食品安全的法律問題研究

食品安全的法律問題研究

一、食品安全監(jiān)管的難點—食品安全問題及其監(jiān)管之難幾天前，中國食品理學學科的創(chuàng)始人之一、中國工程院學者陳俊石在接受媒體采訪時說?！霸谑称钒踩矫?，我們是世界上最受關注的國家?！薄Ｊ称钒踩?企業(yè))生產(chǎn)出來的,不是政府監(jiān)管出來的。如果企業(yè)不講誠信,政府投入再大人力物力,也監(jiān)管不過來,而目前的社會輿論是任何事情都該由政府負全部的責任”。(1)陳君石院士的觀點可謂一石激起千層浪,遭到坊間熱議。仔細閱讀陳院士的澄清文字,發(fā)現(xiàn)他其實強調(diào)的是食品生產(chǎn)者作為食品安全的首要責任者,他們是安全食品的源頭控制者,如果這些人把關不嚴,把不安全食品推向大眾,即便政府采取最嚴厲的目標監(jiān)管到每個食品生產(chǎn)者個體身上也無法完全遏制不安全食品銷售到市場。食品安全問題則需要政府、企業(yè)、媒體、消費者共同努力。有效控制食品安全事故,使其危害降低到最低程度,其中有很多因素摻雜其中,公共機構的監(jiān)管只是有效控制食品安全事故發(fā)生的諸多關鍵要素之一個環(huán)節(jié)。比如一些其他因素,諸如各地的社會經(jīng)濟發(fā)展程度、商業(yè)誠信文化及誠信價值體系的完善與否、科技技術發(fā)展水平的高低等等也會有所影響,在我國廣為分布的縣域?qū)用?在食品安全監(jiān)管的整體力量上來看,從農(nóng)林牧漁到最后的餐飲環(huán)節(jié),也就是我們通常說的“從農(nóng)田到餐桌”這整個食品的生產(chǎn)、儲運、配送及銷售環(huán)節(jié),專門從事食品安全監(jiān)管的監(jiān)管人員一般不超過數(shù)十人,而且他們的監(jiān)管業(yè)務范圍還涉及到藥品、保健品及化妝品等等,并且沒有足夠的監(jiān)測設備。在很多經(jīng)濟不發(fā)達的市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn),尤其是西部地區(qū)的經(jīng)濟落后地區(qū),食品產(chǎn)業(yè)鏈上的主要環(huán)節(jié)通常以服務業(yè)為主,而服務業(yè)往往是經(jīng)濟落后地區(qū)解決富余人口就業(yè)問題的主要領域以及重要渠道,對于文化教育層次較低并且沒有一定技能的低收入家庭來說,從事食品供應服務是解決其個人和家庭生存的重要渠道。如果嚴格按照食品安全及衛(wèi)生相關的法律規(guī)定,嚴把食品安全生產(chǎn)質(zhì)量關,食品供應服務的準入門檻將會非常嚴格,但是對于那些分布在街頭巷尾、沒有組織,并且通常不成規(guī)模的固定或流動食品供應攤點來說,嚴格的食品安全和衛(wèi)生法律規(guī)定通常會被忽視,這些食品供應服務者的存在使得食品安全形勢不容樂觀。這種狀態(tài)下,部分人的生存、就業(yè)與大眾所面臨食品安全問題就可能發(fā)生沖突,其結果使得這些小作坊式的食品生產(chǎn)者在適用安全標準上不得不打些折扣。跟那些進行規(guī)?；N植和養(yǎng)殖的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)相比,廣泛分散于各地的小規(guī)模農(nóng)村家庭式種植和散養(yǎng)式農(nóng)產(chǎn)品供應點是食品安全監(jiān)管的難點和重災區(qū)。(2)主要原因有兩個方面,其一,農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者為了最大化經(jīng)濟利益,通常會選擇降低生產(chǎn)成本而追求農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量增加,其結果通常以犧牲農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全為代價;其次,以家庭為主體的小作坊式經(jīng)營模式,在食品生產(chǎn)、加工、存儲、流通等諸多環(huán)節(jié)所要求的硬件和軟件要求上都無法達到標準,從而導致農(nóng)藥、化肥、激素以及添加劑的大量濫用,這種源頭上的食品不安全生產(chǎn)、操作已經(jīng)成為我國食品安全面臨的最大風險和安全隱患。