國有企業(yè)地方政府的國有產(chǎn)權(quán)分配與政策執(zhí)行

國有企業(yè)地方政府的國有產(chǎn)權(quán)分配與政策執(zhí)行

一、本文研究的基本問題地方政府是公共事務(wù)的代理人，還是追求地方利益最大化的自利者？根據(jù)韋伯斯特官僚制的公共行政理論，作為行政組織之一的地方政府是上層政府的代理人，并按照等級制和非人格化擔(dān)任代理人。因此,地方政府的行為選擇是以服從上級為主的(韋伯,1997)。與此觀點類似,姚洋(2009)認為中國政府是一個中性政府,在面臨利益沖突時總是采取有利于社會整體利益的中性行為。也有的學(xué)者認為,地方政府的利益驅(qū)動和相互競爭是中國經(jīng)濟增長的動力(Oi,1992;Walder,1995;Qian,2003)?？傊?地方政府的利益取向和行為邏輯,是理解中國發(fā)展模式的關(guān)鍵。本文通過研究各級政府在國有產(chǎn)權(quán)重置過程中的政策制定和執(zhí)行,分析其行為背后的利益導(dǎo)向和博弈邏輯。在國有經(jīng)濟部門分級所有制的情況下,中央、省、市、縣等各級政府擁有相應(yīng)的國有產(chǎn)權(quán)。假設(shè)各級政府都是利益中性的,那么在國有產(chǎn)權(quán)的分級配置上就會采取有利于社會整體利益的行為,否則就會采取自身利益最大化的行為。本文的研究表明,地方政府兼具代理人和自利者的雙重角色,既代理上級政府指令和地方公共事務(wù),也追求自身的政治和經(jīng)濟利益。不僅如此,本文的研究指出,國有產(chǎn)權(quán)的分級所有損害了公共政策的實施和市場機制的完善,地方政府應(yīng)逐漸剝離地方國有資本的所有權(quán)。2008～2010年的山西煤炭產(chǎn)業(yè)重組為上述問題提供了生動樣本。2009年4月起,山西省煤炭產(chǎn)業(yè)進行了一輪大刀闊斧的兼并重組,在不到一年時間內(nèi),全省礦井?dāng)?shù)量從2600座銳減到1053座,煤炭企業(yè)由2200多家兼并為130家,且絕大多數(shù)地方國有和民營煤礦被省級國企或央企收購①1。外界普遍將此次煤改視為新一輪“國進民退”的最強音,并引發(fā)廣泛的討論②2。此后不久,山西省煤炭產(chǎn)業(yè)重組的做法得到中央政府的認可,并在河南、內(nèi)蒙古等產(chǎn)煤大省份推廣3。上述產(chǎn)業(yè)重組(實質(zhì)上是煤炭產(chǎn)權(quán)的重新配置)中的政策過程和政府行為特別值得關(guān)注。顯然,它不是一般的市場兼并行為,而是一次完全由地方政府規(guī)劃和引導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)重置過程4。在中國市場經(jīng)濟體系初步建立、利益主體高度分化的背景下,這樣大規(guī)模的、迅速的國有化過程顯得格外醒目。那么,省政府為什么要出臺這樣一邊倒”的政策?它是如何出臺并迅速下達的?下級地方政府為何愿意去執(zhí)行這樣一個損害自身利益的政策?它們又是怎樣執(zhí)行的?對這些問題的研究,有助于我們理解地方政府的利益導(dǎo)向和博弈邏輯,進而也有助于我們思考和探索中國進一步深化市場改革和政府轉(zhuǎn)型的方向。本文的數(shù)據(jù)來源于作者的一手訪談資料,以及政府部門官方網(wǎng)站、政策文件、主流媒體網(wǎng)絡(luò)報道和歷年煤炭工業(yè)統(tǒng)計年鑒。調(diào)研歷時一年半,作者走訪了山西省晉城、太原、陽泉、長治等多個縣市區(qū),調(diào)研范圍涉及省屬國有煤礦、市屬國有煤礦、縣國有煤礦、集體煤礦與民營煤礦等各類煤礦。深度訪談業(yè)內(nèi)人士、地方官員與企業(yè)家30多人,并對其中較為核心的受訪者進行了多次回訪。此外,本研究還通過調(diào)研渠道收集整理了各縣煤礦企業(yè)兼并重組前后的詳細數(shù)據(jù),包括產(chǎn)權(quán)變更、規(guī)劃產(chǎn)能等,并系統(tǒng)考察了各地煤炭產(chǎn)業(yè)和典型煤礦的歷史變遷。本文剩余部分安排如下,第二部分是地方政府利益取向、雙重角色和行為邏輯的理論分析;第三部分詳細考察了山西省煤炭產(chǎn)業(yè)的政策變遷,以及與產(chǎn)業(yè)安全監(jiān)管相伴隨的官員問責(zé),從而揭示政策出臺的原委,分析政策制定過程中的利益和博弈;第四部分剖析了此輪煤改前后的產(chǎn)權(quán)分布和利益格局;第五部分具體闡述了地方政府執(zhí)行政策時的角色差異和行為策略;最后第六部分給出本文的結(jié)論與政策啟示。二、地方政府的興趣、雙重角色和行為邏輯(一)政府的利益選擇怎樣理解中國地方政府的利益導(dǎo)向和行為邏輯?姚洋(2009)認為,中國的政府是一個利益中性(disinterest)政府,政府對待社會各個集團采取不偏不倚的態(tài)度,不和任何一個集團結(jié)盟,并采取有利于整體經(jīng)濟增長的行為(賀大興、姚洋,2011;姚洋,2009)。因此,地方政府的行為函數(shù)是社會整體利益最大化。然而,尋租理論則認為,地方政府基于追利性而在市場中通過政府干預(yù)來尋取租金,政府的行為函數(shù)是政府利益最大化,或政府一把手的利益最大化(Blecher,1991;Murphy,1993;賀衛(wèi),1999)。地方政府的利益既包括經(jīng)濟利益,也包括政治利益(周業(yè)安,2003;周黎安,2007)。國有產(chǎn)權(quán)是政府擁有的最直接的利益品。觀察政府如何運用國有產(chǎn)權(quán),能夠反映出政府的利益導(dǎo)向。對于利益中性的政府而言,政府通過國有部門提供公共物品、彌補市場失靈,或者通過國有企業(yè)參與市場競爭、提供有效需求、進行宏觀調(diào)控;對于自利型政府而言,政府通過嵌入國有部門來分配贊助物品(patronagegoods),實現(xiàn)政府自身的政治目標(biāo)(Michelson,2007;Naughton,2008),或者通過干預(yù)市場來獲取壟斷收益。隨著國有企業(yè)改革的深化,中央國有企業(yè)數(shù)量急劇減少,地方國有經(jīng)濟比重也在持續(xù)下降。20世紀(jì)90年代中后期,政府減少了對國有企業(yè)的政治控制,轉(zhuǎn)而加強了提供規(guī)制與政策的管制者角色(Lietal.,2006)。2005年后,政府再度加強了國有部門在重要基礎(chǔ)領(lǐng)域的控制,將國有企業(yè)視為政權(quán)穩(wěn)固的基石⑤5。地方政府如何就國有產(chǎn)權(quán)的利益展開博弈呢?公共政策就是對社會價值的重新分配(Lasswell,1950;戴伊,2008)。因此,政策的制定和執(zhí)行過程也就是政府利益選擇和博弈的過程(杜魯門,2005)。顯然,如果政府是利益中立的,那么它將充當(dāng)各個利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)者,制定社會利益最大化的政策。在政策執(zhí)行過程中,地方政府充當(dāng)上級政府(政策制定者)的代理人,無偏差地執(zhí)行既定政策。然而,在真實世界中,政府更趨向于自利。政策過程中廣泛存在的“上有政策、下有對策”現(xiàn)象,表明政策執(zhí)行過程并非那么簡單、無偏差,政策制定者與執(zhí)行者之間往往會基于利益得失而進行博弈。這種博弈尤其是在地方政府(作為政策執(zhí)行者)與上級政府(作為政策制定者)之間更為顯著。丁煌(2004)直截了當(dāng)?shù)刂赋?中央和地方都是基于利益最大化原則進行策略選擇。但是,最大化國有部門的經(jīng)濟利益并非政府的既定選擇。隨著中國從速度型發(fā)展轉(zhuǎn)向規(guī)制型發(fā)展,中國政府的政策目標(biāo)也從單一的追求經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟社會和諧發(fā)展(薛瀾、陳玲,2010)。