國家公園試點(diǎn)區(qū)土地產(chǎn)權(quán)束配置研究

國家公園試點(diǎn)區(qū)土地產(chǎn)權(quán)束配置研究

公園土地權(quán)屬結(jié)構(gòu)的拓展歷史上，美國國家公園通過購買、收集和捐贈獲得土地所有權(quán)，并通過政府對保護(hù)區(qū)土地的控制來確保生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)。若將“土地產(chǎn)權(quán)束”的概念引入我國國家公園土地權(quán)屬改革中,豐富土地權(quán)屬結(jié)構(gòu),便可大大拓展土地保護(hù)和利用的方式,而不局限于“一刀切”式的嚴(yán)格保護(hù)。這實(shí)質(zhì)上就是土地權(quán)屬類型設(shè)置和配置設(shè)計(jì),正好回應(yīng)目前保護(hù)地土地權(quán)屬不清、土地權(quán)屬類型設(shè)置不當(dāng)?shù)葟耐恋貍惱淼慕嵌葋砜?，國家公園的功能土地倫理理論土地倫理(LandEthic)是“一種處理人與土地,以及人與在土地上生長的動物和植物之間的倫理觀”J.BairdCallicott是土地倫理理論堅(jiān)定的擁護(hù)者,他認(rèn)為Leopold不是讓人犧牲基本環(huán)境需求,而是應(yīng)看到比人類更廣泛的生態(tài)社區(qū)成員。他提出該理論運(yùn)用的兩大原則,發(fā)展了土地倫理理論土地倫理賦予了土地共同體成員同等的權(quán)利和地位。目前我國自然保護(hù)地的功能定位片面強(qiáng)調(diào)生態(tài)完整性的保護(hù)社區(qū)發(fā)展和保護(hù)為動植物的功能土地倫理要求根據(jù)土地共同體主體訴求確定國家公園功能,以此作為土地產(chǎn)權(quán)束適應(yīng)策略目標(biāo)。國家公園動植物等生態(tài)系統(tǒng)、社區(qū)居民均應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注。在生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)訴求得到保障的同時(shí),社區(qū)發(fā)展功能也應(yīng)被重點(diǎn)考慮。對生態(tài)系統(tǒng)中的動植物開展科學(xué)研究和進(jìn)行游憩活動是人類親近自然、認(rèn)識自然,繼而保護(hù)自然的前提條件。所以,國家公園土地功能可劃分為五大類:生態(tài)保護(hù)、社區(qū)發(fā)展、科學(xué)研究、科普教育、休閑游憩。其中旅游休閑、傳統(tǒng)文化載體等功能依附于社區(qū)發(fā)展功能,而科普教育、科學(xué)研究功能依附于生態(tài)功能。因此,國家公園土地的原生功能為社區(qū)發(fā)展和生態(tài)保護(hù),派生功能為科學(xué)研究、科普教育、旅游休閑及游憩。在土地倫理視野下,社區(qū)發(fā)展是國家公園的基礎(chǔ)功能之一?；诒Ｗo(hù)功能的優(yōu)先原則國家公園五大功能的優(yōu)先滿足順序應(yīng)該如何確定呢?人類倫理和道德關(guān)系最初起源于家庭成員之間,后逐漸擴(kuò)展到氏族、部落、社會和土地。土地倫理的道德關(guān)系則始于土地共同體成員,如動植物生態(tài)系統(tǒng)、社區(qū)居民,逐步擴(kuò)展到社會公眾。Callicott關(guān)于土地倫理運(yùn)用的兩大原則可解決這一問題。兩大原則實(shí)際上表達(dá)了以土地為中心地位的相關(guān)事物之間的親疏遠(yuǎn)近關(guān)系。原則1要求決策者“優(yōu)先考慮更親密、更古老的共同體成員的利益”。首先,生態(tài)系統(tǒng)依托于土地,生態(tài)系統(tǒng)是土地最親密的共同體成員;而相較于地球46億年的年齡,人類歷史要短得多,可知動植物構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)是土地最古老的共同體成員。因此,在國家公園土地功能優(yōu)先滿足次序上,生態(tài)保護(hù)功能應(yīng)位于首位,其次為社區(qū)發(fā)展功能。而游憩、科研、科普教育等功能具有外部性,主要是滿足鄰近區(qū)域公眾需求的,應(yīng)在功能優(yōu)先滿足次序中置尾。原則2要求決策者“優(yōu)先考慮處于爭論中的較強(qiáng)利益”。我國快速發(fā)展是以資源和環(huán)境為高昂代價(jià)的,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和功能退化、環(huán)境污染嚴(yán)重已經(jīng)成為目前社會各界關(guān)注的熱點(diǎn),生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)即是中國社會發(fā)展中不容置疑的“較強(qiáng)利益”。在原則2下,生態(tài)保護(hù)仍是國家公園的優(yōu)先功能。