論行政立法的監(jiān)督

論行政立法的監(jiān)督【摘要】行政立法是特定行政機(jī)關(guān)獲得立法權(quán)限之后的行政行為，在其行使行政立法權(quán)的過程中，監(jiān)督主體對行政立法主體和行政立法過程的監(jiān)督之于維護(hù)公民權(quán)利、維護(hù)法律威嚴(yán)和統(tǒng)一有十分重要的意義。本文通過對行政立法和行政立法監(jiān)督有關(guān)概念的敘述，結(jié)合我國現(xiàn)行行政立法體制和行政立法監(jiān)督體制的發(fā)展?fàn)顩r，描述行政立法監(jiān)督體制中的重要監(jiān)督主體和重要監(jiān)督形式，即來自權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督及其所存在的監(jiān)督方式局限、監(jiān)督力度局限性、監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢等問題。在法學(xué)界現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，根據(jù)問題產(chǎn)生的因素，大量參閱法學(xué)資料，通過理論分析和案例解析的方式，得出本人的某些觀點(diǎn)和方法，但愿對行政立法監(jiān)督體制的發(fā)展和完善提供某些建議。【核心詞】行政立法監(jiān)督行政立法的概念在行政法學(xué)界，對行政立法的含義曾有不同的界定。在西方，由于受分權(quán)學(xué)說的影響，行政機(jī)關(guān)沒有立法權(quán)，而為了使行政管理活動有效開展以及有關(guān)法律法規(guī)有效執(zhí)行，立法機(jī)關(guān)根據(jù)既定法律，把一部分立法權(quán)委任給行政機(jī)關(guān)。這樣，在一定原則范疇內(nèi)，行政機(jī)關(guān)同樣擁有了立法權(quán)，因而行政立法也被稱為委托立法或準(zhǔn)立法。行政立法行為同時含有了行政性質(zhì)和法律性質(zhì)。在我國，行政立法被分為廣義和狹義的概念。我們這里討論的行政立法附屬其狹義概念，即指特定的國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律規(guī)定以及權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，在本身職權(quán)范疇內(nèi)創(chuàng)制、修改、廢止有關(guān)國家行政管理的法規(guī)和規(guī)章的抽象性行政行為?！尽疽淖⑨尅繉O萍，婁成武.行政法學(xué)，67頁.武漢出版社，科學(xué)出版社，.根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，含有行政立法權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)涉及：國務(wù)院，國務(wù)院各部委、直屬局及各部委管理的國家局，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市級人民政府，國務(wù)院特批的較大市的人民政府，經(jīng)濟(jì)特區(qū)市人民政府以及特別行政區(qū)人民政府。行政立法監(jiān)督的意義行政立法監(jiān)督是指有權(quán)主體根據(jù)法定的職權(quán)和程序，以國家強(qiáng)制力為保障，對行政立法活動實(shí)施的監(jiān)管和督察。由于行政機(jī)關(guān)既是法律的執(zhí)行者，又是規(guī)則的制訂者，濫權(quán)和違法行為在一定程度上便更容易發(fā)生。為了確保行政立法的公正，各國在授予行政機(jī)關(guān)立法權(quán)的同時，也都注意到對立法權(quán)的制約：制訂嚴(yán)格的授權(quán)原則，強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在行政立法過程中，對立法主體和立法過程的監(jiān)督，對于保障公民權(quán)利和維護(hù)法律統(tǒng)一有重大意義。保障公民和有關(guān)組織的權(quán)利由于行政機(jī)關(guān)所立之法是國家行政機(jī)關(guān)針對不特定人群和不特定事務(wù)制訂的含有普遍約束力的行為規(guī)則，含有普遍約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，因此一旦它們違憲、違法或不適宜，將會對公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成廣泛和嚴(yán)重的損害。