美國(guó)憲政體制的弊端

美國(guó)憲政體制的弊端

根據(jù)1787年制定的憲法，聯(lián)邦三權(quán)分立的憲法體系已經(jīng)運(yùn)行了200多年。兩百年來(lái),美國(guó)憲政體制在防止專制和獨(dú)裁方面,確實(shí)顯示了獨(dú)特效力。然而,它同時(shí)又暴露了嚴(yán)重弊端。今天,這種弊端已將美國(guó)憲政體制推入某種危機(jī)之中,而令美國(guó)政界和學(xué)界深感不安。一、府院關(guān)系的變化兩百年前,美國(guó)憲法之父麥迪遜即已率直表示:“如果有什么人認(rèn)為剛剛批準(zhǔn)的這部憲法毫無(wú)瑕疵,我決不屬于他們中的一員?！逼鋵?shí),不僅美國(guó)憲法,麥迪遜身后各國(guó)憲法中不需修正的幾乎沒(méi)有,這就印證了另一位當(dāng)年參與制定美國(guó)憲法的摩理斯就憲法而說(shuō)過(guò)的一句名言:“人世之事斷無(wú)萬(wàn)全?！比欢?問(wèn)題在于:戰(zhàn)后以來(lái),美國(guó)憲政體制所暴露的弊端日趨嚴(yán)重,現(xiàn)在則到了美國(guó)政界和學(xué)界感覺(jué)窒息的地步。概而言之,這種弊端指聯(lián)邦總統(tǒng)和國(guó)會(huì)相互制止對(duì)方行動(dòng)而致使聯(lián)邦政府失去決策能力的狀態(tài)。50-70年代,這種弊端可窺見于下述材料:材料1:總統(tǒng)提交國(guó)會(huì)的建議的得分表(本文有節(jié)略)材料2:總統(tǒng)的正規(guī)否決和口袋否決數(shù)材料3:總統(tǒng)建議為國(guó)會(huì)認(rèn)可的百分率(按政策領(lǐng)域分)可見,還在50-70年代,由于總統(tǒng)和國(guó)會(huì)相互否決,每一方擬訂的許多政策即成為廢紙;總統(tǒng)的國(guó)內(nèi)政策建議為國(guó)會(huì)通過(guò)的不足1/2,即便在總統(tǒng)享有最大決策權(quán)的外交領(lǐng)域,總統(tǒng)的主張半數(shù)不得施行。80年代以來(lái),由于總統(tǒng)和國(guó)會(huì)互相制止對(duì)方行動(dòng)而致使整個(gè)聯(lián)邦政府動(dòng)彈不得的狀況更加惡化。美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)高級(jí)憲政專家詹姆士·桑德奎斯特在其最新版的大作《憲政改革與有效的政府》中對(duì)此針貶甚力。聯(lián)邦赤字扶搖上升,最為集中地表現(xiàn)了聯(lián)邦政府的無(wú)效狀態(tài)。1992年,聯(lián)邦赤字已達(dá)3335億美元,占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的5.7%,而戰(zhàn)后以來(lái)聯(lián)邦赤字平均每年只占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.9%。巨額預(yù)算赤字嚴(yán)重削弱政府的活動(dòng)能力,加劇經(jīng)濟(jì)蕭條,這已是各方各界有切膚之痛的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,然而總統(tǒng)和國(guó)會(huì)卻就是找不到雙方都接受的醫(yī)治辦法。難怪桑德奎斯特不無(wú)辛酸地說(shuō):蘇聯(lián)總統(tǒng)安排一次與美國(guó)總統(tǒng)的最高級(jí)會(huì)談,要比美國(guó)眾議院議長(zhǎng)安排一次與美國(guó)總統(tǒng)的會(huì)談容易得多!同樣由于總統(tǒng)和國(guó)會(huì)互相擋道,聯(lián)邦政府幾十年內(nèi)拿不出一項(xiàng)貧窮的美國(guó)家庭所迫切需要的醫(yī)療保險(xiǎn)制度,3000多萬(wàn)美國(guó)人至今仍生活在有病難求醫(yī)的恐懼之中,這在其他發(fā)達(dá)國(guó)家已是擺脫多年了的惡夢(mèng)。內(nèi)政如此,外交亦復(fù)如此。以前曾經(jīng)有過(guò)“雙重總統(tǒng)”,即是說(shuō)處理內(nèi)政的總統(tǒng)的確經(jīng)常受阻于國(guó)會(huì),然而處理外交的總統(tǒng)卻自由得多,頗能一人拍板。這就是美國(guó)政界一句諺語(yǔ)所說(shuō)的:“政爭(zhēng)不出?！?。然而,80年代以來(lái),雙重總統(tǒng)不復(fù)可見,總統(tǒng)在國(guó)際舞臺(tái)上同樣被國(guó)會(huì)套住了手腳。里根總統(tǒng)行事何其果決,然而他的援助尼加拉瓜反政府軍的政策被國(guó)會(huì)擋住,無(wú)法公開執(zhí)行;繞開國(guó)會(huì)秘密行動(dòng),終被國(guó)會(huì)揪住而鬧成“伊朗門”事件,最后不得不向國(guó)會(huì)賠罪。聯(lián)邦政府為什么陷入這種難以決斷的狀態(tài)?不少人認(rèn)為,罪責(zé)在擔(dān)任總統(tǒng)和國(guó)會(huì)議員的人,因而,他們求助于選舉新人擔(dān)任總統(tǒng)和議員。可惜,總統(tǒng)和議員換了再換,決策卻愈來(lái)愈難?，F(xiàn)實(shí)逼迫人們重新審視現(xiàn)行憲政體制。1981年建立的憲政體制委員會(huì)聚合了一批重新審視憲政體制的美國(guó)政界與學(xué)界巨頭,曾任該委員會(huì)主席的道格拉斯·狄龍(肯尼迪政府的財(cái)政部長(zhǎng))的下述見解可視為這一委員會(huì)對(duì)現(xiàn)行憲政體制弊端的診斷書:“我們政府的問(wèn)題不在我們選出的代表的素質(zhì)或個(gè)性。