食品安全的法律問題研究

食品安全的法律問題研究

一、食品安全監(jiān)管的難點(diǎn)—食品安全問題及其監(jiān)管之難幾天前，中國食品理學(xué)學(xué)科的創(chuàng)始人之一、中國工程院學(xué)者陳俊石在接受媒體采訪時說。“在食品安全方面，我們是世界上最受關(guān)注的國家?！?。食品安全是(企業(yè))生產(chǎn)出來的,不是政府監(jiān)管出來的。如果企業(yè)不講誠信,政府投入再大人力物力,也監(jiān)管不過來,而目前的社會輿論是任何事情都該由政府負(fù)全部的責(zé)任”。(1)陳君石院士的觀點(diǎn)可謂一石激起千層浪,遭到坊間熱議。仔細(xì)閱讀陳院士的澄清文字,發(fā)現(xiàn)他其實(shí)強(qiáng)調(diào)的是食品生產(chǎn)者作為食品安全的首要責(zé)任者,他們是安全食品的源頭控制者,如果這些人把關(guān)不嚴(yán),把不安全食品推向大眾,即便政府采取最嚴(yán)厲的目標(biāo)監(jiān)管到每個食品生產(chǎn)者個體身上也無法完全遏制不安全食品銷售到市場。食品安全問題則需要政府、企業(yè)、媒體、消費(fèi)者共同努力。有效控制食品安全事故,使其危害降低到最低程度,其中有很多因素?fù)诫s其中,公共機(jī)構(gòu)的監(jiān)管只是有效控制食品安全事故發(fā)生的諸多關(guān)鍵要素之一個環(huán)節(jié)。比如一些其他因素,諸如各地的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、商業(yè)誠信文化及誠信價值體系的完善與否、科技技術(shù)發(fā)展水平的高低等等也會有所影響,在我國廣為分布的縣域?qū)用?在食品安全監(jiān)管的整體力量上來看,從農(nóng)林牧漁到最后的餐飲環(huán)節(jié),也就是我們通常說的“從農(nóng)田到餐桌”這整個食品的生產(chǎn)、儲運(yùn)、配送及銷售環(huán)節(jié),專門從事食品安全監(jiān)管的監(jiān)管人員一般不超過數(shù)十人,而且他們的監(jiān)管業(yè)務(wù)范圍還涉及到藥品、保健品及化妝品等等,并且沒有足夠的監(jiān)測設(shè)備。在很多經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn),尤其是西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū),食品產(chǎn)業(yè)鏈上的主要環(huán)節(jié)通常以服務(wù)業(yè)為主,而服務(wù)業(yè)往往是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)解決富余人口就業(yè)問題的主要領(lǐng)域以及重要渠道,對于文化教育層次較低并且沒有一定技能的低收入家庭來說,從事食品供應(yīng)服務(wù)是解決其個人和家庭生存的重要渠道。如果嚴(yán)格按照食品安全及衛(wèi)生相關(guān)的法律規(guī)定,嚴(yán)把食品安全生產(chǎn)質(zhì)量關(guān),食品供應(yīng)服務(wù)的準(zhǔn)入門檻將會非常嚴(yán)格,但是對于那些分布在街頭巷尾、沒有組織,并且通常不成規(guī)模的固定或流動食品供應(yīng)攤點(diǎn)來說,嚴(yán)格的食品安全和衛(wèi)生法律規(guī)定通常會被忽視,這些食品供應(yīng)服務(wù)者的存在使得食品安全形勢不容樂觀。這種狀態(tài)下,部分人的生存、就業(yè)與大眾所面臨食品安全問題就可能發(fā)生沖突,其結(jié)果使得這些小作坊式的食品生產(chǎn)者在適用安全標(biāo)準(zhǔn)上不得不打些折扣。跟那些進(jìn)行規(guī)?；N植和養(yǎng)殖的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)相比,廣泛分散于各地的小規(guī)模農(nóng)村家庭式種植和散養(yǎng)式農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)點(diǎn)是食品安全監(jiān)管的難點(diǎn)和重災(zāi)區(qū)。