美國憲政體制的弊端

美國憲政體制的弊端

根據(jù)1787年制定的憲法，聯(lián)邦三權(quán)分立的憲法體系已經(jīng)運(yùn)行了200多年。兩百年來,美國憲政體制在防止專制和獨(dú)裁方面,確實(shí)顯示了獨(dú)特效力。然而,它同時(shí)又暴露了嚴(yán)重弊端。今天,這種弊端已將美國憲政體制推入某種危機(jī)之中,而令美國政界和學(xué)界深感不安。一、府院關(guān)系的變化兩百年前,美國憲法之父麥迪遜即已率直表示:“如果有什么人認(rèn)為剛剛批準(zhǔn)的這部憲法毫無瑕疵,我決不屬于他們中的一員?！逼鋵?shí),不僅美國憲法,麥迪遜身后各國憲法中不需修正的幾乎沒有,這就印證了另一位當(dāng)年參與制定美國憲法的摩理斯就憲法而說過的一句名言:“人世之事斷無萬全?！比欢?問題在于:戰(zhàn)后以來,美國憲政體制所暴露的弊端日趨嚴(yán)重,現(xiàn)在則到了美國政界和學(xué)界感覺窒息的地步。概而言之,這種弊端指聯(lián)邦總統(tǒng)和國會相互制止對方行動(dòng)而致使聯(lián)邦政府失去決策能力的狀態(tài)。50-70年代,這種弊端可窺見于下述材料:材料1:總統(tǒng)提交國會的建議的得分表(本文有節(jié)略)材料2:總統(tǒng)的正規(guī)否決和口袋否決數(shù)材料3:總統(tǒng)建議為國會認(rèn)可的百分率(按政策領(lǐng)域分)可見,還在50-70年代,由于總統(tǒng)和國會相互否決,每一方擬訂的許多政策即成為廢紙;總統(tǒng)的國內(nèi)政策建議為國會通過的不足1/2,即便在總統(tǒng)享有最大決策權(quán)的外交領(lǐng)域,總統(tǒng)的主張半數(shù)不得施行。80年代以來,由于總統(tǒng)和國會互相制止對方行動(dòng)而致使整個(gè)聯(lián)邦政府動(dòng)彈不得的狀況更加惡化。美國布魯金斯學(xué)會高級憲政專家詹姆士·桑德奎斯特在其最新版的大作《憲政改革與有效的政府》中對此針貶甚力。聯(lián)邦赤字扶搖上升,最為集中地表現(xiàn)了聯(lián)邦政府的無效狀態(tài)。1992年,聯(lián)邦赤字已達(dá)3335億美元,占國內(nèi)生產(chǎn)總值的5.7%,而戰(zhàn)后以來聯(lián)邦赤字平均每年只占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.9%。巨額預(yù)算赤字嚴(yán)重削弱政府的活動(dòng)能力,加劇經(jīng)濟(jì)蕭條,這已是各方各界有切膚之痛的現(xiàn)實(shí)問題,然而總統(tǒng)和國會卻就是找不到雙方都接受的醫(yī)治辦法。難怪桑德奎斯特不無辛酸地說:蘇聯(lián)總統(tǒng)安排一次與美國總統(tǒng)的最高級會談,要比美國眾議院議長安排一次與美國總統(tǒng)的會談容易得多!同樣由于總統(tǒng)和國會互相擋道,聯(lián)邦政府幾十年內(nèi)拿不出一項(xiàng)貧窮的美國家庭所迫切需要的醫(yī)療保險(xiǎn)制度,3000多萬美國人至今仍生活在有病難求醫(yī)的恐懼之中,這在其他發(fā)達(dá)國家已是擺脫多年了的惡夢。內(nèi)政如此,外交亦復(fù)如此。以前曾經(jīng)有過“雙重總統(tǒng)”,即是說處理內(nèi)政的總統(tǒng)的確經(jīng)常受阻于國會,然而處理外交的總統(tǒng)卻自由得多,頗能一人拍板。這就是美國政界一句諺語所說的:“政爭不出海”。然而,80年代以來,雙重總統(tǒng)不復(fù)可見,總統(tǒng)在國際舞臺上同樣被國會套住了手腳。里根總統(tǒng)行事何其果決,然而他的援助尼加拉瓜反政府軍的政策被國會擋住,無法公開執(zhí)行;繞開國會秘密行動(dòng),終被國會揪住而鬧成“伊朗門”事件,最后不得不向國會賠罪。聯(lián)邦政府為什么陷入這種難以決斷的狀態(tài)?不少人認(rèn)為,罪責(zé)在擔(dān)任總統(tǒng)和國會議員的人,因而,他們求助于選舉新人擔(dān)任總統(tǒng)和議員?？上?總統(tǒng)和議員換了再換,決策卻愈來愈難?，F(xiàn)實(shí)逼迫人們重新審視現(xiàn)行憲政體制。1981年建立的憲政體制委員會聚合了一批重新審視憲政體制的美國政界與學(xué)界巨頭,曾任該委員會主席的道格拉斯·狄龍(肯尼迪政府的財(cái)政部長)的下述見解可視為這一委員會對現(xiàn)行憲政體制弊端的診斷書:“我們政府的問題不在我們選出的代表的素質(zhì)或個(gè)性。毋寧說,問題在于這一體制,它鼓勵(lì)分裂,致使真正的國家政策難以制定,如果不是不可能制定的話?！