對我國保險(xiǎn)公估制度創(chuàng)新的思考

對我國保險(xiǎn)公估制度創(chuàng)新的思考〔上〕2016-03-18《國務(wù)院關(guān)于加快開展現(xiàn)代保險(xiǎn)效勞業(yè)的假設(shè)干意見》〔國發(fā)[2023]29號，下稱新“國十條〞〕，明確保險(xiǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)和社會開展全局中的定位和作用，引導(dǎo)保險(xiǎn)大國向保險(xiǎn)強(qiáng)國轉(zhuǎn)變，發(fā)揮保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理功能，完善社會治理體系，將極大改善保險(xiǎn)公估業(yè)的開展環(huán)境并提供新的開展機(jī)遇。中國保險(xiǎn)市場快速開展，再保險(xiǎn)業(yè)不斷開展，社會公眾保險(xiǎn)購置力水平不斷提高，風(fēng)險(xiǎn)防范意識、維權(quán)意識的不斷增強(qiáng)，對保險(xiǎn)效勞的要求不斷提升，為保險(xiǎn)公估業(yè)的開展提供強(qiáng)大的動力。但同時(shí)，隨著中國保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)一步融入全球市場，國內(nèi)保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)也必將走向國際市場參與全球競爭，中國的保險(xiǎn)公估業(yè)也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。2000年以來，我國的保險(xiǎn)公估業(yè)進(jìn)入快速開展時(shí)期。但保險(xiǎn)公估制度建設(shè)處于相對滯后的狀態(tài)。當(dāng)前，我國保險(xiǎn)公估業(yè)開展所面臨的經(jīng)濟(jì)形勢、市場環(huán)境、行業(yè)格局、競爭態(tài)勢等都發(fā)生了巨大變化。適應(yīng)這些變化，遵從法治精神，促進(jìn)行業(yè)的持續(xù)、健康、創(chuàng)新開展，客觀要求與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整、創(chuàng)新正式制度，進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)市場與提高效率。立足行業(yè)實(shí)際，借鑒國際成熟經(jīng)驗(yàn)，對我國保險(xiǎn)公估制度進(jìn)行創(chuàng)新安排，已成當(dāng)務(wù)之急。2023年9月，保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于深化保險(xiǎn)中介市場改革的意見》〔下稱《意見》〕提出，健全支持鼓勵行業(yè)創(chuàng)新變革的體制機(jī)制，建立多層次效勞體系，培育一批具有專業(yè)特色和國際競爭力的龍頭型保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)，建成功能定位清晰、準(zhǔn)入退出順暢、要素流動有序的保險(xiǎn)中介市場體系。這些決策意見為促進(jìn)行業(yè)開展的制度改革創(chuàng)新，指明了方向，翻開了通道，提供了契機(jī)。本文基于行業(yè)開展較長的時(shí)間跨度，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，分析我國保險(xiǎn)公估的制度變遷；基于中國實(shí)踐并對照國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，針對性地提出進(jìn)一步完善制度與制度創(chuàng)新的系列建議。一、我國保險(xiǎn)公估業(yè)開展與制度變遷的簡要回憶我國保險(xiǎn)公估制度的變遷，經(jīng)歷了從市場需求誘致到政府正式制度安排的路徑，即先有經(jīng)濟(jì)行為主體為滿足市場需求而進(jìn)行制度創(chuàng)新，再有政府的有效標(biāo)準(zhǔn)和推進(jìn)。微觀主體在開展過程中適應(yīng)市場需求變化的制度創(chuàng)新表現(xiàn)出極強(qiáng)的生命力?！惨弧潮ｋU(xiǎn)公估業(yè)的開展與制度變遷我國《保險(xiǎn)法》〔2023年10月修訂征求意見稿〕對保險(xiǎn)公估人定義：“保險(xiǎn)公估人是指接受委托，專門從事保險(xiǎn)標(biāo)的或者保險(xiǎn)事故的評估、勘驗(yàn)、鑒定、估損理算等業(yè)務(wù)，并按約定收取報(bào)酬的機(jī)構(gòu)。〞保險(xiǎn)公估人作為一種保險(xiǎn)中介組織是市場經(jīng)濟(jì)與社會分工開展的產(chǎn)物，其產(chǎn)生和開展是保險(xiǎn)市場體系成熟和完善的重要標(biāo)志之一?？v觀我國保險(xiǎn)公估制度的變遷歷程，作為舶來品的保險(xiǎn)業(yè)隨著帝國主義的入侵在中國得以產(chǎn)生和開展，隨之而來的是包括保險(xiǎn)公估業(yè)在內(nèi)的保險(xiǎn)中介市場的發(fā)育。