彩票收入對(duì)地方財(cái)政收入的影響

彩票收入對(duì)地方財(cái)政收入的影響

一、缺陷的地方財(cái)政收入體系政府通過(guò)發(fā)行賭博基金獲得的收入不同于政府通過(guò)稅收、國(guó)有資產(chǎn)管理和稅收收入。雖然福利彩票收入1只占全部地方政府收入的極少一部分,但它作為一種新興的、快速增長(zhǎng)的地方財(cái)政收入來(lái)源,卻不能被公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所忽視。自政府發(fā)行福利彩票以來(lái),這種財(cái)政收入手段便得到公眾的認(rèn)同。1989～2006年福利彩票銷售數(shù)據(jù)表明,福利彩票銷售額以年均33.32%的速度增長(zhǎng);公益金以年均33.44%的速度增長(zhǎng)。2福利彩票為社會(huì)福利救濟(jì)事業(yè)籌集資金的能力是慈善捐贈(zèng)等形式不能望其項(xiàng)背的。本文討論了福利彩票收入對(duì)地方財(cái)政收入體系的影響,包括兩個(gè)方面:一是福利彩票收入方面,分析了福利彩票收入在地方財(cái)政收入中的貢獻(xiàn)和地位;二是福利彩票收入的波動(dòng)性以及與地方傳統(tǒng)稅收收入的相關(guān)性分析。二、彩.政策與地方財(cái)政收入彩票收入對(duì)地方財(cái)政收入的影響,美國(guó)學(xué)者在研究彩票經(jīng)濟(jì)問(wèn)題時(shí),已經(jīng)涉及到這方面的內(nèi)容。彩票的財(cái)政收入地位,Mikesell,Zorn(1988)結(jié)論是,在美國(guó),彩票收入占州財(cái)政收入較少,1980年這項(xiàng)收入排名第11位,而在1985年已經(jīng)上升為州第八大財(cái)政收入,僅次于某些傳統(tǒng)稅收收入。Clotfelter,Cook(1990)計(jì)算出1986年彩票收入占州財(cái)政收入的比值為3.3%。Mikesell(1990)對(duì)彩票在地方財(cái)政體系中的影響做了全面的分析,包括彩票收入占政府財(cái)政收入的比例、排名、資金使用情況、收入變化、管理成本、收入的公平性等方面。研究結(jié)果表明:1978～1988年彩票收入占政府財(cái)政收入的平均值在1.48%～2.37%之間,且比值呈上升趨勢(shì)。就彩票收入的排名而言,1989年彩票收入的平均排名為8.1。Kearney(2002)的文章指出,1997年美國(guó)州彩票對(duì)地方政府財(cái)政收入的貢獻(xiàn)在0.41%～4.07%之間,其中NewMexico州的比值最低,Georgia州的比值最高。彩票收入的穩(wěn)定性和與其他政府收入的相關(guān)性方面,Mikesell,Zorn(1988)的評(píng)價(jià)是負(fù)面的,認(rèn)為彩票收入不穩(wěn)定。Szakmary,Szakmary(1995)和Tosun,Skidmore(2004)卻認(rèn)為彩票收入是很有益的,因?yàn)檫@項(xiàng)收入與其他財(cái)政收入來(lái)源幾乎不相關(guān)。實(shí)證研究也表明引入了新的彩票游戲方式(樂(lè)透)以后,與非彩票收入相比,彩票收入與其相關(guān)性減少,且自身的波動(dòng)性也降低了。Fink,Marco,Rork(2002)認(rèn)為,雖然彩票收入對(duì)政府的總財(cái)政收入產(chǎn)生影響很小,但增添了彩票收入以后,政府財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)卻發(fā)生了變化。事實(shí)上,文獻(xiàn)對(duì)彩票收入由負(fù)面評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)為正面評(píng)價(jià),其中包含兩個(gè)原因:一方面,是彩票行業(yè)本身的迅速發(fā)展,不斷完善;另一方面,是研究者對(duì)彩票的進(jìn)一步認(rèn)識(shí),從單純對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)向財(cái)政收入結(jié)構(gòu)方面的貢獻(xiàn)。