宋代的準政區(qū)與地方行政事務

宋代的準政區(qū)與地方行政事務

周振鶴將行政區(qū)域定義為“任何國家為了方便管理，必須將其土地劃分為有級別的地區(qū)，這些地區(qū)是行政區(qū)劃，以下簡稱行政區(qū)劃和行政區(qū)劃?！蓖瑫r,他也提出了一個區(qū)域作為政區(qū)而存在,所要符合的充分、必要條件。其必要條件,是要有一定的地域范圍,有一定數(shù)量人口,存在一個行政機構;充分條件,是處于一定的層級之中,有相對明確的邊界,有一個行政中心。滿足這些充要條件的,就可以算是正式的行政區(qū)劃。然而一般意義上的政區(qū),并不能包括所有具有行政職能的地方機構,因此,在地方行政制度的研究中,又有“準政區(qū)”這一概念,指具有行政管理職能,但只具備成為政區(qū)的部分充要條件的區(qū)域。在我國歷史上,準政區(qū)有多種類型,包括監(jiān)察區(qū)域、軍事管制區(qū)、財政督理區(qū)、宗教事務區(qū)以及邊疆特殊治理區(qū)域、少數(shù)民族地區(qū)的特殊治理區(qū)域1。準政區(qū)范疇的確定,依賴于正式政區(qū)概念的確定,在國家的實際行政事務操作中,其出現(xiàn)的頻率不如正式政區(qū)那么高,但這并不意味著準政區(qū)不重要。事實上,準政區(qū)不僅是在特殊區(qū)域靈活運用特殊管理方式的產(chǎn)物,而且是連接地方一般行政事務與整個國家的軍事、經(jīng)濟、民族、外交發(fā)展大勢的載體,在國家的政治生活中,它是不可或缺的。這也正是準政區(qū)在我國歷代從未消失的原因。在政治文化高度發(fā)達的趙宋王朝,地方行政制度發(fā)展到了非常完備的程度。正式政區(qū)包括高層政區(qū)(路)、統(tǒng)縣政區(qū)(府、州、軍、監(jiān))、縣級政區(qū)以及在地域上并不連續(xù)分布的縣以下政區(qū),而在核心的四層正式政區(qū)、三層普設的正式政區(qū)之外,還有大量不能被納入這固有層級之中的“準政區(qū)”的存在。與其它朝代相較,宋代的準政區(qū)種類最多,功能最全,在國家政治中的影響最大。它們是為正式行政組織以外的其它機構履行軍事、財政、監(jiān)察等特殊職能而劃分的區(qū)域,無論南宋還是北宋,其大部分境土都曾建立過轄區(qū)大小不同的各種準政區(qū),它們在宋代政治生活中所扮演的角色的重要性是毋庸置疑的。但是,現(xiàn)有的關于宋代準政區(qū)的研究,無論是就范圍還是深度而言,都有所不足。這不僅使宋代地方行政制度缺少重要的一環(huán),并且限制了與此密切相關的正式政區(qū)的研究,更不用說地方行政制度之時代特色及地區(qū)差異無法得到揭示。加強宋代準政區(qū)的研究之緊迫性是顯而易見的。在整個宋代所曾建置的財政督理型、軍管型、監(jiān)察型等一系列準政區(qū)中,前者最受中央政府重視、對政府之維持最為重要,并且其行政機構與正式政區(qū)(路、州、縣)的關系最密切、介入地方行政事務的程度最深,因此,財政督理型準政區(qū)應當是首先受到關注的一類準政區(qū)。宋代的準政區(qū),包括發(fā)運司、總領所、提舉茶馬、提點(舉)坑冶轄區(qū)。這些區(qū)域有明確的邊界和固定的治所,介入地方行政事務,有利于其特殊職能的順利實行,因此這些機構逐漸具備了管理轄區(qū)之內(nèi)部分行政事務的職能。顯然,這種區(qū)域已具備了政區(qū)的必要條件。但是,它們都毫無例外地具有局限性,使之有別于正式的政區(qū)。有的財政督理型準政區(qū)只轄有一路(高層政區(qū))之境,有的轄有幾個路,或者轄有幾個完整的路另加幾個路之各一部分,很難將它們納入一定的層級之中,甚至沒有一定的名稱——如同高層政區(qū)之統(tǒng)稱為“路”——以統(tǒng)括之。在轄區(qū)內(nèi)履行中央政府授予的特殊職能,是財政督理區(qū)的行政機構涉入地方行政事務的權力本源。它們與轄區(qū)內(nèi)各地方行政組織的關系都圍繞著其特殊職能,然而與后者之間不一定存在明確的上、下級關系。