國(guó)家、企業(yè)與用戶(hù)共同分擔(dān)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的具體手段,是把國(guó)家與企業(yè)的暗補(bǔ)改為對(duì)用戶(hù)的明補(bǔ)。但是,大部分地區(qū)還沒(méi)有啟動(dòng)具體的暗補(bǔ)改明補(bǔ)政策,行政事業(yè)單位與經(jīng)濟(jì)效益較好的企業(yè),仍然沿襲原來(lái)的供熱繳費(fèi)辦法;即使推行改革的地區(qū),困難企業(yè)與無(wú)相應(yīng)單位用戶(hù),也無(wú)法獲得政策性供熱補(bǔ)貼。第二,分戶(hù)計(jì)量目前仍然不具備實(shí)施的條件。因?yàn)橥菩蟹謶?hù)計(jì)量的前提條件,是投入大量的資金,對(duì)現(xiàn)行供熱系統(tǒng)進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)改造與建筑節(jié)能改造。目前有許多地區(qū)的供熱企業(yè),主要是按照政府的要求,進(jìn)行部分地區(qū)的供熱計(jì)量試點(diǎn)。有些地區(qū)如北京市,則根據(jù)北京市各種建筑類(lèi)型復(fù)雜的特點(diǎn),把分戶(hù)計(jì)量到戶(hù)改為樓口計(jì)量、分戶(hù)收費(fèi)。第三,供熱價(jià)格形成機(jī)制仍然處于不合理狀態(tài)。如供熱成本核算不規(guī)范,有些企業(yè)有固定資產(chǎn)折舊,有些則沒(méi)有;沒(méi)有與定價(jià)政策相配套的企業(yè)成本約束與激勵(lì)機(jī)制;國(guó)家發(fā)展改革委推出的煤炭與供熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制,并沒(méi)有付諸實(shí)施等。第四,分區(qū)壟斷依舊,企業(yè)之間沒(méi)有有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。所謂供熱資源整合,主要是供熱政府管理部門(mén)推動(dòng)與引導(dǎo)的結(jié)果,而不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。由于改革措施受到各種條件的限制而無(wú)法實(shí)施,改革進(jìn)程比較緩慢,國(guó)家的改革計(jì)劃也一再落空。二、政策目標(biāo)的長(zhǎng)期化一項(xiàng)重大的體制改革政策,在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)沒(méi)有取得明顯的成效,或者說(shuō)實(shí)踐結(jié)果距離政策目標(biāo)較遠(yuǎn),一定是改革的目標(biāo)設(shè)計(jì)或條件出現(xiàn)偏差。1.從市場(chǎng)主導(dǎo)下的企業(yè)供熱改革角度本次城鎮(zhèn)供熱體制改革的目標(biāo),本質(zhì)上是改變福利供熱體制,建立供熱的商品化與貨幣化體制。商品化與貨幣化實(shí)際上是一種經(jīng)營(yíng)方式,在任何體制下都可以采取這種經(jīng)營(yíng)方式。因此,與改革福利型供熱體制相對(duì)應(yīng),在實(shí)際操作中都把城鎮(zhèn)供熱體制改革的方向,理解為建立一個(gè)市場(chǎng)化的運(yùn)行體制。但是,反思這幾年城鎮(zhèn)供熱體制改革緩慢的現(xiàn)象可知,這種體制改革的定位是不準(zhǔn)確的。它可以從兩個(gè)方面來(lái)加以分析:(1)在理論上,城鎮(zhèn)供熱具有公益性和商品性的雙重特性。城鎮(zhèn)供熱在我國(guó)北方地區(qū)是維持生存必需的生活條件,保證供應(yīng)是集中供熱條件下企業(yè)運(yùn)營(yíng)中不能選擇的前提條件。它的公益性與消費(fèi)的不可分割性,體現(xiàn)為整個(gè)樓棟用戶(hù)的共同消費(fèi)與集中供熱范圍內(nèi)用戶(hù)的共同消費(fèi),是具有較強(qiáng)公益性的市政公用事業(yè)。供熱企業(yè)可以按照商品來(lái)供熱,但不能根據(jù)市場(chǎng)需求大小與企業(yè)經(jīng)營(yíng)來(lái)自由選擇進(jìn)入與退出。如果出現(xiàn)這種情況,政府或國(guó)有企業(yè)就要擔(dān)負(fù)起保證供應(yīng)的職責(zé)。市場(chǎng)化的改革,恰恰在于可以根據(jù)市場(chǎng)需求變化,由企業(yè)來(lái)選擇進(jìn)入與退出。因此,以市場(chǎng)化作為城鎮(zhèn)供熱體制改革的目標(biāo),對(duì)改變福利供熱體制十分有效,與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的取向也可以保持一致,但實(shí)際上是一種矯枉過(guò)正的做法。