钡拇_,分權(quán)制衡的憲政體制是現(xiàn)今聯(lián)邦政府難作決策的病源。旁觀者于此很好理解;素來引這一體制而自豪的美國人也越來越多地承認(rèn)這一點(diǎn)。分歧只是在于:現(xiàn)行憲政體制的這種弊端是否還可容忍下去?或者,說得再冷酷一點(diǎn):現(xiàn)行憲政體制是否還應(yīng)繼續(xù)施行下去?正統(tǒng)的、保守主義的觀點(diǎn)仍然以“代價(jià)”論衛(wèi)護(hù)現(xiàn)行憲政體制。前共和黨眾議員巴伯·柯勒倍爾稱聯(lián)邦政府行事遲緩是福不是禍:“開國之父們并不要有效率、敢做敢為的政府,害怕這樣的政府將侵犯我們的個(gè)人自由。我認(rèn)為他們是正確的,我可以舉出我們的自由、穩(wěn)定和繁榮作為證據(jù)?！比欢?持批判觀點(diǎn)的人對這種高論不再附和。曾任里根總統(tǒng)的預(yù)算局長的斯托克曼毫不留情地指出:總統(tǒng)與國會分歧太深,根本不可能形成平衡預(yù)算所必需的政治共識;而在布什首次競選總統(tǒng)時(shí),眾院少數(shù)黨領(lǐng)袖米徹爾即給布什提出了這樣的競選口號:“分裂的政府無力統(tǒng)治?！边@差不多就是現(xiàn)行美國憲政體制的病危通知書。的確,兩百年的代價(jià)論如今已經(jīng)愧對現(xiàn)實(shí)。即使僅僅從上面例舉的災(zāi)難性后果看,現(xiàn)行憲政體制確確實(shí)實(shí)陷入了危機(jī)之中。二、美國的憲政體制那么,美國憲政體制是怎樣把聯(lián)邦政府引入無力決斷的今天的呢?答案應(yīng)該從對這一體制本身的分析中開始探尋。眾所周知,兩百年前創(chuàng)設(shè)美國憲政體制的那55位代表壓倒一切的追求在于民主。獨(dú)立革命,獨(dú)立后各國和邦聯(lián)的經(jīng)歷千頭萬緒,然而他們從中感受最為切膚者卻是憲政體制對于社會的民主自由的決定作用。故而,他們耗費(fèi)苦心,反復(fù)比較,創(chuàng)設(shè)出一套前無古人的三權(quán)分立體制。他們最為關(guān)切的乃是這一嶄新的分權(quán)制衡體制能否保障其后人的自由。我們不妨從他們當(dāng)中三位偉人的警句來看他們關(guān)于憲政體制的這種指導(dǎo)思想:“開國之父”華盛頓警告人們阻止“一個(gè)部門運(yùn)用其權(quán)力侵犯其他部門”,因?yàn)椤斑@種侵犯的精神乃傾向于將所有各部門的權(quán)力集中于一個(gè)部門,進(jìn)而造成實(shí)際上的專制,而不論其形式如何。”“民主之父”杰斐遜認(rèn)為:“政府的一切權(quán)力——立法、行政和司法,均歸于立法機(jī)關(guān)。把這些權(quán)力集中在同一些人的手中,正是專制政體的定義。這些權(quán)力將由許多人行使,而不是由一個(gè)人行使,情況也不會有所緩和?！薄皯椃ㄖ浮丙湹线d用相同的詞句表述這一相同的信條:“立法、行政和司法權(quán)置于同一人手中,不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人,不論是世襲的、自己任命的或選舉的,均可公正地?cái)喽ㄊ桥罢Ｒ虼?如果聯(lián)邦憲法真的被指責(zé)為積累權(quán)力,或混合權(quán)力,或具有這樣一種積累的危險(xiǎn)傾向,那就不需要再用其他論據(jù)來引起對這個(gè)制度的普遍反對了?！备鶕?jù)上述憲政理論而創(chuàng)設(shè)的憲政體制奉行一種堅(jiān)定的價(jià)值取向,那就是不計(jì)效率以維護(hù)民主。共同制定美國憲法的那55位代表中沒有書齋理論家,個(gè)個(gè)都知道決策效率對于一個(gè)政府的重要性,然而,在效率與民主這對矛盾面前,他們寧愿以犧牲效率為代價(jià)而崇奉民主。曾任聯(lián)邦最高法院大法官的布蘭代斯極為明確地說透了這一點(diǎn):“1787年制憲大會奉行分權(quán)學(xué)說不是為了提高效率,而是要杜絕專權(quán)。”不計(jì)效率以維護(hù)民主的價(jià)值取向一直支配著兩百多年來的美國政治家和公眾。對此,只需舉出兩個(gè)事例。其一,正如桑德奎斯特在其新作中所指出的,迄今美國總共通過了27條憲法修正案,而在這么多的修正案中沒有一條矛頭指向分權(quán)制衡的憲政體制,“當(dāng)一些國家從君主國、民主國、獨(dú)裁之間翻來覆去的時(shí)候,當(dāng)有的國家忽而采用、忽而拋棄、忽而整個(gè)重構(gòu)其憲政時(shí),這個(gè)在18世紀(jì)的一個(gè)夏季為美國創(chuàng)設(shè)的政府體制卻基本不變,堅(jiān)持至今”。