財政督理型準政區(qū)是宋代地方行政區(qū)劃體系中具有重要地位的“外圍機構”。一“茶鹽”發(fā)運,由四總領所負責各經(jīng)諸路的轉(zhuǎn)自,并無置運所職發(fā)運司。宋代發(fā)運司長官為發(fā)運使,全稱“淮南江浙荊湖制置發(fā)運使”,簡稱“制置發(fā)運使”、“發(fā)運使”,或稱“大漕”。發(fā)運司曾歷五次置、罷,其發(fā)展過程可分為三個時段:北宋至道元年至南宋紹興二年(995-1132年),南宋紹興八年至乾道六年(1138-1170年),嘉熙三年至景定四年(1239-1263年)2。至道元年,初置江淮兩浙發(fā)運使、兼制置茶鹽事,以楊允恭、李廷遂及王子輿為之3。至道三年罷發(fā)運使,其職事令淮南轉(zhuǎn)運使兼領4。咸平三年(1000年),鹽鐵判官王子輿、閤門祗候秦羲復為制置淮南江浙茶鹽,是年,令兼制置礬稅,仍領荊湖路,此為復置發(fā)運使之先聲5。景德二年(1005年),復置淮南江浙荊湖茶鹽礬稅、兼都大發(fā)運使一員,以李溥為之6。景祐元年(1034年),復罷發(fā)運使,五年,又復置淮南、江、浙、荊湖制置發(fā)運使二員7,發(fā)運使之設,終于固定下來,并如李彌遜所言,“制置、發(fā)運兩司通而為一”,直至南宋紹興二年(1132年)廢罷8。其員數(shù),有使或副使共二員,另有都監(jiān)一員,資序較低,且不常置9。南宋紹興八年,又復置江淮荊浙閩廣等路經(jīng)制發(fā)運使。紹興九年正月,去“發(fā)運”二字,為經(jīng)制司10。同年八月罷11。乾道六年(1170年)三月,又復置江浙京湖淮廣福建等路都大發(fā)運使。然則定都臨安已四十年,轉(zhuǎn)漕汴京之法既不必復,且已有四總領所負責各路之間轉(zhuǎn)漕之事,發(fā)運使之職事,實處于戶部與總領之間,所管區(qū)域,又幾乎同于戶部,難以劃清各自之職責范圍12。孝宗不得不承認,自置該司之后,“廣立虛名,徒擾州郡”,于當年十二月罷發(fā)運使13。此次置司,僅歷九月。據(jù)《玉?！匪d,嘉熙三年(1239年),復置發(fā)運,寶祐五年(1257年)十月為發(fā)運大使,以平江守臣兼?！豆锰K志》云,此發(fā)運司轄區(qū)為浙西兩淮,以和糴為務,寶祐五年曾糴至二百五十萬斛,景定四年(1263年)罷司14。發(fā)運使之本職《宋史·職官志》云:“發(fā)運使、副、判官,掌經(jīng)度山澤財貨之源,漕淮、浙、江、湖六路儲廩以輸中都,而兼制茶、鹽、泉、寶之政,及專舉刺官吏之事?！?5這是關于發(fā)運使之全部職任的概括?！稗D(zhuǎn)漕”是北宋發(fā)運使的最基本職能。自太平興國八年置水陸路發(fā)運使,其后江、淮、荊、浙諸路之供賦,轉(zhuǎn)般至淮南真、楚、泗州入倉,然后輸至京師,此為發(fā)運使之最重要職事,也是發(fā)運使干涉監(jiān)司、州軍行政之權力根源。政和二年(1112年),發(fā)運司之職事遇一大變,因蔡京之議,罷轉(zhuǎn)般法,諸路漕直達京師,而另以礬事屬發(fā)運司,每歲收三萬余貫,起發(fā)上京16。與此前每年以百萬計之錢谷輸入京師相比,此時之發(fā)運司,可算是尸位素餐,所領職事,主要是在諸路賤買貴賣,行米谷平糴之政。大觀三年(1109年)十月,“詔復行轉(zhuǎn)般而終不克”17。宣和末(1119—1125年),曾有復轉(zhuǎn)般法之議18,尚未實行,宗廟已隳。南渡之后,發(fā)運猶存,然則其行使職權之轄區(qū),或分鎮(zhèn),或淪陷,已不完整,且京師已入敵手,更無轉(zhuǎn)輸之必要,“既有諸路轉(zhuǎn)運使以職轉(zhuǎn)輸,發(fā)運司本無職事,虛縻緡錢”,紹興二年(1132年),乃罷發(fā)運19。在咸平以后置、罷的往復過程中,圍繞“茶鹽”這項事務,發(fā)運使之職能日見其多。至熙寧八年(1075年)達到職能擴張的頂點,以發(fā)運使、副兼“制置茶鹽礬酒稅、提舉逐路巡檢兵甲賊盜、都大提舉江浙荊湖福建廣南路銀銅鉛錫坑冶、市舶、鑄錢等事”,以至于“職務至眾,無由辦集”。