從2004年后,中央開始頻繁使用“死亡指標(biāo)”6等約束性指標(biāo)等約束地方政府,并隨之引入嚴(yán)苛的官員問責(zé)機制,促使地方政府平衡經(jīng)濟與社會發(fā)展的雙重目標(biāo)。因此,除了經(jīng)濟增長以外,安全生產(chǎn)、社會穩(wěn)定、環(huán)境保護等社會利益,直接決定了地方政府(及其一把手)的政治利益。這就意味著,在國有產(chǎn)權(quán)重新配置的過程中,政府將綜合考慮經(jīng)濟利益和政治利益的選擇,進而做出政策決策和執(zhí)行的具體行為。基于上述分析,我們推出以下假設(shè)(hypothesis):地方政府的利益取向是本地利益最大化,其中本地利益既包含本地政府組織的自身利益,也包括本轄區(qū)內(nèi)企業(yè)和公眾的利益;既包含經(jīng)濟利益,也包含政治利益。政治利益涉及政治升遷、官員問責(zé)和地方穩(wěn)定等,而經(jīng)濟利益主要包括預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入。(二)競爭型政府的特征我們還認為,地方政府既不是純粹的代理人,也不是完全的自利者,而是具有代理人和自利者雙重屬性的行動者。地方政府作為代理人,受到上下兩種政策壓力,因而有兩種代理類型。一是地方政府作為上級政府的代理人,傳達和執(zhí)行來自上級政府的政策;二是地方政府作為地方公共事務(wù)的代理人,解決地方社會經(jīng)濟發(fā)展的矛盾。地方政府作為自利者,也有兩種自利類型,一是通過開辦國有企業(yè)等形式,直接獲取經(jīng)濟利益;二是通過促進當(dāng)?shù)仄髽I(yè)健康發(fā)展和有序競爭,擴大本地稅基,間接獲取經(jīng)濟利益。因此,既是代理人又是自利者的地方政府,就有4種表現(xiàn)(圖1)。缺乏強有力的資源稟賦和發(fā)展實力的地方政府,傾向于將自己視為上級政府的代理機構(gòu),順從并完成上級指令。如果同時,地方政府通過開辦當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)的方式追求自身利益的最大化,則成為“計劃型政府”,就如同在計劃經(jīng)濟體制下行動,在服從上級指令的同時維護本地國有企業(yè)的份額。如對上代理的地方政府通過促進當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的健康發(fā)展和有序競爭來擴大稅基、獲取間接經(jīng)濟利益,則成為“監(jiān)管型政府”,主要的政策工具是通過市場監(jiān)管來完成上級指令。當(dāng)?shù)胤秸馁Y源稟賦和發(fā)展實力較強的情況下,地方政府傾向于以地方經(jīng)濟的主導(dǎo)者自居,謀取一定的發(fā)展自主性。這樣的地方政府為對下代理型政府。與此同此,如該政府積極擴大自身開辦的國有企業(yè),并參與當(dāng)?shù)氐氖袌龈偁?那么該政府就成為“競爭型政府”,具有一定程度的企業(yè)特點。如該對下代理的政府并非顯著增加本地國有企業(yè)比重,或積極促進非國有部門企業(yè)發(fā)展,那么它將傾向于采取地方保護主義的方式來維護當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的利益,以擴大稅基或獲取隱性收益,這就形成了“保護型政府”。應(yīng)該指出,上述政府角色的劃分是用來解釋政府行為內(nèi)在驅(qū)使的“理論原型”。在現(xiàn)實情境中,政府同時具備上述角色,在上述角色的驅(qū)使下行事,但各個角色的側(cè)重點有所差異,最終表現(xiàn)出政府行為模式的差異性。理論原型的價值,就在于發(fā)現(xiàn)其相互獨立的因素,并加以描述、解釋和推斷。(三)地方政府的利益訴求在分析了地方政府的利益導(dǎo)向和雙重角色后,我們再來看看地方政府在利益選擇和角色定位中采取怎樣的行為策略,并受到哪些因素的影響。我們認為下列因素可能是重要的方面。首先,層級化的決策方式使得下級政府在上級決策階段的發(fā)言權(quán)很有限。在政策決策階段,尤其是政策意向的定位中,中國各級政府的決策權(quán)力向上集中,實行下級服從上級的科層結(jié)構(gòu)(胡偉,1998)。決策往往是目標(biāo)導(dǎo)向,由決策部門主導(dǎo),上級政府享有政策制定的主導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)。下級政府有的被有選擇地邀請參與決策,主要作用是提供信息和意見,但沒有實質(zhì)影響決策的能力和權(quán)力。即便政策內(nèi)容損害地方政府利益,地方政府也無法逾越?jīng)Q策部門改變未來決策,只能在現(xiàn)有的政策空間下進行抵抗、變通(Edin,2003;周雪光,2008,2012)。當(dāng)然,由于決策者和執(zhí)行者都是理性的官僚,在決策進行之前,決策部門經(jīng)常通過“摸底”來進行意見的綜合,以防止支付過多的執(zhí)行成本。因此,地方政府具有信息優(yōu)勢和政策執(zhí)行權(quán)。此外,決策部門還通過“動員會”等方式來宣傳和解釋政策的合理性,以獲得執(zhí)行者的支持。因此,地方政府在決策結(jié)構(gòu)中處于被動位置,其地方利益有可能受損,所以可能會在執(zhí)行中出現(xiàn)“道德風(fēng)險”,追求自利。其次,地方政府的利益導(dǎo)向會受到非正式的隱性利益影響。當(dāng)?shù)丶扔械闹贫劝才湃绠a(chǎn)權(quán)格局、地方政企關(guān)系等,是一種長期存在的且含有隱性利益在內(nèi)的非正式制度。不同產(chǎn)權(quán)屬性的企業(yè)和不同層級的政府之間通過產(chǎn)權(quán)利益相互嵌套,彼此共謀。這種長期形成的既有隱性利益,對地方政府是不可缺失的一筆經(jīng)濟利益。此外,長期形成的非正式的合約關(guān)系,例如地方發(fā)展基金、公共事業(yè)投入費,分紅制度等,是現(xiàn)有利益嵌套的制度基礎(chǔ),在此基礎(chǔ)上,決策者和執(zhí)行者都會路徑依賴,追求本級政府利益。例如,政府有收稅的權(quán)力,收稅要依賴于法制和企業(yè)的信息公開程度、企業(yè)經(jīng)濟狀況等真實信息。當(dāng)企業(yè)運作規(guī)范,收稅的成本就很低,但作為轉(zhuǎn)軌時期的中國私營企業(yè)來說,卻很難收取足額的稅收。政企間共謀和之間形成的非正式合約降低了收稅的成本。因此,非正式的制度利益存在,是產(chǎn)權(quán)重置過程中,地方政府維持逐利特性的原因。第三,國有產(chǎn)權(quán)比重對地方政府的行為策略和博弈模式有重要影響。國有產(chǎn)權(quán)的比重和多寡直接決定了地方政府控制本地經(jīng)濟和企業(yè)的能力。國有產(chǎn)權(quán)占絕對優(yōu)勢的地區(qū),地方政府直接控制和主導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟,地方國有企業(yè)在本地市場具有壟斷力。而國有產(chǎn)權(quán)較少的地區(qū),地方政府在行業(yè)中充當(dāng)規(guī)制者或裁判員的角色。在產(chǎn)權(quán)混合的地區(qū),地方政府既是裁判員又是企業(yè)家,國有企業(yè)直接參與本地市場競爭?？傊?國有產(chǎn)權(quán)多寡將深刻影響地方政府的博弈策略。三、煤炭產(chǎn)業(yè)的調(diào)整歷程山西省是煤炭大省,2010年該省煤炭產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量22.3%,煤炭產(chǎn)值占全省GDP的50%以上7。煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和監(jiān)管是該省地方治理的重中之重。改革開放前的山西煤炭產(chǎn)業(yè)長期采用計劃經(jīng)濟管理模式,即煤炭企業(yè)的投資建設(shè)、資源分配、產(chǎn)品定價等都通過國家指令性計劃安排。