終身教育立法的國際經(jīng)驗與中國選擇

終身教育立法的國際經(jīng)驗與中國選擇

一、終身教育的立法現(xiàn)狀:地方立法的滯后“終身學(xué)習(xí)”在現(xiàn)在不是一個新概念。上世紀(jì)70年代,聯(lián)合國教科文組織就曾以官方報告的形式闡明了“終身教育”的概念及其重要地位①。自那以來,終身教育理念在世界范圍內(nèi)的推進(jìn)已有40余年,并逐漸從一種理念轉(zhuǎn)化為一種教育政策與實踐。受此影響我國各種與終身教育相關(guān)的教育形式,諸如成人教育、社區(qū)教育、繼續(xù)教育、老年教育、夜大學(xué)、自學(xué)考試等也蓬勃發(fā)展起來。但與發(fā)達(dá)國家終身教育法制化的現(xiàn)狀相比,我國仍然處在滯后的狀態(tài),國家層面的相關(guān)立法至今沒有實現(xiàn)。雖然我國在一些地區(qū)已經(jīng)制定了地方性的法規(guī),如《福建省終身教育促進(jìn)條例》(2005年9月28日施行)、《上海市終身教育促進(jìn)條例》(2011年5月1日施行)等,但總體來看,由于理論研究的滯后,條文內(nèi)容大多空泛無物,實質(zhì)性的推進(jìn)舉措缺乏,加之地方性法規(guī)法律效應(yīng)的局限性,因而導(dǎo)致終身教育的推動始終處在“雷聲大、雨點小”的尷尬境地。2010年,國務(wù)院頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》。在其第一部分“總體戰(zhàn)略”中,就明確提出我國要“構(gòu)建體系完備的終身教育”,同時指出到2020年終身教育體系要基本形成②。但顯而易見的現(xiàn)實問題是,如果沒有立法予以保障,沒有法律框架體系下制定相關(guān)的具體政策與舉措,乃至得不到固定經(jīng)費的資助,則《綱要》所確定的教育戰(zhàn)略目標(biāo)終將難以實現(xiàn)。鑒于終身教育立法問題的重要,在國務(wù)院所屬教育部等有關(guān)部門的推動下,國家層面的終身教育立法調(diào)研與起草工作已經(jīng)開始啟動。如何制定一部既與國際社會接軌,又符合我國本土特征的終身教育大法,仍然是我國終身教育理論與實踐工作者面臨的一大難題與挑戰(zhàn)。在此背景下,研究與梳理國外終身教育立法的成功或失敗的經(jīng)驗無疑對我國即將開展的終身教育立法具有重要的啟示與借鑒。二、各國教育立法的內(nèi)容與要點迄今為止,國際社會已經(jīng)出臺終身教育法律的國家主要有美國、日本和韓國等。由于各國政治背景、社會條件、歷史傳承、文化傳統(tǒng)與教育制度的不同,其立法內(nèi)容與側(cè)重點也有諸多不同。為此審慎借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗,仔細(xì)梳理并考察各國的立法背景、實施環(huán)境和法律效率則至關(guān)重要。1.終身教育是美國綜合科技實力的加強1976年10月,美國國會通過了議員蒙代爾遞交的《蒙代爾議案》,同時將其作為《高等教育法》修正案第一節(jié)的B部分予以貫徹實施,由此,美國《終身學(xué)習(xí)法》(也稱為《蒙代爾法》)正式出臺。該法的基本宗旨是“致力于通過長期性的培訓(xùn),以使公民能不斷地掌握與更新有關(guān)職業(yè)的知識和就業(yè)的技能,并使他們能夠適應(yīng)或引領(lǐng)社會、經(jīng)濟、政治及文化的不斷發(fā)展,而最終達(dá)到促進(jìn)美國科技的高速發(fā)展與國力不斷增強的目的”③?？v觀此法的立法理念與原則,大致體現(xiàn)在以下五個方面:第一,落實公民終身教育權(quán)。