當年朝廷下令,“發(fā)運使嗣除所管錢物斛斗,就賤處糴買,貴處糶賣,或就近便,計置點檢綱運、鹽礬事,及諸官吏因本司事有違法者許糾舉外,其余事并不得管勾,只以‘江淮荊浙等路制置鹽礬兼發(fā)運使’結銜”20。自此進入職務調(diào)整階段。元祐三年(1088年),發(fā)運使、副仍兼茶事。崇寧三年(1104年),置專官提領茶鹽礬事,發(fā)運司不再兼領21。綜上所述,發(fā)運使之職任,自至道元年至熙寧八年是擴張期,而此后進入收斂期,政和二年廢轉(zhuǎn)般法,失去了基本的職能。南渡后遷都臨安,發(fā)運司更是失去了存在的地域基礎,其廢罷自也在情理之中。紹興八年之經(jīng)制發(fā)運使,其性質(zhì)完全不同于北宋之發(fā)運使,由戶部長貳一員兼領,另置副使或判官一員,“不時巡按諸路”,實為戶部直領之中央機構22。而乾道六年所置發(fā)運使轄有江浙京湖淮廣福建等路,較之中央戶部所領,只少川峽四路。而且,置司不久,即遷至“行在”23,可見其性質(zhì)究竟是中央機構,還是地方機構,在朝廷,仍是不太確定。由于它們與戶部之職能重疊,其存在的基礎并不是很牢固的。與此前的發(fā)運司相比,嘉熙三年所置發(fā)運司事務最簡,其重要性亦不可同日而語,大約只因和糴之事務與歷次所置發(fā)運司同,且兼管數(shù)路,故以發(fā)運司名之。它只能算是此前歷次所置發(fā)運司的淺淺呼應,其廢罷為這一機構的總體發(fā)展過程畫上句號。發(fā)運司轄區(qū)與治所北宋發(fā)運司之轄區(qū),初置時為淮南、江南、兩浙三路。景德二年復置,增荊湖北、荊湖南兩路,共五路。此后直至紹興二年,發(fā)運司轄區(qū)即固定為這一區(qū)域,然而由于天禧四年(1020年)分江南為東、西兩路,故稱“江淮等六路發(fā)運使”,即便在熙寧五年劃淮南為東、西兩路,事實上已轄有七路,但習慣上仍稱“六路發(fā)運使”。南宋紹興八年復置,更增福建、廣南東、廣南西三路,共轄十路。乾道六年所置都大發(fā)運使,更增京西路,共轄十一路,除四川外,它路皆為其轄區(qū)。至此,發(fā)運司轄區(qū)一直呈擴大趨勢。而嘉熙三年復置發(fā)運使,其轄區(qū)則是歷來最小的,僅轄有兩浙西路及淮南兩路,共兩個半轉(zhuǎn)運使路。關于發(fā)運司置司之處,已不能全部考實。至道元年置司處,只知在“淮南”,至于淮南何州,則不可得而知。大中祥符間(1008-1016年)置司真州24,然不知從何時起,又有一員于泗州置司。按建炎元年(1127年)張愨言:“戶部財用,惟東南歲運最為大計。自治平、嘉祐歲以前,輪發(fā)運使一員在真州,催督江浙等路糧運,一員在泗州,催促自真州至京糧運。”25紹興四年(1134年),章誼言:“頃因定都汴京,故發(fā)運使置司真、泗。”26則兩司分治之格局,在嘉祐以前已確定。故靖康元年(1126年)向子諲規(guī)劃復轉(zhuǎn)般法之事,仍提出以發(fā)運使、副、判官三員,分別駐于真、泗及京師。大約真、泗之地理位置于轉(zhuǎn)漕之重要性,已經(jīng)由長期實踐所證明27。紹興元年移司饒州28,次年罷司。紹興八年重置,既是戶部長貳兼領,當置司臨安。而乾道六年再置時,初于江州,后移行在29。嘉熙二年最后一次置司,則徑以平江府守臣兼。至道、景德、寶元、紹興、乾道,歷次發(fā)運司之置,總體而言,轄區(qū)越來越大。然而,轄區(qū)之擴大,并不意味著其重要性的增加。從其承擔的職責看,至熙寧八年,發(fā)運司發(fā)展到它的最高點,向上,它負擔著提供京師與西北緣邊的財谷之重任,向下,它需要對各路之地方財政作出調(diào)整,使路與路之間有無相通,豐歉相補,所轄各路財事之大者,皆與其相關,故其干涉行政之力也大。此后由七路而至紹興八年的十路,至乾道復置時,轄區(qū)達十一路,發(fā)運與四川總領這兩個跨高層的準政區(qū)——暫且不論其間的差異——竟然包括所有國土,若說此時發(fā)運是地方(準)行政組織,那么轄區(qū)這么廣闊的地方行政組織顯然沒有存在的合理性,若說它是中央機構,那又與戶部之職責相混淆,同樣沒有必要存在。紹興八年復發(fā)運使,令程邁任此職。