其二,戰(zhàn)后以來,美國選民習(xí)慣性地選舉一黨主掌白宮,同時(shí)選舉另一黨作國會山上的老板,造成一屆又一屆的“分裂的政府”,令總統(tǒng)與國會總是操劍相向,“民意測驗(yàn)表明現(xiàn)在大多數(shù)選民喜歡政府兩大部門之間的這種制衡制度。,1992年民主黨包攬賓夕法尼亞大街兩頭的大勝仗實(shí)屬多年不遇的例外。在不計(jì)效率以追求民主的價(jià)值取向支配下,美國的憲政體制已經(jīng)成為當(dāng)今西方世界的一種罕見的模式。這里,讓我們集中考察美國憲政體制中總統(tǒng)與國會相互關(guān)系方面的三大特點(diǎn);為幫助了解,我們同時(shí)比較一下西方其他國家的有關(guān)情況。特點(diǎn)之一:國會具有與總統(tǒng)同等的決策權(quán)。這又表現(xiàn)為兩點(diǎn):第一,國會與總統(tǒng)各持一套政策。在分裂的政府的狀態(tài)下,總統(tǒng)每每對某個(gè)重大問題提出一項(xiàng)政策,國會便拿出自己的政策與之相對。例如,國會選舉制度如何改革,聯(lián)邦對醫(yī)療保險(xiǎn)問題持何態(tài)度,是否制定平衡預(yù)算的憲法修正案,是否賦予總統(tǒng)以單項(xiàng)否決權(quán),稅收是增還是減,開支是多還是少,等等,國會長年與總統(tǒng)各唱各的調(diào)。第二,國會擁有與總統(tǒng)同樣方便而有效的否決權(quán)。國會的多級議事結(jié)構(gòu)中,每一級議事單位(例如小組委員會、委員會、全院大會、一院、兩院)都能夠不擔(dān)任何政治風(fēng)險(xiǎn)地否決總統(tǒng)建議的法案,致使總統(tǒng)渴求的政策胎死腹中。其他西方國家的議會基本上沒有美國國會手中的這種決策權(quán)。首先,它們都沒有自己獨(dú)立于政府的政策。英國議會下院談不上有自己的政策,內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo)下院多數(shù)黨議員,內(nèi)閣的政策就是下院多數(shù)黨的政策,因而也就是下院的政策;其他仿效英制的國家,例如日本、加拿大,它們的議會狀況與英國議會下院一樣。另外一些與英式議會制有若干差異的國家的議會,即所謂“大陸議會制”議會,像法國議會、德國議會,同樣不存在自己的政策。說到否決權(quán),與美國國會相比,其他西方國家的議會掌握的否決權(quán)備受限制,殘缺不全。在行使否決權(quán)的主體上,它們一般都規(guī)定只有全院大會才能否決法案;德國議會稍微放松,它的各個(gè)常設(shè)委員會都能淘汰法案,然而這與美國國會的自由程度仍然不可同日而語。在行使否決權(quán)的范圍上,它們中有的亦被限定,例如法國政府的財(cái)政政策就享受保駕,政府提出預(yù)算草案后70天內(nèi)若議會未能作出決議,政府即有權(quán)徑自實(shí)施。最為緊要的是,其他西方國家的議會一旦否決政府的重要政策,其議會整體和議員個(gè)人都得承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn),例如解散議會,便是執(zhí)政黨對本黨議員的處罰。這種威懾極大地約束著議會否決政府政策的膽量,英國議會下院在本世紀(jì)的前86年里,就只曾三次通過對政府的不信任案。因而,盡管其他西方國家議會理論上有權(quán)否決政府的政策,然而實(shí)際上,它們的否決權(quán)通常降格為“反對”權(quán)、修正權(quán)、批評權(quán),而很少能夠阻止政府推行其政策。特點(diǎn)之二:美國國會擁有一套發(fā)達(dá)的議事制度。美國國會的憲政權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于它的西方伙伴;同樣,在建立發(fā)達(dá)的議事制度方面,它也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其西方伙伴。議會憲政權(quán)力的強(qiáng)弱,在一個(gè)方面決定于議會議事制度的發(fā)達(dá)與否,這是比較議會學(xué)者所公認(rèn)的。美國國會議事制度的發(fā)達(dá)體現(xiàn)于下述幾個(gè)方面:其一,參、眾兩院地位平等,權(quán)力對應(yīng)。無論是預(yù)算法案還是其他法案,兩院均共同審議,協(xié)商決定;協(xié)商不成,眾院或參院均可否決失之偏頗的法案。在這種共同決策的兩院制下,總統(tǒng)不僅需說服這一院,還需同時(shí)說服另一院,才能爭取到他要求的立法。其二,充分體現(xiàn)分工分權(quán)的議事規(guī)律的小組委員會一委員會制度。