由于行政主體和行政相對方處在不對等地位，即行政主體處在絕對優(yōu)勢地位，而行政相對方處在絕對弱勢地位，行政機(jī)關(guān)“既當(dāng)選手又當(dāng)裁判”，因此行政立法一旦存在缺點(diǎn)，將直接損害行政行為相對弱勢一方，即普通公民和有關(guān)組織的權(quán)益。因此必須對行政機(jī)關(guān)所立之法進(jìn)行監(jiān)督和審查。5月20日，南京市政府法制辦舉辦《南京市行政執(zhí)法監(jiān)督方法（草案）》立法聽證會，10名聽證代表和20多位旁聽市民共議這一強(qiáng)調(diào)公眾監(jiān)督的執(zhí)法監(jiān)管新規(guī)。這10名聽證代表，身份分別是人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、志愿者和其它社會各界人士；而20多位市民，則是和政府行政執(zhí)法活動息息有關(guān)的個體工商業(yè)者、城中村待拆戶、交通運(yùn)輸從業(yè)者等。面對聽證代表提出的“違規(guī)執(zhí)法遭處分后的執(zhí)行力度及監(jiān)督局限性，可能存在換崗不停職的現(xiàn)象”以及市民代表提出的“拆遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組有城管、公安、法院執(zhí)行庭長，造成‘運(yùn)動員兼職裁判’現(xiàn)象的產(chǎn)生”等問題，南京市政府法制辦表達(dá)：會將收集到的聽證意見匯總至市政府法制辦進(jìn)一步研究修訂，新修訂的草案仍將舉辦公開聽證會，來征求各階層意見，維護(hù)公民正當(dāng)權(quán)利。南京市政府的做法，是一種符合行政立法監(jiān)督工作原則和精神的案例，在出臺新法條、新規(guī)章之前征求民意，特別是遵從相對方參加原則，接受利益有關(guān)群體乃至全體公民社會的監(jiān)督，對于維護(hù)公民的正當(dāng)權(quán)益有實(shí)際意義。對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的過程，既是維護(hù)行政主體權(quán)威和尊嚴(yán)的過程，確保行政法規(guī)和行政規(guī)章合理正當(dāng)運(yùn)行的過程，又是保護(hù)行政相對方正當(dāng)權(quán)益的過程。事前的監(jiān)督可避免公民和有關(guān)組織的正當(dāng)權(quán)益受到損害，事后的監(jiān)督能夠使受到損害的公民和有關(guān)組織的正當(dāng)權(quán)益得到救助。維護(hù)法律威嚴(yán)和法制統(tǒng)一國家行政機(jī)關(guān)是受權(quán)機(jī)關(guān)，本身并沒有固定的立法權(quán)，故全部行政立法都應(yīng)當(dāng)是授權(quán)立法、其立法主體只能是我國憲法、組織法及有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的立法主體，除了法律法規(guī)規(guī)定的立法主體之外，任何組織和機(jī)構(gòu)都沒有立法主體資格。即便是受權(quán)立法機(jī)關(guān)，其立法權(quán)限不能超越授權(quán)機(jī)關(guān)所授予的權(quán)限，其所立法之范疇不能超越授權(quán)機(jī)關(guān)所授予之范疇，否則便屬于越權(quán)立法和濫用立法權(quán)。另外，行政立法應(yīng)當(dāng)遵從正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦?，行政立法程序是行政立法主體依法定權(quán)限制訂行政法規(guī)和行政規(guī)章所應(yīng)遵照環(huán)節(jié)、方式和次序，是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，制訂、修改、廢止行政法規(guī)利規(guī)章的活動。在行政立法實(shí)踐中，行政立法程序普通涉及規(guī)劃、起草、征求意見、審查、通過、公布與備案等幾個環(huán)節(jié)。但是由于立法主體繁多，各立法機(jī)關(guān)立法人員的素質(zhì)也不同，機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對立法活動的重視程度也有所不同，在實(shí)踐過程中，不遵照立法程序，所立之法不規(guī)范的現(xiàn)象很普遍。近十年前，“孫志剛事件”曾經(jīng)轟動一時：3月17日，就職廣州某服裝公司的大學(xué)生孫志剛未攜帶身份證逛街，被廣州黃村派出所收容。后孫于3月20日在廣州收容人員救治站死亡。中山大學(xué)中山醫(yī)學(xué)院法醫(yī)鑒定中心鑒定成果表明：“孫志剛符合大面積軟組織損傷致創(chuàng)傷性休克死亡”，即孫志剛是被打死的。