發(fā)端于19世紀(jì)20年代的舊中國保險(xiǎn)公估業(yè)，雖然出現(xiàn)過一段短暫的繁榮，但無論從制度的供給還是需求來看都十分缺乏，整個(gè)保險(xiǎn)市場處于外商壟斷之下，嚴(yán)格來說還沒形成保險(xiǎn)公估制度。新中國建立直到1979年恢復(fù)保險(xiǎn)，在社會主義方案經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的30年間，我國保險(xiǎn)公估業(yè)開展處于空白狀態(tài)。我國保險(xiǎn)公估業(yè)發(fā)育形成的根本動力來源于市場化、工業(yè)化進(jìn)程中社會對公估的經(jīng)濟(jì)需要。20世紀(jì)80年代，隨著改革開放、保險(xiǎn)業(yè)的迅猛開展，保險(xiǎn)業(yè)市場化和國際化水平迅速提升，從內(nèi)部產(chǎn)生了分工分業(yè)的需要，保險(xiǎn)公估業(yè)在東南沿海開始重新萌芽，公估市場從無到有。20世紀(jì)90年代，隨著保險(xiǎn)業(yè)的迅速擴(kuò)張，一些保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)相繼出現(xiàn)。1995年《保險(xiǎn)法》出臺，我國開始建立保險(xiǎn)中介制度。21世紀(jì)初以來，根據(jù)中國入世有關(guān)協(xié)議的要求，保險(xiǎn)市場的開放更加全面、迅速，保險(xiǎn)公估進(jìn)入了全新開展時(shí)期。2001年11月，保監(jiān)會公布《保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》〔在2000年1月試行〕，為我國大力開展保險(xiǎn)公估業(yè)創(chuàng)造法律條件。2001年中國保監(jiān)會頒發(fā)首批公估牌照，我國保險(xiǎn)公估業(yè)開始了在市場經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)業(yè)成長歷程。隨著保險(xiǎn)公估的產(chǎn)生和開展，我國建立了完整的保險(xiǎn)市場主體體系，深化了保險(xiǎn)理賠的專業(yè)化程度，提高了對承保前風(fēng)險(xiǎn)的識別、評估、控制等技能，增強(qiáng)了對受損標(biāo)的檢驗(yàn)、估損的準(zhǔn)確性，促進(jìn)了保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)市場的良性開展?！捕潮ｋU(xiǎn)公估業(yè)在新世紀(jì)的市場演化2001年至2003年，是保險(xiǎn)公估產(chǎn)業(yè)的建立階段。這一時(shí)期，行業(yè)效勞領(lǐng)域的重心集中于非車險(xiǎn)理賠的巨災(zāi)與高難技術(shù)估損，一批經(jīng)典案例成為保險(xiǎn)公估的珍貴技術(shù)經(jīng)驗(yàn)財(cái)富，專業(yè)人才逐步聚集與歷練，奠定了行業(yè)開展的根底。2004年至2023年，以車險(xiǎn)理賠公估的突破為重要標(biāo)志，保險(xiǎn)公估細(xì)分市場形成并規(guī)?；砷L，產(chǎn)業(yè)初步形成。民太安公估公司2003年增資分立我國首家汽車保險(xiǎn)公估公司，與太平洋財(cái)險(xiǎn)深圳分公司展開車險(xiǎn)理賠整體外包合作模式的探索，經(jīng)驗(yàn)很快得到行業(yè)認(rèn)可并推廣。市場競爭的加劇以及專業(yè)分工的效率性導(dǎo)致保險(xiǎn)人尋求與公估人的合作。車險(xiǎn)公估的經(jīng)營增進(jìn)了行業(yè)資源的投入，帶動公估市場年均88%的增長，2023年全國保險(xiǎn)公估收入過11億元，從而初步奠定了保險(xiǎn)公估在整個(gè)保險(xiǎn)理賠效勞環(huán)節(jié)的重要作用和地位。2005年，民太安醫(yī)療健康保險(xiǎn)公估公司的分立，也成為行業(yè)進(jìn)入細(xì)分市場時(shí)代的一個(gè)重要標(biāo)志。2023年至今，我國保險(xiǎn)公估業(yè)進(jìn)入多元化競爭開展時(shí)期。2023年，中國保監(jiān)會公布實(shí)施《保險(xiǎn)中介集團(tuán)監(jiān)管方法》〔試行〕，2023年國內(nèi)首家保險(xiǎn)公估集團(tuán)成立，保險(xiǎn)公估業(yè)進(jìn)入到大小企業(yè)并存、業(yè)務(wù)多樣的多元化開展時(shí)期。集團(tuán)公司步入創(chuàng)新開展軌道，形成寡占市場〔2023年民太安公估集團(tuán)、泛華公估集團(tuán)兩家市場份額33%，而300多家企業(yè)中超過1/4的機(jī)構(gòu)沒有營業(yè)收入〕，行業(yè)“馬太效應(yīng)〞明顯。保險(xiǎn)公估業(yè)集團(tuán)規(guī)?；?jīng)營時(shí)代的一個(gè)顯著特征，就是集團(tuán)公司在細(xì)分市場經(jīng)營的專業(yè)化和市場創(chuàng)新，并向以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的開展轉(zhuǎn)型。