(2)主要原因有兩個方面,其一,農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者為了最大化經(jīng)濟(jì)利益,通常會選擇降低生產(chǎn)成本而追求農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量增加,其結(jié)果通常以犧牲農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全為代價;其次,以家庭為主體的小作坊式經(jīng)營模式,在食品生產(chǎn)、加工、存儲、流通等諸多環(huán)節(jié)所要求的硬件和軟件要求上都無法達(dá)到標(biāo)準(zhǔn),從而導(dǎo)致農(nóng)藥、化肥、激素以及添加劑的大量濫用,這種源頭上的食品不安全生產(chǎn)、操作已經(jīng)成為我國食品安全面臨的最大風(fēng)險和安全隱患。那么,食品安全問題到底應(yīng)該由誰來承擔(dān)責(zé)任呢?毫無疑問,食品生產(chǎn)者和政府都是主要責(zé)任人。食品生產(chǎn)者理應(yīng)遵守法律,按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)銷售并提供服務(wù),這是最起碼的商業(yè)準(zhǔn)則,否則就應(yīng)受到法律的制裁。而政府作為食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定者,同時又是食品安全的監(jiān)管者和食品安全不法行為的裁判者,其履行的職責(zé)越多,權(quán)力也越大,同時其承擔(dān)的社會責(zé)任也就越大?，F(xiàn)在,我國食品安全監(jiān)管方面的確存在很多漏洞,但僅靠政府監(jiān)管的確是力不從心。近些年來根據(jù)政府公布的材料顯示,食品生產(chǎn)加工企業(yè)存在合并、集中的趨勢,但這種情形主要還是發(fā)生在那些上規(guī)模的食品生產(chǎn)加工企業(yè)。再加上那些無法統(tǒng)計的食品生產(chǎn)小攤小販,面對數(shù)量如此驚人并且處于無組織狀態(tài)的食品生產(chǎn)者,單靠政府一方面的力量來保障食品質(zhì)量安全的確無法想像。二、產(chǎn)品食品致害的證據(jù)很難判斷每每發(fā)生食品安全事故,食品生產(chǎn)者通常會收到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的罰單及輿論媒體還有廣大消費(fèi)者的譴責(zé)。這些力量對不安全食品生產(chǎn)者的確造成了一定的壓力,不僅使致害者受到了經(jīng)濟(jì)上的制裁,而且使其聲譽(yù)受到影響,起到了一定的遏制作用。但是,當(dāng)遭遇不安全食品侵害時,作為消費(fèi)者在很多時候很難得到私法上的救濟(jì)。目前,從我國已經(jīng)發(fā)生的諸多食品安全事故來看,主要都是食源性疾病引發(fā)的不安全食品致害侵權(quán)責(zé)任。在侵權(quán)法上,食品作為產(chǎn)品的一種,不安全食品致害侵權(quán)責(zé)任適用產(chǎn)品侵權(quán)責(zé)任,因此其歸責(zé)原則和構(gòu)成要件均受到產(chǎn)品致害侵權(quán)責(zé)任的約束,一旦這種損害發(fā)生,不安全食品的消費(fèi)者往往很難提供對自己有利的證據(jù)來;再就是,如果不安全食品的生產(chǎn)者或提供者存在賠償能力不足或者根本沒有損害賠償能力,那么相關(guān)受害人獲得救濟(jì)的權(quán)利將遭遇重重困難,甚至根本無法得到救濟(jì);鑒于前述兩種不確定性的存在,因?yàn)椴话踩称匪鶎?dǎo)致的產(chǎn)品致害責(zé)任,對于受害的消費(fèi)者來說自然不是最佳的分散風(fēng)險路徑。