后經(jīng)有關(guān)司法程序，該事件有關(guān)負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任被追究。本案在當(dāng)時引發(fā)了法律界的大范疇討論。5月14日，三位法學(xué)博士將一份題為“有關(guān)審查《都市流浪乞討人員收容遣送方法》的建議書”傳真至全國人大常委會法制工作委員會，建議全國人大常委會對收容遣送制度進(jìn)行違憲審查。三位博士指出，根據(jù)《中華人民共和國憲法》第37條規(guī)定，中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院同意或決定，或由人民法院決定、并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。嚴(yán)禁非法拘禁和以其它辦法剝奪或者限制公民的人身自由，嚴(yán)禁非法搜查公民的身體；《中華人民共和國行政處分法》第9條規(guī)定，限制人身自由的行政處分，只能由法律設(shè)定；《中華人民共和國立法法》第8條和第9條規(guī)定，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制方法和處分，只能制訂法律。因此，1982年由國務(wù)院頒布的收容遣送方法及其實(shí)施細(xì)則中限制公民人身自由的規(guī)定，違反了憲法、行政處分法和立法法。因此建議對《都市流浪乞討人員收容遣送方法》進(jìn)行違憲和違法審查。通過近一種月的研討和聽證，6月20日，時任國務(wù)院總理的溫家寶訂立國務(wù)院令，宣布廢止《都市流浪乞討人員收容遣送方法》，并公布《都市生活無著的流浪乞討人員救助管理方法》，后來涉及收容遣送的有關(guān)條例和制度也因違憲和違法被陸續(xù)廢止?！抖际辛骼似蛴懭藛T收容遣送方法》的廢止，堅持了行政立法過程中“下位法必須符合憲法和上位法”的原則，維護(hù)了我國法律精神的統(tǒng)一和法律的尊嚴(yán)。國務(wù)院和國務(wù)院各部委的行政立法權(quán)來源于憲法和法律，是基于憲法和法律的授權(quán)而產(chǎn)生的，沒有憲法和法律根據(jù)就不能進(jìn)行立法活動。然而，在行政立法的實(shí)踐中，由于立法主體繁多，這些立法主體處在不同部門、不同地區(qū)、不同級別，在進(jìn)行行政立法的過程中必然從本部門、本地區(qū)范疇內(nèi)利益考慮，缺少公正性與協(xié)調(diào)性。1982年所頒布的《都市流浪乞討人員收容遣送方法》，只考慮立法對都市市容和治安的增進(jìn)作用，卻違反了憲法有關(guān)公民人身自由權(quán)利的規(guī)定。因此，如果不對政府機(jī)關(guān)的行政立法活動進(jìn)行有效的監(jiān)督，其成果可能會出現(xiàn)以下狀況：一是超越了自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法；二是所立之法與憲法或法律相抵觸；三是出現(xiàn)部門之間所立之法，不同地區(qū)之間所立之法互相矛盾、互相沖突現(xiàn)象；四是所立之法規(guī)范的對象超出了本部門所管轄之范疇。前兩種狀況必然造成所立之法無效和被撤銷，后兩種狀況會造成立法、執(zhí)法的混亂。因而只有對整個立法過程進(jìn)行監(jiān)督，才干避免行政機(jī)關(guān)越權(quán)立法和濫用立法權(quán)。徐信貴,高長思.論行政立法的人大監(jiān)督機(jī)制.行政與法,03期徐信貴,高長思.論行政立法的人大監(jiān)督機(jī)制.行政與法,03期.我國行政立法監(jiān)督體制及存在的問題行政立法監(jiān)督體制現(xiàn)在法學(xué)界對于行政立法監(jiān)督體制的討論和劃分，大多從行政立法監(jiān)督的主體范疇展開。行政立法的監(jiān)督根據(jù)主體不同，能夠分為來自權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的行政立法監(jiān)督。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督我國的權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會及其常委會及地方各級人民代表大會及其常委會。就行政立法而言，全國人民代表大會常委會有權(quán)監(jiān)督國務(wù)院及國務(wù)院下屬各部委及直屬單位的立法活動，同時也有權(quán)監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及國務(wù)院同意的較大市的人民政府的立法活動。省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常委會有權(quán)監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府的立法過程。