由于單純的學(xué)校教育已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足多數(shù)美國人對于生活和工作的實際需要,因而繼續(xù)學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)已經(jīng)成為他們謀求生存的手段,由此美國《終身學(xué)習(xí)法》適時地提出了公民教育權(quán)應(yīng)受到終身保障的理念。第二,公民學(xué)習(xí)形式的多樣化。該法指出,現(xiàn)代教育不應(yīng)僅僅局限于學(xué)校教育,還應(yīng)將更多的校外教育形式納入到公民的學(xué)習(xí)中來。這一理念的提出,旨在把學(xué)校與學(xué)校外的教育資源予以整合,同時以立法的形式給以認(rèn)可和保障。第三,終身教育要推動科技與國力的發(fā)展。該法認(rèn)為只有通過促進(jìn)人的不斷學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)才能適應(yīng)社會、科技和經(jīng)濟的不斷變化,因此對終身教育推動美國綜合科技實力的提高給以了極大的重視。第四,實施終身教育要因地制宜。美國是一個多民族、聯(lián)邦制的國家,如何使終身教育理念符合本土發(fā)展的需要,就應(yīng)該根據(jù)各州、各地區(qū)的不同狀況,采取不同的實施路徑和策略方能生效。第五,鼓勵政府機構(gòu)和社會團體的廣泛參與。由于該法被定名為《終身學(xué)習(xí)法》,因此保障公民終身學(xué)習(xí)權(quán)是重要的立法意圖,而要使公民享受更多的學(xué)習(xí)機會,就必須讓各種公立或私立的教育機構(gòu),國家、州和地方組織,大學(xué)、企業(yè)及各民間團體參與終身教育建設(shè),提供多元學(xué)習(xí)內(nèi)容,同時建立聯(lián)合保障體系,從而使教育資源得到充分利用,并促進(jìn)終身學(xué)習(xí)活動得以全方位地展開。仔細(xì)研究該法的法律適用部分,還可以發(fā)現(xiàn)一些具體規(guī)定具有較強的可操作性,如在概要部分該法就具體規(guī)定了此法作為一部聯(lián)邦教育法的指導(dǎo)意義;在該法的第三部分又對實施細(xì)則進(jìn)行了規(guī)定,這部分內(nèi)容對政府自由裁量權(quán)的濫用作了限制,而且還使各州共同遵循上位法律的相關(guān)規(guī)定有了具體依據(jù),因而對可能形成的地方主義或各自為政的弊端有了預(yù)防性的切實舉措。比較遺憾的是,作為一部完整法律所必須具備的法律救濟方面的內(nèi)容卻沒有列入,因而此法的結(jié)構(gòu)與體系顯得不夠完整④。簡而言之,1976年制定的美國《終身學(xué)習(xí)法》被公認(rèn)為是目前世界上第一部比較完善的有關(guān)終身教育的成文法,其突出的貢獻(xiàn)就在于,終身教育從此將不再停留于理念傳播的層面,而是作為一項具有戰(zhàn)略意義的具體教育活動,而具有了法律的切實保障。法律的制定亦由此確立了終身學(xué)習(xí)在美國教育體系中的重要地位。由于該法要求在全國范圍內(nèi)推進(jìn)終身學(xué)習(xí)活動,同時對落實終身教育原則制定了多項具體舉措,因而不僅使終身學(xué)習(xí)活動滲透進(jìn)了聯(lián)邦政府的教育規(guī)劃、教育評估及教育資源的整合之中,而且在一定程度上推動了美國社會科技與經(jīng)濟的發(fā)展。美國《終身學(xué)習(xí)法》還有一個獨具特色之處在于,其并沒有從更廣泛的意義上去刻意構(gòu)建一個龐大而完整的終身教育體系,而是將“終身教育”的推動放置于某一個接近的范疇,如高等教育,尤其是高等職業(yè)教育領(lǐng)域。