毋寧說(shuō),問(wèn)題在于這一體制,它鼓勵(lì)分裂,致使真正的國(guó)家政策難以制定,如果不是不可能制定的話?！钡拇_,分權(quán)制衡的憲政體制是現(xiàn)今聯(lián)邦政府難作決策的病源。旁觀者于此很好理解;素來(lái)引這一體制而自豪的美國(guó)人也越來(lái)越多地承認(rèn)這一點(diǎn)。分歧只是在于:現(xiàn)行憲政體制的這種弊端是否還可容忍下去?或者,說(shuō)得再冷酷一點(diǎn):現(xiàn)行憲政體制是否還應(yīng)繼續(xù)施行下去?正統(tǒng)的、保守主義的觀點(diǎn)仍然以“代價(jià)”論衛(wèi)護(hù)現(xiàn)行憲政體制。前共和黨眾議員巴伯·柯勒倍爾稱聯(lián)邦政府行事遲緩是福不是禍:“開國(guó)之父?jìng)儾⒉灰行?、敢做敢為的政?害怕這樣的政府將侵犯我們的個(gè)人自由。我認(rèn)為他們是正確的,我可以舉出我們的自由、穩(wěn)定和繁榮作為證據(jù)。”然而,持批判觀點(diǎn)的人對(duì)這種高論不再附和。曾任里根總統(tǒng)的預(yù)算局長(zhǎng)的斯托克曼毫不留情地指出:總統(tǒng)與國(guó)會(huì)分歧太深,根本不可能形成平衡預(yù)算所必需的政治共識(shí);而在布什首次競(jìng)選總統(tǒng)時(shí),眾院少數(shù)黨領(lǐng)袖米徹爾即給布什提出了這樣的競(jìng)選口號(hào):“分裂的政府無(wú)力統(tǒng)治?！边@差不多就是現(xiàn)行美國(guó)憲政體制的病危通知書。的確,兩百年的代價(jià)論如今已經(jīng)愧對(duì)現(xiàn)實(shí)。即使僅僅從上面例舉的災(zāi)難性后果看,現(xiàn)行憲政體制確確實(shí)實(shí)陷入了危機(jī)之中。二、美國(guó)的憲政體制那么,美國(guó)憲政體制是怎樣把聯(lián)邦政府引入無(wú)力決斷的今天的呢?答案應(yīng)該從對(duì)這一體制本身的分析中開始探尋。眾所周知,兩百年前創(chuàng)設(shè)美國(guó)憲政體制的那55位代表壓倒一切的追求在于民主。獨(dú)立革命,獨(dú)立后各國(guó)和邦聯(lián)的經(jīng)歷千頭萬(wàn)緒,然而他們從中感受最為切膚者卻是憲政體制對(duì)于社會(huì)的民主自由的決定作用。故而,他們耗費(fèi)苦心,反復(fù)比較,創(chuàng)設(shè)出一套前無(wú)古人的三權(quán)分立體制。他們最為關(guān)切的乃是這一嶄新的分權(quán)制衡體制能否保障其后人的自由。我們不妨從他們當(dāng)中三位偉人的警句來(lái)看他們關(guān)于憲政體制的這種指導(dǎo)思想:“開國(guó)之父”華盛頓警告人們阻止“一個(gè)部門運(yùn)用其權(quán)力侵犯其他部門”,因?yàn)椤斑@種侵犯的精神乃傾向于將所有各部門的權(quán)力集中于一個(gè)部門,進(jìn)而造成實(shí)際上的專制,而不論其形式如何?！薄懊裰髦浮苯莒尺d認(rèn)為:“政府的一切權(quán)力——立法、行政和司法,均歸于立法機(jī)關(guān)。把這些權(quán)力集中在同一些人的手中,正是專制政體的定義。這些權(quán)力將由許多人行使,而不是由一個(gè)人行使,情況也不會(huì)有所緩和?！薄皯椃ㄖ浮丙湹线d用相同的詞句表述這一相同的信條:“立法、行政和司法權(quán)置于同一人手中,不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人,不論是世襲的、自己任命的或選舉的,均可公正地?cái)喽ㄊ桥罢?。因?如果聯(lián)邦憲法真的被指責(zé)為積累權(quán)力,或混合權(quán)力,或具有這樣一種積累的危險(xiǎn)傾向,那就不需要再用其他論據(jù)來(lái)引起對(duì)這個(gè)制度的普遍反對(duì)了?！备鶕?jù)上述憲政理論而創(chuàng)設(shè)的憲政體制奉行一種堅(jiān)定的價(jià)值取向,那就是不計(jì)效率以維護(hù)民主。共同制定美國(guó)憲法的那55位代表中沒(méi)有書齋理論家,個(gè)個(gè)都知道決策效率對(duì)于一個(gè)政府的重要性,然而,在效率與民主這對(duì)矛盾面前,他們寧愿以犧牲效率為代價(jià)而崇奉民主。曾任聯(lián)邦最高法院大法官的布蘭代斯極為明確地說(shuō)透了這一點(diǎn):“1787年制憲大會(huì)奉行分權(quán)學(xué)說(shuō)不是為了提高效率,而是要杜絕專權(quán)?！辈挥?jì)效率以維護(hù)民主的價(jià)值取向一直支配著兩百多年來(lái)的美國(guó)政治家和公眾。對(duì)此,只需舉出兩個(gè)事例。其一,正如桑德奎斯特在其新作中所指出的,迄今美國(guó)總共通過(guò)了27條憲法修正案,而在這么多的修正案中沒(méi)有一條矛頭指向分權(quán)制衡的憲政體制,“當(dāng)一些國(guó)家從君主國(guó)、民主國(guó)、獨(dú)裁之間翻來(lái)覆去的時(shí)候,當(dāng)有的國(guó)家忽而采用、忽而拋棄、忽而整個(gè)重構(gòu)其憲政時(shí),這個(gè)在18世紀(jì)的一個(gè)夏季為美國(guó)創(chuàng)設(shè)的政府體制卻基本不變,堅(jiān)持至今”。其二,戰(zhàn)后以來(lái),美國(guó)選民習(xí)慣性地選舉一黨主掌白宮,同時(shí)選舉另一黨作國(guó)會(huì)山上的老板,造成一屆又一屆的“分裂的政府”,令總統(tǒng)與國(guó)會(huì)總是操劍相向,“民意測(cè)驗(yàn)表明現(xiàn)在大多數(shù)選民喜歡政府兩大部門之間的這種制衡制度。