項(xiàng)目預(yù)算管理中存在的問題及其對(duì)策

自國(guó)家財(cái)政體制改革、實(shí)行部門預(yù)算以來，項(xiàng)目預(yù)算在國(guó)家經(jīng)濟(jì)工作中占有十分重要的地位，預(yù)算執(zhí)行情況的好壞直接影響了財(cái)政資金效益的發(fā)揮。預(yù)算工作的重要性越來越得到了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的重視，預(yù)算編制的科學(xué)性及準(zhǔn)確性得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，預(yù)算的執(zhí)行情況逐年好轉(zhuǎn)。但隨著國(guó)家財(cái)政體制改革的不斷深入，預(yù)算工作的不適應(yīng)性仍然很突出，預(yù)算的執(zhí)行率總體上不高仍是困擾各級(jí)管理部門的問題之一。為了保證年度預(yù)算的完成，有關(guān)部門甚至已將預(yù)算完成情況作為考核各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)的依據(jù)之一。根據(jù)筆者的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算工作中存在的問題作一初步分析，并就如何加強(qiáng)預(yù)算工作從技術(shù)層面提出幾點(diǎn)初淺的看法，供同行們參考。1項(xiàng)目預(yù)算工作中存在的主要問題影響項(xiàng)目預(yù)算工作的因素是多方面的，既有政策上的原因，也有認(rèn)識(shí)上的原因；既有預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和編制上的原因，也有預(yù)算執(zhí)行及管理上和操作上的原因。歸結(jié)起來主要有如下三方面的問題：1.1認(rèn)識(shí)問題應(yīng)該說通過多年實(shí)施部門預(yù)算、財(cái)政直接撥付政策，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和預(yù)算人員大都已認(rèn)識(shí)到了預(yù)算工作的重要性。但由于多年的思維慣性，不少技術(shù)人員仍然有多要項(xiàng)目和作高預(yù)算，“錢多好辦事”和“有錢慢慢花”等想法，認(rèn)為預(yù)算花不完可以下一年度用，剩點(diǎn)錢也問題不大；其次，預(yù)算工作的重要性并沒有的得到廣泛的重視，有不少人認(rèn)為預(yù)算主要是財(cái)務(wù)部門和預(yù)算員的事情，尤其是有些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人認(rèn)為自己主要搞好項(xiàng)目的技術(shù)工作就行了，對(duì)預(yù)算工作既不熟悉也不特別重視。1.2預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算編制方面的問題主要是預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，預(yù)算編制的科學(xué)性及準(zhǔn)確性有待加強(qiáng)。首先是現(xiàn)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)不甚合理，主要表現(xiàn)在：人員費(fèi)用和管理費(fèi)用明顯偏低，從理論上講，承擔(dān)財(cái)政項(xiàng)目的各事業(yè)單位工作人員的工資是國(guó)家財(cái)政撥付的，但實(shí)際上單位人員工資缺口很大。目前大調(diào)查等專項(xiàng)采用的工作人員勞務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼方式，而國(guó)家科學(xué)研究項(xiàng)目則完全沒有人員工資補(bǔ)貼，這樣一來依據(jù)項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)很難解決工資缺口問題。還有，對(duì)以方法研究與軟件開發(fā)等腦力勞動(dòng)為主的項(xiàng)目預(yù)算缺乏科學(xué)依據(jù)，這類項(xiàng)目直接的材料消耗少，主要是勞務(wù)類消耗，但依據(jù)現(xiàn)有的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)很難把這部分預(yù)算做足。其次，在預(yù)算編制方面，預(yù)算編制與項(xiàng)目技術(shù)設(shè)計(jì)結(jié)合不是很緊密。目前的項(xiàng)目預(yù)算工作通常是由單位具有預(yù)算資格的預(yù)算員來完成，但預(yù)算員又不是非常了解項(xiàng)目的實(shí)際工作內(nèi)容及所需的實(shí)際支出，也不了解項(xiàng)目的各項(xiàng)間接費(fèi)用的支出情況；如由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人來編寫預(yù)算，他們也只能對(duì)項(xiàng)目的直接費(fèi)用較清楚，而對(duì)間接費(fèi)用的支出等不甚了解。