(2)在實(shí)踐中,需要有相應(yīng)的配套條件,才能使城鎮(zhèn)供熱走向商品化。我國(guó)傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)供熱,主要在兩個(gè)方面受到挑戰(zhàn):第一,房熱分離,供熱費(fèi)用收繳率下降。這種現(xiàn)象是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制與居民住宅制度市場(chǎng)化改革后的必然結(jié)果。由于經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化改革,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,出現(xiàn)較多的職業(yè)流動(dòng)現(xiàn)象;而住宅作為商品進(jìn)入市場(chǎng)后,商品房與出租房已經(jīng)是居民獲得住宅的主要途徑。因此,房產(chǎn)所有人與供熱用戶(hù)分離的現(xiàn)象十分普遍,各種矛盾導(dǎo)致供熱費(fèi)用收繳率大幅度下降,對(duì)供熱企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)造成嚴(yán)重沖擊。政府改革政策中解決這一問(wèn)題的具體原則,是明確用熱繳費(fèi)主體,“誰(shuí)用熱、誰(shuí)繳費(fèi)”。毫無(wú)疑問(wèn),供熱繳費(fèi)的主體是居民。在福利制條件下,居民并不需要為供熱繳費(fèi),要讓他成為供熱繳費(fèi)主體,就要把原來(lái)由單位繳納的供熱費(fèi)用放到職工的工資中去,即暗補(bǔ)改明補(bǔ)。但是原來(lái)的暗補(bǔ)體現(xiàn)在不同的企事業(yè)單位中,要把它改為明補(bǔ),經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)困難重重,而非國(guó)有單位則根本不可能獲得這種補(bǔ)貼。這種困境導(dǎo)致許多地區(qū)的暗補(bǔ)改明補(bǔ)政策實(shí)際上難以落實(shí),最終使供熱的繳費(fèi)主體不能明確。第二,供熱企業(yè)以國(guó)有企業(yè)為主,經(jīng)營(yíng)管理不善與投資不足問(wèn)題沒(méi)有根本改善。目前供熱企業(yè)仍然以原來(lái)的國(guó)有供熱企業(yè)為主,可能有兩種原因,一是政府供熱管理部門(mén)實(shí)際上仍然以保證供應(yīng)為已任,不會(huì)輕易讓非國(guó)有單位進(jìn)入供熱市場(chǎng),給自己增加供應(yīng)的不確定性。二是目前城鎮(zhèn)供熱的利潤(rùn)較低,非國(guó)有企業(yè)不愿意把資金投向這個(gè)領(lǐng)域。因此,雖然政策上已經(jīng)提出供熱的多元化投資與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策,但現(xiàn)實(shí)并沒(méi)有較大的改變,供熱企業(yè)的實(shí)際變化,主要表現(xiàn)為在政府主導(dǎo)下的企業(yè)合并與資源優(yōu)化等。因此,從根本上說(shuō),改革前國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善與缺乏投資資金的現(xiàn)實(shí),并沒(méi)有得到較大的改觀,企業(yè)本身也沒(méi)有較強(qiáng)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)動(dòng)力。由此可見(jiàn),城鎮(zhèn)供熱的需求方與供應(yīng)方都沒(méi)有具備向市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變的條件,市場(chǎng)化改革的定位必然受到挑戰(zhàn)。2.對(duì)城市社區(qū)供熱企業(yè)市場(chǎng)以北京市為例,目前城鎮(zhèn)供熱還不具備企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的條件。第一,不同經(jīng)營(yíng)方式之間無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。北京市的集中供熱主要分為熱力集團(tuán)大管網(wǎng)供熱與區(qū)域鍋爐供熱,它們各自在不同的地區(qū)從事供熱業(yè)務(wù)。