美國國會兩院的各常設(shè)委員會(通稱委員會)及其小組委員會無一例外地都擁有固定的議事范圍,其成員亦大體固定;同時(shí),各小組委員會一般都行使第一級審議權(quán)(即先于本院其他各級議事單位審議一項(xiàng)議案并決定予以通過或淘汰的權(quán)力)、調(diào)查權(quán),配有固定的助理,各委員會都擁有第二級審議權(quán)(即先于本院的全院大會審議小組委員會所報(bào)議案并決定通過或淘汰的權(quán)力)、調(diào)查權(quán),并配有固定的助理。各委員會及其小組委員會運(yùn)用其知識優(yōu)勢和權(quán)力,在很大程度上決定著它們分管的議案的內(nèi)容和命運(yùn)。很難發(fā)現(xiàn)全院大會審議的哪一項(xiàng)議案未經(jīng)小組委員會、委員會大幅修正;更有甚者,絕大多數(shù)議案根本到不了全院大會,就已被委員會淘汰。下表顯示的第89屆國會眾議院的五個(gè)委員會的議案淘汰率反映了這一點(diǎn):第89屆國會眾議院的5個(gè)委員會受理、報(bào)告的議案表面臨這種分工分權(quán)的小組委員會一委員會制度,總統(tǒng)為了通過所需法案,不僅必須爭取兩個(gè)議院,還必須爭取兩院各自主管的小組委員會、委員會。其三,國會兩院分塊決策——集中協(xié)調(diào)——?jiǎng)裾f的政黨領(lǐng)導(dǎo)方式。這種領(lǐng)導(dǎo)方式尊重并鼓勵(lì)普通議員積極行使其平等的議事權(quán),最大限度地參與決定法案的內(nèi)容和命運(yùn);政黨領(lǐng)袖只能勸說本黨議員支持黨的議案,但沒有強(qiáng)迫本黨議員服從的紀(jì)律手段。這種政黨領(lǐng)導(dǎo)方式更是加重了總統(tǒng)的困難,因?yàn)?僅僅爭取兩院領(lǐng)袖、甚至爭取兩院主管的小組委員會、委員會領(lǐng)袖,都仍然不足以通過總統(tǒng)所需的議案,總統(tǒng)還必須一一說服兩院的眾多議員,否則每一位參議員、眾議員手中的那一票往往就足以置總統(tǒng)的政策于死地。其他西方國家議會的憲政權(quán)力既不如美國國會強(qiáng)勁,它們的議事制度亦遠(yuǎn)不似后者發(fā)達(dá)。一般說,它們的兩院制都屬于“一邊倒”,即一院大權(quán)在握,另一院卻被架空而顯得萎縮。英國議會上院的立法決策權(quán)基本上已被剝奪殆盡,對于下院已通過的財(cái)政法案,它即便反對也阻止不了,對于下院通過的其他法案,它至多只能拖延一年。日本“跛行的兩院制”或“一院制型的兩院制”下,眾議院享有優(yōu)越地位,參議院阻止不了眾議院的預(yù)算決議,并且它對眾議院其他法律案的反對可由眾院出席議員2/3多數(shù)所推翻。法國議會的參議院、德國議會的聯(lián)邦參議院等境遇稍強(qiáng)于英國式的上院,它們能夠較積極地參與立法,甚至還享有另一院所沒有的某些權(quán)力,然而它們同樣不能與美國國會參議院所握的權(quán)力相提并論。不難理解,一邊倒式的兩院制議會下,政府影響議會的工作比美國總統(tǒng)至少要輕松一半。而在這些國家議會的大權(quán)在握的那一院內(nèi)部,通常其下層議事結(jié)構(gòu)都很虛弱,難以貫徹分工分權(quán)的議事規(guī)律。在分工上,最雜亂無章的是英國下院,它的“常設(shè)委員會”并非常設(shè),而是與一議案共始終;德國聯(lián)邦議院的常設(shè)委員會狀況可算最為接近美國,它們各自長期主管一塊立法領(lǐng)域,其設(shè)置亦與內(nèi)閣各部對應(yīng),同時(shí)委員會成員基本穩(wěn)定。最大的問題在于:所有這些議院的常設(shè)委員會很少擁有類似美國那樣徹底的第一級或第二級審議權(quán)。權(quán)力最小的英國下院的常設(shè)委員會必須在全院大會作出決定后才能審議議案,它們無權(quán)淘汰議案,而只能就議案的細(xì)節(jié)提出修正案;權(quán)力最大的是意大利議會的委員會,它們經(jīng)全院大會授權(quán)可直接通過爭議無多的議案而制定法律。德國聯(lián)邦議會的委員會雖沒有這種獨(dú)立立法權(quán),但是能夠淘汰議案,然而,意、德議會的委員會均受多數(shù)黨領(lǐng)袖的控制,故而它們分到的權(quán)力打了很大折扣,不足以為政府所畏懼。在議會政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式上,其他西方國家議會與美國國會相比表現(xiàn)出了更大差別。它們的決策一般都出自政黨領(lǐng)袖,更重要的是,它們普遍運(yùn)用政黨紀(jì)律由黨領(lǐng)袖集中控制本黨議員。對于一般議案,這些議會的政黨允許各自黨員棄權(quán)、甚至反對本黨立場;然而,凡是重要議案,政黨領(lǐng)袖便命令本黨議員必須如何投票。