這一做法不僅避免了因為無法對人的一生所面臨的全部教育進(jìn)行事實上的規(guī)定而可能出現(xiàn)的“空泛”與“無效”的弊端,而且通過選擇一個可以作為切入口進(jìn)行重點推進(jìn)的“窗口”,對首先需要發(fā)展的領(lǐng)域予以推動,這個十分智慧的做法可以起到以點帶面、突出重點,并從局部取得經(jīng)驗然后再予以全面鋪開的作用。美國《終身學(xué)習(xí)法》的基本立法思路是,致力于通過學(xué)校后的繼續(xù)教育,尤其是高等教育層面的職業(yè)技能培訓(xùn),使普通公民不斷學(xué)習(xí)新知識、新觀念與新技能,適應(yīng)急劇變化的社會,以及處在這一社會轉(zhuǎn)型中的政治、經(jīng)濟與文化的發(fā)展。無疑,該法的制定在一定程度上促進(jìn)了美國當(dāng)時經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展與國力的大幅提升。誠然,這一立法仍然存有許多不足之處。由于當(dāng)時仍處于終身教育思潮傳播的初期,因此許多條款還存在一定的滯后性。如該法雖強調(diào)公民學(xué)習(xí)權(quán)的保障,卻缺乏相應(yīng)的剛性舉措。又如該法將終身教育放置于高等職業(yè)教育領(lǐng)域,雖然有利于政策的推動,但此舉實際上卻也縮小了終身教育的內(nèi)涵與范圍,同時也削弱了終身教育在國民教育體系中的地位。從長遠(yuǎn)的角度來看,甚至有可能因此削弱終身教育對人整體發(fā)展的功能,由此對保障公民終身學(xué)習(xí)權(quán)帶來不利的影響。2.日本終身學(xué)習(xí)法的立法規(guī)定。對于實現(xiàn)法律的一致性和法戰(zhàn)后的幾十年,日本通過政治民主化的進(jìn)程,經(jīng)濟得到快速發(fā)展,公民社會也逐漸走向成熟。日本能從一個戰(zhàn)敗國迅速崛起成為世界第三大經(jīng)濟體,這與日本在戰(zhàn)后迅速制定《和平憲法》以及重視教育,尤其是發(fā)展終身教育等因素不無關(guān)系。到了上世紀(jì)80年代,為滿足國民對教育的進(jìn)一步需求,同時彌補傳統(tǒng)國民教育體系的缺陷,日本開始關(guān)注終身教育,并啟動了立法進(jìn)程。1990年7月,日本頒布了世界上第一部為終身教育制定的專項法律《終身學(xué)習(xí)振興法》。首先,從立法目的來看,該法規(guī)定日本發(fā)展終身教育是為了“謀求整備振興終身學(xué)習(xí)措施的推進(jìn)體制及地區(qū)終身學(xué)習(xí)機會,進(jìn)而為振興終身學(xué)習(xí)作出貢獻(xiàn)”⑥。其次,規(guī)定地方政府(都、道、府、縣)為促進(jìn)終身學(xué)習(xí)必須完成包括收集、整理并提供有關(guān)學(xué)校教育和學(xué)校外社會教育的學(xué)習(xí)機會,開展有關(guān)居民學(xué)習(xí)成果的調(diào)查研究及開發(fā)適合本地區(qū)的學(xué)習(xí)方法等。其三,該法規(guī)定了地方政府發(fā)展終身學(xué)習(xí)的“基本構(gòu)想”和要求,如推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的基本方針、種類、內(nèi)容、范圍與經(jīng)費保障等。其四,規(guī)定了地方政府推進(jìn)終身學(xué)習(xí)“基本構(gòu)想”的實施與指導(dǎo)意見。最后,就設(shè)置終身學(xué)習(xí)的推進(jìn)與協(xié)調(diào)機構(gòu)——中央及地方終身學(xué)習(xí)審議會,明確了其主要任務(wù)、職權(quán)、產(chǎn)生辦法與委員人數(shù)的核定等。為了保證各地區(qū)制定的終身學(xué)習(xí)方案具有一定的規(guī)范性,該法還對文部大臣和通產(chǎn)大臣審批的終身學(xué)習(xí)方案的認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)做了明確規(guī)定?？