三、地方更明顯的分布不均衡,有中有變2005年我國(guó)福利彩票的全部收入為143.7億元,這是自1987年發(fā)行福利彩票以來(lái),收入最多的1年,其中50%由中央集中,3地方留成數(shù)目為71.84億元。福利彩票收入超過(guò)4億元的省份為:遼寧、黑龍江、山東、湖北、廣東。對(duì)于其他省份而言,雖然2005年的福利彩票收入幾乎是其歷年發(fā)行以來(lái)的最高值,但與各省當(dāng)年的財(cái)政收入相比,福利彩票收入仍然只占了非常少的一部分。首先討論福利彩票收入對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)問(wèn)題。19974～2005年地方福利彩票收入占地方財(cái)政收入的比值如表1所示。從平均值(1)看,2005年的均值為0.59%。雖然這個(gè)比值高于以往的年份,但福利彩票收入仍然只占地方財(cái)政收入的很小一部分。2005年,福利彩票收入占地方財(cái)政收入超過(guò)1%比例的省共有3個(gè):黑龍江(1.67%),湖北(1.29%),新疆(1.24%)。同時(shí),福利彩票占地方財(cái)政收入比值的區(qū)域特征是比較明顯的:東北三省(遼寧、吉林、黑龍江),西北省份(陜西、青海、寧夏、新疆),南部省份(云南、廣西)的比值都高于中位數(shù)(0.52%);而東部和中部省份除山東(0.88%)和湖北(1.29%)外,都低于中位數(shù)。從表1的數(shù)據(jù)看,1997～2005年福利彩票占地方財(cái)政收入比值的平均值(1)呈上升趨勢(shì),說(shuō)明福利彩票收入大于地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度。比較平均值(1)和中位數(shù)(2),所有的均值都大于中位數(shù),即中間那個(gè)省份的福利彩票收入比值小于均值,說(shuō)明比值較大的省份權(quán)重也大,使得分布不均勻。從最高值(3)和最低值(4)的比值來(lái)看,以2000年為界,可以發(fā)現(xiàn)福利彩票占地方財(cái)政收入比值在地域上的變遷。2000年以前,最高值的省份為廣東、浙江省,最低值為寧夏、青海省。2000年以后,最高值則轉(zhuǎn)變?yōu)橹貞c、陜西、寧夏、廣西、黑龍江省,這些省份共同特征是:地域上不屬于中部和東部省份,人均GDP相對(duì)較小,地區(qū)財(cái)政收入較少;相對(duì)而言,最低值的省份幾乎都是中部、東部的省份,如上海、天津、福建省。導(dǎo)致最高值和最低值變化的原因有3:一是發(fā)達(dá)省份(如上海、北京)的地方財(cái)政收入陡然增加,而不發(fā)達(dá)省份的財(cái)政收入增長(zhǎng)速度則相對(duì)增長(zhǎng)較慢;二是在不發(fā)達(dá)省份,福利彩票為當(dāng)?shù)叵M(fèi)者所接受,致使銷售額激增。最明顯是寧夏,1997年還是最低比值的省份(0.03%),到2002年成為了最高比值的省份(0.86%);實(shí)際上,在2002以后的年份,寧夏的福利彩票收入占財(cái)政收入的比值一直高于當(dāng)年的均值。黑龍江省也有相似的發(fā)展歷程,2000年前的比值還低于當(dāng)年的均值,2001以后的比值都超過(guò)了均值,2005年更是成為最高值的省份;三是地下六合彩對(duì)福利彩票的沖擊。雖然地下六合彩在全國(guó)(除西藏)范圍內(nèi)都存在,但在南方部分省份更為嚴(yán)重,尤其在廣東、福建、廣西、湖南等省盛行。5福建本是福利彩票銷售大省,由于地下六合彩的原因,使福利彩票銷售額下降,2004年福建省福利彩票收入占地方財(cái)政收入比值為(0.10%),居于全國(guó)之末。據(jù)不完全估計(jì),2004年福建用于購(gòu)買地下六合彩的民間資金流失高達(dá)30多億元。其次,分析福利彩票收入在地方財(cái)政收入體系中的地位,采用的方法是將福利彩票收入與地方稅收收入及排名相比較。表2列出了2005年全國(guó)各省(除西藏)地方福利彩票收入及與之相近的地方稅收收入和排名。表3為各省福利彩票與地方稅收排名的統(tǒng)計(jì)。從表3的排名統(tǒng)計(jì)顯示,福利彩票收入在地方稅收收入的最高排名在第八、第九名之間。