為加強煙草行業(yè)內部財務管理和審計監(jiān)督國家局

為加強煙草行業(yè)內部財務管理和審計監(jiān)督國家局國煙財〔2005〕533號國家煙草專賣局關于印發(fā)《煙草行業(yè)加大內部財務治理和審計監(jiān)督的實施意見》的通知行業(yè)各直屬單位：為加大煙草行業(yè)內部財務治理和審計監(jiān)督，現(xiàn)將《煙草行業(yè)加大內部財務治理和審計監(jiān)督的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）印發(fā)給你們，請認真貫徹落實，并轉發(fā)所屬各獨立核算單位（含多元化投資企業(yè)和未取消法人資格的縣級公司）和實行獨立核算的非法人單位（含縣級營銷中心和卷煙總廠所屬分廠）。各單位要按照《實施意見》的要求，結合本地、本單位的實際情形，制定具體的、可操作性的實施細則，并認真執(zhí)行。二○○五年八月二十三日（此件可上網(wǎng)）主題詞：財務審計意見通知分送：國家局（總公司）領導，機關各部門、各單位。國家煙草專賣局辦公室2005年8月24日印發(fā)打字：吳迪校對：嚴劍秋（共印14份）煙草行業(yè)加大內部財務治理和審計監(jiān)督的實施意見財務治理和審計監(jiān)督是煙草行業(yè)內部治理監(jiān)督體系的重要組成部分。加大財務治理和審計監(jiān)督是堅持和愛護國家煙草專賣制度的本質要求，是國家利益至上、消費者利益至上共同價值觀的具體體現(xiàn)，是愛護行業(yè)形象、推進煙草行業(yè)健康進展的重要保證。為認真貫徹落實煙草行業(yè)加大內部治理監(jiān)督會議精神，鞏固行業(yè)審計成果，增強內部監(jiān)管意識，切實加大財務治理、規(guī)范會計核算、強化內部審計監(jiān)督，充分發(fā)揮財務治理和審計監(jiān)督在行業(yè)內部治理監(jiān)督體系中的關鍵性作用，現(xiàn)提出如下實施意見。一、建立“分級監(jiān)管、權責一致”的財務治理和審計監(jiān)督體制（一）為滿足煙草行業(yè)深化改革和健康進展的要求，要在行業(yè)內逐步建立起具有煙草特點的“兩級治理、三級核算”的財務治理體制和與之相習慣的內部審計監(jiān)督體制。（二）國家局（總公司）在抓好本級財務治理和審計監(jiān)督的同時，加大對涉及行業(yè)全局性、戰(zhàn)略性、長遠性、前瞻性的重大財務審計咨詢題研究，從宏觀上對全行業(yè)的財務審計工作提出指導意見。同時，按照隸屬關系和資產關系對省級局（公司）、省級工業(yè)公司進行財務治理和審計監(jiān)管。（三）省級局（公司）、省級工業(yè)公司代表國家局（總公司）對所屬工商企業(yè)進行監(jiān)管。省級局（公司）、省級工業(yè)公司要切實轉變職能，在抓好本級財務治理和審計監(jiān)督的同時，加大對所屬工商企業(yè)的監(jiān)管，確保國有資產保值增值。在強化監(jiān)管職能的同時，充分落實企業(yè)生產經(jīng)營自主權，不干預正常生產經(jīng)營活動。企業(yè)在行使企業(yè)生產經(jīng)營自主權的同時，承擔國有資產保值增值的責任。（四）地市級公司、卷煙工業(yè)企業(yè)是市場經(jīng)營主體和獨立核算的差不多單位。地市級公司、卷煙工業(yè)企業(yè)在自覺同意上級主管單位監(jiān)管的同時，要加大企業(yè)內部操縱，加大生產經(jīng)營活動的財務治理和審計監(jiān)督，突出抓好對營銷中心和卷煙分廠等非獨立核算單位的治理和監(jiān)督，防止國有資產流失。二、強化全面預算治理（一）各單位都要建立預算治理委員會，建立、健全和完善預算治理各項規(guī)章制度。預算治理委員會要切實履行職能，把預算治理作為加大生產經(jīng)營治理和實施內部操縱的主線。（二）在全行業(yè)構建總公司、省級公司和工商企業(yè)三級預算治理體制，預算實行分級審批制。各省級局（公司）、省級工業(yè)公司負責編制本級預算，報總公司審批。