受市政規(guī)劃與投資規(guī)模的限制,區(qū)域鍋爐企業(yè)不可能與熱力集團(tuán)展開(kāi)任何形式的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在區(qū)域鍋爐企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善或熱力集團(tuán)擴(kuò)大供熱規(guī)模的情況下,熱力集團(tuán)可能合并區(qū)域鍋爐企業(yè),但它不會(huì)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果,而是區(qū)域鍋爐企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善和政府行政性安排的結(jié)果。第二,不同環(huán)節(jié)之間無(wú)法展開(kāi)有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于區(qū)域鍋爐來(lái)說(shuō),熱源、輸配與銷(xiāo)售是三位一體的縱向經(jīng)營(yíng)體制,不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。熱力集團(tuán)專(zhuān)門(mén)從事大管網(wǎng)輸配,與六個(gè)熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè)形成上下游關(guān)系。但是熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè)也是熱力集團(tuán)的配套企業(yè),從市政規(guī)劃的角度來(lái)看,不可能脫離熱力集團(tuán)的供熱需求,規(guī)劃建立較多的熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè),因?yàn)檫@些企業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)都需要相當(dāng)大的投資資金。除非有外地?zé)嵩醇尤氡本┦泄?yīng),否則就很難在熱源市場(chǎng)上展開(kāi)有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。熱力集團(tuán)與熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè)實(shí)際上是一種雙向壟斷關(guān)系。第三,市場(chǎng)進(jìn)入環(huán)節(jié)只可能存在有限競(jìng)爭(zhēng)。理論上看,在供熱的市場(chǎng)進(jìn)入環(huán)節(jié),可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)競(jìng)標(biāo)的方式,進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。但是在實(shí)踐中,不但缺少相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)者,而且由于缺乏相應(yīng)的退出機(jī)制,必然使進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)成為選擇壟斷經(jīng)營(yíng)者的過(guò)程。第四,供熱的區(qū)域壟斷特性使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)十分有限。區(qū)域壟斷性供熱的主要市場(chǎng)特征,是在企業(yè)供熱范圍內(nèi),在供暖季節(jié),用戶(hù)無(wú)法選擇其他供熱形式與供熱企業(yè);市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)只可能在企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善的情況下,在非供暖季通過(guò)更換經(jīng)營(yíng)者或進(jìn)行某種類(lèi)型的企業(yè)資源整合,進(jìn)行有限的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際上不是市場(chǎng)的自然選擇,而是政府管理部門(mén)為保證供熱做出的政策調(diào)整。3.供熱計(jì)量方式要使用戶(hù)成為繳費(fèi)主體即誰(shuí)用熱誰(shuí)繳費(fèi),其前提條件是要明確可衡量的用熱數(shù)量。采取熱計(jì)量收費(fèi),有利于準(zhǔn)確確定用戶(hù)用熱數(shù)量,也有利于鼓勵(lì)用戶(hù)節(jié)能。但實(shí)施這一措施需要相應(yīng)的技術(shù)條件:第一,準(zhǔn)確或相對(duì)準(zhǔn)確地衡量每一個(gè)用戶(hù)的用熱數(shù)量。