如民太安集團(tuán)參與深圳市城市公共平安評估并提供專業(yè)報(bào)告，作為深圳巨災(zāi)保險(xiǎn)工作組專業(yè)參謀成員為深圳市2023年巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)營績效提供評估，為巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理、承保方式創(chuàng)新、產(chǎn)品設(shè)計(jì)等提供系統(tǒng)性專業(yè)意見。截止2023年，我國共有保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)320多家，從業(yè)人員近5萬人，公估效勞收入25億元，估損金額424億。二、我國保險(xiǎn)公估業(yè)開展的主要問題與制度缺陷我國保險(xiǎn)公估業(yè)整體實(shí)力弱小，實(shí)際上受到初期開展過程中自身能力成長缺乏〔公估供給嚴(yán)重缺乏〕與保險(xiǎn)理賠市場分化缺乏〔公估需求嚴(yán)重缺乏〕雙重因素的交織影響。阻滯保險(xiǎn)公估做大做強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)鏈資源效率最大化的問題、市場低效運(yùn)行的關(guān)鍵問題，使保險(xiǎn)公估未能成為一種正式制度安排?！惨弧潮ｋU(xiǎn)公估業(yè)開展的主要問題2003年至2023年的11年間，我國保險(xiǎn)公估業(yè)的公估核損金額與公估效勞收入的年均增長率都在40%以上，保持了市場低起點(diǎn)的高速增長。同期公估供給年均增長率較財(cái)險(xiǎn)賠款年均增長率相對落后，2023年公估供給率〔財(cái)險(xiǎn)理賠公估核損比例〕僅為11.19%，公估有效供給嚴(yán)重缺乏〔西方興旺國家公估供給率一般都在80%以上〕。年度25億的營業(yè)收入規(guī)模，反映了行業(yè)實(shí)力整體弱小的問題。我國保險(xiǎn)公估業(yè)整體實(shí)力弱小的問題，與其本身開展與市場環(huán)境有著密切關(guān)聯(lián)。就本身開展來看，市場與組織從無到有、由小到大，行業(yè)處于初級進(jìn)化階段，微觀主體專業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)，資源組織能力、管理能力缺乏，效勞無法滿足市場需求，行業(yè)有限資源整體處于低效狀態(tài)。就市場環(huán)境來看，作為公估主要市場來源的險(xiǎn)企，其自身理賠隊(duì)伍的存在與自我理賠的機(jī)制，使公估事實(shí)上成為保險(xiǎn)理賠的外溢市場〔如大面積災(zāi)害查勘估損、高精尖技術(shù)設(shè)備估損、疑難案件處理〕。市場份額超過2/3的幾家老牌險(xiǎn)企，車險(xiǎn)理賠公估委托率缺乏15%，非車險(xiǎn)理賠公估委托率缺乏20%。大局部21世紀(jì)興起的中小險(xiǎn)企雖與公估合作的緊密度較高，但缺乏以形成一個(gè)相對龐大的公估市場。保險(xiǎn)與公估的合作實(shí)踐中，公估機(jī)構(gòu)往往處于附屬的被動地位。這表現(xiàn)在：一是公估委托方式不固定，多為個(gè)案委托或臨時(shí)性委托，缺乏系統(tǒng)性、長期性的安排；二是局部險(xiǎn)企往往完全根據(jù)自身經(jīng)營狀況，基于自身短期本錢要求選擇合作的公估機(jī)構(gòu)，而不是基于公估機(jī)構(gòu)的技術(shù)、管理和效勞質(zhì)量的優(yōu)劣來選擇合作伙伴；三是險(xiǎn)企支付公估費(fèi)不標(biāo)準(zhǔn)，拖欠公估費(fèi)成為業(yè)內(nèi)的常態(tài)，應(yīng)收賬款居高不下，成為困擾公估公司正常開展的難題。產(chǎn)業(yè)鏈的“競合〞生態(tài)大大降低了公估資源的效率，影響到公估業(yè)市場功能與價(jià)值的充分發(fā)揮。同時(shí)，險(xiǎn)企的資源錯(cuò)配，降低了其經(jīng)營效率和社會效益，“理賠難〞問題成為行業(yè)開展的痼疾?！捕澄覈ｋU(xiǎn)公估制度的主要缺陷保險(xiǎn)公估制度是關(guān)于保險(xiǎn)市場公估人行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的總稱。具體來說，包括政府制定的有關(guān)保險(xiǎn)公估人的各類法規(guī)、行為規(guī)那么、行業(yè)協(xié)會的自律章程等正式約束；制約保險(xiǎn)公估人行為的非正式約束；以及保險(xiǎn)公估制度的實(shí)施機(jī)制等。我國保險(xiǎn)公估制度的正式約束主要是《保險(xiǎn)法》與保監(jiān)會公布的《保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)監(jiān)管規(guī)定》。