生態(tài)保護(hù)離不開社區(qū)的支持,生態(tài)約束下社區(qū)發(fā)展需求的滿足使社區(qū)能適應(yīng)更嚴(yán)格的保護(hù)措施,提高生態(tài)保護(hù)效率,在某種意義上同樣有利于生態(tài)保護(hù)功能的實(shí)現(xiàn)。綜上,國家公園生態(tài)系統(tǒng)是古老的、具有較強(qiáng)利益的土地共同體成員,生態(tài)保護(hù)惠及全民,甚至全球,相對于其他功能,具有更為重要的戰(zhàn)略地位。國家公園功能滿足的優(yōu)先次序?yàn)?生態(tài)保護(hù)功能最為優(yōu)先,社區(qū)發(fā)展功能次之,游憩、科普和科研功能置尾。這一點(diǎn)將為國家公園功能分區(qū)指標(biāo)選取及權(quán)重確定提供依據(jù)。國家公園功能分區(qū)由于國家公園功能的相互依附性,土地倫理視角下的國家公園功能分區(qū)應(yīng)兼顧生態(tài)保護(hù)和社區(qū)發(fā)展兩大基本功能。根據(jù)公園功能重要性程度,確定生態(tài)不可替代性程度和人類活動強(qiáng)度兩大構(gòu)面作為功能分區(qū)依據(jù)。在收集國家公園動植物分布、地形地貌、土地利用、交通網(wǎng)絡(luò)、居民點(diǎn)布局等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上,利用GIS技術(shù),將國家公園土地劃分為四類:類型Ⅰ為生態(tài)不可替代性高,必須保護(hù);類型Ⅱ?yàn)樯鷳B(tài)不可替代性較高,協(xié)商保護(hù);類型Ⅲ為生態(tài)不可替代性一般,部分保護(hù);類型Ⅳ為生態(tài)不可替代性低,保護(hù)需求較低。這四類區(qū)域分別對應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、科教游憩區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)。其中,傳統(tǒng)利用區(qū)主要承擔(dān)社區(qū)發(fā)展功能,嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)主要承擔(dān)生態(tài)保護(hù)和科研功能,科教游憩區(qū)主要承擔(dān)游憩和教育功能。根據(jù)功能劃分，適應(yīng)布局國家公園土地所有權(quán)的策略美國自然保護(hù)原則的實(shí)施—界定土地產(chǎn)權(quán)束我國土地產(chǎn)權(quán)束的概念源于20世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)學(xué)者所闡釋的農(nóng)村地區(qū)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的土地權(quán)屬結(jié)構(gòu),將農(nóng)村土地權(quán)利集結(jié)為“權(quán)利束”,用以區(qū)分集體、農(nóng)戶、第三方的土地產(chǎn)權(quán)歸屬美國保護(hù)地役權(quán)法最早于1956年在馬薩諸塞州實(shí)施,1959年加利福尼亞州隨后實(shí)施保護(hù)地役權(quán)是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)的一種經(jīng)濟(jì)激勵方式社區(qū)土地產(chǎn)權(quán)束配置本研究結(jié)合神農(nóng)架國家公園提出各功能區(qū)土地產(chǎn)權(quán)適應(yīng)策略。神農(nóng)架國家公園體制試點(diǎn)區(qū)位于神農(nóng)架林區(qū)西南部,地跨神農(nóng)架林區(qū)九湖鎮(zhèn)、下谷鄉(xiāng)、木魚鎮(zhèn)、紅坪鎮(zhèn)和宋洛鄉(xiāng)5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)25個行政村。公園集體土地面積307.37千米回避并不能解決問題。如果根據(jù)國家公園功能分區(qū)進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)束適應(yīng),避免“一刀切”地將所有土地劃歸國有,既可減輕政府財(cái)政壓力,也可為社區(qū)預(yù)留發(fā)展空間,緩解社區(qū)沖突。例如,珍貴的生態(tài)資源承受不起濫用的風(fēng)險(xiǎn)(使用權(quán)被私人化之后帶來的風(fēng)險(xiǎn)),因此保護(hù)級別最高(生態(tài)不可替代性最強(qiáng))的土地應(yīng)劃歸國家所有;而保護(hù)級別較低(生態(tài)不可替代性較弱)的土地可適當(dāng)放寬生態(tài)保育政策,劃歸集體所有,以滿足社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化傳承的需求。不同功能區(qū)土地產(chǎn)權(quán)束適應(yīng)策略如表1所示。嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)的功能是對具有極高和較高保護(hù)價(jià)值的區(qū)域?qū)嵤┎煌潭鹊谋Ｗo(hù),生態(tài)保護(hù)所得的效益超越了主體空間范圍內(nèi)的效益,因此具有正外部性對于傳統(tǒng)利用區(qū)和科教游憩區(qū),生態(tài)不可替代性較弱,生態(tài)價(jià)值不高,其土地所有權(quán)屬于集體,其保護(hù)地役權(quán)由國家公園管理局(或非營利保護(hù)組織)主張,既可以緩解政府財(cái)政壓力,又可以實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)。其使用權(quán)(承包權(quán))為農(nóng)戶所有,但是為了實(shí)現(xiàn)土地集約化、科學(xué)化利用,可由村集體成立土地信托機(jī)構(gòu),農(nóng)戶自愿以土地使用權(quán)入股,每年從中獲取收益,這樣土地信托機(jī)構(gòu)獲取大量土地后,以租賃等多種靈活形式對第三方企業(yè)發(fā)包,將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給有經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰Φ钠髽I(yè)。綜上,科教游憩區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)束配置對應(yīng)土地產(chǎn)權(quán)適應(yīng)策略Ⅲ,即該功能區(qū)土地所有權(quán)劃歸集體所有,土地使用權(quán)劃歸農(nóng)戶,土地經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn)給第三方企業(yè),保護(hù)地役權(quán)收為國家所有;傳統(tǒng)利用區(qū)對應(yīng)土地產(chǎn)權(quán)適應(yīng)策略Ⅳ,即該功能區(qū)土地所有權(quán)歸為集體所有,為保證傳統(tǒng)文化的傳承和發(fā)展,土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)劃歸農(nóng)戶所有,保護(hù)地役權(quán)收為國家所有。根據(jù)不同功能區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)束適應(yīng)策略(見表1),神農(nóng)架國家公園傳統(tǒng)利用區(qū)和科教游憩區(qū)集體土地所有權(quán)不必全部收歸國有,如小九湖周邊土地、南部托管區(qū)張家灣附近土地、紅花坪和木魚鎮(zhèn)域范圍內(nèi)土地大多為集體性質(zhì),但由于被劃歸為傳統(tǒng)利用區(qū),其土地所有權(quán)不必收歸國有,土地使用權(quán)仍為當(dāng)?shù)鼐用?土地經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn)給第三方企業(yè),但是公園通過保護(hù)地役權(quán)對土地利用方式和強(qiáng)度進(jìn)行限制。通過不同功能區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)束適應(yīng)策略,減輕了政府征收土地的財(cái)政壓力,同時(shí),傳統(tǒng)利用和科教游憩區(qū)的多樣化土地產(chǎn)權(quán)在堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)的原則下,使土地利用目標(biāo)和方式更為靈活,為社區(qū)預(yù)留了充分的發(fā)展空間,滿足了國家公園生態(tài)保護(hù)、社區(qū)發(fā)展、公眾游憩教育的多重需求。這就是一條堅(jiān)持生態(tài)保護(hù),突顯全民公益、管理可行的“蹊徑”。為國家公園實(shí)施土地所有權(quán)限制戰(zhàn)略的保障產(chǎn)權(quán)束的市場配置為保障土地產(chǎn)權(quán)束適應(yīng)策略的實(shí)現(xiàn),需要通過市場或政府行政手段將產(chǎn)權(quán)配置給不同主體。國家公園的哪些功能區(qū)適宜進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)的市場配置,哪些土地產(chǎn)權(quán)可以進(jìn)入市場流通,兩者具有先后順序,如圖2所示。對于不適宜市場配置的土地權(quán)利由政府通過行政手段劃定歸屬,統(tǒng)一收歸全民所有(國家公園管理局所有)。國家公園土地產(chǎn)權(quán)束的市場配置,限于所有權(quán)為集體所有的土地。根據(jù)土地倫理,生態(tài)保護(hù)功能應(yīng)優(yōu)先滿足,生態(tài)保護(hù)功能是科研、科普教育的基礎(chǔ),惠及當(dāng)代全民,體現(xiàn)了代際公平,理應(yīng)優(yōu)先滿足。