邁言:“唐劉晏為九使,財賦悉歸于一,國朝始分為二,而三司使居中,發(fā)運使居外,相為表里。今租庸分于轉(zhuǎn)運司,常平分于提舉司,鹽鐵分于茶鹽司,以至鼓鑄則有坑冶司,平準則有市易司,總之以戶部,而發(fā)運司徒有其名。”30將北宋發(fā)運司盛時的狀況,與紹興八年設置的發(fā)運司所面臨的情況,作了簡略又非常準確的描寫與比較,后者的問題,也是南宋每次復置發(fā)運司時所面臨的問題。疆域的變遷,使發(fā)運司不可能再現(xiàn)昨日風光。二總領所之轄區(qū)及治國之實踐總領所。初置總領,在建炎三年(1129年)十月,時“張浚承制以朝請郎、同主管川陜茶馬監(jiān)牧公事趙開,兼宣撫司隨軍轉(zhuǎn)運使、專一總領四川財賦”,隸于宣撫司,至紹興五年(1135年)十一月,趙開由“秘閣修撰、……專一總領四川財賦”改為四川都轉(zhuǎn)運使,可見此前一直以“四川總領財賦”系銜31。紹興十一年,置總領淮東、淮西江東、湖廣江西軍馬錢糧32,統(tǒng)一以所轄路分系銜——即轄境分劃之初步明晰,標志著總領地方化之完成。紹興十五年四月,宣撫司鄭剛中奏罷四川都轉(zhuǎn)運33,同年十一月,朝廷以趙不棄為“總領四川財賦”,后仍改“總領(四川)宣撫司錢糧”,至紹興十八年最終定為“四川總領”34,四總領之制乃定。乾道六年(1170年)四月,因置發(fā)運司,罷淮東總領所入淮西,七年五月,復置淮東總領35。四總領所之建制一直維持到宋末?？傤I所之本職。建炎三年置四川總領,其初衷是供饋軍餉。紹興十一年建淮東、淮西、湖廣三總領,“各專一報發(fā)御前軍馬文字,諸軍并聽節(jié)制。蓋使之與聞軍事,不獨職饋餉云”36。不過,從總領在整個南宋的活動情況來看,它們很少直接介入軍事,主要職任,還是承擔軍隊的后勤工作。不過,通過總領所與掌控軍政的宣撫使、制置使分任軍、財之政的制度,中央政府已經(jīng)達到了分散地方政府的主要權力的目的,以利于中央有效地控制地方?？傤I所之轄區(qū)及治所。除了四川總領轄區(qū)為川峽四路(成都府、潼川府、利州、夔州路),有比較清晰的界至,淮東、淮西、湖廣等東南三總領所,盡管其所供軍隊之駐札范圍是清楚的37,但主要軍隊皆駐于近邊要害地區(qū),不能說明它們的轄區(qū)。故而,除了供饋物資的去向之外,尚需知道物資的來源,方可確定其轄區(qū),但關于物資來源地現(xiàn)已無集中記載,三總領之轄區(qū),只能按零星史料梳理之。在紹興初年置淮東、淮西宣撫司之時,“東路宣撫司軍儲多自浙西樁辦”38。后置淮東總領以供淮東宣撫司之軍需,仍要從江東等路獲得財賦,“名雖淮東,而所總多江東、浙西財賦”39。不過,其轄區(qū)尚不止于淮東、江東、兩浙三路。按乾道間(1165-1173年)淮東每月所費五十八萬緡,其中有十三萬緡來自江西九郡40;又,南宋景定中(1260-1264年),黃震亦稱:“據(jù)淮東總領所申,稱本所先曾取運江西米到轉(zhuǎn)般倉交收?！?1南宋初,淮南“西路宣撫司錢糧以江東轉(zhuǎn)運使向子諲應副”42,后置淮西總領,其所轄除淮西之外,又有江東、江西,南宋中期黃榦知江西路臨江軍新淦縣,該縣即需“催管六萬二千余石,每歲起解淮東、西總領所上供綱”43。江東路建康、池州駐軍需淮西總領供饋,且總領駐于建康,該路自是在淮西總領轄區(qū)之內(nèi),蔡戡云:“淮西總領所餉軍十萬,比之他所供億最繁,全仰建康府務場入納應副支遣?！?4開禧二年(1206年)淮西總領申:“乞?qū)⑻街荨⒛峡弟?、饒州、寧國府、隆興府、江州、瑞州、袁州、吉州、撫州、臨江軍、建昌軍主管本所錢物官,……任滿從本所……保明批書,方許離任?！?5可見江南東、西路大部分州軍,在淮西總領轄區(qū)之內(nèi)。湖廣總領所之轄區(qū)最大,“湖廣合四道數(shù)十州命使”46,只是指總領所系銜的湖(南、北)、廣(東、西)四路而已,事實上,供饋之物還來自京西、江西。如紹興三十一年,發(fā)江西折帛錢四十六萬緡、上供折納料十萬石赴湖廣總領所47。寶祐(1253-1258年)中,吳淵以京湖制置大使“兼總領湖廣江西京西財賦、湖北京西軍馬錢糧”48,故所謂“武昌屯兵數(shù)萬,仰給六路之餉”49,正是指荊湖兩路、廣南兩路、京西南路與江南西路。