,1992年民主黨包攬賓夕法尼亞大街兩頭的大勝仗實(shí)屬多年不遇的例外。在不計(jì)效率以追求民主的價(jià)值取向支配下,美國(guó)的憲政體制已經(jīng)成為當(dāng)今西方世界的一種罕見的模式。這里,讓我們集中考察美國(guó)憲政體制中總統(tǒng)與國(guó)會(huì)相互關(guān)系方面的三大特點(diǎn);為幫助了解,我們同時(shí)比較一下西方其他國(guó)家的有關(guān)情況。特點(diǎn)之一:國(guó)會(huì)具有與總統(tǒng)同等的決策權(quán)。這又表現(xiàn)為兩點(diǎn):第一,國(guó)會(huì)與總統(tǒng)各持一套政策。在分裂的政府的狀態(tài)下,總統(tǒng)每每對(duì)某個(gè)重大問(wèn)題提出一項(xiàng)政策,國(guó)會(huì)便拿出自己的政策與之相對(duì)。例如,國(guó)會(huì)選舉制度如何改革,聯(lián)邦對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)問(wèn)題持何態(tài)度,是否制定平衡預(yù)算的憲法修正案,是否賦予總統(tǒng)以單項(xiàng)否決權(quán),稅收是增還是減,開支是多還是少,等等,國(guó)會(huì)長(zhǎng)年與總統(tǒng)各唱各的調(diào)。第二,國(guó)會(huì)擁有與總統(tǒng)同樣方便而有效的否決權(quán)。國(guó)會(huì)的多級(jí)議事結(jié)構(gòu)中,每一級(jí)議事單位(例如小組委員會(huì)、委員會(huì)、全院大會(huì)、一院、兩院)都能夠不擔(dān)任何政治風(fēng)險(xiǎn)地否決總統(tǒng)建議的法案,致使總統(tǒng)渴求的政策胎死腹中。其他西方國(guó)家的議會(huì)基本上沒(méi)有美國(guó)國(guó)會(huì)手中的這種決策權(quán)。首先,它們都沒(méi)有自己獨(dú)立于政府的政策。英國(guó)議會(huì)下院談不上有自己的政策,內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo)下院多數(shù)黨議員,內(nèi)閣的政策就是下院多數(shù)黨的政策,因而也就是下院的政策;其他仿效英制的國(guó)家,例如日本、加拿大,它們的議會(huì)狀況與英國(guó)議會(huì)下院一樣。另外一些與英式議會(huì)制有若干差異的國(guó)家的議會(huì),即所謂“大陸議會(huì)制”議會(huì),像法國(guó)議會(huì)、德國(guó)議會(huì),同樣不存在自己的政策。說(shuō)到否決權(quán),與美國(guó)國(guó)會(huì)相比,其他西方國(guó)家的議會(huì)掌握的否決權(quán)備受限制,殘缺不全。在行使否決權(quán)的主體上,它們一般都規(guī)定只有全院大會(huì)才能否決法案;德國(guó)議會(huì)稍微放松,它的各個(gè)常設(shè)委員會(huì)都能淘汰法案,然而這與美國(guó)國(guó)會(huì)的自由程度仍然不可同日而語(yǔ)。在行使否決權(quán)的范圍上,它們中有的亦被限定,例如法國(guó)政府的財(cái)政政策就享受保駕,政府提出預(yù)算草案后70天內(nèi)若議會(huì)未能作出決議,政府即有權(quán)徑自實(shí)施。最為緊要的是,其他西方國(guó)家的議會(huì)一旦否決政府的重要政策,其議會(huì)整體和議員個(gè)人都得承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn),例如解散議會(huì),便是執(zhí)政黨對(duì)本黨議員的處罰。這種威懾極大地約束著議會(huì)否決政府政策的膽量,英國(guó)議會(huì)下院在本世紀(jì)的前86年里,就只曾三次通過(guò)對(duì)政府的不信任案。因而,盡管其他西方國(guó)家議會(huì)理論上有權(quán)否決政府的政策,然而實(shí)際上,它們的否決權(quán)通常降格為“反對(duì)”權(quán)、修正權(quán)、批評(píng)權(quán),而很少能夠阻止政府推行其政策。特點(diǎn)之二:美國(guó)國(guó)會(huì)擁有一套發(fā)達(dá)的議事制度。美國(guó)國(guó)會(huì)的憲政權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于它的西方伙伴;同樣,在建立發(fā)達(dá)的議事制度方面,它也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其西方伙伴。議會(huì)憲政權(quán)力的強(qiáng)弱,在一個(gè)方面決定于議會(huì)議事制度的發(fā)達(dá)與否,這是比較議會(huì)學(xué)者所公認(rèn)的。美國(guó)國(guó)會(huì)議事制度的發(fā)達(dá)體現(xiàn)于下述幾個(gè)方面:其一,參、眾兩院地位平等,權(quán)力對(duì)應(yīng)。無(wú)論是預(yù)算法案還是其他法案,兩院均共同審議,協(xié)商決定;協(xié)商不成,眾院或參院均可否決失之偏頗的法案。在這種共同決策的兩院制下,總統(tǒng)不僅需說(shuō)服這一院,還需同時(shí)說(shuō)服另一院,才能爭(zhēng)取到他要求的立法。其二,充分體現(xiàn)分工分權(quán)的議事規(guī)律的小組委員會(huì)一委員會(huì)制度。