按照已經(jīng)實(shí)施熱計(jì)量辦法的部分歐洲國(guó)家經(jīng)驗(yàn),可以在每戶(hù)安裝溫控閥與熱分配表后,計(jì)量每戶(hù)準(zhǔn)確的用熱數(shù)量。但是部分地區(qū)如北京市的試點(diǎn)表明,在一個(gè)樓棟內(nèi)的不同用戶(hù),由于建筑節(jié)能狀況不同、熱量的房間傳遞和用戶(hù)不同的用熱行為,其用熱數(shù)量是相互影響的,根本不可能準(zhǔn)確衡量每一個(gè)用戶(hù)自身的用熱數(shù)量。因此,他們認(rèn)為,“樓棟計(jì)量,費(fèi)用分?jǐn)偂狈绞礁m合北京市的實(shí)際情況,是一種相對(duì)準(zhǔn)確與合理的熱計(jì)量方式。但是供熱費(fèi)用分?jǐn)偟谋碛?jì)工具,由于工藝技術(shù)的不成熟,目前都是各有利弊,正在進(jìn)行試點(diǎn)。目前在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)供熱計(jì)量方式仍然具有較大的爭(zhēng)議。第二,對(duì)既有樓棟需要先期進(jìn)行建筑與供熱系統(tǒng)的節(jié)能改造,對(duì)新建建筑提出相應(yīng)的技術(shù)要求。在福利供熱條件下,建筑節(jié)能與供熱系統(tǒng)節(jié)能,都不是供熱的前提,也不是企業(yè)重點(diǎn)關(guān)心的問(wèn)題。但在供熱體制改革后,要求每一個(gè)用戶(hù)自己成為用熱繳費(fèi)主體,如果因?yàn)榻ㄖ还?jié)能或供熱系統(tǒng)不節(jié)能,那就是十分不公平的事,因?yàn)椴还?jié)能的建筑與供熱系統(tǒng),有可能成為用戶(hù)多繳費(fèi)的主要原因。但是節(jié)能改造是一項(xiàng)龐大的工程,需要大量的資金投入。依靠用戶(hù)或供熱企業(yè)是不可能完成這項(xiàng)改造任務(wù)的,而各級(jí)政府也需要充分認(rèn)識(shí)到這種改造的必要性,并在一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),才有可能完成這一技術(shù)改造。目前全國(guó)僅有天津等少數(shù)地區(qū)全面實(shí)施熱計(jì)量方案,節(jié)能改造的艱難是一種重要原因。對(duì)新建建筑提出相應(yīng)的節(jié)能要求,這在政策上已經(jīng)完成。但是根據(jù)北京市的情況分析,要求三步節(jié)能的新建筑,往往只能達(dá)到二步節(jié)能到三步節(jié)能之間的程度,關(guān)鍵是缺乏對(duì)新建建筑嚴(yán)格的監(jiān)督與驗(yàn)收制度。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn),全國(guó)其他地區(qū)的新建建筑,也存在類(lèi)似的情況。第三,安裝與改造穩(wěn)定的熱計(jì)量裝置。對(duì)于新建建筑來(lái)說(shuō),要同步安裝熱量計(jì)量和調(diào)控裝置。如果強(qiáng)制執(zhí)行,這個(gè)問(wèn)題是可以解決的。對(duì)于既有建筑,具備條件的,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改造,使其達(dá)到節(jié)能和熱計(jì)量的要求。這些問(wèn)題的關(guān)鍵,是需要龐大的資金費(fèi)用。按照目前的市場(chǎng)價(jià),一個(gè)國(guó)產(chǎn)熱表費(fèi)用在1000元左右,進(jìn)口的需要1200元以上。要實(shí)現(xiàn)分戶(hù)計(jì)量,普通家庭至少需要3個(gè)熱表,需要一次性支付熱表費(fèi)用好幾千元;一般熱表的使用壽命不到10年,到期就需要重新更換。同時(shí),需要改變樓內(nèi)管線(xiàn),將舊小區(qū)內(nèi)的串聯(lián)改造成并聯(lián)式的分戶(hù)供暖。例如,北京市舊有住宅存量約為1億平方米,改造所需資金達(dá)幾十億元。到目前為此,還沒(méi)有看到這些設(shè)備安裝與改造費(fèi)用的來(lái)源與籌措辦法。4.熱價(jià)形成機(jī)制的問(wèn)題目前仍然有效的供熱價(jià)格形成機(jī)制文件,是配合城鎮(zhèn)供熱體制改革于2005年發(fā)布的《關(guān)于建立煤熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》和2007年發(fā)布的《城市供熱價(jià)格管理暫行辦法》,由于它們?cè)诰唧w內(nèi)容上的不完善或與城鎮(zhèn)供熱市場(chǎng)實(shí)際情況相關(guān)較大,而呈現(xiàn)出供熱價(jià)格形成機(jī)制的不合理性。第一,價(jià)格形成機(jī)制規(guī)定不明確。