各地市分公司和卷煙工業(yè)企業(yè)負責編制企業(yè)經(jīng)營預算，分別報省級局（公司）和省級工業(yè)公司審批。企業(yè)的預算必須通過職工代表大會的審議批準。（三）預算要分級治理，突出重點。省級局（公司）和省級工業(yè)公司在重點抓好本級經(jīng)費預算的同時，抓好對下屬企業(yè)預算的監(jiān)管；地市分公司和卷煙工業(yè)企業(yè)作為市場經(jīng)營主體，重點抓好企業(yè)經(jīng)營預算。（四）各單位一切生產經(jīng)營活動必須全部納入預算治理，突出全面性、全過程性和全員性。預算要細化到具體項目和用款單位，同時要將年度總預算按照季度和月度進行分解，提升預算的執(zhí)行力。（五）預算編制要講求科學，業(yè)務預算采納彈性預算的方法，專項預算采納零基預算的方法，經(jīng)費預算采納固定預算的方法。（六）對外投資、差不多建設、技術改造和信息化工程項目等資本性支出第一按照行業(yè)規(guī)定的投資治理權限實行審批。項目批準后納入年度預算，未立項的資本性支出不得納入預算。（七）為強化預算治理，必須建立嚴格的資金審批制度，明確審批權限，嚴格審批程序。已列入預算的開支項目，要嚴格按照資金的審批權限進行審批，不承諾先開支再補報手續(xù)。（八）經(jīng)預算治理委員會批準的預算方案，必須嚴格執(zhí)行，愛護預算的嚴肅性。沒有預算，不得開支。任何人都無權超出預算，決定開支的范疇和標準。（九）預算批準后，原則上不予調整。由于預算執(zhí)行單位在執(zhí)行中因市場環(huán)境、經(jīng)營條件、政策法規(guī)等發(fā)生重大變化，致使預算的編制基礎不成立，或者將導致預算執(zhí)行結果產生重大偏差的，必須通過預算治理委員會按照規(guī)定程序對預算進行調整。（十）預算治理委員會定期對預算執(zhí)行情形進行檢查、考核，及時發(fā)覺并糾正預算執(zhí)行中存在的咨詢題，把預算執(zhí)行的準確性、預算編制的科學性和預算程序的規(guī)范性作為考核的重點內容。預算執(zhí)行的結果要與考核獎懲措施掛鉤。三、切實加大資金監(jiān)管（一）資金是行業(yè)內部財務審計監(jiān)管的重點。要逐步建立資金有效監(jiān)管的網(wǎng)絡體系，著重從資金的安全性、規(guī)范性、有效性角度加大監(jiān)管。（二）地市級公司和卷煙工業(yè)企業(yè)既是市場經(jīng)營的主體，又是差不多核算單位和資金治理的主體。省級局（公司）、省級工業(yè)公司要切實轉變職能，采取有效方法和手段，在保證企業(yè)資金所有權、使用權的同時，加大對所屬工商企業(yè)資金的監(jiān)管。國家局（總公司）負責對全行業(yè)的資金治理提出指導方案。（四）認真抓好結算環(huán)節(jié)的資金監(jiān)管。各企業(yè)、各單位要抓住行業(yè)內部結算和外部結算的要緊環(huán)節(jié)，規(guī)范結算程序，加大對重點資金和大額資金結算的監(jiān)管：商業(yè)企業(yè)重點把好貨款回收關；工業(yè)企業(yè)重點把好原輔材料采購關和基建工程關。（五）認真抓好資金使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管。各企業(yè)、各單位要建立健全資金開支的審批方法，明確單位內部資金審批的權限。實行嚴格的授權批準制度。資金的使用必須認真執(zhí)行國家局“四個嚴禁”的要求，即嚴禁托付理財、嚴禁對外擔保、嚴禁證券投資、嚴禁未經(jīng)批準亂投資，確保資金安全。（六）加大對行業(yè)內擔保行為的監(jiān)管。建立擔保決策程序和責任制度，明確擔保原則、擔保標準、擔保條件、擔保責任等有關內容，加大對擔保合同訂立的治理，及時了解和把握被擔保人的經(jīng)營和財務狀況，規(guī)避潛在風險。（七）規(guī)范現(xiàn)有資金治理中心的資金運作，加大風險操縱。除嚴格執(zhí)行“四個嚴禁”要求外，資金治理中心不得利用沉淀資金對行業(yè)外單位拆借，不得對行業(yè)內馬上關閉的企業(yè)借款。