與表2相對(duì)應(yīng),最高排名是北京、黑龍江、湖北、新疆4個(gè)省份,這4個(gè)省的福利彩票收入與該地區(qū)的“城鎮(zhèn)土地使用稅”相近。排名最低的省份是福建省,居第十四、第十五名之間。福利彩票收入排名的中位值在第十一、第十二名之間,共7個(gè)省份?？偟膩?lái)說(shuō),福利彩票收入已經(jīng)超過(guò)了地方財(cái)政中某些傳統(tǒng)稅收項(xiàng)目,成為地方財(cái)政收入的一種新興的收入來(lái)源?？紤]到我國(guó)福利彩票人均消費(fèi)量仍處于較低的水平,這項(xiàng)收入還有很大的上升空間。6四、穩(wěn)定并以收入增長(zhǎng)方式安排財(cái)政支出對(duì)于一種新興的財(cái)政收入而言,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究更關(guān)心收入的波動(dòng)性和它與其他財(cái)政收入的相關(guān)性問(wèn)題。如果一項(xiàng)財(cái)政收入較為穩(wěn)定,又與其他收入不相關(guān),那么這項(xiàng)收入對(duì)整個(gè)財(cái)政體系而言是非常好的收入。收入穩(wěn)定就意味著,下年的收入也可以比較準(zhǔn)確地預(yù)測(cè),這樣有利于更好地安排財(cái)政支出。與其他財(cái)政收入不相關(guān),則說(shuō)明這項(xiàng)收入有資金的增長(zhǎng)方式,有利于減少財(cái)政收入體系的風(fēng)險(xiǎn)。下面就福利彩票收入的這兩種性質(zhì)進(jìn)行討論。(一)地區(qū)財(cái)政收入的不穩(wěn)定性收入波動(dòng)性是指收入各年增長(zhǎng)變化的總體情況。筆者用福利彩票的增長(zhǎng)速度(本年收入相對(duì)上年收入的增加比例)來(lái)表示收入的增長(zhǎng)情況,收入波動(dòng)情況用其方差來(lái)表示。如果計(jì)算的方差較大,那么表示其波動(dòng)性較大,收入不穩(wěn)定。圖1表示1990～2005年間,在以地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)情況作參照物的情況下,福利彩票收入的增長(zhǎng)速度。由圖1中福利彩票收入的增長(zhǎng)速度的折線可知,其波動(dòng)明顯大于地方財(cái)政收入的波動(dòng)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看,地方財(cái)政收入增長(zhǎng)速度的均值為15.16%,方差為0.022;而福利彩票收入的增長(zhǎng)速度均值為41.92%,方差為0.4211。它們的相關(guān)系數(shù)為0.319,7相關(guān)度不高。不可否認(rèn),地方總的財(cái)政收入具有一定的穩(wěn)健性,從財(cái)政收入組合的角度來(lái)說(shuō),單一某項(xiàng)收入的波動(dòng)性理應(yīng)大于總體財(cái)政收入?？紤]到這點(diǎn),筆者也將福利彩票收入與其他地方稅收收入,如增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅收入的增長(zhǎng)情況相比較。表4為1999～2005年這5個(gè)單項(xiàng)地方財(cái)政收入的方差。表4中列出的1999～2005年福利彩票收入增長(zhǎng)速度的方差(0.185)明顯大于其他4項(xiàng)收入的方差,說(shuō)明福利彩票收入并不穩(wěn)定。與1990～2005年福利彩票收入增長(zhǎng)的方差(0.4211)相比較,福利彩票收入的方差在減少,可以認(rèn)為,隨著時(shí)間的推移,這種不穩(wěn)定性正在減弱。其原因有二:一是經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展,福利彩票不再局限于即開型,增加了樂(lè)透型游戲方式,取代了傳統(tǒng)型福利彩票。同時(shí),樂(lè)透型彩票也在不斷完善,成為了福利彩票主要的游戲方式;二是福利彩票已經(jīng)形成了相對(duì)穩(wěn)定的消費(fèi)群體。隨著這些不穩(wěn)定因素的減弱,使得福利彩票收入呈現(xiàn)穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)。