不同市場(chǎng)條件下的供熱價(jià)格,應(yīng)該適用于不同的價(jià)格形成機(jī)制?！盁醿r(jià)管理辦法”中規(guī)定,供熱價(jià)格原則上采用政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià),但是沒(méi)有具體規(guī)定在什么情況下采取什么類(lèi)型的政府定價(jià),就會(huì)使各地在供熱價(jià)格形成機(jī)制上根據(jù)自己的理解來(lái)加以選擇。實(shí)際上,由于居民的供熱公益性較強(qiáng),應(yīng)該明確采用政府定價(jià);而非居民特別是對(duì)一些經(jīng)營(yíng)性用戶(hù)的供熱價(jià)格,則可以采取政府指導(dǎo)價(jià)?！盁醿r(jià)管理辦法”中還規(guī)定,具備條件的地區(qū),熱價(jià)可以由熱力企業(yè)(單位)與用戶(hù)協(xié)商確定,但沒(méi)有明確具備什么條件,這種協(xié)商定價(jià)與政府定價(jià)在價(jià)格形成機(jī)制上具有較大的差異。第二,三類(lèi)熱價(jià)的劃分沒(méi)有“用武之地”?！盁醿r(jià)管理辦法”中把供熱價(jià)格分為熱力出廠價(jià)格、管網(wǎng)輸送價(jià)格和熱力銷(xiāo)售價(jià)格,這是與城鎮(zhèn)供熱體制采取市場(chǎng)化改革取向是一致的,因?yàn)檫@種劃分可以為引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。但是在區(qū)域鍋爐經(jīng)營(yíng)中,企業(yè)采取縱向捆綁式經(jīng)營(yíng),就沒(méi)有必要?jiǎng)澐指鳝h(huán)節(jié)價(jià)格;對(duì)于熱電聯(lián)產(chǎn)與北京市熱力集團(tuán)這種類(lèi)型的熱源與管輸分開(kāi)經(jīng)營(yíng)方式,輸配與銷(xiāo)售捆綁經(jīng)營(yíng),價(jià)格上也不可能分開(kāi)。價(jià)格管理辦法中應(yīng)該對(duì)這種捆綁式經(jīng)營(yíng)的政府定價(jià),也做出相應(yīng)的明確規(guī)定。第三,完全成本實(shí)際上意味著提高供熱價(jià)格水平。從“熱價(jià)管理辦法”對(duì)熱價(jià)構(gòu)成的規(guī)定中可以看出,供熱成本應(yīng)該是完全成本。但是有些地區(qū)的現(xiàn)行供熱價(jià)格中,是一種不完全成本定價(jià),如北京市區(qū)域鍋爐成本中不包含固定資產(chǎn)折舊,完全成本意味著要較大幅度地提高熱價(jià),必然受到當(dāng)?shù)貎r(jià)格調(diào)整計(jì)劃的影響。事實(shí)上,是否采用完全成本,應(yīng)該根據(jù)價(jià)格形成機(jī)制來(lái)確定。第四,對(duì)利潤(rùn)率的規(guī)定模糊不清。在“熱價(jià)管理辦法”有兩個(gè)對(duì)利潤(rùn)率的具體規(guī)定,一是規(guī)定成本利潤(rùn)率按不高于3%核定;二是規(guī)定凈資產(chǎn)收益率按照高于長(zhǎng)期(5年以上)國(guó)債利率2~3個(gè)百分點(diǎn)核定。這里存在的問(wèn)題是:成本利潤(rùn)率與凈資產(chǎn)利潤(rùn)率是兩個(gè)完全不同的概念,前者由企業(yè)經(jīng)營(yíng)期發(fā)生的平均成本決定,后者由企業(yè)當(dāng)前的凈資產(chǎn)水平?jīng)Q定。如果說(shuō)成本利潤(rùn)率可能鼓勵(lì)企業(yè)增加成本,凈資產(chǎn)利潤(rùn)率則可能鼓勵(lì)企業(yè)增加不必要的投資。從利潤(rùn)水平來(lái)看,凈資產(chǎn)利潤(rùn)率大大高于成本利潤(rùn)率。對(duì)于這種最重要的價(jià)格構(gòu)成要素,必須做出明確的規(guī)定,才能明確供熱價(jià)格形成機(jī)制。第五,對(duì)兩部制熱價(jià)的比例規(guī)定在定性與數(shù)量上相矛盾。對(duì)于熱計(jì)量供熱來(lái)說(shuō),一般都會(huì)采用兩部制價(jià)格,即供熱價(jià)格分為基本熱價(jià)與用熱價(jià)格兩部分?！盁醿r(jià)管理辦法”中規(guī)定基本熱價(jià)主要反映固定成本,同時(shí)規(guī)定,基本熱價(jià)可以按照總熱價(jià)30~60%的標(biāo)準(zhǔn)確定。實(shí)際上,供熱成本中所占比例最大的是燃料成本,固定成本占總成本的比例低于20%,按照自相矛盾的兩條規(guī)定,在定價(jià)時(shí)就會(huì)無(wú)所適從。第六、缺乏有效的成本約束與企業(yè)經(jīng)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制。