省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民代表大會有權(quán)監(jiān)督該市人民政府的立法活動。憲法第67條第7項(xiàng)規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷國務(wù)院制訂的同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督不只是立法內(nèi)容的監(jiān)督，還涉及對指導(dǎo)思想和精神原則以及立法權(quán)限的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督上下級行政機(jī)關(guān)除了行政關(guān)系，尚有監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，上級行政機(jī)關(guān)固然地享有對行政立法的監(jiān)督權(quán)。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，監(jiān)督行政立法活動的主體是國務(wù)院和省級人民政府。憲法規(guī)定國務(wù)院有權(quán)變化和撤銷不適宜的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)變化和撤銷下一級人民政府制訂的不適宜的規(guī)章。而不適宜的規(guī)章大致涉及：超越權(quán)限的；違反上位法的；規(guī)章之間對同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的；違反法定程序的。然而，行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督有“既當(dāng)選手又當(dāng)裁判”的局限性。司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督對行政立法的司法監(jiān)督重要是指司法機(jī)關(guān)對行政權(quán)從事立法活動進(jìn)行制約與控制，行政訴訟法規(guī)定人民法院在審理行政案件時參考使用國務(wù)院、國務(wù)院各部委、省級人民政府所指定的法規(guī)和規(guī)章，因此人民法院在審理行政案件時就要對規(guī)章進(jìn)行司法審查，審查其與否正當(dāng)有效、與否越權(quán)、與否違反法定程序。人民法院通過審查，如果認(rèn)為對應(yīng)的行政規(guī)章違法、越權(quán)或違反法定程序和法定形式，就能夠向?qū)?yīng)的行政機(jī)關(guān)或上級行政機(jī)關(guān)、人民代表大會提出撤銷或變化的建議。人民法院如果發(fā)現(xiàn)規(guī)章與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，也能夠不予合用。這是行政立法的有效監(jiān)督形式。我國行政立法監(jiān)督體制存在的問題為了限制行政權(quán)力的擴(kuò)張，有效地監(jiān)督行政立法，立法機(jī)關(guān)規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)督控制方式來達(dá)成對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的目的。權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)立法行為的監(jiān)督是民主的，權(quán)威的，也是全局性的。我國在法律理論上已建立了一整套監(jiān)督機(jī)制，權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)立法行為的監(jiān)督在一定程度上避免了行政機(jī)關(guān)濫用行政立法權(quán)，使得行政機(jī)關(guān)的立法規(guī)范化。一套自上而下、環(huán)環(huán)相扣的行政立法監(jiān)督體制，確保了行政立法的公開、公正。然而我國行政立法監(jiān)督機(jī)制仍不成熟，有諸多局限性。權(quán)力機(jī)關(guān)在行政立法監(jiān)督中不主動推行職責(zé)，且工作缺少獨(dú)立性根據(jù)憲法，全國人人常委會有權(quán)對行政立法的整個過程進(jìn)行監(jiān)督，可依職權(quán)主動撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、規(guī)章。監(jiān)督本質(zhì)上是以權(quán)力制約權(quán)力的行為。