因此,該功能所對應(yīng)的嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)的土地價(jià)值具有重要意義,不宜進(jìn)行市場配置,應(yīng)由公園管理局代表全民全權(quán)把控。這兩類功能區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)束可根據(jù)激勵相容原則在不同層級政府或管理機(jī)構(gòu)之間通過強(qiáng)制性行政手段進(jìn)行配置。而對于國家公園的社區(qū)發(fā)展功能、游憩功能所對應(yīng)的傳統(tǒng)利用區(qū)、科教游憩區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)束可以進(jìn)入市場配置。科教游憩和傳統(tǒng)利用區(qū)的土地經(jīng)營權(quán)是開放的,可以通過市場化的方式配置給有經(jīng)營能力的第三方土地保護(hù)地役權(quán)的配置可參考美國做法。國家公園所有土地應(yīng)設(shè)置保護(hù)地役權(quán),土地保護(hù)地役權(quán)是政府強(qiáng)制索取的。根據(jù)美國憲法修正案第五條征收條款(TakingsClauseoftheFifthAmendment),為了實(shí)現(xiàn)土地征用的目的,保護(hù)管理權(quán)的交易是帶有強(qiáng)制性的,且會限制土地使用方式和強(qiáng)度,因此,它應(yīng)視作土地所有者的補(bǔ)償權(quán)利護(hù)地役權(quán)的保護(hù)國家公園所有功能區(qū)都被管理局強(qiáng)制索取了保護(hù)地役權(quán)。土地保護(hù)地役權(quán)對土地?fù)碛姓弑Ｗo(hù)權(quán)利和義務(wù)的限定在空間上表現(xiàn)為用途管制,指依法對土地使用和土地用途變更的管理和限制土地產(chǎn)權(quán)束與國家公園本研究針對我國國家公園建設(shè)中的土地權(quán)屬問題,提出土地倫理視角和土地產(chǎn)權(quán)束概念下的國家公園土地權(quán)屬制度創(chuàng)新思路。研究結(jié)論如下:(1)土地倫理視角下,國家公園基本功能應(yīng)包括生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展,且以生態(tài)保護(hù)功能優(yōu)先,社區(qū)發(fā)展功能次之。由此,根據(jù)生態(tài)不可替代性程度和人類活動強(qiáng)度劃分功能分區(qū),如嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)、科教游憩區(qū);(2)基于功能分區(qū),提出了多樣化的土地產(chǎn)權(quán)束(即土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和保護(hù)地役權(quán)的集合)適應(yīng)策略,保證國家公園多重功能的實(shí)現(xiàn)。(3)本研究提出了土地產(chǎn)權(quán)束適應(yīng)策略實(shí)現(xiàn)的兩大保障路徑:一是通過政府強(qiáng)制手段和市場交易手段將上述產(chǎn)權(quán)束配置給國家(保護(hù)地管理機(jī)構(gòu))、集體、企業(yè)、農(nóng)戶等主體,二是對于施加保護(hù)地役權(quán)的國土空間范圍設(shè)置相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,以保障土地產(chǎn)權(quán)束在市場配置后土地利用者仍以保護(hù)為前提利用土地。綜上,本研究通過“土地產(chǎn)權(quán)束”概念完善了保護(hù)地土地權(quán)屬結(jié)構(gòu)和類型,實(shí)現(xiàn)了靈活多樣的土地利用目的和方式。通過土地權(quán)屬制度改革,確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位,實(shí)現(xiàn)了國家公園的原真性、完整性保護(hù)要求。同時(shí),對生態(tài)功能不太重要的傳統(tǒng)利用區(qū)和科教游憩區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)束配置賦予了社區(qū)發(fā)展空間,從而贏得社區(qū)對保護(hù)的支持,提高生態(tài)保護(hù)效率,減輕了政府財(cái)政壓力,證實(shí)了管理上的可行性。這是實(shí)現(xiàn)國家公園統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理目標(biāo),堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)原則的前提下充分發(fā)揮土地多重功能的制度保障,