概而言之,淮東總領轄淮東、江東、江西、兩浙路,淮西總領轄淮西、江東、江西路,湖廣總領則轄荊湖南、荊湖北、廣南東、廣南西、江西、京西南路。東南三總領轄區(qū)在江西路發(fā)生重疊,江東路亦同時隸屬淮東、西兩總領,使得此二路州、縣官的壓力尤大:如江西路臨江軍,“淮東之專人朝來,而淮西之專人夕至,湖廣之專人又已踵門矣,縣庭之下,三總所之吏舍也?！?0之所以造成一路財賦分隸于二、三總領的現(xiàn)象,首先是因為總領轄區(qū)主要是財政督理區(qū),而非正式政區(qū),故可不循常規(guī)。其次,四川與朝廷相去遙遠,為免于文書往復之繁,朝廷授予四川總領直接調(diào)用四路財賦之權。而東南三總領所之財賦,卻由戶部指定其來源,戶部之分派往往具體到某州或某縣之某項稅收,故在各總領所的需求不斷增加之時,戶部首先要考慮何處尚有稅收可以轉(zhuǎn)給某總所,地域上的“就近原則”雖需考慮,但由于其它因素之干擾,并未被嚴格遵循。故李心傳云:“東南三總領皆仰朝廷科撥,獨四川總領專管利源,即有軍興,朝廷亦不問其故。”51這就導致東南三總領之“地方性”不如四川總領所這樣明顯,其轄區(qū)界限也較四川總領模糊。進一步分析,可以發(fā)現(xiàn)總領轄區(qū)其實還要復雜:它的轄區(qū)并不一定是完整的路,可能只是該路的部分州軍。比如上面提到,淮西總領領有江南東、西路大部分州軍,但并非兩路之全部。又,淮東總領所之財賦,有一部分來自浙西,所以兩浙轉(zhuǎn)運使需對此負責,在有關供應淮東總領之財賦事項上,聽從后者指揮,接受后者舉按,所以上文說淮東總領轄有兩浙。但又僅限于浙西財賦,浙東州、縣便不在淮東總領催督按劾之列,從這一點看,淮東總領轄區(qū)不包括浙東?？梢?總領轄區(qū)不一定由完整的路構成,這是準政區(qū)區(qū)別于正式政區(qū)的一個重要特點。四川都轉(zhuǎn)運司于紹興八年由成都移司利州,此后四川總領亦于利州置司52,淮東、淮西、湖廣三總領治所于紹興十一年五月初置之時,分別置司于楚州、建康府、鄂州。然據(jù)洪適所言,紹興和議后,邊城之宋師皆移駐江之南,淮東總領亦移治鎮(zhèn)江53。據(jù)《方輿勝覽》等所載,此后總領治所定于此四處。三茶馬司、提舉、坑鑄提舉茶馬、其轄區(qū)與本職“提舉茶馬公事”之職任,是以境內(nèi)之茶易境外之馬。宋境內(nèi)不僅不產(chǎn)良馬,而且養(yǎng)馬亦很困難,故自北宋前期,即于河東、陜西路買蕃部之馬,或鼓勵此二路蕃部及川峽蠻部入貢,買馬及境內(nèi)之放養(yǎng)事隸于群牧司。仁宗時因西夏之擴張及對立,只在陜西原、渭州及德順軍等地置場買馬54。馬源不足、質(zhì)量日下,促使神宗于熙寧七年(1074年)改革買馬方式,其反映在機構設置方面,即茶馬司之置。茶馬司由茶司與馬司合并而成,其形成過程歷經(jīng)十余年。馬司之置較早,嘉祐七年(1062年)已見陜西買馬監(jiān)牧司,向以陜西轉(zhuǎn)運使兼55。茶司之置則見于熙寧七年,置茶場司,長官、次官為“提舉成都府、利州路買茶公事”、“同提舉成都府利州路買茶公事”,當年又加入秦鳳、熙河路,于成都、利州兩路產(chǎn)茶州軍買茶,運至熙河、秦鳳路,同時也在熙、秦路置場收買商人由川路運來之茶,用于馬司買馬。由于蕃部“食肉飲酪,故貴茶,而病于難得”56,以茶易馬成為最合適的方式,而馬司又非隨心所欲向茶司索茶,而要用本司“本錢”向茶司買茶,故而馬司的命脈其實是掌握在茶司手中。茶司自然要考慮本司之利,“既不任(馬司之)責,遂立法以害馬價,每馱(茶)有增十余千者”57。要減少買馬事務所受限制,最好的方式就是使兩司合而為一,“摘山、市駿,非相通不可也”58。熙寧八年,以提舉茶場李杞兼提舉買馬59,此為茶司兼馬司事,然隨李杞之罷,茶司又不得兼馬司,至元豐四年(1081年),又以提舉陜西買馬監(jiān)牧郭茂恂兼同提舉茶場,此為馬司兼茶司事。至元豐六年六月又罷互兼,同月郭茂恂再請并茶場、買馬為一司60。南渡后失陜西之大部,乃于紹興七年合川、秦兩司為一,名“都大提舉茶馬司”61。