美國(guó)國(guó)會(huì)兩院的各常設(shè)委員會(huì)(通稱委員會(huì))及其小組委員會(huì)無(wú)一例外地都擁有固定的議事范圍,其成員亦大體固定;同時(shí),各小組委員會(huì)一般都行使第一級(jí)審議權(quán)(即先于本院其他各級(jí)議事單位審議一項(xiàng)議案并決定予以通過(guò)或淘汰的權(quán)力)、調(diào)查權(quán),配有固定的助理,各委員會(huì)都擁有第二級(jí)審議權(quán)(即先于本院的全院大會(huì)審議小組委員會(huì)所報(bào)議案并決定通過(guò)或淘汰的權(quán)力)、調(diào)查權(quán),并配有固定的助理。各委員會(huì)及其小組委員會(huì)運(yùn)用其知識(shí)優(yōu)勢(shì)和權(quán)力,在很大程度上決定著它們分管的議案的內(nèi)容和命運(yùn)。很難發(fā)現(xiàn)全院大會(huì)審議的哪一項(xiàng)議案未經(jīng)小組委員會(huì)、委員會(huì)大幅修正;更有甚者,絕大多數(shù)議案根本到不了全院大會(huì),就已被委員會(huì)淘汰。下表顯示的第89屆國(guó)會(huì)眾議院的五個(gè)委員會(huì)的議案淘汰率反映了這一點(diǎn):第89屆國(guó)會(huì)眾議院的5個(gè)委員會(huì)受理、報(bào)告的議案表面臨這種分工分權(quán)的小組委員會(huì)一委員會(huì)制度,總統(tǒng)為了通過(guò)所需法案,不僅必須爭(zhēng)取兩個(gè)議院,還必須爭(zhēng)取兩院各自主管的小組委員會(huì)、委員會(huì)。其三,國(guó)會(huì)兩院分塊決策——集中協(xié)調(diào)——?jiǎng)裾f(shuō)的政黨領(lǐng)導(dǎo)方式。這種領(lǐng)導(dǎo)方式尊重并鼓勵(lì)普通議員積極行使其平等的議事權(quán),最大限度地參與決定法案的內(nèi)容和命運(yùn);政黨領(lǐng)袖只能勸說(shuō)本黨議員支持黨的議案,但沒(méi)有強(qiáng)迫本黨議員服從的紀(jì)律手段。這種政黨領(lǐng)導(dǎo)方式更是加重了總統(tǒng)的困難,因?yàn)?僅僅爭(zhēng)取兩院領(lǐng)袖、甚至爭(zhēng)取兩院主管的小組委員會(huì)、委員會(huì)領(lǐng)袖,都仍然不足以通過(guò)總統(tǒng)所需的議案,總統(tǒng)還必須一一說(shuō)服兩院的眾多議員,否則每一位參議員、眾議員手中的那一票往往就足以置總統(tǒng)的政策于死地。其他西方國(guó)家議會(huì)的憲政權(quán)力既不如美國(guó)國(guó)會(huì)強(qiáng)勁,它們的議事制度亦遠(yuǎn)不似后者發(fā)達(dá)。一般說(shuō),它們的兩院制都屬于“一邊倒”,即一院大權(quán)在握,另一院卻被架空而顯得萎縮。英國(guó)議會(huì)上院的立法決策權(quán)基本上已被剝奪殆盡,對(duì)于下院已通過(guò)的財(cái)政法案,它即便反對(duì)也阻止不了,對(duì)于下院通過(guò)的其他法案,它至多只能拖延一年。日本“跛行的兩院制”或“一院制型的兩院制”下,眾議院享有優(yōu)越地位,參議院阻止不了眾議院的預(yù)算決議,并且它對(duì)眾議院其他法律案的反對(duì)可由眾院出席議員2/3多數(shù)所推翻。法國(guó)議會(huì)的參議院、德國(guó)議會(huì)的聯(lián)邦參議院等境遇稍強(qiáng)于英國(guó)式的上院,它們能夠較積極地參與立法,甚至還享有另一院所沒(méi)有的某些權(quán)力,然而它們同樣不能與美國(guó)國(guó)會(huì)參議院所握的權(quán)力相提并論。不難理解,一邊倒式的兩院制議會(huì)下,政府影響議會(huì)的工作比美國(guó)總統(tǒng)至少要輕松一半。而在這些國(guó)家議會(huì)的大權(quán)在握的那一院內(nèi)部,通常其下層議事結(jié)構(gòu)都很虛弱,難以貫徹分工分權(quán)的議事規(guī)律。在分工上,最雜亂無(wú)章的是英國(guó)下院,它的“常設(shè)委員會(huì)”并非常設(shè),而是與一議案共始終;德國(guó)聯(lián)邦議院的常設(shè)委員會(huì)狀況可算最為接近美國(guó),它們各自長(zhǎng)期主管一塊立法領(lǐng)域,其設(shè)置亦與內(nèi)閣各部對(duì)應(yīng),同時(shí)委員會(huì)成員基本穩(wěn)定。最大的問(wèn)題在于:所有這些議院的常設(shè)委員會(huì)很少擁有類似美國(guó)那樣徹底的第一級(jí)或第二級(jí)審議權(quán)。權(quán)力最小的英國(guó)下院的常設(shè)委員會(huì)必須在全院大會(huì)作出決定后才能審議議案,它們無(wú)權(quán)淘汰議案,而只能就議案的細(xì)節(jié)提出修正案;權(quán)力最大的是意大利議會(huì)的委員會(huì),它們經(jīng)全院大會(huì)授權(quán)可直接通過(guò)爭(zhēng)議無(wú)多的議案而制定法律。德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)的委員會(huì)雖沒(méi)有這種獨(dú)立立法權(quán),但是能夠淘汰議案,然而,意、德議會(huì)的委員會(huì)均受多數(shù)黨領(lǐng)袖的控制,故而它們分到的權(quán)力打了很大折扣,不足以為政府所畏懼。在議會(huì)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式上,其他西方國(guó)家議會(huì)與美國(guó)國(guó)會(huì)相比表現(xiàn)出了更大差別。它們的決策一般都出自政黨領(lǐng)袖,更重要的是,它們普遍運(yùn)用政黨紀(jì)律由黨領(lǐng)袖集中控制本黨議員。