根據(jù)我國近幾年頒布的《食品安全法》、《侵權(quán)責(zé)任法》以及之前的頒行的《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》,從中我們可以概括歸納出,產(chǎn)品(食品)的銷售者(或稱供應(yīng)者)主要對產(chǎn)品(食品)侵權(quán)事件承擔(dān)過錯責(zé)任,而產(chǎn)品(食品)生產(chǎn)者及制造者承擔(dān)無過錯責(zé)任。在一些對產(chǎn)品(食品)供應(yīng)者采過錯責(zé)任歸責(zé)原則的國家和地區(qū),對于受害的消費(fèi)者來說,收集取證被侵權(quán)的證據(jù)相對容易一些;但是如果要讓產(chǎn)品(食品)的受害消費(fèi)者對產(chǎn)品(食品)的生產(chǎn)銷售者的過錯承擔(dān)舉證責(zé)任,那么致害人過錯的證據(jù)對于受害消費(fèi)者來說,可能極其困難。對產(chǎn)品(食品)產(chǎn)銷者采無過錯歸責(zé)原則的國家和地區(qū),即便實(shí)體法律規(guī)定受害者不承擔(dān)證明產(chǎn)品(食品)產(chǎn)銷者的過錯,但是,并不是說受害消費(fèi)者就不用承擔(dān)任何舉證責(zé)任了,被侵權(quán)人必須承擔(dān)證明損害結(jié)果的發(fā)生與產(chǎn)品(食品)缺陷之間存在因果聯(lián)系,至于產(chǎn)品(食品)是否存在缺陷或者不安全,其缺陷或者不安全的判定標(biāo)準(zhǔn)是什么?以及受害消費(fèi)者所遭受的損害是否由缺陷產(chǎn)品或不安全食品所導(dǎo)致?受害消費(fèi)者要在這些方面提供相關(guān)致害證據(jù)是非常困難的,因?yàn)檫@種特殊侵權(quán)行為的證據(jù)與一般侵權(quán)行為那種直接的、明顯的致害與損害后果關(guān)系之證明來說相差很大,產(chǎn)品(不安全食品)致害侵權(quán)通常涉及到產(chǎn)品(食品)的生產(chǎn)制造及其工藝程序,這些信息非常專業(yè)化、技術(shù)化,沒有專業(yè)知識的受害消費(fèi)者根本無法知曉并掌握,尤其涉及到一些潛在的、具有持續(xù)性的、累積性損害因素時,不僅受害消費(fèi),有時甚至就連產(chǎn)品(食品)產(chǎn)銷者自己都無法預(yù)知。(3)有時,從單一的損害角度來看,受害消費(fèi)者偶然或者為數(shù)不多地接觸到致害物質(zhì),并不會出現(xiàn)損害,但是在多次解決致害物質(zhì)后,這種損害可能就會累積下來,有時這些極有可能造成損害的有毒有害物質(zhì)具有隱蔽性,還存在一定的潛伏周期,普通消費(fèi)者甚至是監(jiān)管者一時是難以憑經(jīng)驗(yàn)證明損害事實(shí)與不安全產(chǎn)品(食品)之間存在因果聯(lián)系。遇到這種特殊的不安全產(chǎn)品(食品)致害侵權(quán)的情形,由于這些不安全產(chǎn)品(食品)所造成的風(fēng)險是隱性的、潛伏性的,需要專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士通過專業(yè)知識和工具投入一定的時間來證明。從侵權(quán)法角度來講,不安全食品致人損害所產(chǎn)生的侵權(quán)責(zé)任面臨兩個方面的問題:第一,從風(fēng)險預(yù)防的角度,如何有效防止或者遏制不安全食品對消費(fèi)者生命健康及財產(chǎn)的損害?第二,損害出現(xiàn)之后,通過何種方式合理地對受害人所遭受的損害進(jìn)行填補(bǔ)?