英國議會下院的情況即是典型,“議員有責(zé)任在國會中投票支持其政黨政策,此乃憲法精神之要求,勞工黨有書面指示要求工黨議員簽字同意。保守黨雖無書面指示,但立場相同,務(wù)使本黨議員按命令投票”。下表比較了美英德法四國議會中的大黨黨員們在議會投票中與本黨一致的百分率,其中,黨紀(jì)愈嚴(yán)的黨,其黨員與黨一致的百分率愈高。四國議會政黨在投票中的黨內(nèi)一致百分率特點(diǎn)之三:總統(tǒng)沒有從內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)國會的權(quán)力。兩百年來,總統(tǒng)們一直在努力擴(kuò)張總統(tǒng)職權(quán),新政以來,總統(tǒng)職權(quán)的擴(kuò)張更加強(qiáng)勁,到70年代初,已有“帝王總統(tǒng)”之說。其實(shí),美國的總統(tǒng)們頗有冤枉,因?yàn)樗麄兊臋?quán)力再大,也比不上其他西方國家的政府首腦們,后者能夠從議會內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)議會,而美國總統(tǒng)對國會卻不能這么作。美國國會完全獨(dú)立運(yùn)營。其他西方國家政府首腦能夠直接向議會提出議案。在這些議會里,政府提出的議案控制著議會的議程和議事內(nèi)容,議員們的議案反而很難為議會受理。六國議會中普通議員的議案與政府提出的議案對比英國憲政學(xué)者詹寧斯對政府控制下院的程度有過直率的評論:“政府決定什么東西應(yīng)當(dāng)討論,什么時(shí)候討論它,討論應(yīng)進(jìn)行多久時(shí)間,以及決議將是什么。只要政府黨的多數(shù)能夠保持,政府是完全控制著下院的?！h會’,勞合·喬治先生說,‘實(shí)際上并不能控制行政;說議會可以控制行政純粹是一種虛構(gòu)?！迸c此相比,美國總統(tǒng)無權(quán)向國會直接提出議案,而只能提出立法建議和要求,總統(tǒng)的立法建議和要求對國會兩院均無硬性約束力。尤為重要的是,其他西方國家的政府首腦一般同時(shí)就是議會多數(shù)黨領(lǐng)袖,他們坐鎮(zhèn)議會,握有黨紀(jì)武器,有權(quán)直接命令多數(shù)黨議員;有的雖然本人不是議員,但能以議會多數(shù)黨黨員的領(lǐng)袖身份指揮他們,故而,他們提出的議案,議會很少能夠擊敗。美國總統(tǒng)無此殊榮,他們只能以國會局外人身份,游說本黨議員和他黨議員贊同政府建議的法案,而國會議員們百分之百地自己決定是否接受政府的游說。由此不難想見,美國總統(tǒng)的立法成功率必然地大大低于其西方伙伴。美國總統(tǒng)的立法成功率上述美國總統(tǒng)與國會相互關(guān)系的三大特點(diǎn),最終形成一個(gè)結(jié)果,這就是在當(dāng)代西方各國議會普遍的衰落之中,美國國會卻構(gòu)成一個(gè)“令人注意的例外”,“國會保持了它在憲政伙伴關(guān)系中的地位”。各國議會之間相比較而言,誰強(qiáng)誰弱,這是比較議會學(xué)的一個(gè)重要課題。評判強(qiáng)弱的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)提出許多,我贊同梅澤的“強(qiáng)制”論。梅澤認(rèn)為,評判一個(gè)議會是強(qiáng)還是弱,主要看它對行政部門的決策活動(dòng)施加“強(qiáng)制”的能力,所謂強(qiáng)制指“限制行政部門的行動(dòng),防止它單方面決定政策”;說得更簡單一些,就看議會“能否制止事情的發(fā)生”,制止行政部門行動(dòng)。以強(qiáng)制論衡量,美國國會可說是西方議會中的最強(qiáng)者。本文前節(jié)“危機(jī)表現(xiàn)”中所引三項(xiàng)材料,似乎清楚地顯示了美國國會制止總統(tǒng)單方面決策的強(qiáng)制程度?？傊?分權(quán)制衡的憲政理論在美國總統(tǒng)與國會的憲政關(guān)系中實(shí)現(xiàn)得最為淋漓盡致,它又突出地表現(xiàn)為國會制止總統(tǒng)單方面行動(dòng)的罕見的強(qiáng)制力;這就不能不使整個(gè)聯(lián)邦政府陷入無力決斷的境地,或者,用美國人自己的話說,導(dǎo)致“政府的失敗”。三、新國家主義政府職責(zé)的變遷現(xiàn)時(shí)美國的憲政危機(jī)是迄今美國憲政史上前所未有的大危機(jī),它展現(xiàn)的是美國現(xiàn)代的政府職責(zé)與現(xiàn)行的憲政價(jià)值取向及其支配下的現(xiàn)行憲政體制之間的正相沖突和互不相容性。兩百年來,美國聯(lián)邦政府的職責(zé)大致經(jīng)歷了三個(gè)階段的發(fā)展。