對(duì)于一般議案,這些議會(huì)的政黨允許各自黨員棄權(quán)、甚至反對(duì)本黨立場(chǎng);然而,凡是重要議案,政黨領(lǐng)袖便命令本黨議員必須如何投票。英國(guó)議會(huì)下院的情況即是典型,“議員有責(zé)任在國(guó)會(huì)中投票支持其政黨政策,此乃憲法精神之要求,勞工黨有書面指示要求工黨議員簽字同意。保守黨雖無(wú)書面指示,但立場(chǎng)相同,務(wù)使本黨議員按命令投票”。下表比較了美英德法四國(guó)議會(huì)中的大黨黨員們?cè)谧h會(huì)投票中與本黨一致的百分率,其中,黨紀(jì)愈嚴(yán)的黨,其黨員與黨一致的百分率愈高。四國(guó)議會(huì)政黨在投票中的黨內(nèi)一致百分率特點(diǎn)之三:總統(tǒng)沒(méi)有從內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)國(guó)會(huì)的權(quán)力。兩百年來(lái),總統(tǒng)們一直在努力擴(kuò)張總統(tǒng)職權(quán),新政以來(lái),總統(tǒng)職權(quán)的擴(kuò)張更加強(qiáng)勁,到70年代初,已有“帝王總統(tǒng)”之說(shuō)。其實(shí),美國(guó)的總統(tǒng)們頗有冤枉,因?yàn)樗麄兊臋?quán)力再大,也比不上其他西方國(guó)家的政府首腦們,后者能夠從議會(huì)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)議會(huì),而美國(guó)總統(tǒng)對(duì)國(guó)會(huì)卻不能這么作。美國(guó)國(guó)會(huì)完全獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。其他西方國(guó)家政府首腦能夠直接向議會(huì)提出議案。在這些議會(huì)里,政府提出的議案控制著議會(huì)的議程和議事內(nèi)容,議員們的議案反而很難為議會(huì)受理。六國(guó)議會(huì)中普通議員的議案與政府提出的議案對(duì)比英國(guó)憲政學(xué)者詹寧斯對(duì)政府控制下院的程度有過(guò)直率的評(píng)論:“政府決定什么東西應(yīng)當(dāng)討論,什么時(shí)候討論它,討論應(yīng)進(jìn)行多久時(shí)間,以及決議將是什么。只要政府黨的多數(shù)能夠保持,政府是完全控制著下院的?！h會(huì)’,勞合·喬治先生說(shuō),‘實(shí)際上并不能控制行政;說(shuō)議會(huì)可以控制行政純粹是一種虛構(gòu)?！迸c此相比,美國(guó)總統(tǒng)無(wú)權(quán)向國(guó)會(huì)直接提出議案,而只能提出立法建議和要求,總統(tǒng)的立法建議和要求對(duì)國(guó)會(huì)兩院均無(wú)硬性約束力。尤為重要的是,其他西方國(guó)家的政府首腦一般同時(shí)就是議會(huì)多數(shù)黨領(lǐng)袖,他們坐鎮(zhèn)議會(huì),握有黨紀(jì)武器,有權(quán)直接命令多數(shù)黨議員;有的雖然本人不是議員,但能以議會(huì)多數(shù)黨黨員的領(lǐng)袖身份指揮他們,故而,他們提出的議案,議會(huì)很少能夠擊敗。美國(guó)總統(tǒng)無(wú)此殊榮,他們只能以國(guó)會(huì)局外人身份,游說(shuō)本黨議員和他黨議員贊同政府建議的法案,而國(guó)會(huì)議員們百分之百地自己決定是否接受政府的游說(shuō)。由此不難想見,美國(guó)總統(tǒng)的立法成功率必然地大大低于其西方伙伴。美國(guó)總統(tǒng)的立法成功率上述美國(guó)總統(tǒng)與國(guó)會(huì)相互關(guān)系的三大特點(diǎn),最終形成一個(gè)結(jié)果,這就是在當(dāng)代西方各國(guó)議會(huì)普遍的衰落之中,美國(guó)國(guó)會(huì)卻構(gòu)成一個(gè)“令人注意的例外”,“國(guó)會(huì)保持了它在憲政伙伴關(guān)系中的地位”。各國(guó)議會(huì)之間相比較而言,誰(shuí)強(qiáng)誰(shuí)弱,這是比較議會(huì)學(xué)的一個(gè)重要課題。評(píng)判強(qiáng)弱的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)提出許多,我贊同梅澤的“強(qiáng)制”論。梅澤認(rèn)為,評(píng)判一個(gè)議會(huì)是強(qiáng)還是弱,主要看它對(duì)行政部門的決策活動(dòng)施加“強(qiáng)制”的能力,所謂強(qiáng)制指“限制行政部門的行動(dòng),防止它單方面決定政策”;說(shuō)得更簡(jiǎn)單一些,就看議會(huì)“能否制止事情的發(fā)生”,制止行政部門行動(dòng)。以強(qiáng)制論衡量,美國(guó)國(guó)會(huì)可說(shuō)是西方議會(huì)中的最強(qiáng)者。本文前節(jié)“危機(jī)表現(xiàn)”中所引三項(xiàng)材料,似乎清楚地顯示了美國(guó)國(guó)會(huì)制止總統(tǒng)單方面決策的強(qiáng)制程度?？傊?分權(quán)制衡的憲政理論在美國(guó)總統(tǒng)與國(guó)會(huì)的憲政關(guān)系中實(shí)現(xiàn)得最為淋漓盡致,它又突出地表現(xiàn)為國(guó)會(huì)制止總統(tǒng)單方面行動(dòng)的罕見的強(qiáng)制力;這就不能不使整個(gè)聯(lián)邦政府陷入無(wú)力決斷的境地,或者,用美國(guó)人自己的話說(shuō),導(dǎo)致“政府的失敗”。