那么,食品安全問題到底應該由誰來承擔責任呢?毫無疑問,食品生產(chǎn)者和政府都是主要責任人。食品生產(chǎn)者理應遵守法律,按照食品安全標準生產(chǎn)銷售并提供服務,這是最起碼的商業(yè)準則,否則就應受到法律的制裁。而政府作為食品安全標準的制定者,同時又是食品安全的監(jiān)管者和食品安全不法行為的裁判者,其履行的職責越多,權力也越大,同時其承擔的社會責任也就越大。現(xiàn)在,我國食品安全監(jiān)管方面的確存在很多漏洞,但僅靠政府監(jiān)管的確是力不從心。近些年來根據(jù)政府公布的材料顯示,食品生產(chǎn)加工企業(yè)存在合并、集中的趨勢,但這種情形主要還是發(fā)生在那些上規(guī)模的食品生產(chǎn)加工企業(yè)。再加上那些無法統(tǒng)計的食品生產(chǎn)小攤小販,面對數(shù)量如此驚人并且處于無組織狀態(tài)的食品生產(chǎn)者,單靠政府一方面的力量來保障食品質(zhì)量安全的確無法想像。二、產(chǎn)品食品致害的證據(jù)很難判斷每每發(fā)生食品安全事故,食品生產(chǎn)者通常會收到監(jiān)管機構的罰單及輿論媒體還有廣大消費者的譴責。這些力量對不安全食品生產(chǎn)者的確造成了一定的壓力,不僅使致害者受到了經(jīng)濟上的制裁,而且使其聲譽受到影響,起到了一定的遏制作用。但是,當遭遇不安全食品侵害時,作為消費者在很多時候很難得到私法上的救濟。目前,從我國已經(jīng)發(fā)生的諸多食品安全事故來看,主要都是食源性疾病引發(fā)的不安全食品致害侵權責任。在侵權法上,食品作為產(chǎn)品的一種,不安全食品致害侵權責任適用產(chǎn)品侵權責任,因此其歸責原則和構成要件均受到產(chǎn)品致害侵權責任的約束,一旦這種損害發(fā)生,不安全食品的消費者往往很難提供對自己有利的證據(jù)來;再就是,如果不安全食品的生產(chǎn)者或提供者存在賠償能力不足或者根本沒有損害賠償能力,那么相關受害人獲得救濟的權利將遭遇重重困難,甚至根本無法得到救濟;鑒于前述兩種不確定性的存在,因為不安全食品所導致的產(chǎn)品致害責任,對于受害的消費者來說自然不是最佳的分散風險路徑。根據(jù)我國近幾年頒布的《食品安全法》、《侵權責任法》以及之前的頒行的《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《消費者權益保護法》,從中我們可以概括歸納出,產(chǎn)品(食品)的銷售者(或稱供應者)主要對產(chǎn)品(食品)侵權事件承擔過錯責任,而產(chǎn)品(食品)生產(chǎn)者及制造者承擔無過錯責任。在一些對產(chǎn)品(食品)供應者采過錯責任歸責原則的國家和地區(qū),對于受害的消費者來說,收集取證被侵權的證據(jù)相對容易一些;但是如果要讓產(chǎn)品(食品)的受害消費者對產(chǎn)品(食品)的生產(chǎn)銷售者的過錯承擔舉證責任,那么致害人過錯的證據(jù)對于受害消費者來說,可能極其困難。對產(chǎn)品(食品)產(chǎn)銷者采無過錯歸責原則的國家和地區(qū),即便實體法律規(guī)定受害者不承擔證明產(chǎn)品(食品)產(chǎn)銷者的過錯,但是,并不是說受害消費者就不用承擔任何舉證責任了,被侵權人必須承擔證明損害結果的發(fā)生與產(chǎn)品(食品)缺陷之間存在因果聯(lián)系,至于產(chǎn)品(食品)是否存在缺陷或者不安全,其缺陷或者不安全的判定標準是什么?以及受害消費者所遭受的損害是否由缺陷產(chǎn)品或不安全食品所導致?