從建國初到19世紀(jì)后期可稱之為早期。此時(shí),聯(lián)邦的職責(zé)極其簡單,主要是保持國防、維護(hù)治安,對社會經(jīng)濟(jì)生活絕少介入。當(dāng)時(shí)的理論認(rèn)為,“自由競爭是經(jīng)濟(jì)生活的偉大調(diào)整者,它保證適者生存,劣者淘汰。……因此,理想的政府就是這樣一個(gè)政府,它只實(shí)行最低限度的政治控制,對個(gè)人則給予最大的機(jī)會。這樣,一切擴(kuò)大政府職權(quán)的行為都必須制止,尤其是如果它們干涉貿(mào)易或財(cái)產(chǎn)權(quán)?！?9世紀(jì)末(或者說進(jìn)步運(yùn)動(dòng)起)到本世紀(jì)60年代可視為第二階段。經(jīng)濟(jì)生活中的壟斷迫使聯(lián)邦政府放棄“管得越少越好”的信條,逐漸廣泛、深入地干預(yù)、調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì),提供社會保險(xiǎn)。到本世紀(jì)60年代,約翰遜政府推行“偉大社會”政綱,標(biāo)志著聯(lián)邦政府大規(guī)模地、深入地調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)的職責(zé)達(dá)到高峰。與早期對政府職責(zé)的限制、對國家權(quán)力的恐懼相比,此時(shí)奉行的是“新國家主義”。新國家主義對國家權(quán)力不再一味恐懼,而是積極利用;同時(shí),它主張不斷擴(kuò)展政府職責(zé)以改善經(jīng)濟(jì),緩和社會矛盾?；蛘?用老羅斯福的話說,必須使政府成為“實(shí)際改善全國社會與經(jīng)濟(jì)條件的有效機(jī)構(gòu)”。為什么對政府和國家消極戒懼的觀念被新國家主義取代呢?我贊同李劍鳴對此的分析:“簡約說來,促成這一轉(zhuǎn)變的,是工業(yè)時(shí)代的嚴(yán)峻社會現(xiàn)實(shí)和個(gè)人主義的深刻危機(jī)。只有當(dāng)個(gè)人無法保護(hù)自由和不能維護(hù)自己的權(quán)利時(shí),才會要求他所極其厭惡的政治權(quán)力來幫助自己。”70年代以來為第三階段,聯(lián)邦政府的職責(zé)面臨新的挑戰(zhàn)。社會要求于聯(lián)邦政府的,已經(jīng)不僅僅是“必須”調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì),而且還要“及時(shí)”予以調(diào)節(jié)。面對重大的政策問題,爭持再三而不決,實(shí)際上無異于政府拒不行動(dòng),結(jié)果是經(jīng)濟(jì)問題與社會矛盾日益加劇而終至嚴(yán)重惡化。試想,如果聯(lián)邦政府能夠在80年代平衡預(yù)算,美國經(jīng)濟(jì)何至于其后長時(shí)期疲軟蕭條?如果聯(lián)邦政府早早建立了醫(yī)療保險(xiǎn),美國的醫(yī)療業(yè)又何至于今日困難重重?70年代以來聯(lián)邦政府職責(zé)的新變化有著重大的憲政含義。在這以前,聯(lián)邦政府無論奉行放任哲學(xué),或是新國家主義,其不計(jì)效率而維護(hù)民主的憲政取向均未受沖擊,或未受大的沖擊。在放任無為時(shí)期,聯(lián)邦百事不管,自無效率之慮。新國家主義時(shí)期,似乎可以用“什么都在管的政府便是最好的政府”這句話,來與前一時(shí)期“管的最少的政府便是最好的政府”的標(biāo)準(zhǔn)相對照,其間,效率、決斷并非不重要,但還不是首要的?，F(xiàn)在,評判的標(biāo)準(zhǔn)似乎已變成“管的越早(迅速)的政府便是最好的政府”。政府調(diào)節(jié)的迅速或決斷上升為首要的問題,不難理解,這實(shí)質(zhì)上反映了當(dāng)代政府作為社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在要素的重要性的深化。然而,這樣一來,新的政府職責(zé)與傳統(tǒng)的憲政取向,以及體現(xiàn)這一取向的憲政體制便迎頭沖撞、互不相容了。直截了當(dāng)?shù)卣f,聯(lián)邦政府要履行及時(shí)調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)的新職責(zé),就必須拋棄不計(jì)效率,只要繼續(xù)奉行不計(jì)效率以維護(hù)民主的傳統(tǒng)憲政取向,并沿用體現(xiàn)這一取向的現(xiàn)行憲政體制,聯(lián)邦政府提高其決斷能力的余地就不大,就不可能根本改變其爭持有余、決策不夠的特征;聯(lián)邦政府要履行及時(shí)調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)的新職責(zé),就必須拋棄傳統(tǒng)的憲政取向,樹立新的憲政價(jià)值取向,同時(shí),改造體現(xiàn)傳統(tǒng)的憲政取向的現(xiàn)行憲政體制。