三、新國(guó)家主義政府職責(zé)的變遷現(xiàn)時(shí)美國(guó)的憲政危機(jī)是迄今美國(guó)憲政史上前所未有的大危機(jī),它展現(xiàn)的是美國(guó)現(xiàn)代的政府職責(zé)與現(xiàn)行的憲政價(jià)值取向及其支配下的現(xiàn)行憲政體制之間的正相沖突和互不相容性。兩百年來(lái),美國(guó)聯(lián)邦政府的職責(zé)大致經(jīng)歷了三個(gè)階段的發(fā)展。從建國(guó)初到19世紀(jì)后期可稱之為早期。此時(shí),聯(lián)邦的職責(zé)極其簡(jiǎn)單,主要是保持國(guó)防、維護(hù)治安,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活絕少介入。當(dāng)時(shí)的理論認(rèn)為,“自由競(jìng)爭(zhēng)是經(jīng)濟(jì)生活的偉大調(diào)整者,它保證適者生存,劣者淘汰。……因此,理想的政府就是這樣一個(gè)政府,它只實(shí)行最低限度的政治控制,對(duì)個(gè)人則給予最大的機(jī)會(huì)。這樣,一切擴(kuò)大政府職權(quán)的行為都必須制止,尤其是如果它們干涉貿(mào)易或財(cái)產(chǎn)權(quán)?！?9世紀(jì)末(或者說(shuō)進(jìn)步運(yùn)動(dòng)起)到本世紀(jì)60年代可視為第二階段。經(jīng)濟(jì)生活中的壟斷迫使聯(lián)邦政府放棄“管得越少越好”的信條,逐漸廣泛、深入地干預(yù)、調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì),提供社會(huì)保險(xiǎn)。到本世紀(jì)60年代,約翰遜政府推行“偉大社會(huì)”政綱,標(biāo)志著聯(lián)邦政府大規(guī)模地、深入地調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的職責(zé)達(dá)到高峰。與早期對(duì)政府職責(zé)的限制、對(duì)國(guó)家權(quán)力的恐懼相比,此時(shí)奉行的是“新國(guó)家主義”。新國(guó)家主義對(duì)國(guó)家權(quán)力不再一味恐懼,而是積極利用;同時(shí),它主張不斷擴(kuò)展政府職責(zé)以改善經(jīng)濟(jì),緩和社會(huì)矛盾?；蛘?用老羅斯福的話說(shuō),必須使政府成為“實(shí)際改善全國(guó)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)條件的有效機(jī)構(gòu)”。為什么對(duì)政府和國(guó)家消極戒懼的觀念被新國(guó)家主義取代呢?我贊同李劍鳴對(duì)此的分析:“簡(jiǎn)約說(shuō)來(lái),促成這一轉(zhuǎn)變的,是工業(yè)時(shí)代的嚴(yán)峻社會(huì)現(xiàn)實(shí)和個(gè)人主義的深刻危機(jī)。只有當(dāng)個(gè)人無(wú)法保護(hù)自由和不能維護(hù)自己的權(quán)利時(shí),才會(huì)要求他所極其厭惡的政治權(quán)力來(lái)幫助自己。”70年代以來(lái)為第三階段,聯(lián)邦政府的職責(zé)面臨新的挑戰(zhàn)。社會(huì)要求于聯(lián)邦政府的,已經(jīng)不僅僅是“必須”調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì),而且還要“及時(shí)”予以調(diào)節(jié)。面對(duì)重大的政策問(wèn)題,爭(zhēng)持再三而不決,實(shí)際上無(wú)異于政府拒不行動(dòng),結(jié)果是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題與社會(huì)矛盾日益加劇而終至嚴(yán)重惡化。試想,如果聯(lián)邦政府能夠在80年代平衡預(yù)算,美國(guó)經(jīng)濟(jì)何至于其后長(zhǎng)時(shí)期疲軟蕭條?如果聯(lián)邦政府早早建立了醫(yī)療保險(xiǎn),美國(guó)的醫(yī)療業(yè)又何至于今日困難重重?70年代以來(lái)聯(lián)邦政府職責(zé)的新變化有著重大的憲政含義。在這以前,聯(lián)邦政府無(wú)論奉行放任哲學(xué),或是新國(guó)家主義,其不計(jì)效率而維護(hù)民主的憲政取向均未受沖擊,或未受大的沖擊。在放任無(wú)為時(shí)期,聯(lián)邦百事不管,自無(wú)效率之慮。新國(guó)家主義時(shí)期,似乎可以用“什么都在管的政府便是最好的政府”這句話,來(lái)與前一時(shí)期“管的最少的政府便是最好的政府”的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)照,其間,效率、決斷并非不重要,但還不是首要的。現(xiàn)在,評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)似乎已變成“管的越早(迅速)的政府便是最好的政府”。政府調(diào)節(jié)的迅速或決斷上升為首要的問(wèn)題,不難理解,這實(shí)質(zhì)上反映了當(dāng)代政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在要素的重要性的深化。然而,這樣一來(lái),新的政府職責(zé)與傳統(tǒng)的憲政取向,以及體現(xiàn)這一取向的憲政體制便迎頭沖撞、互不相容了。