傊?日本制定《終身學(xué)習(xí)振興法》大致具有三個立法意圖:一是力圖將終身學(xué)習(xí)納入國民教育體系,并有以“終身教育”取代原先“社會教育”及其他校外傳統(tǒng)教育的趨勢;二是建立了以文部省與通商產(chǎn)業(yè)省為主體的聯(lián)合推進(jìn)體制,來主導(dǎo)日本終身學(xué)習(xí)的推進(jìn)過程,而日本終身教育具有“產(chǎn)業(yè)化”濃郁色彩的弊端也因此產(chǎn)生;三是對地方政府提出總體要求,同時給予地方政府足夠的權(quán)限,以充分調(diào)動地方政府發(fā)展終身教育的積極性。該法在頒行了12年以后,日本國會又于2002年對其進(jìn)行了修訂,其新法名為《終身學(xué)習(xí)完善法》⑦。從前后兩部法律的特征來看,由于后者只是在前者基礎(chǔ)之上的若干修正和完善,因此兩部法律并沒有呈現(xiàn)太大的不同。如兩部法律都把“滿足國民對于終身學(xué)習(xí)機會的需求”作為立法的基本宗旨,而由文部省與通商產(chǎn)業(yè)省為主成立的聯(lián)合推進(jìn)體制也沒有根本的變化。尤其是在上世紀(jì)90年代日本經(jīng)濟面臨衰退的背景下,這樣一種推動機制的建立有被政府利用來作為推動國民經(jīng)濟發(fā)展手段的意圖。另外,兩部法律都是以具體條款的形式,對涉及終身教育、終身學(xué)習(xí)的內(nèi)容作了明確規(guī)定,因而被認(rèn)定為是一部完整的成文法。但是綜觀該法的許多條款,還是抽象性的條款較多,可操作的具體規(guī)定較少,由此也給具體實施造成了許多困難。例如該法的第二條提出了“尊重公民意愿與引導(dǎo)公民行為相結(jié)合”的綜合推進(jìn)原則,但對于如何評估國民的自愿程度,又如何引導(dǎo)國民參加終身學(xué)習(xí)的具體行為,以及采用怎樣的舉措確保兩者的有機結(jié)合等,法律都沒有做出具體的規(guī)定。由于法律適用性條款的缺失,也造成了執(zhí)法過程的許多困難⑧。綜上所述,2002年《終身學(xué)習(xí)完善法》較之《終身學(xué)習(xí)振興法》,只就部分措施與內(nèi)容方面的細(xì)節(jié)進(jìn)行了修改,并無實質(zhì)性理念與導(dǎo)向的根本變化,因此兩部法只是做了前后銜接、一脈相承的修訂。所以《終身學(xué)習(xí)完善法》仍然被置于“產(chǎn)業(yè)振興”的層面,也即促進(jìn)終身學(xué)習(xí)乃是為了振興經(jīng)濟,而對于終身學(xué)習(xí)理念中最重要的因素——國民學(xué)習(xí)權(quán)的保障、國民素養(yǎng)的整體提高,以及國家與政府為民眾提供公益性的學(xué)習(xí)機會等涉及終身教育本質(zhì)理念的重要內(nèi)容,在該法中仍然沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)與重視。3.終身教育制度的其他規(guī)定韓國在1980年的《第五共和新憲法》中首次提出終身教育的理念。《新憲法》第29條第5項規(guī)定,韓國政府必須提倡終身教育。在國家根本大法中賦予終身教育以重要地位,這在韓國歷史上可謂史無前例,其對規(guī)范與拓展終身教育活動亦起到了極大的推動作用。1987年10月29日韓國又修訂了《大韓民國憲法》⑨,其中第31條第5項對“國家應(yīng)大力發(fā)展終身教育事業(yè)”的法律條款繼續(xù)予以了明確規(guī)定,由此,“終身教育”在國民教育體系中的法律地位再次得到憲法的認(rèn)定⑩?；凇稇椃ā返纳鲜鲆?guī)定,1996年8月韓國政府將原有的《社會教育法》修訂為《終身學(xué)習(xí)法》(最終被定名為《終身教育法》,這也是韓國終身教育在政策層面進(jìn)入實際立法階段的重要成果。