什么樣的憲政價(jià)值取向才能適應(yīng)新的政府職責(zé)?自然,它不能無視民主,甚至不能貶低民主,否則,就不能為今日的美國社會所接受;然而,它再也不能不計(jì)效率,不能貶低效率。在當(dāng)代條件下,不計(jì)效率而維護(hù)民主,已經(jīng)不再行得通,不計(jì)效率已經(jīng)不大可能維護(hù)民主。因而,新的憲政價(jià)值取向必將是:民主與效率并重。從理論上看,民主與效率并重,比不計(jì)效率以追求民主要困難得多,但卻可取得多;從實(shí)踐上看,唯有民主與效率并重的憲政價(jià)值取向,才符合當(dāng)代生活對政府統(tǒng)治的客觀要求。70年代以來,美國聯(lián)邦政府的分裂、失敗,最終說明的是不是這個(gè)冷酷的道理呢?四、美國的憲政價(jià)值取向從西方幾百年來的憲政實(shí)踐看,最為符合民主與效率并重的憲政取向的憲政體制,當(dāng)推責(zé)任內(nèi)閣制。內(nèi)閣從議會中產(chǎn)生,內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo)議會,內(nèi)閣對議會負(fù)責(zé),這些構(gòu)成了所謂責(zé)任內(nèi)閣制的三大特征。責(zé)任內(nèi)閣制固然有許多不如人意之處(例如議會很難主動(dòng)行使權(quán)力、議會的發(fā)育備受限制,等等),然而,與總統(tǒng)制比較,責(zé)任內(nèi)閣制似乎更好地貫徹了多數(shù)統(tǒng)治、少數(shù)權(quán)利的憲政精神。贏得議會選舉的多數(shù)黨組織內(nèi)閣,它既掌握行政權(quán),同時(shí)又領(lǐng)導(dǎo)議會,這體現(xiàn)多數(shù)統(tǒng)治;另一方面,內(nèi)閣必須對議會負(fù)責(zé),這又迫使多數(shù)黨接受少數(shù)黨的監(jiān)督、迫使擔(dān)任內(nèi)閣職務(wù)的多數(shù)黨領(lǐng)袖接受多數(shù)黨后座議員的監(jiān)督,從而較好地保障少數(shù)派的權(quán)利。更應(yīng)注意的是,責(zé)任內(nèi)閣制由于較好地貫徹了多數(shù)統(tǒng)治與少數(shù)權(quán)利的憲政精神,而在實(shí)踐上較能實(shí)現(xiàn)民主與效率并重的憲政取向。贏得多數(shù)選民授權(quán)的議會多數(shù)黨執(zhí)掌行政權(quán)并領(lǐng)導(dǎo)議會,同時(shí)多數(shù)黨的執(zhí)政必須接受少數(shù)黨監(jiān)督、接受選民監(jiān)督,這無疑符合民主的要求;與此同時(shí),多數(shù)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)行政與立法,這就保證決斷較為容易,保證政府能夠比較迅速地制定法律并予以實(shí)施,及時(shí)處理問題,因而符合效率的要求。英國憲政學(xué)者詹寧斯總結(jié)的英國議會下院的兩大原則無疑印證了這一點(diǎn):“有兩個(gè)原則支配著現(xiàn)代下院的議事程序。那就是:只要政府可以維持一個(gè)多數(shù),它就必須能夠獲得它認(rèn)為行政上所必需的法律權(quán)力;而各個(gè)少數(shù)黨,無論是怎樣的小,必須能夠批評那種行政?！睉椪r(jià)值取向的更新要求憲政體制的變革。那么,現(xiàn)時(shí)美國憲政改革將會朝著什么方向進(jìn)行呢?這里,我們不應(yīng)從理論出發(fā)去作暢想。因?yàn)?憲政建設(shè)最需要從實(shí)際出發(fā),再值得稱道的方案,如果不符合一國實(shí)際,必難以施行于該國,正如亞里士多德所強(qiáng)調(diào)的:“優(yōu)良的立法家和真實(shí)的政治家不應(yīng)一心想望絕對至善的政體,他還須注意到本邦現(xiàn)實(shí)條件而尋求同它相適應(yīng)的最良好政體。”讓我們看看以講求實(shí)際而聞名的美國人自己提出的憲政改革路子:其一,改革現(xiàn)行的總統(tǒng)、參議員、眾議員任期。迄今,總統(tǒng)、參議員、眾議員的任期為四——六——二年制,這一體制最大的弊端是選舉過頻,致使總統(tǒng)和國會難以大刀闊斧。