對于前一個問題來說,侵權(quán)法的歸責(zé)機(jī)制使其在對不安全食品的提供者及其服務(wù)方面不具有優(yōu)勢,因?yàn)榍謾?quán)責(zé)任法的首要功能主要是填補(bǔ)損害,給受害者提供法律救濟(jì),使得致害人和受害者處于法律上的同等位置,實(shí)現(xiàn)矯正正義(correctivejustice);不過,侵權(quán)法還存在另外一個功能,不過這種功能是所有法律都具有的功能,也即:懲戒和預(yù)防不法行為發(fā)生的功能,其方式主要是通過讓受害者支付損害賠償金(damages)的方式,使其謹(jǐn)慎行為,盡到一般理性人(reasonableperson)的注意義務(wù)(dutyofcare),侵權(quán)法的這種功能,即實(shí)現(xiàn)所謂的分配正義(distributivejustice)。侵權(quán)責(zé)任法的兩大主要功能有時可能存在不合拍的地方。對侵權(quán)行為的受害者來說,其可能得到的損害賠償基金只是一個大概的量化,目前還無法計算出損害賠償金與致害人的注意度之間的金錢轉(zhuǎn)換關(guān)系。損害填補(bǔ)或者賠償損失(compensation)作為侵權(quán)責(zé)任法的首要功能,有時對于受害者本人來說是沒有意義的事情,例如在侵權(quán)行為致他人死亡的案例中,死去的受害者不可能再有生命,因而其生命損失是無法僅僅通過金錢形式進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。而在我們所?jīng)歷的一些食品安全事故中,因不安全食品給受害者所造成的損失通常是無法恢復(fù)原狀或者其損失是無法得到填補(bǔ)的,此時僅僅通過金錢補(bǔ)償(monetarycompensation)可能無法填補(bǔ)受害人或其家屬所遭受的精神打擊或損害的(emotionaldistress)。為了避免更多的人遭受不法行為侵害,從這個角度來看,預(yù)防和遏制各種意外事故的發(fā)生就顯得尤其重要。即便某些在特殊侵權(quán)行為中,我們適用嚴(yán)格責(zé)任制度,判令致害人支付損害賠償金通常也無法引導(dǎo)致害人更加謹(jǐn)慎地行為,此時侵權(quán)責(zé)任法的損害預(yù)防功能可能就會失靈。正是因?yàn)榇嬖谶@些即便有法律給予事先預(yù)防及事后懲戒的制度設(shè)計,但是從受害人角度來說,有必要對其設(shè)計出更為便捷的損害填補(bǔ)方式,保險業(yè)的發(fā)展對侵權(quán)法的發(fā)展無疑造成一種沖擊,尤其是責(zé)任保險的出現(xiàn)和發(fā)展,甚至有的學(xué)者認(rèn)為“侵權(quán)法已經(jīng)死亡”。(4)三、食品安全事故中損害的彌補(bǔ)責(zé)任保險的出現(xiàn),除了為投保人可能因其不當(dāng)行為導(dǎo)致(3)國內(nèi)外發(fā)生的諸多藥害事故就是典型的例子,橙劑、反應(yīng)停、龍膽瀉肝丸等等具有潛在損害的化學(xué)品或藥品在當(dāng)時獲得生產(chǎn)許可時尚不知損害需要給受害人補(bǔ)償而分散其損害賠償?shù)娘L(fēng)險之主要功能外,其另一個目標(biāo)是補(bǔ)償因投保人的不當(dāng)行為所引發(fā)的相關(guān)第三方遭受的人身傷害或財產(chǎn)損失。依照保險法的基本原理,這種保險主要是針對專業(yè)人士、機(jī)構(gòu)而設(shè)計的,其涵蓋了被保險人可能會因其不當(dāng)行為導(dǎo)致?lián)p失而應(yīng)承擔(dān)的各種意外致害概率事件,但是,對于那些由于不當(dāng)行為仍故意行為所導(dǎo)致的損害,則不屬于保險范疇。這種保險的旨在分散投保者因其專業(yè)行為可能導(dǎo)致意外損害所產(chǎn)生的賠償責(zé)任,使其免受一些意外事故多產(chǎn)生的不利影響。從投保人或被保險人的角度來看,責(zé)任保險是一種保護(hù)性制度設(shè)計。從責(zé)任保險的對象來說,這種制度架構(gòu)是一種極其重要、能夠確保意外受害者在遭遇投保人所投保的意外致害侵權(quán)時得到補(bǔ)償。責(zé)任保險的興起對侵權(quán)法因不法行為致人損害或死亡所產(chǎn)生的補(bǔ)償機(jī)制產(chǎn)生了深刻影響。