20世紀(jì)80年代,為適應(yīng)我國的市場經(jīng)濟改革和快速增長的能源需求,煤炭工業(yè)部提出“有水快流”、“國家、集體、個人(煤礦)一起上”的鼓勵方針⑧8,縣、鄉(xiāng)政府與個人紛紛投資建設(shè)小煤礦,煤炭企業(yè)產(chǎn)權(quán)逐漸多樣化。小煤礦的興起使得煤炭產(chǎn)能迅速擴張,一度造成90年代中期煤炭市場供大于求、煤價下跌的局面。伴隨著小煤礦地位的不斷提升,國有煤礦,尤其是國有重點煤礦(俗稱“統(tǒng)配煤礦”,指中央政府所有的國有煤礦),面臨著高煤炭開采成本與低統(tǒng)配煤價格的雙重壓力。中央政府無力負擔(dān)對國有重點煤礦的政策性補貼,1998年,中央決定將94座國有重點煤礦下放給省級政府。2003年后,亞洲金融危機過后的經(jīng)濟復(fù)蘇帶來煤價飆升(圖2),煤炭行業(yè)又成為國內(nèi)投資熱點,大量民間資本涌入山西。與此同時,特重大礦難頻頻發(fā)生,多位省市主政官員被問責(zé)。在上述背景下,山西省煤炭產(chǎn)業(yè)政策進行了一系列調(diào)整。2001～2010年,山西省煤炭產(chǎn)業(yè)進行了3輪整改。第一輪以規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)閉非法煤礦為主,第二輪以煤炭資源市場化和煤礦產(chǎn)權(quán)私有化為主,第三輪則以資源整合、兼并重組為特征。(一)加大政府政策的引導(dǎo)力度,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦產(chǎn)量2001～2005年,山西省出臺一系列政策,關(guān)閉非法礦井,逐步規(guī)范煤礦行業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和“六證”⑨9。同時,政策制定者認為,煤礦規(guī)模越小就越不安全、礦難死亡人數(shù)和煤礦經(jīng)營規(guī)模顯著負相關(guān)。“十五”末期,山西省提出“關(guān)小、改中、建大”的政策思路,引導(dǎo)企業(yè)做強做大,并要求在“十一五”期間淘汰所有年產(chǎn)量9萬噸以下的小煤礦⑩10。2000～2005年,山西省共關(guān)閉了4153個小型煤礦,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的單井年產(chǎn)量由2000年的2.3萬噸提高到2005年的7.48萬噸11。不僅如此,2005年8月再次啟動“三大戰(zhàn)役”,以整合煤炭資源、提高煤炭行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度為目的,再次關(guān)閉非法礦井4876個,重組合法小煤礦1188個12。總體而言,這一階段的產(chǎn)業(yè)政策以規(guī)范行業(yè)、整頓市場、關(guān)閉非法煤礦為主,還未涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。(二)礦權(quán)有償使用制度在第一輪整改過程中,中小煤礦產(chǎn)權(quán)不清的問題逐漸凸顯,特別是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有制煤礦層層轉(zhuǎn)包,不少煤礦主追求短期收益、進行掠奪式生產(chǎn)的現(xiàn)象十分普遍。因此,山西省2006年提出煤炭資源整合和有償使用的政策思路,促進煤炭資源的市場化,并進一步將產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻從單井9萬噸提高到30萬噸,鼓勵企業(yè)自發(fā)進行兼并重組,實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(即“187號文件”)13。這一政策思路集中體現(xiàn)在礦權(quán)改革上?；凇坝泻惝a(chǎn)者有恒心”的理念,煤炭資源市場化的政策將采礦權(quán)和經(jīng)營權(quán)合二為一,由煤礦承包人買下該礦井煤炭資源的采礦權(quán),政府按儲量和煤種的不同收取相應(yīng)的資源價款。采礦權(quán)價款的收取標(biāo)準(zhǔn)由省人民政府根據(jù)市場情況調(diào)節(jié),在縣級國土部門收取采礦權(quán)價款后按照省、市、縣3:2:5比例分配。而采礦人繳納方式可以采取貨幣、轉(zhuǎn)為國有股份或轉(zhuǎn)為國家資本3種方式。在2006年政府出具的采礦權(quán)價款標(biāo)準(zhǔn)中,不同的煤種的平均價格大致在3元/噸左右,平均一個中小型煤礦儲量大約為5000萬噸,通常需要支付1億～2億元資金14。煤炭資源有償使用制度使得民營企業(yè)有了“煤老板”的合法身份15。這一政策首先在山西臨汾進行試點,而后全省推廣。一時間,全國各地民營資本紛紛涌入山西,煤礦的承包人變成了真正的私營煤老板。其中最為出名的溫州“炒煤團”在2005年到2006年兩年間,僅溫州平陽縣水頭鎮(zhèn)進入山西投資煤炭的資金就在300億元以上,在山西估計有500多座溫州人投資的小煤礦,總投資在500億元以上16。但出乎政策制定者的意料,礦權(quán)改革未能抑制重大事故的發(fā)生。2006年底開始到2007年,率先試點煤炭資源有償使用的臨汾市接連發(fā)生蘆葦灘、余家?guī)X、蒲縣、洪洞縣礦難,分別造成24、26、28、105人死亡,臨汾市市長等多名干部被免職或立案偵查。2007年5月,山西黑磚窯事件曝光,山西省省長于幼軍被行政問責(zé),礦權(quán)改革放慢步伐17。(三)政府主導(dǎo)下的兼顧重組由于第二輪整改未見成效,礦難事故不降反升,山西省政府面臨的政治壓力陡然增大。于是,省政府將目標(biāo)轉(zhuǎn)向資源整合和兼并重組,大幅提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻,目標(biāo)在于通過煤炭企業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)和集團化管理來降低安全事故發(fā)生率。2007年底,山西省臨汾市首推“再國有化”的“臨汾模式”,成為山西新一輪兼并重組的發(fā)端和藍本18。2008年上半年,由山西省煤炭廳牽頭組織的考察團對各市縣情況進行了摸底和調(diào)研,并著重考察了臨汾模式。2008年9月2日,山西省出臺《關(guān)于加快推進煤礦企業(yè)兼并重組的實施意見》(晉政發(fā)23號,下文簡稱“23號文件”),指定由6家國有企業(yè)為兼并主體19,將全省2840座煤礦兼并為1500座,并且全面淘汰單井生產(chǎn)規(guī)模30萬噸以下的煤礦。時任省長的孟學(xué)農(nóng)主張,由專家制定煤礦整合方案、自上而下強制性推行上述政策。然而,該政策在大同、長治等市的動員會上遭到了地方政府,尤其是重點產(chǎn)煤縣的激烈反對20。幾天后,9月8日,省長孟學(xué)農(nóng)因一起安全生產(chǎn)事件引咎辭職,“23號文件”被擱淺21。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長、黨組書記王君親自前往山西省赴任,擔(dān)任代省長22?！?3號文件”擱淺期間,作為有著豐富業(yè)內(nèi)經(jīng)驗的王君省長,多次與煤炭行業(yè)資深老專家們座談,探討實施“23號文件”的可能性。2009年2月,山西屯蘭煤礦再度發(fā)生特大礦難,78人死亡。新任省長王君不得不加快煤炭行業(yè)重組的步伐23。2009年4月,山西省政府出臺《關(guān)于進一步加快推進煤炭企業(yè)兼并重組整合有關(guān)問題的通知》(晉政發(fā)10號,下文簡稱“10號文件”),持續(xù)1年多政策醞釀的第三輪整改正式拉開序幕?！?0號文件”大大強化了“23號文件”的做法,將產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻由單井30萬噸大幅提高到90萬噸,煤礦總數(shù)由1500座減少到1000座,為此規(guī)劃部門會同煤炭廳等相關(guān)部門連夜加工重新制定了資源整合的規(guī)劃方案。