每兩年一度的國會選舉迫使眾議員們小心關(guān)注選民的臉色,沒有多少時(shí)間研究總統(tǒng)提出的重大舉措。人們已經(jīng)統(tǒng)計(jì)出現(xiàn)代美國總統(tǒng)的“機(jī)會之窗”只有六個(gè)月,即每一位總統(tǒng)就職后的頭六個(gè)月是他任內(nèi)的黃金時(shí)期,有否建樹即在于此一時(shí)期,頭六個(gè)月過去后,國會議員們便為中期選舉和其他政治因素所纏身,很難有興趣和勇氣接受總統(tǒng)大的政策建議了。有人提出將現(xiàn)行的四——六——二制改為四——八——四制,或六——六——三制,希望通過延長任期的辦法,使總統(tǒng)和國會議員敢于較為獨(dú)立于選民,較為有勇氣推行棱角分明的政策。其二,建立特別選舉制度。當(dāng)總統(tǒng)、國會雙方爭持不下陷入僵局時(shí),總統(tǒng)或國會、或總統(tǒng)與國會兩院中的任何一院聯(lián)合,均可提出舉行特別選舉,以重新選舉總統(tǒng)和國會議員。提出這一建議的人們希望以此由選民打破總統(tǒng)與國會之間慣常的動(dòng)輒四年的僵局,推動(dòng)聯(lián)邦決策。其三,允許聯(lián)邦內(nèi)閣部長與國會議員之間互相兼職,其途徑是既允許內(nèi)閣部長出席國會兩院會議并參加投票,也允許國會議員擔(dān)任內(nèi)閣部長。人們期望,政府與國會之間的人事兼職將會促進(jìn)雙方的共識,有利于總統(tǒng)與國會較快決斷。其四,增強(qiáng)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力量。人們期望加強(qiáng)執(zhí)政黨對本黨的約束力,以此減少總統(tǒng)與國會之間的沖突。這里的執(zhí)政黨指同時(shí)掌握白宮與國會兩院多數(shù)議席的政黨,例如時(shí)下的民主黨。其辦法有二:一是增強(qiáng)黨對本黨總統(tǒng)候選人選舉過程的控制,例如增加黨代表大會上不向州和黨員群眾承擔(dān)將選誰為本黨總統(tǒng)候選人的義務(wù)的“超級代表”名額,以便使總統(tǒng)選舉更多地受制于黨的領(lǐng)導(dǎo)層,使總統(tǒng)與黨保持一致;二是增強(qiáng)黨對國會議員選舉的控制,例如將選舉捐款從政治行動(dòng)委員會轉(zhuǎn)到政黨,使黨能掌握本黨議員競選經(jīng)費(fèi)來源的大部分,從而迫使議員與黨一致。這樣,執(zhí)政黨將使總統(tǒng)與國會日益一致。其五,調(diào)整總統(tǒng)與國會的相互制衡權(quán)。包括:(1)賦予總統(tǒng)以單項(xiàng)否決權(quán),以此加強(qiáng)總統(tǒng)削減聯(lián)邦開支的能力;(2)賦予國會立法否決權(quán),以便與總統(tǒng)的單項(xiàng)否決權(quán)相平衡;(3)制止總統(tǒng)不經(jīng)國會同意單方面發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭的行為;(4)將憲法規(guī)定的外交條約須獲參院2/3多數(shù)認(rèn)可放松為參院55-60%多數(shù)認(rèn)可,這樣,總統(tǒng)將獲得更大程度的外交決策權(quán)。其六,實(shí)行全民公決制。人們建議,今后對于總統(tǒng)與國會爭持不下的問題,只要能為普通公民所理解的,即可由總統(tǒng)或國會提交全民公決。其七,改革國會制度。這一方面最為重要的建議有:(1)改革國會議員選舉制度,部分地或徹底地實(shí)行聯(lián)邦公費(fèi)競選,限制競選花錢規(guī)模,限制政治行動(dòng)委員會和其他利益集團(tuán)對國會議員選舉的影響。(2)廢除國會議員無限制的連選連任制,實(shí)行限任制,新當(dāng)選的第103屆國會議員中很多已公開表示任滿八年后不再競選。(3)加強(qiáng)國會兩院的集中領(lǐng)導(dǎo)。例如授權(quán)眾院議長提名各委員會主席;在眾院設(shè)立“多數(shù)黨日程委員會”,責(zé)成該委員會協(xié)助議長擬訂眾院全院大會的日程;責(zé)成兩院多數(shù)黨領(lǐng)袖制定各院的年度立法計(jì)劃;要求各委員會主席對多數(shù)黨黨團(tuán)和多數(shù)黨領(lǐng)袖負(fù)責(zé);加強(qiáng)各院全院大會辯論紀(jì)律,提高辯論質(zhì)量。(4)調(diào)整各院全院大會現(xiàn)行的議程體例,增加國會兩院對國家重大問題和社會熱點(diǎn)事項(xiàng)的辯論。(5)嚴(yán)格委員會的會議紀(jì)律,提高委員會的議事質(zhì)量,等等?？偟目?美國政界和學(xué)界提出的憲政體制改革的思路和