關(guān)于深化高等教育綜合改革若干重大問(wèn)題的思考

關(guān)于深化高等教育綜合改革若干重大問(wèn)題的思考

根據(jù)中共中央關(guān)于全面深化改革中存在重大問(wèn)題的決定，深化人才培養(yǎng)。深入推進(jìn)管辦評(píng)分離,擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán),完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化國(guó)家教育督導(dǎo),委托社會(huì)組織開(kāi)展教育評(píng)估監(jiān)測(cè)。這是全面深化包括高等教育在內(nèi)的教育領(lǐng)域綜合改革的又一次總部署、總動(dòng)員,必將對(duì)我國(guó)高等教育綜合改革產(chǎn)生極其重大而深遠(yuǎn)的影響。如何切實(shí)地貫徹十八屆三中全會(huì)精神并落實(shí)到高等教育實(shí)踐中?如何有力地推進(jìn)我國(guó)高等教育綜合改革的深入進(jìn)行并煥發(fā)出高等學(xué)校的活力?如何有效地深入推進(jìn)“管辦評(píng)分離”并使高等學(xué)校自主辦學(xué)得到有效地法制保障?如何從根本上真正地構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度并使高等教育得到可持續(xù)的內(nèi)涵式發(fā)展?這些問(wèn)題不僅擺在教育主管部門(mén)以及高等學(xué)校的面前,而且也成為今后需要認(rèn)真解決的重要任務(wù)?？梢哉f(shuō),加快大學(xué)章程建設(shè)是深化我國(guó)高等教育領(lǐng)域綜合改革的“助推器”。建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的核心,就是要在國(guó)家的宏觀調(diào)控政策指導(dǎo)下,使高等學(xué)校能夠真正的面向社會(huì),真正的依法自主辦學(xué),真正的依照章程實(shí)行科學(xué)管理,從而真正的規(guī)范和理順大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系,通過(guò)制定有各校特色的大學(xué)章程來(lái)構(gòu)建與完善學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。也就是說(shuō),要構(gòu)建具有中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度,推進(jìn)高等教育綜合改革,我們就必須從根本上推進(jìn)綜合改革并解決“縱橫”兩個(gè)層面的問(wèn)題:從“縱向”層面講,是大學(xué)與政府的關(guān)系構(gòu)建問(wèn)題,即解決困擾高等學(xué)校多年的“政校不分、管辦不離”的“老大難”問(wèn)題,從而在法律規(guī)范層面上界定好政府與高等學(xué)校的法律關(guān)系;從“橫向”層面講,科學(xué)、有效地規(guī)范好黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、學(xué)校行政管理權(quán)力、學(xué)術(shù)自治權(quán)力以及民主管理與監(jiān)督權(quán)力等四種基本權(quán)力關(guān)系的結(jié)構(gòu)體系和運(yùn)行規(guī)則,從而提升高等學(xué)校在教育法制的框架內(nèi)自主辦學(xué)、自治管理、自我發(fā)展的水平。而這兩個(gè)層面的問(wèn)題可以通過(guò)大學(xué)章程的建設(shè)得到較好地解決。因此,《教育規(guī)劃綱要》在“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”中明確要求,“加強(qiáng)章程建設(shè)。各類(lèi)高校應(yīng)依法制定章程,依照章程規(guī)定管理學(xué)校?！闭菑倪@個(gè)角度講,以大學(xué)章程建設(shè)為契機(jī),使大學(xué)章程的制定與實(shí)施成為推進(jìn)高等教育綜合改革的“助推器”,從而構(gòu)建與完善現(xiàn)代大學(xué)制度,實(shí)現(xiàn)“依法治?！钡牧己镁置?。為此,需要關(guān)注以下幾個(gè)問(wèn)題:一、教育主管部門(mén)實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變,主要是政、政、教、學(xué)根據(jù)教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)第三條的規(guī)定:“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù),制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實(shí)施辦學(xué)和管理活動(dòng)、開(kāi)展社會(huì)合作?！