受害消費者要在這些方面提供相關致害證據(jù)是非常困難的,因為這種特殊侵權行為的證據(jù)與一般侵權行為那種直接的、明顯的致害與損害后果關系之證明來說相差很大,產(chǎn)品(不安全食品)致害侵權通常涉及到產(chǎn)品(食品)的生產(chǎn)制造及其工藝程序,這些信息非常專業(yè)化、技術化,沒有專業(yè)知識的受害消費者根本無法知曉并掌握,尤其涉及到一些潛在的、具有持續(xù)性的、累積性損害因素時,不僅受害消費,有時甚至就連產(chǎn)品(食品)產(chǎn)銷者自己都無法預知。(3)有時,從單一的損害角度來看,受害消費者偶然或者為數(shù)不多地接觸到致害物質(zhì),并不會出現(xiàn)損害,但是在多次解決致害物質(zhì)后,這種損害可能就會累積下來,有時這些極有可能造成損害的有毒有害物質(zhì)具有隱蔽性,還存在一定的潛伏周期,普通消費者甚至是監(jiān)管者一時是難以憑經(jīng)驗證明損害事實與不安全產(chǎn)品(食品)之間存在因果聯(lián)系。遇到這種特殊的不安全產(chǎn)品(食品)致害侵權的情形,由于這些不安全產(chǎn)品(食品)所造成的風險是隱性的、潛伏性的,需要專業(yè)機構和專業(yè)人士通過專業(yè)知識和工具投入一定的時間來證明。從侵權法角度來講,不安全食品致人損害所產(chǎn)生的侵權責任面臨兩個方面的問題:第一,從風險預防的角度,如何有效防止或者遏制不安全食品對消費者生命健康及財產(chǎn)的損害?第二,損害出現(xiàn)之后,通過何種方式合理地對受害人所遭受的損害進行填補?對于前一個問題來說,侵權法的歸責機制使其在對不安全食品的提供者及其服務方面不具有優(yōu)勢,因為侵權責任法的首要功能主要是填補損害,給受害者提供法律救濟,使得致害人和受害者處于法律上的同等位置,實現(xiàn)矯正正義(correctivejustice);不過,侵權法還存在另外一個功能,不過這種功能是所有法律都具有的功能,也即:懲戒和預防不法行為發(fā)生的功能,其方式主要是通過讓受害者支付損害賠償金(damages)的方式,使其謹慎行為,盡到一般理性人(reasonableperson)的注意義務(dutyofcare),侵權法的這種功能,即實現(xiàn)所謂的分配正義(distributivejustice)。侵權責任法的兩大主要功能有時可能存在不合拍的地方。對侵權行為的受害者來說,其可能得到的損害賠償基金只是一個大概的量化,目前還無法計算出損害賠償金與致害人的注意度之間的金錢轉(zhuǎn)換關系。損害填補或者賠償損失(compensation)作為侵權責任法的首要功能,有時對于受害者本人來說是沒有意義的事情,例如在侵權行為致他人死亡的案例中,死去的受害者不可能再有生命,因而其生命損失是無法僅僅通過金錢形式進行補償?shù)摹６谖覀兯?jīng)歷的一些食品安全事故中,因不安全食品給受害者所造成的損失通常是無法恢復原狀或者其損失是無法得到填補的,此時僅僅通過金錢補償(monetarycompensation)可能無法填補受害人或其家屬所遭受的精神打擊或損害的(emotionaldistress)。為了避免更多的人遭受不法行為侵害,從這個角度來看,預防和遏制各種意外事故的發(fā)生就顯得尤其重要。即便某些在特殊侵權行為中,我們適用嚴格責任制度,判令致害人支付損害賠償金通常也無法引導致害人更加謹慎地行為,此時侵權責任法的損害預防功能可能就會失靈。正是因為存在這些即便有法律給予事先預防及事后懲戒的制度設計,但是從受害人角度來說,有必要對其設計出更為便捷的損害填補方式,保險業(yè)的發(fā)展對侵權法的發(fā)展無疑造成一種沖擊,尤其是責任保險的出現(xiàn)和發(fā)展,甚至有的學者認為“侵權法已經(jīng)死亡”。(4)三、食品安全事故中損害的彌補責任保險的出現(xiàn),除了為投保人可能因其不當行為導致(3)國內(nèi)外發(fā)生的諸多藥害事故就是典型的例子,橙劑、反應停、龍膽瀉肝丸等等具有潛在損害的化學品或藥品在當時獲得生產(chǎn)許可時尚不知損害需要給受害人補償而分散其損害賠償?shù)娘L險之主要功能外,其另一個目標是補償因投保人的不當行為所引發(fā)的相關第三方遭受的人身傷害或財產(chǎn)損失。