經(jīng)過1998年和1999年兩次全國性的調(diào)查及廣泛聽取社會意見之后,韓國《終身教育法》于2000年被正式制定并實施。2000年出臺的韓國《終身教育法》,在第一章就明確提出了實施《終身教育法》的四項“基本原則”:其一,明文規(guī)定全體國民均有享受終身教育的權(quán)利并受到法律的保障;其二,強調(diào)終身教育必須以個人自覺與自愿學(xué)習(xí)為基礎(chǔ);其三,明確規(guī)定終身教育不得被利用于進(jìn)行政治宣傳和個人偏見為目的的活動;其四,對于已完成一定學(xué)業(yè)者,應(yīng)給予其相應(yīng)的社會待遇。該法在其余幾章還分別規(guī)定了以下重要內(nèi)容:第二章就中央和地方自治團體推動終身教育的職責(zé)和任務(wù)作了明確規(guī)定,其中包括設(shè)立國家層面的終身教育振興院與終身教育信息中心,對中央與地方各推進(jìn)團體的隸屬關(guān)系與經(jīng)費來源作了明確的界定。第三章則就從事終身教育工作的人員職稱、職務(wù)及培養(yǎng)作了明確規(guī)定。如把從事終身教育工作的專職人員定名為“終身教育士”,同時明確規(guī)定“終身教育士”由大學(xué)培養(yǎng)。第四章則分條規(guī)定了終身教育的八類實施機構(gòu)及其運行規(guī)則。這八類實施機構(gòu)規(guī)定如下:(1)類似于學(xué)校性質(zhì)的設(shè)施;(2)由企業(yè)建立的機構(gòu);(3)實施遠(yuǎn)距離教育類似學(xué)校式的機構(gòu);(4)由事業(yè)單位建立的終身教育團體;(5)由民間社會團體設(shè)立的終身教育機構(gòu);(6)由學(xué)校附設(shè)的終身教育設(shè)施;(7)由政府機關(guān)附設(shè)的終身教育機構(gòu);(8)從事知識與人力開發(fā)的事業(yè)機關(guān)附設(shè)的終身教育機構(gòu)。該法第五章則就通過終身學(xué)習(xí)獲得的學(xué)分認(rèn)定、轉(zhuǎn)換及學(xué)分銀行的設(shè)置以及個人違法的行政處罰等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定⑾。韓國《終身教育法》作為目前世界上最富創(chuàng)新意義的實體法,其主要貢獻(xiàn)有以下三項:一是該法第一次把“學(xué)習(xí)休假制”和“學(xué)習(xí)費用援助制”納入終身教育立法之中。眾所周知,能否普及終身教育的重要條件之一,是參加者必須具有可供自由支配的時間與空間。韓國《終身教育法》把企業(yè)員工在滿足一定條件后可以享有帶薪或者不帶薪的休假待遇以立法的形式予以保障,這就為所有已參加社會工作的成年人提供了參加終身學(xué)習(xí)的重要條件。而對于經(jīng)濟生活有困難的公民,該法則規(guī)定可以通過政府或企業(yè)的資助,獲得參加終身教育的經(jīng)費。二是該法在世界范圍內(nèi)第一次建立對普通民眾參加終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)成果予以“學(xué)分積累、轉(zhuǎn)換與認(rèn)定”的制度。根據(jù)該法規(guī)定,在完成了該法以及其他法律規(guī)定的終身教育課程者,其學(xué)分和學(xué)歷均得到國家的承認(rèn)。三是該法對終身教育的多元活動形式予以界定,包括學(xué)校形態(tài)、社區(qū)大學(xué)形態(tài)或者遠(yuǎn)程教育形態(tài)等多種形式。由此從體制機制上對整合各種教育資源并架構(gòu)終身教育立交橋開辟了可行的路徑。2007年,韓國又頒布了《終身教育法實施細(xì)則》,對2000年《終身教育法》作了進(jìn)一步的修改、補充和完善⑿。