由于成本加成定價(jià)方法的先天不足,在形成機(jī)制上具有鼓勵(lì)企業(yè)增加成本的導(dǎo)向。為了彌補(bǔ)定價(jià)方法的不足,需要從不同的角度建立成本約束與經(jīng)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)《價(jià)格法》規(guī)定的政府定價(jià)辦法,可以在供熱定價(jià)成本的監(jiān)審中建立起規(guī)范的成本標(biāo)準(zhǔn)或確認(rèn)方法,對(duì)供熱企業(yè)發(fā)揮成本約束與經(jīng)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制。目前在全國(guó)與各地都還沒(méi)有建立這種機(jī)制。第七,煤熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)施受制于調(diào)價(jià)政策取向。2005年國(guó)家發(fā)展改革委提出煤熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制后,各地價(jià)格管理部門(mén)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,也紛紛推出自己的價(jià)格聯(lián)動(dòng)辦法。在實(shí)踐中,有些地區(qū)認(rèn)真執(zhí)行了這一政策,有些地區(qū)則沒(méi)有貫徹這一原則,而是以?xún)r(jià)格補(bǔ)貼的形式來(lái)緩和煤價(jià)上升引起的供熱價(jià)格矛盾。之所以出現(xiàn)這種情況,是因?yàn)樵诿簝r(jià)上漲時(shí)的價(jià)格聯(lián)動(dòng),實(shí)際上是提高供熱價(jià)格水平,價(jià)格管理部門(mén)必然要從當(dāng)?shù)啬甓葍r(jià)格調(diào)整計(jì)劃與對(duì)供熱價(jià)格的政策取向來(lái)加以衡量。因此,煤熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制目前還不是普遍的、在各地都適用的供熱價(jià)格形成機(jī)制。5.供熱市場(chǎng)監(jiān)管存在的問(wèn)題對(duì)城鎮(zhèn)供熱市場(chǎng)的監(jiān)管,從內(nèi)容上可以分為市場(chǎng)進(jìn)入監(jiān)管、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管與市場(chǎng)退出監(jiān)管;從組織的角度,則需要明確監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管手段等。由于城鎮(zhèn)供熱體制改革比較緩慢,政府與市場(chǎng)對(duì)供熱的監(jiān)管也相對(duì)滯后。存在的主要問(wèn)題是:第一,各地供熱還未實(shí)行特許經(jīng)營(yíng),對(duì)供熱企業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入也沒(méi)有嚴(yán)格的經(jīng)營(yíng)規(guī)定;第二,監(jiān)管職能分散于不同的政府管理部門(mén),對(duì)供熱的政府監(jiān)管缺乏系統(tǒng)性;第三,缺乏必要的市場(chǎng)監(jiān)管手段,如行政處罰權(quán)等,供熱主管部門(mén)實(shí)際上只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán);第四,對(duì)供熱的經(jīng)營(yíng)與質(zhì)量沒(méi)有具有可操作性的嚴(yán)格規(guī)范,更沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)管隊(duì)伍;第五,沒(méi)有建立市場(chǎng)監(jiān)管的制度性渠道,如中介機(jī)構(gòu)對(duì)供熱質(zhì)量與財(cái)務(wù)審計(jì)的監(jiān)督,公眾對(duì)供熱價(jià)格與各種糾紛的信息溝通等。由此可知,城鎮(zhèn)供熱體制在改革定位上出現(xiàn)偏差,許多相關(guān)的改革條件還不具備或需要經(jīng)歷一個(gè)時(shí)期的準(zhǔn)備,因此,目前出現(xiàn)城鎮(zhèn)供熱體制改革遲緩現(xiàn)象,是一種必然的結(jié)果。