雖然此次政策力度有所加大,但在政策執(zhí)行策略上,山西省政府做了較大的調(diào)整,讓地方政府成為了兼并重組的執(zhí)行主體,依據(jù)規(guī)劃部門出具的規(guī)劃方案負責(zé)境內(nèi)具體的方案設(shè)計和調(diào)整,而省級政府與專家最終“把關(guān)”。此外,該方案還在原先6家兼并主體的基礎(chǔ)上增加了兩家地方企業(yè),即山西煤炭運銷集團有限公司、山西煤炭進出口集團有限公司,與原先6家合稱“5+2+1”企業(yè),并將兼并主體設(shè)為3層(詳細見第四部分)。政府還陸續(xù)出臺一系列配套政策,強力推進兼并重組的實施過程24。政府主導(dǎo)下的兼并重組立竿見影。“10號文件”發(fā)布僅10個月,山西省政府宣布該省煤炭產(chǎn)業(yè)兼并重組基本完成:全省煤炭企業(yè)由2200多家減至130家,煤礦總數(shù)由2600座減到1053座,70%的礦井規(guī)模達到90萬噸/年以上,30萬噸/年以下的小煤礦全部淘汰25?；仡櫳轿魇?001～2010年間煤炭產(chǎn)業(yè)政策的變遷歷程和第三輪整改的決策過程(圖3),以下3個事實十分清楚。(1)最新一輪的煤炭產(chǎn)業(yè)重組是在行業(yè)規(guī)范初步建立、礦權(quán)改革基本完成的基礎(chǔ)上進行的。到2008年前,山西省已經(jīng)基本建立了較為完善的行業(yè)規(guī)范和監(jiān)管制度,煤炭資源有償使用的制度安排已經(jīng)在全省推廣,煤礦產(chǎn)權(quán)私有化和市場化的過程也基本完成,外地資本如溫州“煤老板”也大量進入山西煤炭產(chǎn)業(yè)。這意味著山西在2009年的兼并重組改革之前已初步具備煤炭市場經(jīng)濟的制度條件。(2)煤炭企業(yè)兼并重組是由于重大安全事故導(dǎo)致官員問責(zé)、進而由省級政府強力主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)重新配置。這首先表現(xiàn)在官員問責(zé)力度大,涉及了多層官員,包括省級官員,并直接導(dǎo)致多項改革提上議程。其次,決策部門(即省級政府)一再提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻,從單井年產(chǎn)量9萬噸到30萬噸、最后到90萬噸,試圖以規(guī)模化生產(chǎn)來降低事故率。占煤炭企業(yè)總數(shù)90%以上的民營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體承包戶被擋在新門檻之外。再次,通過打包煤炭資源、指定國有兼并主體、規(guī)定煤礦兼并價格及指定中介評估機構(gòu)等直接干預(yù)市場的政策手段,決策部門取得了“立竿見影”的政策效果,不到1年就完成了大規(guī)模的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。1547座煤礦被兼并掉,其中1084座被省政府指定的8家國有集團所兼并。重組后的1053個煤礦中有407個由指定的8家國有集團控股經(jīng)營26。此外,強勢的決策部門通過政治施壓使得國有企業(yè)與地方政府快速執(zhí)行政策,甚至對國有企業(yè)兼并數(shù)量進行了任務(wù)下達,對各地政府保留礦井?dāng)?shù)量進行了指標(biāo)控制。這還體現(xiàn)在每季度煤炭兼并重組工作會議的推進和各類下發(fā)文件中“務(wù)必”、“加快”等字眼。因此,不管是“23號文件”還是“10號文件”,從改革者——省級政府角度來看,其政策目標(biāo)是希望更有效率地配置煤礦資源,提高煤炭產(chǎn)業(yè)的集中度,進行規(guī)模化生產(chǎn),以達到安全與發(fā)展共贏,緩解多次官員問責(zé)的燃眉之急。但是,安全與規(guī)模的雙重限定使得政策偏向于國有重點煤礦,其無論從安全還是規(guī)模上的優(yōu)勢都大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與私營煤礦,甚至諸多地方國有煤礦。(3)結(jié)構(gòu)化的共識決策給地方政府創(chuàng)造了逐利空間。追求共識是中國決策過程的基本特征(陳玲、趙靜、薛瀾,2010)。在缺乏共識的情形下,上級政府的決策無法得到下級政府的認同和有效執(zhí)行。例如“23號文件”,在政策制定階段,省政府主要在內(nèi)部機構(gòu)和同級思想庫的范圍內(nèi)討論和確定方案。但最終在面向下級政府的“動員會”上遭到地方政府的激烈反對。修改后的“10號文件”,在兼并重組的政策取向上與“23號文件”完全一致。不同的是,在2009年2月到2009年4月兩個月的政策方案的詳細設(shè)計過程中,省級政府召集省國有煤炭企業(yè)及省內(nèi)重點煤炭企業(yè)、各市煤炭行業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)、各產(chǎn)煤縣主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)各部門負責(zé)人進行了多次洽談和工作推進會27。經(jīng)過多次討價還價,并為了保證政策能夠執(zhí)行下去,最終省級決策者在“23號文件”上進行了兩項重要的政策調(diào)整,與各級政府達成了決策上的共識。重要的政策調(diào)整包括:第一,使地方政府擁有了政策執(zhí)行的主導(dǎo)權(quán)。第二,擴大了兼并主體的范疇。地方政府不僅可以對轄區(qū)內(nèi)的各類煤礦進行打包,也可以對地方國有煤礦,甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦和私營煤礦的兼并重組過程進行調(diào)配,還可以創(chuàng)造條件成為兼并主體,這給予了地方政府一定的逐利空間。此外,針對煤礦安全責(zé)任的問題也幾經(jīng)討論28。最終結(jié)果使得地方政府獲得了爭取自身利益的空間。上述發(fā)現(xiàn)值得深思:重大安全事故頻發(fā),為什煤勾結(jié)”的地方人際網(wǎng)么既有的市場體系和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管不起作用?重大安全事故的頻繁發(fā)生有復(fù)雜的社會、經(jīng)濟的原因,例如與民工流動相關(guān)的戶籍制度和社會保障體系,地方煤礦與地方經(jīng)濟的相互嵌入、“官絡(luò)等等,多種因素不一而足。問題在于,為什么當(dāng)局沒有致力于繼續(xù)強化監(jiān)管、保障產(chǎn)權(quán)、通過市場化的方式促進產(chǎn)業(yè)重組和規(guī)?；a(chǎn),而是采取一種極為激進的、行政的手段進行產(chǎn)權(quán)重置呢?在上述政策的執(zhí)行過程中,基層政府面臨巨大的政策執(zhí)行壓力,不僅需要限時、定量完成上級給定的煤炭資源重組的考核指標(biāo),而且還得兼顧地方企業(yè)利益和經(jīng)濟增長。那么,基層政府究竟采取了什么樣的行為策略?要回答這個問題,首先要弄清楚各地重組前的產(chǎn)權(quán)格局以及地方政府與企業(yè)的利益關(guān)系,才能清楚地理解基層政府的行為策略、限制和邏輯。四、礦產(chǎn)資源方面的利益結(jié)構(gòu)煤炭資源是自然資源性財產(chǎn),煤炭產(chǎn)權(quán)包括煤炭資源所有權(quán)和采礦權(quán)?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》(1996)中規(guī)定,礦產(chǎn)資源歸國家所有,由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán),個人和單位可依法獲得采礦權(quán)。