行政立法監(jiān)督體現(xiàn)著監(jiān)督權(quán)對行政權(quán)的制約，其效果如何，首先取決于監(jiān)督一方的地位與實(shí)際權(quán)力的大小，另首先取決于監(jiān)督方的工作主動程度。然而在實(shí)踐中，全國人大常委會極少主動主動地推行監(jiān)督職責(zé)，并未進(jìn)行有效的監(jiān)督；我國即使明確規(guī)定了權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督主導(dǎo)地位，但由于權(quán)力機(jī)關(guān)缺少必要的獨(dú)立性和對應(yīng)的權(quán)力，使其監(jiān)督力度往往難以達(dá)成預(yù)期目的。1月1日正式施行的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，明確規(guī)定了各級人大具體的監(jiān)督職權(quán)，其中更是具體規(guī)定了全國人大、各省級人大、省會都市和特別市人大對各級行政機(jī)關(guān)行政立法活動的監(jiān)督職權(quán)，審查和監(jiān)督法律法規(guī)的制訂和實(shí)施狀況、備案審查狀況。法律賦予人大足以實(shí)施全方位、高度權(quán)威性監(jiān)督的權(quán)力，從中央到地方，人大都含有“至上性”，然而“至上性”有時候并未帶來人民所賦予權(quán)力的行使，并未對行政立法行使有效的監(jiān)督。8月30日，河北某大學(xué)專家上書全國人大，狀告河北省人大不作為。該專家稱：6月1日實(shí)施的《中華人民共和國食品安全法》明確規(guī)定，加工食品的小作坊和食品攤販必須符合本地衛(wèi)生部門的有關(guān)規(guī)定，而《中華人民共和國食品安全法》出臺一年多以來，河北省僅省會都市石家莊就爆出7起食品安全問題和事故。這一年來，河北省人大既沒有對河北省政府于《中華人民共和國食品安全法》頒布之前所出臺的《食品安全衛(wèi)生管理方法》的執(zhí)行狀況進(jìn)行有效監(jiān)督，也沒有督促河北省政府根據(jù)新頒布的《中華人民共和國食品安全法》制訂我省市的新的食品安全管理方法。不僅于此，《法制晚報》在北京、上海、西安等11個都市的調(diào)查成果顯示：二分之一以上的受訪者認(rèn)為人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)并沒有有效行使監(jiān)督權(quán)力，政府在行政立法方面所存在的問題，即使反映到人大也不能影響政府的行政立法權(quán)限和所立之法的執(zhí)行。這其中，有些是由于人大的工作缺少獨(dú)立性，有些是由于人大的“不作為”，甚至更深層次反映了我國人大監(jiān)督制度理論研究的滯后和欠缺。行政機(jī)關(guān)缺失獨(dú)立監(jiān)督職能，重政績輕法治上下級行政機(jī)關(guān)除了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以外，還存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。上級行政機(jī)關(guān)對含有行政立法權(quán)限的下級行政機(jī)關(guān)有關(guān)立法活動的監(jiān)督，是行政系統(tǒng)內(nèi)部自我控制和自我糾錯的行政行為。但是，這種“自己監(jiān)督自己”的體制有違“監(jiān)督權(quán)獨(dú)立”的法律精神，同時在監(jiān)督主體、審查原則和監(jiān)督程序等方面也存在某些問題。行政立法監(jiān)督是權(quán)力對權(quán)力的限制，而在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，上級對下級的行政立法監(jiān)督，由于存在權(quán)利和利益的一致性，致使監(jiān)督缺少獨(dú)立性和實(shí)效性。在各級行政機(jī)關(guān)，政績往往是第一關(guān)注要素，其它工作大多圍繞政績展開，涉及各級含有行政立法權(quán)限的行政機(jī)關(guān)所立之法，在服務(wù)本區(qū)域工作，完善國家根本大法在地方的施行效果的同時，也把提高政府政績考量在內(nèi)。在行政立法不符正當(dāng)律規(guī)定時，對行政立法機(jī)關(guān)含有監(jiān)督權(quán)限的上級行政機(jī)關(guān)，出于轄區(qū)或部門政績以及便于工作開展等方面的考慮，并不行使或者不有效行使對下級行政立法機(jī)關(guān)的行政立法監(jiān)督，造成重政績輕法治，使原本作為我國行政立法監(jiān)督重要主體的行政機(jī)關(guān)，缺失了對下級行政立法活動的監(jiān)督職能。