睆倪@里我們可以看出,章程涉及包括自主辦學(xué)、人事管理、公共職能等諸多的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系,而這些權(quán)利與義務(wù)關(guān)系大多已在我國(guó)相關(guān)的教育法律、行政法規(guī)等有明確的規(guī)定。但實(shí)事求是的講,自1995年《教育法》及1998年《高等教育法》實(shí)施的10余年來(lái),高等學(xué)校在辦學(xué)自主權(quán)等方面受到了一些限制。換句話講,在辦學(xué)自主權(quán)方面,高等學(xué)校未能充分地享有辦學(xué)自主權(quán)。問(wèn)題的根源還在于政府職能的轉(zhuǎn)變問(wèn)題。在高等教育管理方面,職能轉(zhuǎn)變說(shuō)了很多年,教育主管部門(mén)也做出了數(shù)次的行政改革,但從高等教育改革的實(shí)踐來(lái)看,教育主管部門(mén)的職能轉(zhuǎn)變還未完全適應(yīng)高等教育綜合改革進(jìn)一步深化的需要,教育行政管理還未完全符合現(xiàn)代高等教育的規(guī)律?！霸O(shè)兵把口”仍然成為高等教育行政管理工作的“常態(tài)”。因此,按照十八屆三中全會(huì)決定所要求的“全面正確履行政府職能”以及“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)”的工作部署,政府必須切實(shí)轉(zhuǎn)變其職能,深化行政體制改革,創(chuàng)新行政管理方式,讓教育主管部門(mén)真正地回歸到理性的法治型與服務(wù)型政府職能范圍之中。在《教育法》、《高等教育法》等法律框架內(nèi),按照十八屆三中全會(huì)決定所要求來(lái)界定好政府職能的空間與邊界,并通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)與優(yōu)化職能來(lái)剔除部門(mén)設(shè)置的附贅懸疣,切實(shí)而有效地賦能還權(quán)于學(xué)校。在落實(shí)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)方面、在落實(shí)和擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)方面,“簡(jiǎn)政放權(quán)”與“賦能還權(quán)”真正地做到“踏石有印”、“抓鐵有痕”。二、“依法治”與“依章治?！蹦壳?我國(guó)高等教育綜合改革雖然取得階段性的進(jìn)展,但高等教育管理體制中“政校不分、管辦不離”的現(xiàn)象仍然司空見(jiàn)慣。我國(guó)高等教育法律和法規(guī),以及行政管理部門(mén)的規(guī)章要求包括公立大學(xué)在內(nèi)的高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)制定其章程并依照章程自主管理,但大多數(shù)公立大學(xué)在制定章程問(wèn)題上卻緊迫感不強(qiáng),甚至一些高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)還不適應(yīng)這種“依照章程自主管理”的現(xiàn)代大學(xué)制度的管理模式,從而出現(xiàn)“大學(xué)章程有與沒(méi)有都照樣辦學(xué)”的局面?？梢哉f(shuō),這一“尷尬”的局面不僅已成為推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)中突出的問(wèn)題,同時(shí)也可能會(huì)影響到今后七年內(nèi)我國(guó)高等教育綜合改革的深入進(jìn)行的重大問(wèn)題?！稌盒修k法》第三條中規(guī)定:“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù),制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實(shí)施辦學(xué)和管理活動(dòng)、開(kāi)展社會(huì)合作。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)公開(kāi)章程,接受舉辦者、教育主管部門(mén)、其他有關(guān)機(jī)關(guān)以及教師、學(xué)生、社會(huì)公眾依據(jù)章程實(shí)施的監(jiān)督、評(píng)估?！笨梢哉f(shuō),教育部該《暫行辦法》對(duì)于通過(guò)章程建設(shè)以推進(jìn)“依法治?！惫ぷ髯鞒隽诉M(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。根據(jù)《暫行辦法》的相關(guān)的規(guī)定,我國(guó)要實(shí)現(xiàn)“依法治?！