在計劃經(jīng)濟時代,實行的是資源所有權(quán)和采礦權(quán)相結(jié)合的單一國有產(chǎn)權(quán)制度;改革開放初期,資源所有權(quán)和采礦權(quán)一度極為混亂,絕大多數(shù)煤礦沒有國家正式授權(quán)的開采許可。20世紀(jì)90年代后逐漸建立“國家所有,分級管理”的煤礦產(chǎn)權(quán)制度,由各級地方政府負責(zé)煤炭資源所有權(quán)的開發(fā)、規(guī)劃、運營和監(jiān)管。2001～2010年,山西省逐步完善了煤炭資源有償使用和煤礦產(chǎn)權(quán)市場化的政策。在上述體制下,山西省的煤礦經(jīng)營主體大體可分為6類,即(1)中央直屬國有企業(yè)、(2)省屬國有企業(yè)、(3)地市國有企業(yè)、(4)縣國有企業(yè)、(5)二輕集體29與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)及(6)民營煤礦企業(yè)。各級政府不同程度控制著相應(yīng)級別的煤炭經(jīng)營企業(yè),成為“官煤勾結(jié)”最初的制度溫床。例如縣級國有煤礦的利潤往往是縣級政府的預(yù)算外收入,縣政府對其有直接的控制力與管理力,一些縣級國有煤礦礦長和中層干部直接由縣政府任免。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦的利潤歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有,但縣級政府對其也有著間接的控制力。而民營煤礦中的大部分是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦轉(zhuǎn)包改制而成,鄉(xiāng)村集體或占有一定股份,或享有固定分紅和其他回報。這些民營煤礦因此被形象地稱之為“戴紅帽子”的煤礦。2006年煤炭資源有償使用的產(chǎn)權(quán)改革之后,一批民營煤礦正式摘掉了“紅帽子”,成為真正的“民(私)營煤礦”。煤礦開發(fā)的收益體現(xiàn)在稅收、經(jīng)營利潤和資源價款上。煤礦企業(yè)的稅收依據(jù)其產(chǎn)權(quán)性質(zhì),分別向中央、省、市和縣四級財政繳納各類稅目。煤礦企業(yè)的經(jīng)營利潤也依據(jù)產(chǎn)權(quán)屬性不同而分歸不同產(chǎn)權(quán)所有人,如各級政府財政可支配部分國有煤礦的利潤,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民營煤礦收益歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體或個體投資者所有。實施煤炭資源有償使用的政策后,煤炭資源價款在各級政府間進行分配,縣級政府占50%,省級政府占30%,中央政府占20%30。值得注意的是,在山西省重點產(chǎn)煤縣,煤炭產(chǎn)業(yè)稅收往往占財政收入70%以上,煤炭經(jīng)濟在產(chǎn)煤縣縣域經(jīng)濟發(fā)展中的比重呈現(xiàn)逐年上升趨勢。不僅如此,地方煤礦企業(yè)在當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理、以工補農(nóng)、以煤補綠(化)等公共事業(yè)方面均(通過攤派)扮演重要角色。以某縣為例,該縣平均每個縣營礦每年在公共事業(yè)方面的投入約為5000萬～6000萬元;一個30萬噸/年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦,每年在公共事業(yè)方面的投入約為2000萬～3000萬元;一個15萬噸/年的村辦煤礦,每年在公共事業(yè)方面的投入大約500萬～800萬元31。一定程度上講,這些煤礦企業(yè)實際上是產(chǎn)煤縣公共事業(yè)建設(shè)的最主要的資金保障。尤其在中國五級政府、四級財政的體制下,鄉(xiāng)級政府沒有稅收收入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施,例如學(xué)校、公路、醫(yī)院以及養(yǎng)老院等,幾乎全部依賴當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦與私人煤礦的攤派。在就業(yè)方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和民營煤礦是地方農(nóng)村剩余勞動力的主要出口。據(jù)初步估算,一個15萬～30萬噸小型煤礦大約可容納80～100人就業(yè)。不過,經(jīng)多年發(fā)展,山西重點產(chǎn)煤區(qū)屬地的農(nóng)村剩余勞動力大多不再下井從事高危險一線工作,而單純從事井上二線作業(yè),如洗煤、煉焦、煤炭運輸?shù)裙ぷ鳌４蟛糠志伦鳂I(yè)人員是來自河南、安徽、河北等鄰近省份農(nóng)村地區(qū)的務(wù)工人員。由于地方政府的財政收入、基礎(chǔ)建設(shè)和就業(yè)高度依賴本級國有或集體企業(yè),而非在當(dāng)?shù)剡\營的央企和省屬企業(yè),因此兼并重組的煤改政策觸及地方政府的核心利益。同時,中央和省屬企業(yè)與地方政府也有著錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系,使得地方政府的行為策略更加多樣化。此輪重組中,省政府直接指定了8家兼并主體(即兼并重組中的買方)。其中有5家省屬礦務(wù)局、2家省屬集團公司和1家中央企業(yè),簡稱“5+2+1”32。地方政府長期以來和這三類企業(yè)存在親疏遠近的關(guān)系。(1)兼并主體中的“5”指5家省屬國有煤炭企業(yè)(俗稱“礦務(wù)局”),其行政級別與地級市級別等同,其經(jīng)營利潤作為省級政府的預(yù)算外收入,因而被稱為“省長的錢袋子”33。也正是上述原因,礦務(wù)局與屬地政府的關(guān)系向來較為緊張,一旦礦區(qū)內(nèi)發(fā)生房屋裂縫、公路坍塌、水井干涸等煤地糾紛(由于地下煤炭開采造成地面上的土地和設(shè)施破壞),屬地政府往往由于行政級別的緣故無力與礦務(wù)局進行討價還價,只能“打碎牙齒往肚里咽”;然而,在土地劃撥、水電供應(yīng)、行政審批等涉及地方政府行政管轄權(quán)的事項中,屬地政府也可對礦務(wù)局形成一定掣肘。因此,省礦務(wù)局與屬地政府長期以來形成了矛盾和制衡的關(guān)系。(2)兼并主體中的“2”是另外兩家省屬企業(yè),即山西省煤炭進出口集團和山西省煤炭運銷集團,它們則與地方政府形成了利益共享的合作關(guān)系。這兩家企業(yè)原本以煤炭貿(mào)易和煤炭運輸為主業(yè),在企業(yè)擴張的過程中投資、兼并了多處地方煤礦,進而成為除五大礦務(wù)局以外的大型煤業(yè)集團。與礦務(wù)局不同的是,由于業(yè)務(wù)形態(tài)的緣故,這兩家企業(yè)在山西各市縣都建立了相應(yīng)的運輸和分銷機構(gòu),因為也為縣市各級政府創(chuàng)造了稅收和預(yù)算外收入。例如,山西煤運集團的子公司包括各地的市煤運、縣煤運等,其經(jīng)營效益與地方政府財政有直接的關(guān)系,因此煤運集團不僅是“省長的錢袋子”,也同時是“市長、縣長的錢袋子”。(3)兼并主體中的“1”是一家中央國有企業(yè)——中國中煤能源集團有限公司34。中煤集團在山西朔州市已經(jīng)擁有一家子公司,即中煤平朔煤業(yè)有限責(zé)任公司。平朔礦區(qū)不僅為全國13個煤炭大基地之一,基本覆蓋了所在地區(qū)朔州市轄區(qū)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)煤田,也是我國改革開放以后第一個最大的中外(美)合作項目。