三、建立新的城鎮(zhèn)供熱體制與監(jiān)管改革框架,從供熱市場(chǎng)的實(shí)際出發(fā),建立新的城鎮(zhèn)供熱體制與監(jiān)管改革框架,從現(xiàn)有政策中提供有效依據(jù)根據(jù)上述分析,反思我國(guó)城鎮(zhèn)供熱體制改革以來(lái)的成效與現(xiàn)狀,應(yīng)該從供熱市場(chǎng)的實(shí)際出發(fā),保留前期改革中具有正面影響的政策措施,改進(jìn)現(xiàn)有政策中的不足之處,建立新的城鎮(zhèn)供熱體制與監(jiān)管改革框架。1.城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的益性強(qiáng)前期改革中要改變福利供熱制度的原則無(wú)疑是正確的,問(wèn)題是矯枉過(guò)正,以商品化甚至是市場(chǎng)化來(lái)替代福利供熱制度,脫離了產(chǎn)品具有公益性與經(jīng)營(yíng)性雙重特性的特點(diǎn)。實(shí)際上,總體來(lái)看,城鎮(zhèn)供熱的公益性大于經(jīng)營(yíng)性,即保證產(chǎn)品供應(yīng)是第一位的,即使在虧損的條件下,城鎮(zhèn)供熱仍然要保證進(jìn)行。公益性原則要由當(dāng)?shù)卣畞?lái)貫徹,如按照市政建設(shè)的需要,提出城鎮(zhèn)供熱規(guī)劃;建立相應(yīng)的國(guó)有企業(yè)或引進(jìn)其他所有制供熱企業(yè);監(jiān)督企業(yè)保質(zhì)保量地提供產(chǎn)品;對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆龀?如稅收優(yōu)惠或財(cái)政補(bǔ)貼等。公益性產(chǎn)品可以通過(guò)企業(yè)經(jīng)營(yíng)來(lái)加以提供。當(dāng)供熱市場(chǎng)具備較強(qiáng)的價(jià)格承受能力的時(shí)候,企業(yè)可以把供熱當(dāng)作商品來(lái)提供;當(dāng)供熱用戶(hù)的價(jià)格承受能力較弱時(shí),企業(yè)在政府的扶持下,可以把供熱當(dāng)作一個(gè)產(chǎn)品來(lái)提供。在此商品與產(chǎn)品的主要區(qū)別,是商品按完全成本定價(jià),而產(chǎn)品可能按不完全成本計(jì)價(jià)。2.資金鼓勵(lì)的方式城鎮(zhèn)供熱是不能不供應(yīng)的市政公用事業(yè)產(chǎn)品,具有普遍服務(wù)的性質(zhì),由政府承擔(dān)保證供應(yīng)的最后責(zé)任。因此,政府要根據(jù)自己的財(cái)政支撐能力,來(lái)選擇企業(yè)供熱方式。如在財(cái)力比較緊張的地區(qū),可以通過(guò)稅收優(yōu)惠等措施來(lái)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān);在財(cái)力允許的范圍內(nèi),可以通過(guò)融資補(bǔ)貼或直接的虧損補(bǔ)貼等措施,扶持企業(yè)經(jīng)營(yíng)。在城鎮(zhèn)供熱體制改革中,明確用熱市場(chǎng)主體是一個(gè)必須解決的問(wèn)題。從供熱的供應(yīng)方式來(lái)看,冬季供暖與建筑是密不可分的。因此,市場(chǎng)主體應(yīng)該是住宅的所有者。對(duì)于商品房所有者來(lái)說(shuō),應(yīng)該自然成為用熱的市場(chǎng)主體。對(duì)于其他住宅所有者來(lái)說(shuō),各地應(yīng)該選擇適當(dāng)?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)“暗補(bǔ)改明補(bǔ)”;對(duì)于虧損單位的職工,當(dāng)?shù)卣梢愿鶕?jù)財(cái)力水平,給予一次性補(bǔ)貼;對(duì)于當(dāng)?shù)卮_認(rèn)的弱勢(shì)人群,政府要制定特殊的解決辦法。在明確用熱市場(chǎng)主體后,當(dāng)?shù)卣鶕?jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與通過(guò)各種渠道收集的對(duì)供熱方式的相關(guān)意見(jiàn),綜合平衡后,確定以完全成本或不完全成本向用戶(hù)供熱。3.在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立與完善同時(shí)建立無(wú)論選擇何種供熱體制,在供熱企業(yè)之間引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)都是十分必要的。目前可以引入的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,主要有兩類(lèi):第一,有限的市場(chǎng)進(jìn)入與退出機(jī)制。