依照保險法的基本原理,這種保險主要是針對專業(yè)人士、機構而設計的,其涵蓋了被保險人可能會因其不當行為導致?lián)p失而應承擔的各種意外致害概率事件,但是,對于那些由于不當行為仍故意行為所導致的損害,則不屬于保險范疇。這種保險的旨在分散投保者因其專業(yè)行為可能導致意外損害所產(chǎn)生的賠償責任,使其免受一些意外事故多產(chǎn)生的不利影響。從投保人或被保險人的角度來看,責任保險是一種保護性制度設計。從責任保險的對象來說,這種制度架構是一種極其重要、能夠確保意外受害者在遭遇投保人所投保的意外致害侵權時得到補償。責任保險的興起對侵權法因不法行為致人損害或死亡所產(chǎn)生的補償機制產(chǎn)生了深刻影響。責任保險如果應用到特殊侵權行為領域,可能會對一些特殊侵權行為的受害者來說產(chǎn)生良好的損害填補效果,具體涉及到不安全食品事故而言,可以說這種制度設計如果應用到不安全食品致人損害情形,將可以起到彌補侵權法在應對食品安全事故中的損害填補不效率的劣勢。盡管責任保險當初的制度設計在客觀上能起到這一作用,但作為一種商業(yè)保險,這種保險設計仍不可避免具有很大的局限性。作為商人的食品產(chǎn)銷者,其追求盈利的心態(tài)和投機意識很可能降低其主動投保的意愿。在這種情況下,保險商從自身可能會面臨的經(jīng)營風險來考量,因為對投保人不當行為的概率缺乏準確的預知,從而可能會出現(xiàn)承保意愿不足的情況,此時,承保范圍以及保險金額都會因此而受到影響。涉及到食品安全領域,如果責任保險遭遇市場失靈,即食品生產(chǎn)商或供應商都不愿意投保,加上其社會責任感不強,那么其行為很可能會導致較嚴重的負外部性,一次嚴重的食品安全事故可能引發(fā)災難性后果,有時甚至其潛在損害都無法預知,遇到這種情形,公共機構有必要主動行使其干預職能,在食品安全領域推行強制食品安全責任保險。強制責任保險不僅可以警示投保人謹慎行為,盡力使自己的行為不要給自己或他人造成損害。其次,強制責任保險更利于分散風險,一旦損害出現(xiàn)很明顯可以使得保險人在約定范圍內(nèi)與其分擔損失。不過,對于不安全食品生產(chǎn)者及供應者來說,如果不依法生產(chǎn)經(jīng)營,造成損害或者事故,其商譽和信譽對于潛在加害人來說將有可能導致沒頂之災,如果損害特別嚴重,其法律責任將會超出私法范疇,有可能會觸犯刑事法律,承擔刑事法律制裁,這種制裁將更具有威懾力。在這個角度來看,侵權責任規(guī)則(嚴格責任制度的采用)可能與責任保險規(guī)則能夠起到互補其短的作用,相得益彰。這么說,是因為:首先,責任保險人(保險商)將為投保責任險的侵害者的不當行為所產(chǎn)生的大部分損害或者全部損害擔負起理賠責任。依照此類保單的保險具體條文,保險規(guī)則在很大程度上會間接改變侵害者(投保者)的行為模式(主要是投保者可能會存在道德風險)。其次,責任保險在一般情況下會增加了風險規(guī)避者(riskavoider)的福利,因為投保這種專業(yè)險,有可能使其從意外的、無法準確預知的風險中解脫出來,如果沒有責任保險,風險規(guī)避者的行為模式可能會出現(xiàn)某種極端的情形,要么是采取過度的謹慎態(tài)度,或者不敢從事這種具有一定風險性的活動等,比如在食品安全領域,因為擔心食品安全事故的發(fā)生風險而不敢從事相關生產(chǎn),在這種情形下,責任保險的銷售和合法性就被正當化。(5)在一些發(fā)達國家,產(chǎn)品責任險正在逐步成為一種強制性的保險類型,采取的是嚴格或無過失責任原則。在美國,近年因產(chǎn)品侵權所引發(fā)的訴訟當中,被告平均支付的訴訟費用和賠款超過500萬美元,并且呈逐年上升之勢。責任保險業(yè)務的保費收入自上個世紀80年代開始即占到美國非壽險業(yè)務的45-50%;在歐洲一些發(fā)達國家,責任保險業(yè)務通常占到非壽險業(yè)務的30%左右;日本的責任保險業(yè)務占到