因其地位顯赫,山西省政府將該企業(yè)納入兼并主體的范疇。而中國還有一家煤炭行業(yè)的央企——神華集團35,由于神華并未申請作為兼并主體來參與重組,其在山西境內(nèi)的下屬煤礦保德煤礦得以“單獨保留”,即不參與兼并和被兼并。“10號文件”規(guī)定,除了指定的這8家中央和省屬國有企業(yè)外,達到特定生產(chǎn)規(guī)模的地方國有企業(yè)和民營企業(yè)理論上講也可能成為兼并主體36。但實際上能夠達到該規(guī)模門檻的企業(yè)數(shù)量極為稀少。最終,數(shù)量眾多的市縣國有煤礦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦和民營煤礦因其生產(chǎn)規(guī)模過小,成為被兼并重組的對象,或者干脆被政策性關(guān)閉。對于作為被兼并對象的小型煤礦,選擇與誰兼并是個兩難問題:倘若被指定的“5+2+1”企業(yè)兼并,此類企業(yè)資產(chǎn)雄厚、投產(chǎn)快、審批手續(xù)便捷,便于盡快恢復(fù)生產(chǎn)。但重組后原所有人的自主權(quán)較弱,加上稅收嚴(yán)格、未來可支配利潤少;倘若被市縣國有煤礦兼并,此類企業(yè)的好處是人際熟、保留的自主權(quán)較強,甚至能夠大體保留原有管理團隊和務(wù)工人員,稅收亦可與地市政府協(xié)商,但地方國有企業(yè)財力有限,投資少、投產(chǎn)晚。實際上,由于煤炭資源按照煤層和地理位置被“打包”后重組,單個小型的煤礦的選擇極為有限。五、礦產(chǎn)資源豐富山西省的煤炭重組政策主要由縣級政府來負責(zé)具體實施。我們以山西省晉城市為例,觀察該市各個產(chǎn)煤縣的政策執(zhí)行策略。晉城市是山西省產(chǎn)煤大市,全市約一半(49%)的土地面積下面蘊藏著豐富的煤層,煤礦稅收占全市財政收入的近70%37。晉城市下轄澤州、高平、陽城、沁水、陵川、開發(fā)區(qū)和城區(qū)等7縣(區(qū)),除開發(fā)區(qū)和城區(qū)外,其余5縣均為山西省重點產(chǎn)煤縣。晉城市轄區(qū)范圍內(nèi)還有一個市屬國有煤礦(蘭花集團)和一個省屬礦務(wù)局(晉煤集團)。縣級以下煤礦的產(chǎn)權(quán)狀況,各縣形態(tài)各異。例如,陽城地方煤礦以國有和集體所有為主;高平和澤州則是國有、集體與個體所有的混合區(qū)域;沁水、陵川和城區(qū)以個體所有制為主,大部分煤礦是民營煤礦。重組后,晉城市煤礦數(shù)量從385個減少到129個,被兼并的259個煤礦全部都是縣級以下地方煤礦,市級國有礦的數(shù)量反而從11個增加到15個(見表1)。觀察晉城市各縣的煤礦重組過程,具有重要的典型意義。(一)地方兼并企業(yè):性質(zhì)、規(guī)模和規(guī)模地方政府既是上級政府的代理人,執(zhí)行上級政府制定的政策,同時又是地方經(jīng)濟利益的代表,是追求經(jīng)濟利益最大化的自利者。地方政府的雙重身份決定了政策執(zhí)行的雙重策略。在煤炭產(chǎn)業(yè)重組炭資源“打包”,并負責(zé)落實和推進兼并重組38。于是,一個策略問題產(chǎn)生了:縣級政府優(yōu)先選擇誰來兼并本地煤礦?可供選擇的兼并主體有央企、省屬國有企業(yè)、市屬國有企業(yè)、縣屬國有企業(yè)、大型民營企業(yè)等。那么現(xiàn)實情況怎么樣呢?政策的具體執(zhí)行過程中,縣級政府負責(zé)將轄區(qū)內(nèi)的煤晉城市原有煤礦385座,根據(jù)政策要求,重組后應(yīng)削減到129座?！?0號文件”規(guī)定了三類兼并主體:一是“5+2+1”的省企和央企。二是“年產(chǎn)量300萬噸以上規(guī)模,且至少包含一個單井年產(chǎn)120萬噸煤礦的地方骨干企業(yè)”,全市只有1家市屬國有企業(yè)(蘭花集團)符合條件。三是“由地方政府提出的,原則上包含一個單井年產(chǎn)90萬噸煤礦,且重組后年產(chǎn)量不低于300萬噸規(guī)模的地方新建企業(yè)”。以上條件中,第一類和第二類都是上級政府所屬的國有企業(yè),只有第三類企業(yè)給各縣留有回旋空間(前提是該縣已經(jīng)擁有年產(chǎn)90萬噸以上的煤礦)。那么究竟有多少家地方企業(yè)有條件變?yōu)椤暗谌惣娌⒅黧w”呢?統(tǒng)計表明,重組前,晉城市轄區(qū)內(nèi)達到單井90萬噸生產(chǎn)規(guī)模的地方煤礦僅有4座(不含市級及以上國有煤礦),其中3座縣級國有煤礦、和1個民營煤礦。于是,以僅有的3座縣級國有煤礦為基礎(chǔ),陽城、高平、澤州三縣分別成立了由縣級政府控股的陽泰公司、科興公司和天泰公司39。另一個民營煤礦屬于沁和能源集團,后者也經(jīng)過整合擴建后擠進地方兼并主體行列。有意思的是,不具備條件的縣政府也不甘落后,通過與省政府討價還價、特批等方式組建新的地方兼并主體。例如,陵川縣合并、擴建了當(dāng)?shù)貛讉€“單獨保留”40的股份制煤礦,成立了由陵川政府控股的崇安公司。陽城縣北留鎮(zhèn)還整合了當(dāng)?shù)?家股份制煤礦,成立全省唯一一家特批的、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控股的兼并主體,即皇城相府(集團)有限公司。此外,在煤炭企業(yè)兼并重組過程中還有一類特殊的企業(yè),包括中外合資企業(yè)(亞美大寧)、中央控股企業(yè)(天地王坡、保利平山)和民營企業(yè)(青龍同昌)等41。這幾家企業(yè)僅作為“單獨保留”礦井而存活,或僅兼并了極少量相鄰小礦(或政策性關(guān)閉小礦)。幾乎沒有真正參與這場重組盛宴。最終,重組后的晉城市煤炭產(chǎn)業(yè)只剩下14家企業(yè),控制了全市129個地方煤礦,如表2所示。上述14家企業(yè)中,省屬國有企業(yè)3家,整合煤礦占地方礦井總數(shù)48.1%,占總產(chǎn)能43.5%;縣國有企業(yè)4家和市國有企業(yè)1家,整合煤礦占礦井總數(shù)39.5%,占總產(chǎn)能39.8%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和民營企業(yè)3家,整合煤礦占礦井總數(shù)10.1%,占總產(chǎn)能9.6%;央企控股企業(yè)和中外合資企業(yè)3家,整合煤礦占礦井總數(shù)2.4%,占總產(chǎn)能7.1%。至此,結(jié)果顯然易見!省、市、縣各級國有企業(yè)是地方煤礦重組的最大贏家,其產(chǎn)能比例從28.7%飆升至83.3%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和民營企業(yè)大幅縮減,從66.9%跌落到9.6%;中央控股企業(yè)和中外合資企業(yè)似乎“置身事外”,變化甚微(圖4)。從結(jié)果中還可以看出,縣政府在政策執(zhí)行過程中采取了雙重策略:一方面按照省政府“10號文件”的要求,基本實現(xiàn)了省級國有的兼并份額;另一方面,還通過組建新企業(yè)擴大了縣級國有的份額。這雙重策略折射出地方政府的雙重身份:前者體現(xiàn)出縣級政府是上級政府的代理機構(gòu),履行上級政府制定的產(chǎn)業(yè)政策;后者體現(xiàn)出縣級政府作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟或政府自身的利益代表,追求地方利益的最大化。(二)反復(fù)強調(diào)政策執(zhí)行結(jié)果的分析。在政策那么,具有代理人和自利者雙重屬性的政府行動者,在產(chǎn)權(quán)重置過程中會有哪些不同的表現(xiàn)呢?地方政府在產(chǎn)權(quán)重置過程中究竟傾向于直接利益還是間接利益,取決于其自身國有產(chǎn)權(quán)比重的變化。若地方政府自身國有產(chǎn)權(quán)比例在重組后顯著下降,則我們認為,該政府呈現(xiàn)出為追求間接利益的自利取向。