本蛻?yīng)當(dāng)通過(guò)“依法制章”與“依章治?！眱蓚€(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)?！耙婪ㄖ普隆本褪且蟾叩葘W(xué)校必須按照國(guó)家教育法律、行政法規(guī)及規(guī)章來(lái)制定其章程,教育行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法核準(zhǔn)其章程?！耙婪ㄖ普隆钡年P(guān)鍵在于“制”字,凡高等學(xué)校章程,只要經(jīng)過(guò)我國(guó)相關(guān)教育行政管理部門(mén)的核準(zhǔn)就具有其法律效力。無(wú)論教育管理部門(mén)的政府還是學(xué)校的舉辦者,無(wú)論辦學(xué)者的學(xué)校還是社會(huì)各界都應(yīng)當(dāng)遵守依法所制定的高等學(xué)校章程,并提高其對(duì)于大學(xué)章程重要性的認(rèn)知與尊重程度;“依章治?！本褪且蟾叩葘W(xué)校將章程作為學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則?！耙勒轮涡！钡年P(guān)鍵在于“治”字,高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起學(xué)校內(nèi)部的科學(xué)、長(zhǎng)效地治理機(jī)制,并以章程為依據(jù),制定出內(nèi)部的管理制度及機(jī)制運(yùn)行規(guī)則,從而自主實(shí)施辦學(xué)與管理活動(dòng)、開(kāi)展社會(huì)合作。與此同時(shí),學(xué)校各方當(dāng)事人都應(yīng)當(dāng)按照章程的規(guī)則與內(nèi)容辦事,從而使我國(guó)的高等學(xué)校章程作為“軟法”,對(duì)“內(nèi)”不僅在校內(nèi)規(guī)章制度中起著“憲章”的作用,成為規(guī)范學(xué)校的辦學(xué)與管理的各項(xiàng)規(guī)章制度制定與實(shí)施的“準(zhǔn)則”,而且也是包括政府在內(nèi)的投資者檢驗(yàn)所投資學(xué)校是否按照章程辦學(xué)的“標(biāo)準(zhǔn)”和履行投資的“契約”;對(duì)“外”不僅是教育行政管理者管理與評(píng)估的“尺度”,而且也是社會(huì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)的“標(biāo)桿”,從而有效地防止現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中的大學(xué)章程“空心化”問(wèn)題,真正地使我國(guó)高等教育的綜合改革得到切實(shí)而有效地推進(jìn)與深入。三、提升對(duì)大學(xué)章程的認(rèn)識(shí)在我國(guó)高等教育綜合改革中,政府教育教育主管部門(mén)的“簡(jiǎn)政放權(quán)”其根本目的在于對(duì)教育公共權(quán)力的有效制約,高等學(xué)校的“賦能還權(quán)”其根本目的在于通過(guò)依章治校切實(shí)地激發(fā)出高等學(xué)校辦學(xué)的活力?！昂?jiǎn)政放權(quán)”與“賦能還權(quán)”是當(dāng)下我國(guó)推進(jìn)高等教育綜合改革,構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容。在政府職能轉(zhuǎn)變與簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)上,學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)通過(guò)章程的形式予以確認(rèn)與規(guī)范不僅是高等學(xué)?！耙婪ㄖ涡！钡闹匾问?同時(shí)也是我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度構(gòu)建的法制基石。教育行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)于已通過(guò)審核的大學(xué)章程給予充分地尊重和認(rèn)可,即:包括公立大學(xué)在內(nèi)的高等學(xué)校章程一經(jīng)生效,即發(fā)生法律約束力,這種約束力不僅使學(xué)校內(nèi)部包括投資者的政府、學(xué)校以及師生等在內(nèi)的各方當(dāng)事人受到約束,而且作為高等教育行政管理者的政府也要受此約束。