紹興三十二年(1162年)又命四川總領兼秦司茶馬。乾道中(1165-1173年)乃復置秦司62,仍按地域分置兩司。嘉定三年(1210年)又按職事分為茶、馬兩司,文臣主茶,武臣主馬63。茶馬司之轄區(qū),按轉(zhuǎn)運使路分,北宋時為成都府、利州、秦鳳三路,南宋時唯余前二路。熙寧七年始置茶場司,提舉、同提舉分別治于成都府、秦州。元豐六年茶、馬司合并,仍置司于成都、秦州,“居治各半年,排撥月分,居秦司旋事,即歸川司措置發(fā)茶,并買馬監(jiān)申之類”64,故雖然仍被視作兩司——川司與秦司,實際上是一司之兩處治所,這是由茶馬司跨路運作的特點所決定的,川路重在茶事,而秦路重在馬事。紹興七年合川秦兩司,駐于成都,乾道分秦司駐于興元。嘉定三年茶司駐成都,馬司駐興元65。提點(舉)坑冶、其轄區(qū)及本職在所有同類型的準政區(qū)中,坑冶司之名稱及分、合及轄區(qū)變遷最為繁復。景祐元年(1034年)始置“都大提點坑冶鑄錢官”,管理南方諸路礦冶及鑄錢事務。其所轄路分不明,按此后之變遷看,當轄有南方之江南、淮南、荊湖、兩浙、福建、廣南66。同茶馬司一樣,坑冶鑄錢司也從神宗熙、豐之后,進入分合不常的時期,直至南宋乾道中方告穩(wěn)定。其名時稱“提點”,時稱“提舉”,二者似可通用。而且,因為將轄區(qū)冠于銜前,故隨轄區(qū)變動,其名亦變動不居。元豐三年(1080年),坑冶司分為兩司,一員提點淮南兩浙福建江東路坑冶鑄錢,置司饒州,一員提點荊湖廣南江西路坑冶鑄錢,置司虔州,元祐元年(1086年)又合為一司,置司洪州67。大觀三年(1109年)又分為兩司,分駐潭、虔兩州,路分區(qū)劃亦有變化,政和中(1111-1118年)潭州司復移饒州,恢復元豐之區(qū)劃,政和七年又命提舉官兩員每半年一輪,分別駐于饒、虔州68。此為政和以前東南坑冶鑄錢司之沿革。紹圣四年(1097年),初置陜西、京西、四川坑冶鑄錢司69,此后此數(shù)路以及京東、京西、河北、河東等路坑冶司于徽宗政和之后動輒改置,變動至十余次,此處亦不枚舉。宣和七年(1125年),將全國坑冶司區(qū)劃重新調(diào)整,共為陜西河東、京西、京東淮南、荊湖南北、江南東西、兩浙福建、廣南東西七片,另河北、四川不置70。不過這一區(qū)劃剛剛完成,即逢金兵南下而告無效。南渡初仍以元豐之制分劃坑冶鑄錢司轄區(qū),紹興五年(1135年),只于贛州置一司,稱“江淮荊浙福建廣南路都大提舉坑冶”,罷饒州司。紹興二十六年又罷贛州司,“既罷之后,又無一定之論,初委轉(zhuǎn)運使,又委提點刑獄,又委郡守、貳,號令紛紛不一,鼓鑄并少,乃命版曹提領,”仍無改善之效,復于紹興二十九年復置,乃令“依舊于饒、贛二州置司,輪年守任”,轄區(qū)分劃情況不詳。乾道五年(1169年)又罷,事歸各路轉(zhuǎn)運司,六年,又歸于新置之發(fā)運司,年底發(fā)運司罷,又置提舉江淮荊浙福建廣南路坑冶鑄錢公事一員。八年增置一員,仍分駐饒、贛二州,但仍為一司,通管諸路事。九年閏正月,又增轄潼川、利州兩路,同時分為兩司,令提舉兩員各管六路,饒州司管江南東、淮南東、淮南西、兩浙、潼川、利州路,贛州司管江南西、荊湖南、荊湖北、廣南東、廣南西、福建路。同月,因饒州司轄區(qū)坑冶不多,將江南西路江、吉、撫州及興國軍、隆興府劃歸饒州司,則兩司之轄區(qū)分別為六路半、五路半。淳熙二年(1175年),并贛州司于饒州司,至此,坑冶鑄錢司之置,及其轄區(qū)分劃,終告穩(wěn)定71。淳熙五年,“又加‘都大’二字于‘提點’之上,以仿川秦之茶馬”72,由此亦可稍見坑冶鑄錢司與茶馬司之可比性。四發(fā)運、總領、州、縣之權發(fā)運、總領、都轉(zhuǎn)運、茶馬、坑冶等準行政組織,對各自轄區(qū)內(nèi)的州、縣甚至監(jiān)司之行政事務的干涉,來自它們特定的財政職責,但干涉之深度,則因其財政職責的重要性與迫切性之差異而有所區(qū)別?？右辫T錢雖也事關國計民生,卻不是最為急迫之事,受到朝廷的關注也小一些;茶馬司事關國防,在北宋神宗以后拓境于西南,及南宋時受到北方較大的軍事壓力的情況下,顯得較為重要;發(fā)運、總領或任職上供及東南各路財政之協(xié)調(diào)通融,或職在供軍,其職事不可日闕。