直截了當(dāng)?shù)卣f(shuō),聯(lián)邦政府要履行及時(shí)調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的新職責(zé),就必須拋棄不計(jì)效率,只要繼續(xù)奉行不計(jì)效率以維護(hù)民主的傳統(tǒng)憲政取向,并沿用體現(xiàn)這一取向的現(xiàn)行憲政體制,聯(lián)邦政府提高其決斷能力的余地就不大,就不可能根本改變其爭(zhēng)持有余、決策不夠的特征;聯(lián)邦政府要履行及時(shí)調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的新職責(zé),就必須拋棄傳統(tǒng)的憲政取向,樹立新的憲政價(jià)值取向,同時(shí),改造體現(xiàn)傳統(tǒng)的憲政取向的現(xiàn)行憲政體制。什么樣的憲政價(jià)值取向才能適應(yīng)新的政府職責(zé)?自然,它不能無(wú)視民主,甚至不能貶低民主,否則,就不能為今日的美國(guó)社會(huì)所接受;然而,它再也不能不計(jì)效率,不能貶低效率。在當(dāng)代條件下,不計(jì)效率而維護(hù)民主,已經(jīng)不再行得通,不計(jì)效率已經(jīng)不大可能維護(hù)民主。因而,新的憲政價(jià)值取向必將是:民主與效率并重。從理論上看,民主與效率并重,比不計(jì)效率以追求民主要困難得多,但卻可取得多;從實(shí)踐上看,唯有民主與效率并重的憲政價(jià)值取向,才符合當(dāng)代生活對(duì)政府統(tǒng)治的客觀要求。70年代以來(lái),美國(guó)聯(lián)邦政府的分裂、失敗,最終說(shuō)明的是不是這個(gè)冷酷的道理呢?四、美國(guó)的憲政價(jià)值取向從西方幾百年來(lái)的憲政實(shí)踐看,最為符合民主與效率并重的憲政取向的憲政體制,當(dāng)推責(zé)任內(nèi)閣制。內(nèi)閣從議會(huì)中產(chǎn)生,內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo)議會(huì),內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé),這些構(gòu)成了所謂責(zé)任內(nèi)閣制的三大特征。責(zé)任內(nèi)閣制固然有許多不如人意之處(例如議會(huì)很難主動(dòng)行使權(quán)力、議會(huì)的發(fā)育備受限制,等等),然而,與總統(tǒng)制比較,責(zé)任內(nèi)閣制似乎更好地貫徹了多數(shù)統(tǒng)治、少數(shù)權(quán)利的憲政精神。贏得議會(huì)選舉的多數(shù)黨組織內(nèi)閣,它既掌握行政權(quán),同時(shí)又領(lǐng)導(dǎo)議會(huì),這體現(xiàn)多數(shù)統(tǒng)治;另一方面,內(nèi)閣必須對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé),這又迫使多數(shù)黨接受少數(shù)黨的監(jiān)督、迫使擔(dān)任內(nèi)閣職務(wù)的多數(shù)黨領(lǐng)袖接受多數(shù)黨后座議員的監(jiān)督,從而較好地保障少數(shù)派的權(quán)利。更應(yīng)注意的是,責(zé)任內(nèi)閣制由于較好地貫徹了多數(shù)統(tǒng)治與少數(shù)權(quán)利的憲政精神,而在實(shí)踐上較能實(shí)現(xiàn)民主與效率并重的憲政取向。贏得多數(shù)選民授權(quán)的議會(huì)多數(shù)黨執(zhí)掌行政權(quán)并領(lǐng)導(dǎo)議會(huì),同時(shí)多數(shù)黨的執(zhí)政必須接受少數(shù)黨監(jiān)督、接受選民監(jiān)督,這無(wú)疑符合民主的要求;與此同時(shí),多數(shù)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)行政與立法,這就保證決斷較為容易,保證政府能夠比較迅速地制定法律并予以實(shí)施,及時(shí)處理問(wèn)題,因而符合效率的要求。英國(guó)憲政學(xué)者詹寧斯總結(jié)的英國(guó)議會(huì)下院的兩大原則無(wú)疑印證了這一點(diǎn):“有兩個(gè)原則支配著現(xiàn)代下院的議事程序。那就是:只要政府可以維持一個(gè)多數(shù),它就必須能夠獲得它認(rèn)為行政上所必需的法律權(quán)力;而各個(gè)少數(shù)黨,無(wú)論是怎樣的小,必須能夠批評(píng)那種行政。”憲政價(jià)值取向的更新要求憲政體制的變革。那么,現(xiàn)時(shí)美國(guó)憲政改革將會(huì)朝著什么方向進(jìn)行呢?這里,我們不應(yīng)從理論出發(fā)去作暢想。因?yàn)?憲政建設(shè)最需要從實(shí)際出發(fā),再值得稱道的方案,如果不符合一國(guó)實(shí)際,必難以施行于該國(guó),正如亞里士多德所強(qiáng)調(diào)的:“優(yōu)良的立法家和真實(shí)的政治家不應(yīng)一心想望絕對(duì)至善的政體,他還須注意到本邦現(xiàn)實(shí)條件而尋求同它相適應(yīng)的最良好政體?！弊屛覀兛纯匆灾v求實(shí)際而聞名的美國(guó)人自己提出的憲政改革路子:其一,改革現(xiàn)行的總統(tǒng)、參議員、眾議員任期。迄今,總統(tǒng)、參議員、眾議員的任期為四——六——二年制,這一體制最大的弊端是選舉過(guò)頻,致使總統(tǒng)和國(guó)會(huì)難以大刀闊斧。每?jī)赡暌欢鹊膰?guó)會(huì)選舉迫使眾議員們小心關(guān)注選民的臉色,沒(méi)有多少時(shí)間研究總統(tǒng)提出的重大舉措。