（八）切實加大對財政預算資金（行業(yè)進展資金、低檔煙虧損補貼、打假補貼資金和煙草商業(yè)稅后利潤）的監(jiān)督治理，嚴格按照《預算法》、《預算法實施條例》和各專項資金的治理方法執(zhí)行，不得擅自擴大使用范疇，嚴禁截留、擠占和挪用財政預算資金。（九）加大對預算外資金的監(jiān)管。走私煙、罰沒煙經(jīng)專賣治理部門按照規(guī)定渠道銷售變現(xiàn)后，由單位上繳地點財政預算外資金專戶，實行“收支兩條線”治理。嚴禁將走私、罰沒煙款坐支和挪用。四、加大成本費用治理（一）嚴格執(zhí)行《會計法》，正確核算成本、費用，不得隨意改變費用、成本的確認標準或者計量方法，虛列、多列、不列或者少列費用、成本。（二）認真執(zhí)行《煙草企業(yè)成本費用治理方法》和《煙草企業(yè)成本費用核算規(guī)程》，逐步實現(xiàn)成本費用的四個分開核算和分開治理，即卷煙和煙葉成本費用分開核算治理，專賣費用和銷售費用分開核算治理，經(jīng)營費用和治理費用分開核算治理，人員費用和一樣性支出分開核算治理。（三）加大成本費用操縱，把成本費用治理作為提升企業(yè)治理水平的重要目標。要健全成本費用操縱系統(tǒng)，制定成本費用定額標準，分解成本費用指標，操縱成本費用差異，嚴格考核成本費用指標的完成情形，落實獎罰措施。（四）加大對廣告費、宣傳費和贊助費等重點資金的治理，不得以促銷為名變相送鈔票送物和違規(guī)套取現(xiàn)金。（五）加大對煙葉生產投入資金的監(jiān)管，規(guī)范煙葉生產投入資金的用途、范疇和程序，加大對煙葉生產投入資金的檢查和審計，確保煙葉生產資金落實到位。（六）嚴格執(zhí)行工效掛鉤政策，操縱工資總額的增長幅度。工資發(fā)放數(shù)不得超過上級核定的金額。規(guī)范工資開支渠道，不得在“應對工資”以外發(fā)生工資性支出；專賣稽查、訪銷配送等“三員”的工資性支出全部從“應對工資”科目列支；不得向三產企業(yè)違規(guī)讓利，用于主業(yè)職工的工資福利開支。（七）規(guī)范企業(yè)購買職工保險行為。為職工購買差不多保險按照國家有關規(guī)定的標準執(zhí)行；購買補充養(yǎng)老保險必須按照國家規(guī)定的渠道、標準執(zhí)行，不得在成本費用或其他不合法的渠道中列支；不得為職工購買除差不多保險和補充保險以外應由個人負擔的其他商業(yè)保險。五、加大投資和資產治理（一）各單位要把投資和資產治理作為防范國有資產流失的關鍵環(huán)節(jié)，從資產投入、資產經(jīng)營和資產處置三個環(huán)節(jié)入手，完善資產治理制度，建立投資和資產監(jiān)管體系。（二）切實加大對資產投入的監(jiān)管。建立投資治理委員會，建立健全各項規(guī)章制度，實行對外投資集體決策制度,嚴格決策程序，堅持民主決策、科學決策，并建立決策失誤追究制度。（三）嚴格執(zhí)行投資分級審批制度?？偼顿Y額1000萬元以上（含1000萬元）的差不多建設和技術改造項目報國家局（總公司）審批；總投資額1000萬元以下，300萬元以上（含300萬元）的項目按隸屬關系或資產關系報省級公司審批。不得將應報審的投資項目化整為零，規(guī)避審批。（四）加大對企業(yè)實物資產的監(jiān)管。加大倉儲庫存治理，對機器設備、存物資資等要實行定期盤點、做好財產記錄、進行賬實核對，確保各種財產的安全完整。對基建工程、物資采購、軟件開發(fā)等項目實行公布招標、資質認證和比質比價工作。凡項目未經(jīng)批準、預算未經(jīng)審計、未按規(guī)定實行公布招標的，財務上要嚴格把關，一律不得撥款。（五）加大對資產處置的監(jiān)管。認真開展國有產權登記，按照程序辦理轉增資本的各項手續(xù)，防止國有資產流失；發(fā)生投資、合并、分立、轉讓、公司改制改建等行為的，必須托付有關中介機構進行資產評估，并以評估的價值作為確定資產交易價格的基礎。資產無償劃轉和有償轉讓必須嚴格按照財政部有關規(guī)定和煙草行業(yè)有關專賣品治理的要求、程序執(zhí)行，不得“先斬后奏”；認真開展日常清產核資，主動消化、處理歷史虧損掛帳。