這兩類(lèi)機(jī)制必須同時(shí)建立,因?yàn)橹贿M(jìn)不出,競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)際上形同虛設(shè)。建立這類(lèi)機(jī)制的前提,不僅要設(shè)立合理的市場(chǎng)進(jìn)入與退出門(mén)檻,還要有一定數(shù)量的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者。第二,集激勵(lì)與約束為一體的企業(yè)運(yùn)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。對(duì)已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)的供熱企業(yè),政府主管部門(mén)應(yīng)該提出明確的運(yùn)營(yíng)服務(wù)與質(zhì)量要求,并定期檢查;根據(jù)檢查結(jié)果,確定在企業(yè)等級(jí)、稅收、融資、工資及臨時(shí)性獎(jiǎng)懲等方面的政策導(dǎo)向,以激勵(lì)或約束企業(yè)提高運(yùn)營(yíng)水平與產(chǎn)品質(zhì)量。4.創(chuàng)造供熱計(jì)量方式對(duì)于城鎮(zhèn)供熱來(lái)說(shuō),要把產(chǎn)品轉(zhuǎn)向商品,除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展等客觀條件外,還需要為用熱主體確立相對(duì)合理的付費(fèi)機(jī)制創(chuàng)造條件。國(guó)家解決這一問(wèn)題的對(duì)策是建立供熱的計(jì)量收費(fèi)制度,根據(jù)上述分析,目前需要逐步創(chuàng)造與完善以下條件:第一,確立符合當(dāng)?shù)厍闆r的計(jì)量收費(fèi)原則。如果建筑狀況允許或用戶(hù)一致同意,可以采取計(jì)量到戶(hù)原則,建立熱計(jì)量收費(fèi)制度;如果建筑類(lèi)型較多,計(jì)量到戶(hù)可能引起大量無(wú)法解決的矛盾,則可以如北京市選擇“樓棟計(jì)量,費(fèi)用分?jǐn)偂痹瓌t。任何一種選擇都只有相對(duì)合理的意義,而不可能絕對(duì)合理。第二,根據(jù)政府的財(cái)力或籌資能力,做好供熱計(jì)量的前期準(zhǔn)備。主要工作是對(duì)既有樓棟需要先期進(jìn)行建筑與供熱系統(tǒng)的節(jié)能改造,對(duì)新建建筑提出相應(yīng)的技術(shù)要求。第三,安裝與改造穩(wěn)定的熱計(jì)量裝置。第四,做好與熱計(jì)量相關(guān)的法律與政策準(zhǔn)備。5.熱價(jià)確定原則完善供熱價(jià)格形成機(jī)制主要應(yīng)對(duì)現(xiàn)有政策做以下修改:第一,根據(jù)城鎮(zhèn)供熱體制改革定位,確定供熱價(jià)格形成機(jī)制。應(yīng)該明確對(duì)居民供熱實(shí)行政府定價(jià),對(duì)非居民實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià);在沒(méi)有引入有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制時(shí),不宜采用價(jià)格協(xié)商制度。在當(dāng)?shù)鼐唧w供熱體制改革方案的指導(dǎo)下,確定完全成本或不完全成本定價(jià)。第二,確定供熱定價(jià)成本規(guī)范,與供熱市政管理相結(jié)合,建立成本約束與激勵(lì)機(jī)制。第三,政策認(rèn)可的利潤(rùn)率應(yīng)該為成本利潤(rùn)率,而不是從企業(yè)經(jīng)營(yíng)出發(fā)的凈資產(chǎn)利潤(rùn)率;利率水平應(yīng)該結(jié)合政府定價(jià)內(nèi)容,對(duì)產(chǎn)品實(shí)行低利或微利政策,對(duì)商品實(shí)行略低于當(dāng)?shù)毓I(yè)企業(yè)平均利潤(rùn)率政策。第四,把兩部制的基本熱價(jià)確定原則,由主要反映固定成本改為維持正常運(yùn)營(yíng)所必須支出的固定費(fèi)用,使其與占價(jià)格比例的規(guī)定相一致?；緹醿r(jià)與計(jì)量熱價(jià)的具體比例,由當(dāng)?shù)貎r(jià)格管理部門(mén)根據(jù)供熱體制改革目標(biāo)確定。6.政府監(jiān)管政策根據(jù)城鎮(zhèn)供熱體制改革目標(biāo)與改革進(jìn)程,建立和完善相應(yīng)的供熱監(jiān)管體系,可以從以下幾個(gè)方面考慮:(1)完善政府監(jiān)管體系在現(xiàn)有政府監(jiān)管體系基礎(chǔ)上,應(yīng)該進(jìn)一步加以完善的主要內(nèi)容是:第一,立法先行。目前各