司法機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督無據(jù)可循，無法可司現(xiàn)在行政立法監(jiān)督的司法主體由政府法制機(jī)構(gòu)充任，而法制機(jī)構(gòu)以立法為重要業(yè)務(wù)，同時作為協(xié)助行政首長辦理法制事項(xiàng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不含有基本的獨(dú)立性，難以擔(dān)當(dāng)監(jiān)督行政立法的重任。在我國，獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)極少提請或?qū)嵤π姓C(jī)關(guān)行政立法活動的監(jiān)督，究其因素，是我國缺少有關(guān)行政立法監(jiān)督的專門法律法條，致使獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)無法根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行行政立法監(jiān)督和行政立法監(jiān)督的執(zhí)行。司法機(jī)關(guān)的一切活動都以法律為準(zhǔn)繩，并且含有強(qiáng)制效力，但由于在行政立法監(jiān)督方面，我國尚沒有全方面的、專門的法律法規(guī)，致使司法機(jī)關(guān)根據(jù)權(quán)力機(jī)關(guān)或公民規(guī)定，欲對行政立法活動進(jìn)行有效監(jiān)督的時候，只能參考其它根本大法內(nèi)容中有關(guān)行政立法及行政立法監(jiān)督的若干條文，缺少監(jiān)督的權(quán)威性和實(shí)效性，甚至由于無據(jù)可依、無法可司造成所做出的行政立法監(jiān)督活動不含有法理效力，從而不能對行政立法活動進(jìn)行有效的監(jiān)督。行政立法監(jiān)督主體不廣泛，缺少具體監(jiān)督形式，公民參加有限我國現(xiàn)在還沒有統(tǒng)一的授權(quán)法，故而沒有建立真正完善的法律監(jiān)督體系，有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的法律規(guī)定只存在于少量的法條之中。對于這些法條授權(quán)，由于沒有具體而具體的規(guī)定細(xì)則，缺少可操作性，因而在實(shí)際中很難起到監(jiān)督作用。而僅靠權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，力度有限，不能達(dá)成較好的監(jiān)督行政立法活動的效果。這致使權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督有時出現(xiàn)兩個權(quán)力機(jī)關(guān)同時對同一行政立法行為進(jìn)行監(jiān)督或是一種行政立法行為得不到任何一種權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。中國的人治觀念根深蒂固，民主監(jiān)督行政的觀念仍很淡薄。人民形成依賴性，民主參加意識得不到發(fā)展、參政議政能力不強(qiáng)，長此以往就形成公民參加意識淡薄，對政治缺少熱情，認(rèn)為那只是政府官員們的事情。而人民參加的實(shí)質(zhì)是以權(quán)利制約權(quán)利，而民主參加能加強(qiáng)民主監(jiān)督的有效性，對避免腐敗也有一定效果，但是，我國的行政立法監(jiān)督民主參加度不高。造成監(jiān)督出現(xiàn)諸多問題。鄭娟,李剛.論行政立法的公眾參加.中共青島市委黨校-青島行政學(xué)院學(xué)報,03期鄭娟,李剛.論行政立法的公眾參加.中共青島市委黨校-青島行政學(xué)院學(xué)報,03期.袁曙宏.公眾參加行政立法——中國的實(shí)踐與創(chuàng)新.中國法制出版社，.【參考文獻(xiàn)】曾憲義，王利明.立法學(xué).中國人民大學(xué)出版社，.吳浩.國外行政立法的公眾參加制度.中國法制出版社，.袁曙宏.公眾參加行政立法——中國的實(shí)踐與創(chuàng)新.中國法制出版社，.竺乾威.公共行政學(xué).復(fù)旦大學(xué)出版社，.畢雁英.憲政權(quán)力架構(gòu)中的行政立法程序.法律出版社，.劉莘.行政立法研究.法律出版社,.孫萍，婁成武.行政法學(xué).武漢出版社，科學(xué)出版社，.張國慶.公共行政學(xué).北京大學(xué)出版社，.楊福忠.試論法律規(guī)范的正當(dāng)性.首都師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，05期.曾祥華.博士文庫：行政立法的正當(dāng)性研究.中國人民公安大學(xué)出版社，.侯磊，丁浩.兩大法系行政立法監(jiān)督體制比較.經(jīng)濟(jì)與法，09期.徐信貴,高長思.論行政立法的人大監(jiān)督機(jī)制.