但無(wú)論如何,由于彩票消費(fèi)具有自愿性,因此,其穩(wěn)定性自然低于那些基于商品價(jià)格、公司營(yíng)業(yè)額、公司利潤(rùn)、個(gè)人收入為基礎(chǔ)的、具有強(qiáng)制性的稅收收入。(二)條件比較與穩(wěn)定性有效資產(chǎn)組合理論認(rèn)為,如果兩種資產(chǎn)的相關(guān)系數(shù)為負(fù),或不相關(guān),那么這兩種資產(chǎn)的組合是有效的,在保持整體資產(chǎn)收益不變的情況下,降低了整體資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。套用資產(chǎn)組合理論,從地方財(cái)政收入組合的角度來(lái)說(shuō),一種新的財(cái)政收入與其他財(cái)政不相關(guān)或負(fù)相關(guān),筆者可以認(rèn)為,這種財(cái)政收入能夠降低整體財(cái)政收入的風(fēng)險(xiǎn),使得整體財(cái)政收入更加穩(wěn)健?；谶@樣的理論,筆者考察了福利彩票收入增長(zhǎng)速度與政府傳統(tǒng)稅收之間的相關(guān)性。表5中所得相關(guān)系數(shù)基于1999～2005年地方福利彩票、增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅收入增長(zhǎng)速度的數(shù)據(jù)計(jì)算得出。表5第1列是福利彩票與其他4項(xiàng)稅收收入增長(zhǎng)速度的相關(guān)系數(shù),其數(shù)值在-0.126到0.19之間,可以認(rèn)為,福利彩票與其他4稅增長(zhǎng)方式幾乎不相關(guān)。也就是說(shuō),影響傳統(tǒng)稅收收入的因素并不能對(duì)福利彩票收入造成重大影響。不可否認(rèn),影響某些傳統(tǒng)稅收收入的因素也在影響福利彩票收入,如個(gè)人所得稅。個(gè)人收入是個(gè)人所得稅的基礎(chǔ),個(gè)人收入高則政府的個(gè)人所得稅收入多。同時(shí),個(gè)人收入對(duì)彩票的銷售額有直接影響,個(gè)人收入越高,越有可能消費(fèi)更多的彩票(絕對(duì)量)。表5顯示了福利彩票與個(gè)人所得稅的相關(guān)系數(shù)為0.1089,正相關(guān),也說(shuō)明了二者可能都受到個(gè)人收入的影響;但此相關(guān)系數(shù)不大,說(shuō)明福利彩票受個(gè)人收入因素外,也受到其他因素的影響?？偟膩?lái)說(shuō),相比地方政府財(cái)政總收入和傳統(tǒng)稅收收入,福利彩票收入并不穩(wěn)定。隨著時(shí)間的推移,福利彩票收入的穩(wěn)定性也在逐漸增強(qiáng)。同時(shí),由于福利彩票與地方傳統(tǒng)稅收收入的不相關(guān)性,使得福利彩票收入能夠減少整個(gè)地方財(cái)政收入體系的風(fēng)險(xiǎn)。五、地下六合彩對(duì)地方財(cái)政收入的負(fù)面影響與地方財(cái)政總收入相比,福利彩票收入仍然只占極少一部分,其比例還有上升趨勢(shì);與地方傳統(tǒng)稅種收入相比,2005年福利彩票收入平均位于地方第十一、第十二位的稅種收入之間,最高排名在第八、第九位的稅種收入之間,已經(jīng)超越了地方政府某些傳統(tǒng)稅種收入。雖然福利彩票收入的各年增長(zhǎng)速度差異頗大,顯得不是很穩(wěn)定,但隨著彩票市場(chǎng)的發(fā)展和完善,福利彩票的穩(wěn)定性也在增加。由于福利彩票收入與傳統(tǒng)稅種收入的不相關(guān)性,從政府收入組合的角度看,福利彩票收入也降低了地方財(cái)政收入體系的風(fēng)險(xiǎn)?？偟膩?lái)說(shuō),福利彩票收入已經(jīng)成為一項(xiàng)較好的地方財(cái)政收入來(lái)源。然而,由于地下六合彩的存在8,使得福利彩票實(shí)際的影響低于理論上的影響。在地下六合彩盛行的地區(qū),政府不但沒(méi)有從福利彩票收入中獲得預(yù)期的收益,反而由于地下六合彩的存在使得居民存款下降,地區(qū)資金外流嚴(yán)重,同時(shí)對(duì)地方政府彩票、民間生