若地方政府自身國有產(chǎn)權(quán)比例在重組后顯著增加,則我們認為,該政府呈現(xiàn)出為追求直接利益的自利取向。地方政府在產(chǎn)權(quán)重置中究竟是對上代理還是對下代理,情況則比較復(fù)雜。由于所有縣都被要求增大上級國有產(chǎn)權(quán)比重,因此,我們無法單純從上級國有比重的增減來區(qū)分代理類型。而且,各縣因資源稟賦和政策門檻的限制,能夠完成上級國有產(chǎn)權(quán)比例有所不同。因此,我們引入一個情景估測指標(biāo)。依據(jù)“10號文件”的政策門檻要求和晉城市轄區(qū)內(nèi)385座煤礦的具體規(guī)模和大小,我們可以估算出每個縣若完全按照上級政策要求執(zhí)行的結(jié)果,即本縣轄區(qū)內(nèi)上級國有產(chǎn)權(quán)(省、市)的規(guī)劃產(chǎn)能Mi(推測值)見表4,而實際執(zhí)行結(jié)果中上級國有產(chǎn)權(quán)的規(guī)劃產(chǎn)能Ti(實際值)見表3。則本縣的對上代理完成率(完成上級國有占可完成上級國有的比率)為Ti/Mi。若某縣的Ti/Mi值大于六縣平均值則認為該縣的代理類型為對上代理,反之則為對下代理。通過數(shù)據(jù)分析,我們得知各縣煤炭產(chǎn)業(yè)重組完成后新的產(chǎn)權(quán)比例如表3所示,估算的各地方政府完成上級國有產(chǎn)權(quán)的比例和規(guī)劃產(chǎn)能如表4所示。綜合分析地方政府的利益導(dǎo)向和代理類型,結(jié)果如圖5所示。圖5非常清楚呈現(xiàn)了雙重角色下各縣角色的不同。作為“監(jiān)管型政府”的沁水、城區(qū)兩縣,由于缺乏強有力的資源稟賦和發(fā)展實力,地方政府則通過促進當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展和有序競爭來擴大稅基、獲取間接經(jīng)濟利益,其對上代理的特征使得政府表現(xiàn)出強硬的市場規(guī)制者角色。作為“競爭型政府”的高平、澤州、陵川等縣區(qū),呈現(xiàn)出典型的對下代理且政府自身逐利特征。地方政府利用其對下代理職能,以地方經(jīng)濟發(fā)展和公共利益為由,對市場進行巧取豪奪,使得地方國有部門的市場份額和經(jīng)濟利益得到大大強化。政府傾向于以地方經(jīng)濟的主導(dǎo)者自居,呈現(xiàn)出典型的企業(yè)家特點。作為“保護型政府”的陽城縣,在對下代理的同時,為了轄區(qū)內(nèi)企業(yè)和公眾利益,并不顯著增加自身國有產(chǎn)權(quán)比重,而是對非國有產(chǎn)權(quán)進行一定程度的保護。因此,“保護型政府”慣于采用地方保護主義的方式來維護當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的利益,以擴大稅基或獲取隱性收益的方式賺取間接利益。(三)政府對市場的干預(yù)然而,地方政府角色差異的背后顯現(xiàn)的是其對市場干預(yù)方式的不同。在計劃經(jīng)濟中,國家完全掌控經(jīng)濟部門,不存在競爭市場,政府對經(jīng)濟的干預(yù)是全方位的(McMillanandNaughton,1992)。在私有化程度居中的市場經(jīng)濟中,政府擁有國有的戰(zhàn)略部門,在關(guān)鍵行業(yè)中具有壟斷特權(quán),在市場競爭中不僅是裁判員還是運動員。因此,政府對市場的干預(yù)多為導(dǎo)向型,指導(dǎo)市場競爭(Rosovsky,1972;Amsden,2001;Okhmatovskiy,2010)。在私有化程度很高的市場經(jīng)濟中,政府對市場的干預(yù)僅為規(guī)制性,為市場經(jīng)濟提供制度保障,因此政府對市場的干預(yù)多在于制度或政策層面(Russo,2001;Shaffer,1995;Shleifer,1998)。晉城市各縣的煤炭產(chǎn)業(yè)中,陽城以國有制和集體所有制為主,澤州和高平是國有、集體和民營的混合體制,而沁水則是民營為主。那么,在執(zhí)行煤炭產(chǎn)業(yè)重組中,國有制份額的多寡是否會影響政策執(zhí)行的結(jié)果呢?研究表明答案是肯定的。下面我們對各縣政策執(zhí)行的差異化策略展開分析。1.陽城縣與外資企業(yè)“包”的重組陽城縣內(nèi)所有煤礦均屬國有制或集體所有制,縣政府在該縣的煤炭產(chǎn)業(yè)中擁有非常強的控制權(quán),政府直接主導(dǎo)了產(chǎn)業(yè)重組的全過程。重組前全縣共有煤礦74個,其中縣國有煤礦共13個,二輕礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦61個。在前期煤炭資源“打包”的過程中,為保證本地經(jīng)濟利益和本地職工就業(yè)問題,陽城縣基本保留了經(jīng)濟效益和生產(chǎn)條件較好的礦井42。陽城共有29個“包”,其中全部的縣級國有煤礦被打成12個“包”,并重組在一起成立了“陽泰公司”。而其余17個“包”則被“5+2+1”省屬企業(yè)、市屬國企和1家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分別兼并43。陽泰集團之所以沒有兼并掉當(dāng)?shù)厮械泥l(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦,主要是因為成本和安全兩方面的考慮。如果全部兼并,陽泰公司將要支付高達20多億元的社會集資款44,并要承擔(dān)諸多生產(chǎn)條件不佳礦井的安全責(zé)任,所以最終基于政治利益和經(jīng)濟利益的雙重考慮選擇了放棄,優(yōu)化了結(jié)果。不僅如此,陽城縣還需要給予省級政府面子,歡迎各類省屬企業(yè)入駐,并指派部分“包”給省屬企業(yè)。在此過程中,縣政府為了防止在縣域煤炭行業(yè)內(nèi)一家獨大,縣政府無法做主的局面產(chǎn)生,縣政府同時引入了省屬企業(yè)晉煤集團和煤運公司,此外還照顧了市屬企業(yè)蘭花集團。之所以煤運公司兼并數(shù)量遠大于晉煤集團是因為選擇煤運公司可以更多地保持原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的管理團隊和職工,穩(wěn)定就業(yè),并且縣政府可以繼續(xù)通過煤運公司的子公司獲取利益。重組完成后,陽城縣的地方煤礦產(chǎn)能由縣國有占35.4%、集體所有制占64.6%的格局變?yōu)榱耸?、市國有、縣國有和集體所有制分別占46%、3.6%、37.6%,12.7%。縣政府的策略是完全保留原有縣國有煤礦,通過“資源打包”少量擴張了縣級國有的產(chǎn)能和比例,同時保留了一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦(見表3、表5)。大部分的集體所有制煤礦則成為縣政府用來平衡各級國有和向上層政府示好的工具。2.煤運公司的并購澤州縣的煤炭產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)混合所有制的特征,且個體民營煤礦占多數(shù)。重組前全縣共106座煤礦,其中縣級國有煤礦9座,二輕集體礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦3座,個體民營煤礦94座,產(chǎn)能分別占17.8%、6.3%和75.9%。在本級國有比重不占優(yōu)勢的情況下,澤州縣政府運用“企業(yè)家”思維,采取合資策略,爭取本級政府的最大化利益。具體做法是與晉煤集團進行商業(yè)談判,以4個縣國有煤礦入股,與省屬國有企業(yè)晉煤集團合資成立“天安公司”,其中澤州縣政府持股49%,晉煤集團控股51%。天安公司兼并了本地30個煤礦“包”中的21個“包”,共計56座煤礦,占當(dāng)?shù)乜偖a(chǎn)能的一半以上。由于當(dāng)?shù)厮綘I煤礦與地方政府長期而穩(wěn)定的合作關(guān)系,故而紛紛加入“天安公司”。