行政與法,03期.宗盼.英國的行政立法監(jiān)督體制.法制與社會,08期.鄭娟,李剛.論行政立法的公眾參加.中共青島市委黨校-青島行政學(xué)院學(xué)報,03期.行政立法監(jiān)督體制的完善方法由于行政立法主體的多層次性和立法內(nèi)容的廣泛多樣性，為了避免行政機(jī)關(guān)濫用立法權(quán)，保護(hù)公民的正當(dāng)權(quán)益，必須在維護(hù)行政立法監(jiān)督主體監(jiān)督效力和智能的前提下，進(jìn)一步完善現(xiàn)有行政立法監(jiān)督機(jī)制。制訂完備授權(quán)法、完善同意制和委員會制度，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督智能頒布授權(quán)法，是通過立法的形式，把權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法單位的授權(quán)完全建立在法律框架之內(nèi)。全國人大及其常委會對國務(wù)院、地方人大及常委會對地方政府，國務(wù)院對國務(wù)院各部委的授權(quán)，從授權(quán)的時間，授權(quán)的范疇，授權(quán)的辦法及授權(quán)應(yīng)注意的事項(xiàng)等方面，都應(yīng)當(dāng)作出明確而具體的規(guī)定。同意制是一種有效監(jiān)督方式，在我國立法過程中得到廣泛應(yīng)用。國務(wù)院制訂行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)報全國人大常委會同意；國務(wù)院各部委制訂規(guī)章應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院同意；地方政府制訂地方性法規(guī)應(yīng)經(jīng)地方人大常委會同意。但在實(shí)踐中出現(xiàn)了不經(jīng)審查就同意，監(jiān)督制度形同虛設(shè)。因此應(yīng)完善同意制度，使之真正起到監(jiān)督作用。在我國，全國人大常委會行使對行政立法的審查監(jiān)督權(quán)?？稍谌珖舜笾略O(shè)立一種專門委員會，專門負(fù)責(zé)對行政立法的具體監(jiān)督工作。委員會的組員分別具體負(fù)責(zé)從立法主體、立法程序、立法權(quán)限、立法范疇等各方面的監(jiān)督。對于行政法規(guī)和地方性法規(guī)，如果出現(xiàn)同憲法、法律相抵觸的狀況，可提請全國人大常委會撤銷；對部門規(guī)章，可提請國務(wù)院撤銷。現(xiàn)在國家對行政立法的監(jiān)督重要來自權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)我國憲法規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制訂的同憲法、法律相抵觸的決定、命令。憲法和法律賦予立法機(jī)關(guān)廣泛的監(jiān)督權(quán)，但事實(shí)上只是授權(quán)，卻無具體的保障方法，形成了權(quán)利機(jī)關(guān)對行政行為的監(jiān)督有權(quán)無法用的局面。因此我們應(yīng)當(dāng)在授權(quán)中明確授權(quán)的范疇、所授之權(quán)的目的、條件、方式、原則和程序。從而保障行政立法在立法機(jī)關(guān)的原則下進(jìn)行。重視和強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)作為重要的行政立法監(jiān)督主體，在行政立法監(jiān)督過程中，要充足認(rèn)識到：做好行政立法監(jiān)督工作，使下級行政機(jī)關(guān)的行政立法活動符合上位法，符合廣大公民的利益，才干進(jìn)一步增進(jìn)行政活動的開展，提高政績。在具體的操作過程中，各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高法制工作部門的職權(quán)，行政立法監(jiān)督工作相較于其它工作，含有優(yōu)先開展權(quán)和優(yōu)先執(zhí)行權(quán)。將行政立法活動以及行政立法監(jiān)督活動和正當(dāng)性和有效性，以及公民監(jiān)督意見的反饋狀況和采納度，納入政績考核范疇，使行政立法活動不再被誤劃入行政活動范疇，行政立法監(jiān)督權(quán)力也能有效開展和執(zhí)行，使行政機(jī)關(guān)的行政立法監(jiān)督主體地位得到充足體現(xiàn)。制訂有關(guān)法律，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能司法機(jī)關(guān)要進(jìn)行行政立法監(jiān)督，是建立在