具體內(nèi)容有以下三項:一是重新界定了“終身教育”的內(nèi)涵,明確了終身教育的外延包括學(xué)校外的學(xué)歷補充教育、職業(yè)教育、成人教育、文化藝術(shù)教育以及市民教育等。雖然該法不無遺憾地將學(xué)校教育排除在了終身教育的范疇之外,但明晰終身教育所需關(guān)注的領(lǐng)域與范圍,規(guī)定了終身教育所需要突破的重點與難點,就此而言,該法還是具有突破性的進(jìn)展。二是提出了建立終身教育的振興計劃,其明文規(guī)定中央和地方兩級政府應(yīng)制訂相應(yīng)的振興終身教育的基本計劃和年度規(guī)劃。同時通過在國家層面上設(shè)立終身教育振興院、省級層面設(shè)立終身教育振興會、基層層面設(shè)置終身教育振興館等機構(gòu)來具體落實發(fā)展終身教育事業(yè)的工作。三是明確規(guī)定了終身教育專職人員的職稱、培養(yǎng)與培訓(xùn)機制。細(xì)則第四章“終身教育士”規(guī)定了韓國從事終身教育專職工作的人員被定名為“終身教育士”,而各級大學(xué)將設(shè)置專業(yè)對其進(jìn)行培養(yǎng)。由于終身教育專職管理人員的培養(yǎng)至關(guān)重要,因此“終身教育士”的職務(wù)定位乃至職稱待遇等一系列人事制度的規(guī)定和安排,乃是該部法律最具顛覆性的關(guān)鍵舉措。固然,縱觀整部法律的條文與實施細(xì)則,還是多少存在一些不足,如該法過于強調(diào)政府的管理職能,對于國民在終身教育中的主體地位重視不夠;又如,把學(xué)校教育排除在終身教育體系之外,也遭到了國際社會的非議;再如,對于基層社區(qū)在終身教育體系中的作用與功能也沒有予以明確定位。盡管如此,該法作為目前世界上比較完整,且具有較強的可操作性,處處蘊含著當(dāng)代教育理念的終身教育法規(guī),還是展現(xiàn)了韓國政府的智慧與勇氣,其在終身教育領(lǐng)域所做的體制機制改革以及各種具有突破性的前瞻性思考,都為其他國家在如何發(fā)展與完善終身教育的政策舉措方面提供了重要的理論參考與實踐基礎(chǔ)。三、終身教育的法律規(guī)制通過以上對美、日、韓三國終身教育立法內(nèi)容與現(xiàn)狀的梳理、分析與歸納,我們大致可以就當(dāng)前我國終身教育立法需要解決的問題以及所規(guī)范的內(nèi)容得出以下幾點結(jié)論與建議:一是關(guān)于終身教育的立法宗旨:保護(hù)公民的終身學(xué)習(xí)權(quán),開拓多元的終身學(xué)習(xí)途徑,提供多樣的終身學(xué)習(xí)機會,全面提升普通公民精神文化素養(yǎng)及生活質(zhì)量,是國際社會對終身教育達(dá)成的一致基本共識,也是今后終身教育立法的主要趨勢。二是關(guān)于終身教育的立法理念:堅持以政府為主導(dǎo)、以學(xué)習(xí)者為主體,嚴(yán)守公益性、公平性與非功利性的原則,已經(jīng)成為世界各國終身教育立法一致追求的基本思想與主張。三是關(guān)于終身教育法的基本內(nèi)涵與適用范圍:建立從“搖籃到拐杖”的終身教育體系,即規(guī)定終身教育的內(nèi)涵應(yīng)包含學(xué)校教育與學(xué)校外繼續(xù)教育在內(nèi)的各種正規(guī)與非正規(guī)乃至非正式的教育形態(tài),已經(jīng)成為國際社會的基本共識。四是關(guān)于終身教育需要完成的重要任務(wù)與使命:充分整合各種教育資源,并通過有序的方式,圍繞人的一生提供適合他(她)需要的教育機會或內(nèi)容,這已經(jīng)成為立法的主要內(nèi)容。而完成以上任務(wù)的關(guān)鍵所在,就是要架構(gòu)起連接學(xué)校與學(xué)校外教育的終身教育“立交橋”,打破各種因歷史原因或行政歸屬乃至利益爭斗