如果在學(xué)校辦學(xué)過(guò)程中,教育行政管理部門(mén)越權(quán)、錯(cuò)權(quán)地干預(yù)甚至侵害了學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán),高等學(xué)校就可以依照相應(yīng)的法律、行政法規(guī)及章程相應(yīng)的規(guī)定來(lái)維護(hù)學(xué)校自身的合法權(quán)利,行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。只有這樣,我們才能真正營(yíng)造出大學(xué)章程建設(shè)所必備的有章可依、有章必依、執(zhí)章必嚴(yán)、違章必究的法治氛圍。大學(xué)章程并不僅僅是一種宣言與形象,更重要的是現(xiàn)代大學(xué)制度的實(shí)踐與辦學(xué)規(guī)則的承諾。通過(guò)大學(xué)章程的建設(shè),并將其作為推進(jìn)高等教育綜合改革的“助推器”,是我們貫徹與實(shí)施十八屆三中全會(huì)決定相關(guān)內(nèi)容的重要“抓手”。因此,對(duì)還沒(méi)有制定章程的公立大學(xué)來(lái)說(shuō),當(dāng)務(wù)之急是要按照教育部頒發(fā)的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》以及教育部辦公廳發(fā)布的“關(guān)于學(xué)習(xí)宣傳、貫徹實(shí)施《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的通知”,抓緊制定章程,保證在“有章可循”的基礎(chǔ)上,深化高等教育改革,構(gòu)建起現(xiàn)代大學(xué)制度;對(duì)于已核準(zhǔn)章程的公立大學(xué)來(lái)說(shuō),則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照章程辦學(xué),以實(shí)現(xiàn)構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的根本目的。與此同時(shí),還需加強(qiáng)政府對(duì)大學(xué)章程建設(shè)的宏觀管理,特別是要按照十八屆三中全會(huì)決定中關(guān)于“最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理”的要求,正確履行好教育主管部門(mén)的行政職能,通過(guò)對(duì)大學(xué)章程制定的事前審核,以及章程實(shí)施中檢查與評(píng)估工作,對(duì)高等學(xué)校的管理從微觀管理、直接管理向宏觀指導(dǎo)、間接管理轉(zhuǎn)變。真正按照權(quán)、責(zé)統(tǒng)一的原則,通過(guò)大學(xué)章程建設(shè)深入推進(jìn)管、辦、評(píng)相分離的制度改革,以完善對(duì)高等學(xué)校的政府治理機(jī)制,并在此基礎(chǔ)上建立健全問(wèn)責(zé)機(jī)制和責(zé)任查處機(jī)制,對(duì)不規(guī)范辦學(xué)和濫用辦學(xué)自主權(quán)等行為,堅(jiān)決進(jìn)行嚴(yán)肅查處。從而在高等教育綜合改革中,使政府的“賦能還權(quán)”與學(xué)?！耙勒轮涡！肮ぷ魍ㄟ^(guò)大學(xué)章程的建設(shè)而抓牢、做實(shí)。大學(xué)章程的建設(shè)不僅是構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度的核心,同時(shí)也是推進(jìn)高等教育綜合改革的“助推器”。為此,適時(shí)地修改包括《高等教教育法》在內(nèi)的高等教育法律、行政法規(guī)等已成為當(dāng)前我們貫徹與落實(shí)十八屆三中全會(huì)決定,扎實(shí)推進(jìn)高等教育綜合改革的重要任務(wù)。作為我國(guó)高等教育法律制度的“龍頭”法,《高等教育法》自1999年1月1日實(shí)施14年來(lái),我國(guó)高等教育在“依法治教”的環(huán)境下有了明顯的進(jìn)展。但需要指出的是,在這14年里,我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平有了迅速提高,對(duì)高等教育的要求也發(fā)生了很大的變化。特別是自20世紀(jì)90年代初以來(lái),隨著高等教育的擴(kuò)招,高等教育已從精英式教育走向大眾化教育,高等教育的發(fā)展模式、教育規(guī)模、管理體制、辦學(xué)理念等都發(fā)生了巨大的變化,特別是隨著高等教育改革的日益深入,高等教育許多深層次的體制管理問(wèn)題和矛盾不斷地涌現(xiàn)出來(lái),也使得包括《高等教育法》在內(nèi)的現(xiàn)有高等教育法律、行政法規(guī)等的部分條款及相關(guān)的內(nèi)容逐漸顯現(xiàn)出不足或者需要完善之處。為此,與時(shí)俱進(jìn)地加快修改包括《高等教育法》在內(nèi)的高等教育法律、行政法規(guī)等,保障《教育規(guī)劃綱要》所確定的高等教育改革與發(fā)展重大舉措得到切實(shí)而有效地落實(shí),