（六）加大對多元化經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管。對現(xiàn)有的多元化企業(yè)按照“嚴控總量，盤活存量，加大治理，提升效益”的方針，全面進行整頓和規(guī)范，理順資產關系，減少投資層次。（七）規(guī)范主業(yè)與關聯(lián)企業(yè)之間的關系。關聯(lián)企業(yè)對主業(yè)的資金、資產占用，必須實行有償使用。主業(yè)與關聯(lián)企業(yè)的原材料供應、商品銷售、配套服務等交易行為要按市場化運作，按照市場價格規(guī)范企業(yè)間的業(yè)務往來收取或支付價款、費用。六、切實加大內部審計監(jiān)督（一）內部審計是煙草行業(yè)內部監(jiān)督體系的一個重要組成部分。搞好內部審計工作對規(guī)范企業(yè)和單位的財務行為，加大和改進內部治理，防范經(jīng)營風險，提升經(jīng)濟效益和社會效益，加大黨風廉政建設具有不可替代的促進和保證作用。各單位要進一步加大內審工作的領導，建立健全審計機構，充分發(fā)揮內部審計應有的作用。（二）內部審計要以增加企業(yè)價值為中心，以提升企業(yè)治理和效益水平為目標，以財務收支審計為基礎，以內部操縱制度評審為主線，以經(jīng)濟責任審計為重點，建立以經(jīng)濟責任審計、固定資產投資審計、預算治理審計、內操縱度評審，物資采購審計、效益審計和后續(xù)審計為主體的審計監(jiān)督體系。（三）主動推動內部審計職能轉變。從內部審計的模式上，不僅要鞏固完善現(xiàn)有的“上審下”的審計模式，還要主動探究同級審計的方式、方法；從內部審計的功能上，突出內審內向性服務的特點，實現(xiàn)以監(jiān)督為主逐步向監(jiān)督與評判相結合的方向轉變；在內部審計的層次上，實現(xiàn)由以事后查錯糾弊為特點的財務收支審計為主，逐步向以“關口前移”為特點的事前、事中的治理審計、效益審計轉變。（四）加大經(jīng)濟責任審計力度，堅持“凡離必審、凡提必審”的原則，對離任和擬擢升的法人代表進行審計。加大審計結果的利用，把審計結果作為評判和使用干部的重要依據(jù)。（五）加大專項審計力度。對經(jīng)國家局投資委員會批準，超過1億元的基建項目和超過2億元的技改項目，由國家局負責專項審計；其他項目，由省級公司組織審計。（六）建立健全審計限期整改回復制度。審計對象對審計報告中披露的咨詢題要限期整改，并將整改情形書面向審計派出部門報告。加大審計整改意見的后續(xù)審計和檢查，鞏固審計成果。七、建立健全內操縱度（一）企業(yè)內部操縱是加大內、外部監(jiān)管的基礎。有效的內部操縱能夠規(guī)范單位會計行為，保證會計資料真實、完整，而且能夠堵塞漏洞、排除隱患，防止并及時發(fā)覺、糾正錯誤及舞弊行為，愛護單位資產的安全、完整，確保國家有關法律法規(guī)和單位內部規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行。各企業(yè)、各單位要把內操縱度建設作為提升企業(yè)治理水平的關鍵環(huán)節(jié)抓好、抓落實。

（二）企業(yè)和單位要按照《會計法》和《內部會計操縱規(guī)范--差不多規(guī)范》等財經(jīng)法規(guī)的要求，對貨幣資金、實物資產、對外投資、工程項目、招標采購和付款、籌資、銷售與收款、成本費用、擔保等經(jīng)濟業(yè)務制定全面、嚴密的內操縱度。（三）企業(yè)和單位要主動采取加大內控的有效方法。按照不相容職務相分離的原則，合理設置會計及有關工作崗位，完善授權審批、獨立稽核等內部牽制措施，形成相互制衡機制。重點對涉及資金的崗位加大內部操縱，出納人員不得兼任稽核、會計檔案保管和收入、支出、費用、債權債務賬目的登記工作。單位辦理資金業(yè)務的全過程不得由一人承擔。（四）強化內控的執(zhí)行，加大內控執(zhí)行的評審。各企業(yè)、各單位要嚴格執(zhí)行內操縱度，加大監(jiān)督檢查，形成自覺遵守各項規(guī)章制度的氛圍。內部