另外，地質(zhì)工作的復(fù)雜性和不確定性致使預(yù)算很難做得非常準(zhǔn)確。如航空物探和遙感工作受天氣、空域、外交等影響較大，當(dāng)各個(gè)方面順利時(shí)，飛行效率高，成本就低，如果不順利則成本大幅度提高；再如野外地質(zhì)工作除受天氣、交通等因素影響外，還受當(dāng)?shù)氐拿袼酌耧L(fēng)等影響，經(jīng)常出現(xiàn)許多預(yù)算無法估計(jì)或估計(jì)不夠的費(fèi)用，并且這些支出多數(shù)情況下無報(bào)銷憑證；再如，地質(zhì)工作是探索性較強(qiáng)的工作，為了取得好的成果，有些工作內(nèi)容需隨著工作的深入作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，如增加或減少工作量，這是在設(shè)計(jì)時(shí)很難全面考慮到的。1.3預(yù)算執(zhí)行方面存在的主要問題首先，預(yù)算項(xiàng)目與財(cái)務(wù)核算科目不完全對(duì)應(yīng)，造成了在預(yù)算支出時(shí)的結(jié)構(gòu)不合理，有些支出雖有預(yù)算卻無法找到相應(yīng)的支出科目。另外，項(xiàng)目實(shí)際支出與預(yù)算存在時(shí)間差異，往往支出晚，造成年末結(jié)余資金過大。其次，年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)下達(dá)較晚，在一定程度上影響了項(xiàng)目的執(zhí)行。通常要到下半年預(yù)算才能下達(dá)，因此每年執(zhí)行預(yù)算的時(shí)間不到半年，對(duì)于續(xù)作項(xiàng)目往往是上半年執(zhí)行上一年度的節(jié)余資金，但對(duì)新上的項(xiàng)目由于資金不到位無法及時(shí)開展工作，而是全部集中到下半年，這樣就影響了預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度。并且由于經(jīng)費(fèi)撥付晚經(jīng)常錯(cuò)過了最佳野外工作時(shí)期，又反過來影響了預(yù)算任務(wù)的完成。第三，預(yù)算管理與技術(shù)管理的結(jié)合還不夠緊密?，F(xiàn)在的項(xiàng)目管理一般分為技術(shù)管理和財(cái)務(wù)管理兩部分，分別由兩個(gè)部門管理，彼此缺少有效的溝通機(jī)制。財(cái)務(wù)人員不了解項(xiàng)目的進(jìn)度，技術(shù)管理人員不了解預(yù)算執(zhí)行情況，難于及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與項(xiàng)目進(jìn)度之間不匹配的問題。除上述問題外，項(xiàng)目承擔(dān)單位超能力承擔(dān)項(xiàng)目等也是影響預(yù)算執(zhí)行的重要因素，此不詳述。2做好項(xiàng)目預(yù)算工作的幾點(diǎn)建議2.1領(lǐng)導(dǎo)重視，轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)，明確職責(zé)首先，單位領(lǐng)導(dǎo)和職工要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，真正把做好預(yù)算編制與管理工作做為單位的一項(xiàng)重要工作來抓，要通過采取宣傳、培訓(xùn)等措施，使全體職工認(rèn)識(shí)到，做好預(yù)算工作不僅關(guān)系到單位運(yùn)行與任務(wù)的完成，而且也是關(guān)系到國(guó)家財(cái)政資金發(fā)揮效益的大事。其次，要轉(zhuǎn)變預(yù)算工作僅是財(cái)務(wù)部門和預(yù)算員的事情的觀念。事實(shí)上預(yù)算工作不僅與財(cái)務(wù)部門和預(yù)算員有關(guān)，也是各相關(guān)部門，尤其是技術(shù)管理部門和技術(shù)人員的重要職責(zé)之一，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不僅要對(duì)項(xiàng)目成果負(fù)責(zé)，同時(shí)也要對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的執(zhí)行情況負(fù)責(zé)。只有各方面真正從思想上和行動(dòng)上重視起來，才能有搞好預(yù)算工作的基礎(chǔ)。此外，單位領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)單位承擔(dān)項(xiàng)目的實(shí)際能力有充分的認(rèn)識(shí)，不要超能力申報(bào)項(xiàng)目。要教育職工樹立預(yù)算執(zhí)行具有剛性要求的觀念，要做到按預(yù)算“花好錢，辦好事”。