人們已經(jīng)統(tǒng)計(jì)出現(xiàn)代美國(guó)總統(tǒng)的“機(jī)會(huì)之窗”只有六個(gè)月,即每一位總統(tǒng)就職后的頭六個(gè)月是他任內(nèi)的黃金時(shí)期,有否建樹即在于此一時(shí)期,頭六個(gè)月過(guò)去后,國(guó)會(huì)議員們便為中期選舉和其他政治因素所纏身,很難有興趣和勇氣接受總統(tǒng)大的政策建議了。有人提出將現(xiàn)行的四——六——二制改為四——八——四制,或六——六——三制,希望通過(guò)延長(zhǎng)任期的辦法,使總統(tǒng)和國(guó)會(huì)議員敢于較為獨(dú)立于選民,較為有勇氣推行棱角分明的政策。其二,建立特別選舉制度。當(dāng)總統(tǒng)、國(guó)會(huì)雙方爭(zhēng)持不下陷入僵局時(shí),總統(tǒng)或國(guó)會(huì)、或總統(tǒng)與國(guó)會(huì)兩院中的任何一院聯(lián)合,均可提出舉行特別選舉,以重新選舉總統(tǒng)和國(guó)會(huì)議員。提出這一建議的人們希望以此由選民打破總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間慣常的動(dòng)輒四年的僵局,推動(dòng)聯(lián)邦決策。其三,允許聯(lián)邦內(nèi)閣部長(zhǎng)與國(guó)會(huì)議員之間互相兼職,其途徑是既允許內(nèi)閣部長(zhǎng)出席國(guó)會(huì)兩院會(huì)議并參加投票,也允許國(guó)會(huì)議員擔(dān)任內(nèi)閣部長(zhǎng)。人們期望,政府與國(guó)會(huì)之間的人事兼職將會(huì)促進(jìn)雙方的共識(shí),有利于總統(tǒng)與國(guó)會(huì)較快決斷。其四,增強(qiáng)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力量。人們期望加強(qiáng)執(zhí)政黨對(duì)本黨的約束力,以此減少總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間的沖突。這里的執(zhí)政黨指同時(shí)掌握白宮與國(guó)會(huì)兩院多數(shù)議席的政黨,例如時(shí)下的民主黨。其辦法有二:一是增強(qiáng)黨對(duì)本黨總統(tǒng)候選人選舉過(guò)程的控制,例如增加黨代表大會(huì)上不向州和黨員群眾承擔(dān)將選誰(shuí)為本黨總統(tǒng)候選人的義務(wù)的“超級(jí)代表”名額,以便使總統(tǒng)選舉更多地受制于黨的領(lǐng)導(dǎo)層,使總統(tǒng)與黨保持一致;二是增強(qiáng)黨對(duì)國(guó)會(huì)議員選舉的控制,例如將選舉捐款從政治行動(dòng)委員會(huì)轉(zhuǎn)到政黨,使黨能掌握本黨議員競(jìng)選經(jīng)費(fèi)來(lái)源的大部分,從而迫使議員與黨一致。這樣,執(zhí)政黨將使總統(tǒng)與國(guó)會(huì)日益一致。其五,調(diào)整總統(tǒng)與國(guó)會(huì)的相互制衡權(quán)。包括:(1)賦予總統(tǒng)以單項(xiàng)否決權(quán),以此加強(qiáng)總統(tǒng)削減聯(lián)邦開支的能力;(2)賦予國(guó)會(huì)立法否決權(quán),以便與總統(tǒng)的單項(xiàng)否決權(quán)相平衡;(3)制止總統(tǒng)不經(jīng)國(guó)會(huì)同意單方面發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的行為;(4)將憲法規(guī)定的外交條約須獲參院2/3多數(shù)認(rèn)可放松為參院55-60%多數(shù)認(rèn)可,這樣,總統(tǒng)將獲得更大程度的外交決策權(quán)。其六,實(shí)行全民公決制。人們建議,今后對(duì)于總統(tǒng)與國(guó)會(huì)爭(zhēng)持不下的問(wèn)題,只要能為普通公民所理解的,即可由總統(tǒng)或國(guó)會(huì)提交全民公決。其七,改革國(guó)會(huì)制度。這一方面最為重要的建議有:(1)改革國(guó)會(huì)議員選舉制度,部分地或徹底地實(shí)行聯(lián)邦公費(fèi)競(jìng)選,限制競(jìng)選花錢規(guī)模,限制政治行動(dòng)委員會(huì)和其他利益集團(tuán)對(duì)國(guó)會(huì)議員選舉的影響。(2)廢除國(guó)會(huì)議員無(wú)限制的連選連任制,實(shí)行限任制,新當(dāng)選的第103屆國(guó)會(huì)議員中很多已公開表示任滿八年后不再競(jìng)選。(3)加強(qiáng)國(guó)會(huì)兩院的集中領(lǐng)導(dǎo)。例如授權(quán)眾院議長(zhǎng)提名各委員會(huì)主席;在眾院設(shè)立“多數(shù)黨日程委員會(huì)”,責(zé)成該委員會(huì)協(xié)助議長(zhǎng)擬訂眾院全院大會(huì)的日程;責(zé)成兩院多數(shù)黨領(lǐng)袖制定各院的年度立法計(jì)劃;要求各委員會(huì)主席對(duì)多數(shù)黨黨團(tuán)和多數(shù)黨領(lǐng)袖負(fù)責(zé);加強(qiáng)各院全院大會(huì)辯論紀(jì)律,提高辯論質(zhì)量。(4)調(diào)整各院全院大會(huì)現(xiàn)行的議程體例,增加國(guó)會(huì)兩院對(duì)國(guó)家重大問(wèn)題和社會(huì)熱點(diǎn)事項(xiàng)的辯論。(5)嚴(yán)格委員會(huì)的會(huì)議紀(jì)律,提高委員會(huì)的議事質(zhì)量,等等?？偟目?美國(guó)政界和學(xué)界提出的憲政體制改革的思路和