為此,晉煤集團向天安公司注資30多億元,且按照每噸煤26元/年的額度向縣政府支付優(yōu)先股紅利,用以支持當(dāng)?shù)毓彩聵I(yè)基金和行政費用45。根據(jù)測算,在兼并重組之前,晉煤集團支付的地方公共事業(yè)經(jīng)費約每噸煤11元/年,因此,差額部分(15元/噸年)相當(dāng)于政府通過天安公司獲得的投資收益46。“天安模式”的特殊之處在于政府不僅獲得了煤炭資源的收益,也巧妙地轉(zhuǎn)移了建設(shè)投資成本和安全生產(chǎn)的責(zé)任。這種半透明的參股方式使得縣政府極大擴張了自身利益。澤州縣剩余的9個煤礦包中,5個被縣政府新成立的控股企業(yè)“天泰公司”重組,3個被省屬企業(yè)煤運公司兼并,另有1個煤礦包為央企控股企業(yè)所有47。重組后,澤州縣政府控制的當(dāng)?shù)孛禾慨a(chǎn)能約占46.9%(含縣政府通過天安公司控制的產(chǎn)能),遠遠高于原先的17.8%,成為重組的大贏家(見表3、表6)。同樣基于政治收益的考慮,澤州縣政府還歡迎了另外一家省屬國有煤運公司的入駐。與澤州縣類似,高平的煤炭產(chǎn)業(yè)也呈現(xiàn)混合所有制的特征,重組前當(dāng)?shù)毓灿?04座煤礦,其中縣國有煤礦6座,二輕集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦12座,個體民營煤礦86座,產(chǎn)能分別占18.43%、13.82%和67.7%。高平縣政府先在縣國有煤礦的基礎(chǔ)上成立“科興公司”,由縣政府控股,然后再通過科興集團兼并縣國有煤礦和資源好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和民營煤礦。另外,也是本著對政治收益(服從上級、安全生產(chǎn)和本地穩(wěn)定)的考慮,縣政府也積極促成了省屬煤運公司和市屬蘭花集團對本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦和民營煤礦的兼并。因為,比起五大礦務(wù)局來說,選擇煤運公司可以更大程度上保持這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦和民營煤礦的原有員工格局,維持地方就業(yè)穩(wěn)定,情況和陽城類似。在此過程中,高平市政府充當(dāng)起這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦和民營煤礦的話語代表,與各大主體進行商業(yè)談判,以政府姿態(tài)幫助這些小煤礦尋找到更好的買家,并與各大主體協(xié)商了重組后對地方公共事業(yè)經(jīng)費支付的問題。重組后縣國有的煤炭產(chǎn)能從18.43%提高到45%(見表3、表7)。青龍同昌煤礦成為該縣唯一單獨保留的民營煤礦,且規(guī)劃產(chǎn)能從30萬噸擴大到90萬噸48。以上分析,我們可以看出澤州、高平兩縣政府在執(zhí)行上級產(chǎn)業(yè)政策的同時,還表現(xiàn)出非常強的企業(yè)家特征,政府自利傾向非常大,成為兼并重組中的贏家,使用的執(zhí)行手段為“商業(yè)談判”。3.黨組織行為的分析沁水縣的煤炭產(chǎn)業(yè)以個體和股份制為主,大部分地方煤礦是民營企業(yè)。重組前,沁水縣共有44座煤礦,總產(chǎn)能1404萬噸/年,其中縣國有煤礦4座,二輕集體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦2座,民營煤礦38座,比例為11.6%、3.2%、85.2%。重組過程中,沁水縣共組成了20個煤炭資源“包”,其中9個被“5+2”省屬國有企業(yè)兼并,2個被市屬國有企業(yè)兼并,8個被民營企業(yè)兼并,另有1個為央企控股煤礦所有(單獨保留)。重組后,縣國有比重從11.6%下降到0,民營比重從85.2%下降到42.1%(見表3、表8)。沁水縣政府的策略與鄰縣顯著不同,縣國有的產(chǎn)能比重不但沒有增加,反而徹底減少到零49。在兼并重組過程中,縣政府主要發(fā)揮指令和協(xié)調(diào)的功能,將大小肥瘦的煤礦搭配組合成“包”,然后分配給兼并主體。當(dāng)?shù)厝税堰@種做法叫做“拉郎配”?？h政府還召開多次兼并重組洽談會,邀請兼并主體和被兼并主體雙方參加,進行洽談協(xié)商。另外,上一輪資源有償使用致使資源豐富的沁水吸引了大量溫州商人投資,這些民營煤礦,有的還處于投資建設(shè)期、尚未投產(chǎn)獲利就面臨兼并重組,引起“煤老板”們的極大不滿?？h政府要說服這些外地“煤老板”不是一件容易的事兒,只能通過“連哄帶嚇唬”50。因為多數(shù)民營煤礦在審批手續(xù)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移及債權(quán)債務(wù)方面存在混亂,而且有的還有過偷稅漏稅等非法經(jīng)營的行為,縣政府借機施壓,才完成了兼并重組的任務(wù)。沁水縣為什么沒有趁機擴張縣級國有的產(chǎn)能呢?重組前,沁水縣政府擁有的4個國有煤礦均未超過30萬噸/年的產(chǎn)能,根本不具備成立新的兼并主體條件,且政府在沁和能源集團已擁有18.5%的股權(quán),實則隱性持股。重組后,這4個縣國有煤礦則分別被沁和能源(2個)、晉煤集團(1個)、進出口集團(1個)等兼并。沁水縣的策略是在自身無法創(chuàng)造條件獲得利益的情況下,做好規(guī)制者的角色,通過施壓或強制命令的方式積極完成上級政府任務(wù)。利用拉郎配的模式讓資源稟賦差的民營煤礦找到買家,并將一部分縣國有和資源好的民營煤礦配給了縣政府隱性持股的民營主體。不難看出,沁水縣政府角色更多的表現(xiàn)為規(guī)制者,政府自利程度較小。陵川縣的地方煤礦也以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和個體民營為主。重組前共有27個煤礦,國有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和民營煤礦各占13.1%、20.2%和66.7%。但是由于陵川地處山區(qū),煤炭資源儲量不多、開采條件不好,沒有哪家大企業(yè)愿意來兼并。而當(dāng)?shù)匾矝]有任何一個煤礦達到90萬噸規(guī)模,或者有足夠財力兼并其他煤礦。因此,在晉城市政府的建議下,陵川縣將所有的縣國有煤礦整合成崇安公司,然后再由崇安公司兼并掉轄區(qū)內(nèi)所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體與民營煤礦。重組后,崇安公司的規(guī)劃產(chǎn)能達到375萬噸,勉強夠上300萬噸的企業(yè)門檻51。城區(qū)(縣級)轄區(qū)內(nèi)的大部分煤礦都是民營礦,儲量也非常少,全部煤礦整合到一起,產(chǎn)能也達不到300萬噸的門檻。因此,該區(qū)不可能成立新的兼并主體(無論國有還是民營)。不過,城區(qū)地處平原,煤礦開采條件比陵川好。最終情形是,在市政府的撮合下,所有煤礦都被區(qū)政府“指派”兼并給省屬企業(yè)晉煤集團52。通過分析各地產(chǎn)權(quán)重組情況,可以十分清楚地揭示各地政府的行為策略,該策略可以從兩個方面來闡述。一方面,我們再次印證了地方政府作為代理人和自利者的雙重身份,地方政府的目標(biāo)函數(shù)中包含經(jīng)濟收益、政治收益,而政治收益表現(xiàn)在服從上級,取得政績;安全生產(chǎn)、避免問責(zé);就業(yè)穩(wěn)定、獲得群眾支持等方面。具體表現(xiàn)在:(1)各縣均有50%左右的煤炭資源被省市兩級國有企業(yè)占有。只有在資源稟賦很差(如陵川縣)的情況下,上級國有企業(yè)才沒有染指地方煤礦。這說明各縣作為上級政府“代理人”的方面,相互看齊,保持策略一致。(2)各縣成立了一批新的縣級國有企業(yè)(成為兼并主體),以保留和擴大縣級政府的自身利益,并控制了各地約40%以上的煤炭資源。各縣通過成立“國門新貴”(科興、天泰、陽泰