2.2加強(qiáng)管理，把預(yù)算管理納入項(xiàng)目管理體系，把預(yù)算編制與預(yù)算的執(zhí)行工作貫穿于項(xiàng)目執(zhí)行的全過程首先，為做好預(yù)算編制，單位可依據(jù)現(xiàn)有預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合分析本單位近年來預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行情況，盡可能地細(xì)化現(xiàn)有的預(yù)算項(xiàng)目，能量化的盡可能量化。有條件的單位可編制《設(shè)計(jì)預(yù)算編制與審查作業(yè)指導(dǎo)書》來規(guī)范預(yù)算編制工作，在該指導(dǎo)書中，應(yīng)明確規(guī)定單位領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)部門、技術(shù)管理部門、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和預(yù)算員的職責(zé)；明確預(yù)算編制和審查的基本流程與要求；細(xì)化預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)人員費(fèi)、能源材料費(fèi)、專用儀器設(shè)備費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、租車費(fèi)、外協(xié)費(fèi)、管理費(fèi)等等給出盡可能可操作的參考標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法，最好給出相應(yīng)的模版，提出切實(shí)可行的預(yù)算編制方案。這樣做有助于加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性及準(zhǔn)確性，也有助于統(tǒng)一本單位不同項(xiàng)目之間預(yù)算的平衡。另一方面，應(yīng)充分發(fā)揮計(jì)算機(jī)技術(shù)在預(yù)算管理中的作用，可通過開發(fā)相應(yīng)的軟件，建立預(yù)算管理信息系統(tǒng)。按項(xiàng)目將預(yù)算項(xiàng)目與財(cái)務(wù)支出科目掛起鉤來，實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算的執(zhí)行情況，提供預(yù)算執(zhí)行結(jié)構(gòu)方面的對(duì)比數(shù)據(jù)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，組織相關(guān)部門研究并采取措施糾正。2.3做好“兩個(gè)結(jié)合”一是加強(qiáng)預(yù)算工作與財(cái)務(wù)工作的結(jié)合。加強(qiáng)預(yù)算人員與財(cái)務(wù)人員的溝通，做好交接工作，財(cái)務(wù)人員應(yīng)了解各項(xiàng)目預(yù)算的組成情況及特點(diǎn)；同時(shí)可以根據(jù)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的要求，結(jié)合本單位的實(shí)際情況制定統(tǒng)一的成本費(fèi)用科目，明確各科目的使用范圍和列支內(nèi)容，并建立財(cái)務(wù)科目與預(yù)算支出項(xiàng)目的對(duì)照表，使財(cái)會(huì)人員入賬時(shí)即可做到胸中有數(shù)。二是做好預(yù)算管理與技術(shù)管理的結(jié)合。從項(xiàng)目立項(xiàng)開始預(yù)算人員就必須介入，深入了解項(xiàng)目的工作內(nèi)容、工作量等，協(xié)助項(xiàng)目負(fù)責(zé)人做好預(yù)算；要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)，提高他們的預(yù)算編制水平是搞好預(yù)算工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)；在設(shè)計(jì)審查過程中，預(yù)算審查專家要充分聽取技術(shù)審查專家的意見；在項(xiàng)目實(shí)施過程中，要不定期地同時(shí)進(jìn)行技術(shù)檢查與預(yù)算檢查，共同解決項(xiàng)目運(yùn)行過程中存在的問題，必要時(shí)可調(diào)整預(yù)算。2.4其他建議要做好預(yù)算工作，還需從行政管理上采取措施，如將項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況作為相關(guān)部門和人員業(yè)績(jī)考核的依據(jù)之一，對(duì)做得好的部門和人員給予獎(jiǎng)勵(lì)，以調(diào)動(dòng)職工的積極性，努力形成人人重視預(yù)算的良好局面。筆者認(rèn)為，要想從根本上做好預(yù)算工作，除了做好以上所述的操作層面上的工作外