以故,各司干涉地方行政之必要性及深度,亦依次而增強。而領有兩路以上之都轉(zhuǎn)運使,其性質(zhì)、職責以及在地方行政中所處地位,亦近于發(fā)運、總領。發(fā)運、總領、茶馬、坑冶諸司之職責,類似于轉(zhuǎn)運使初置之時,因此,它們有時也象轉(zhuǎn)運使一樣,被稱作“監(jiān)司”。如崇寧間(1102-1106年)曾下詔:“除依元豐舊制設置監(jiān)司外,所有后來增置提舉茶鹽、坑冶鑄錢、學事、保甲、糧草官之類,可子細相度,可以并省者即行并省,不可并省者,依舊存留,仍裁減屬官?！?3政和七年(1117年)又詔:“……今來提舉木筏、坑冶、茶鹽官,皆比附監(jiān)司序位,……?！?4說明提舉坑冶鑄錢司在序位時可類比監(jiān)司。同樣,熙寧七年(1074年)茶司初置之時,已令提舉茶事李杞“與提舉刑獄序官”,同提舉蒲宗閔“與提舉常平倉序官”,75元豐中(1078-1085年)陸師閔提舉茶事,“位視轉(zhuǎn)運使”76。發(fā)運使號稱“大漕”,顧名思義,即與漕司職任相近而轄區(qū)較大、地位較高者。不過,它們與“監(jiān)司”可以類比之處,尚不僅僅在于職事與轉(zhuǎn)運相近,更由于它們在事關本司特定財政職責時,往往會立下賞罰之格,并有權履行監(jiān)察之職,對轄區(qū)內(nèi)州縣官履職優(yōu)異者“保明聞奏”,并按劾弛慢者,甚至有權批書歷紙,考核州縣官員在任時執(zhí)行與本司相關職責的情況77,其中發(fā)運、總領甚至有權按劾監(jiān)司78。比如總領,一般情況下只令監(jiān)司將財賦征收并發(fā)赴總領所,所謂“總領官只以科撥為職,其饋運之事,則漕臣所掌”也79。但是,南宋一個半世紀來軍費一直上升,而地方稅賦卻不見得能同步增長,以至監(jiān)司州縣難以應付總領所需,“漕運多后期,且折閱”80。于是總領不斷向朝廷申請,增強按劾監(jiān)司、州、縣之權81,此權在手,則可不顧轄下各路行政所需,“不拘司分名色,盡行劃刷應副”,致使監(jiān)司“索然窮匱”82。這即是舉按監(jiān)司之權的巨大效力。在賞罰及舉按權之外,發(fā)運等司尚有更有效的手段,將州、縣官與本司之特定事務聯(lián)系起來,此即“對移”與“奏辟”之權。對移是指將不任責之官由原職上移走,而另選官任此職,奏辟是指某職空闕時,由某司(此處是茶馬等司)而不由朝廷選官擔任。發(fā)運等司對執(zhí)行本司任務弛慢不職之州縣官有權對移,不過范圍基本局限在通判以下83;而各司有權奏辟之官員,皆為本司事務最關緊要者,范圍則要小得多,在不同時期變化也較大。如熙寧中發(fā)運使獲準奏辟真、楚、泗三州守臣84,這是出于東南上供錢糧輸送京師前需先集于此三州之故。河東坑冶司曾于政和中辟隆德府通判,都大提舉坑冶鑄錢司亦于紹興中(1131-1162年)獲允奏辟韶州曲江及南雄州保昌、始興三縣知縣,但似乎皆為臨時之制85。而茶馬司可得奏辟之闕較多,“凡產(chǎn)茶及市馬州郡官屬,得自辟置”86。奏辟何人,基本由辟主決定,其人選之行為方式自然以辟主的意志為轉(zhuǎn)移,加之辟主仍對所辟之官施賞罰之格,因此,通過奏辟之權,諸司干涉地方行政之力度較純粹的賞罰舉按更強。通過賞罰舉按、對移、奏辟等手段,發(fā)運等司對某些職位及擔任此職的官員之前途擁有了決定權,藉此使官員履職重點向該司主管之事務傾斜。乾道中(1165-1173年)四川茶馬司要求奏辟文州通判,理由是“令本路運司銓注,竊慮不得其人,難以責辦職事,若從茶馬司依舊選官奏差,委是經(jīng)久利便”87。可見,若獲奏辟之權,當然就易于“責辦職事”,操縱官員履職之傾向。但這往往又會導致其忽于其它事務,宋人對此現(xiàn)象曾有嚴厲的批評。元祐元年(1086年)蘇轍論蜀茶之害,云:“逐州通判,本以按察吏民,諸縣令佐,亦以撫字百姓,而計算息錢,均與牙儈分利……?！?8對于州縣官員不任治民之職而專注財事,任職失去均衡性,蘇轍極不以為然。大觀中(1107-1110年)朝廷因坑冶司之請,規(guī)定有坑冶之處,知縣須每月一次“到冶監(jiān)點檢催督”,臣僚因此抗言:“縣令之職,當先責以治民,……雖敏健者為之,猶恐有不暇給。