責(zé)任保險如果應(yīng)用到特殊侵權(quán)行為領(lǐng)域,可能會對一些特殊侵權(quán)行為的受害者來說產(chǎn)生良好的損害填補(bǔ)效果,具體涉及到不安全食品事故而言,可以說這種制度設(shè)計如果應(yīng)用到不安全食品致人損害情形,將可以起到彌補(bǔ)侵權(quán)法在應(yīng)對食品安全事故中的損害填補(bǔ)不效率的劣勢。盡管責(zé)任保險當(dāng)初的制度設(shè)計在客觀上能起到這一作用,但作為一種商業(yè)保險,這種保險設(shè)計仍不可避免具有很大的局限性。作為商人的食品產(chǎn)銷者,其追求盈利的心態(tài)和投機(jī)意識很可能降低其主動投保的意愿。在這種情況下,保險商從自身可能會面臨的經(jīng)營風(fēng)險來考量,因?yàn)閷ν侗Ｈ瞬划?dāng)行為的概率缺乏準(zhǔn)確的預(yù)知,從而可能會出現(xiàn)承保意愿不足的情況,此時,承保范圍以及保險金額都會因此而受到影響。涉及到食品安全領(lǐng)域,如果責(zé)任保險遭遇市場失靈,即食品生產(chǎn)商或供應(yīng)商都不愿意投保,加上其社會責(zé)任感不強(qiáng),那么其行為很可能會導(dǎo)致較嚴(yán)重的負(fù)外部性,一次嚴(yán)重的食品安全事故可能引發(fā)災(zāi)難性后果,有時甚至其潛在損害都無法預(yù)知,遇到這種情形,公共機(jī)構(gòu)有必要主動行使其干預(yù)職能,在食品安全領(lǐng)域推行強(qiáng)制食品安全責(zé)任保險。強(qiáng)制責(zé)任保險不僅可以警示投保人謹(jǐn)慎行為,盡力使自己的行為不要給自己或他人造成損害。其次,強(qiáng)制責(zé)任保險更利于分散風(fēng)險,一旦損害出現(xiàn)很明顯可以使得保險人在約定范圍內(nèi)與其分擔(dān)損失。不過,對于不安全食品生產(chǎn)者及供應(yīng)者來說,如果不依法生產(chǎn)經(jīng)營,造成損害或者事故,其商譽(yù)和信譽(yù)對于潛在加害人來說將有可能導(dǎo)致沒頂之災(zāi),如果損害特別嚴(yán)重,其法律責(zé)任將會超出私法范疇,有可能會觸犯刑事法律,承擔(dān)刑事法律制裁,這種制裁將更具有威懾力。在這個角度來看,侵權(quán)責(zé)任規(guī)則(嚴(yán)格責(zé)任制度的采用)可能與責(zé)任保險規(guī)則能夠起到互補(bǔ)其短的作用,相得益彰。這么說,是因?yàn)?首先,責(zé)任保險人(保險商)將為投保責(zé)任險的侵害者的不當(dāng)行為所產(chǎn)生的大部分損害或者全部損害擔(dān)負(fù)起理賠責(zé)任。依照此類保單的保險具體條文,保險規(guī)則在很大程度上會間接改變侵害者(投保者)的行為模式(主要是投保者可能會存在道德風(fēng)險)。其次,責(zé)任保險在一般情況下會增加了風(fēng)險規(guī)避者(riskavoider)的福利,因?yàn)橥侗＿@種專業(yè)險,有可能使其從意外的、無法準(zhǔn)確預(yù)知的風(fēng)險中解脫出來,如果沒有責(zé)任保險,風(fēng)險規(guī)避者的行為模式可能會出現(xiàn)某種極端的情形,要么是采取過度的謹(jǐn)慎態(tài)度,或者不敢從事這種具有一定風(fēng)險性的活動等,比如在食品安全領(lǐng)域,因?yàn)閾?dān)心食品安全事故的發(fā)生風(fēng)險而不敢從事相關(guān)生產(chǎn),在這種情形下,責(zé)任保險的銷售和合法性就被正當(dāng)化。(5)在一些發(fā)達(dá)國家,產(chǎn)品責(zé)任險正在逐步成為一種強(qiáng)制性的保險類型,采取的是嚴(yán)格或無過失責(zé)任原則。在美國,近年因產(chǎn)品侵權(quán)所引發(fā)的訴訟當(dāng)中,被告平均支付的訴訟費(fèi)用和賠款超過500萬美元,并且呈逐年上升之勢。責(zé)任保險業(yè)務(wù)的保費(fèi)收入自上個世紀(jì)80年代開始即占到美國非壽險業(yè)務(wù)的45-50%;在歐洲一些發(fā)達(dá)國家,責(zé)任保險業(yè)務(wù)通常占到非壽險業(yè)務(wù)的30%左右;日本的責(zé)任保險業(yè)務(wù)占到