今諸有坑冶者,皆崎嶇山谷中,……必責令兼管,又每月遍行,則縣事必有廢弛積滯,力所不逮?！辈⑴険籼崤e官“不究事理,徒欲張聲勢,增重其權”89。由此可以反觀被奏辟、受舉按之州縣官員在茶馬司等機構的壓力下,履職重點由民事轉(zhuǎn)向財事之事實,而這和諸司干涉州縣行政事務之目的是相符的。對于坑冶司來說,以上所述對州縣行政事務之間接涉入,是其與地方行政發(fā)生聯(lián)系的主要方式,但發(fā)運、總領、茶馬司則又有直接參與地方行政之途徑。茶馬司獲準獨立處置地方行政事務中與茶事相關的“措置、申請、辭訟”等,“他司毋得干預”,轉(zhuǎn)運、提刑等巡歷所至,也無權處理茶馬方面的文牒詞訴;茶馬司并且下令,如果監(jiān)司“取索茶事公案文字,亦不許州縣供報”90。元豐元年(1078年)知成都府劉庠因言榷茶之害,即被茶馬司劾為“越職”91,可見有關茶馬的行政事務已被分割出來,形成完全由茶馬司左右的一個封閉體系,以故元豐中提舉茶馬陸師閔“事權震川”,提舉司官吏亦倚此封閉體系之保護,“恣為不法,倚茶為名,興販百貨”92。元祐元年新任提舉茶馬黃廉言:“設使緣茶事有侵損違法,或措置未當,即未有許令他司受理關送明文,深恐民間屈抑無由申訴,乞止依海行元豐令,監(jiān)司巡歷所至,明見違法,及有辭訟事在本司者,聽關送。”93也只是允許監(jiān)司將州縣茶事之處理不當者轉(zhuǎn)送茶馬司,算是開了一個小小的口子,但茶馬事務的分割狀態(tài)仍未有根本改變。發(fā)運、總領于地方行政之事權,較茶馬、坑冶司更大一些。發(fā)運之主要職責,是“經(jīng)制六路財賦,盈虛調(diào)度,無不關焉”。具體而言,一是總六路上供錢物輸送京師;二是依各路豐歉進行協(xié)調(diào),災荒路分按糧價納錢帛,于豐熟路分糴糧補足上供糧數(shù)94。總領之職,名義上是供軍,與發(fā)運之供饋京師不同,但掌控數(shù)路財賦權,卻與發(fā)運司無異,故地位、職務亦近于北宋之發(fā)運司。它們干預地方行政之能力,即由其主職所定。首先是其上供或供軍主職之衍生職責,即保證漕路通暢。故而,北宋時多遣發(fā)運使主管運河之開浚,如宣和五年(1123年)“運河淺涸,官吏互執(zhí)所見,州縣莫知所從”,乃令發(fā)運與提舉司等策劃開淘95。進一步地,若東南有其它大型水利工程——盡管不一定與漕運直接相關——有時也命發(fā)運司任責,如天圣中(1023-1032年)蘇州太湖之浚湖筑堤,泰州捍海堰之修筑,以及建中靖國初(1101年)淮水入?？诘贪吨拗?皆委于發(fā)運司96。南宋時,類似職責由總領承擔,如紹興三十一年(1161年)及嘉定六年(1213年)兩次開淘鎮(zhèn)江府運河,皆令淮東總領所董役97。湖廣總領則在開禧中(1205-1207年)與轉(zhuǎn)運司同筑武昌萬金堤98。聯(lián)系本文第一章所述,可知在大型工程修建方面,發(fā)運、總領是分了轉(zhuǎn)運使的部分權力,在發(fā)運司和總領所駐地尤其如此。發(fā)運與總領對地方行政之干預權,另一部分則因掌控、協(xié)調(diào)多路財賦之職責而產(chǎn)生。如北宋之發(fā)運司,不僅需隨各路豐、歉之異而調(diào)整上供錢糧之比例,而且,在某路饑荒之時,尚需于它路糴糧以供賑濟,這使發(fā)運司在賑濟事務上負有重大之責任。元祐四年(1089年)、五年間兩浙大饑,知杭州蘇軾奏請,令發(fā)運司于江淮糴米以濟兩浙。發(fā)運司因江淮米價亦高,未嘗收糴,引得蘇軾在奏狀中痛斥一番,指為玩習號令,不肯盡責99。這種事務確在“盈虛調(diào)度”之列,由發(fā)運司掌之最為適宜?？傤I雖無通各路有無之責,然其所控制之軍用儲備,同時也是地方最終可動用的最重要儲備,總領也藉此與賑濟事務有了聯(lián)系。紹興二十七年四川旱,即命總領同制置司等匯報災情,“如有災傷,即行減放,仍以舊宣撫司樁積錢米賑濟之”100。而紹興十八年罷宣撫司之后,宣撫司積錢至五千萬(緡),“除制置司取撥二十萬緡,余令總領所貯之”101,自此至