1995年《保險(xiǎn)法》誕生，第123條規(guī)定：“保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人可以聘請依法設(shè)立的獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)或者具有法定資格的專家，對保險(xiǎn)事故進(jìn)行評估和鑒定。〞2023年《保險(xiǎn)法》修訂，相關(guān)表述改為：“保險(xiǎn)活動當(dāng)事人可以委托保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)等依法設(shè)立的獨(dú)立評估或者具有相關(guān)專業(yè)知識的人員，對保險(xiǎn)事故進(jìn)行評估和鑒定。〞“保險(xiǎn)公估〞首次正式出現(xiàn)在行業(yè)法律中。2023年《保險(xiǎn)法》再次修訂，保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)首次獲得定義，行業(yè)首次獲得法律定位。我國長期缺乏相關(guān)法律、法規(guī)來明確保險(xiǎn)公估人的法律地位和法律責(zé)任，并標(biāo)準(zhǔn)其經(jīng)營行為，沒有賦予保險(xiǎn)公估人出具的評估結(jié)論以法律效力，未能形成專業(yè)保險(xiǎn)公估處理保險(xiǎn)賠案的制度安排。委托人并不認(rèn)為公估是保險(xiǎn)理賠的必經(jīng)程序，公估業(yè)務(wù)大局部來自保險(xiǎn)公司委托，業(yè)務(wù)來源有很大的局限。公估費(fèi)用一般由保險(xiǎn)公司支付并打入理賠本錢，公估業(yè)務(wù)中有偏袒保險(xiǎn)公司的嫌疑，保險(xiǎn)理賠的公平、公正得不到制度性的保障。修訂的新法仍然沒有解決保險(xiǎn)公估作為制度安排的問題，并且相對保險(xiǎn)代理人、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的筆墨較輕。保監(jiān)會2000年出臺《保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》的行政法規(guī)，2001年、2023年〔改名《保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)監(jiān)管規(guī)定》〕、2023年、2023年四次修訂，為貫徹推進(jìn)簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能要求，放開前端管制，釋放市場活力，對保險(xiǎn)公估的市場準(zhǔn)入、經(jīng)營規(guī)那么等持續(xù)調(diào)整完善。但由于上位法的框限，對行業(yè)的定位與業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍同樣沒有根本性的突破，也不涉及公估在保險(xiǎn)理賠方面的制度安排。我國保險(xiǎn)公估制度在國家經(jīng)濟(jì)開展與行業(yè)開展過程中不斷進(jìn)步完善，但與市場實(shí)際情況仍有脫節(jié)，在體系完整與實(shí)施機(jī)制上都存在某些缺陷。主要可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面。一是正式約束標(biāo)準(zhǔn)供給缺乏。除了法律與行政法規(guī)外，在國外保險(xiǎn)公估制度中占有重要地位的行業(yè)自律標(biāo)準(zhǔn)處于缺位狀態(tài)。保險(xiǎn)公估行業(yè)目前也并未形成統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，無序競爭狀態(tài)不利于行業(yè)本身的標(biāo)準(zhǔn)成長。二是制度的鼓勵效率低下。這主要是由于行業(yè)自律機(jī)制不完善，標(biāo)準(zhǔn)性文件供給缺乏，對機(jī)構(gòu)市場行為的道德風(fēng)險(xiǎn)和時(shí)機(jī)主義難以形成有力約束?！傲訋膨?qū)逐良幣〞現(xiàn)象一定程度上存在，不利于行業(yè)整體素質(zhì)與效勞質(zhì)效的提高。三是制度內(nèi)容有待充實(shí)細(xì)致。我國保險(xiǎn)公估制度的一個(gè)重要缺陷是公估組織形式規(guī)定的單一與專業(yè)類型分類的缺失，導(dǎo)致既難有分類/分層監(jiān)管的效率，也由于沒有分類根底，效勞標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)性文件的制定失去針對性。制度內(nèi)容籠統(tǒng)、空泛，實(shí)施的操作性不強(qiáng)。四是制度實(shí)施機(jī)制不完善。一個(gè)完整的保險(xiǎn)公估制度實(shí)施機(jī)制應(yīng)包括主體管控、行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督四個(gè)方面。而目前主要存在的問題是主體管控薄弱、監(jiān)管效率不高、行業(yè)自律缺位、社會監(jiān)督功能遠(yuǎn)未發(fā)揮。其中關(guān)鍵問題是行業(yè)自律缺位，也引致監(jiān)管效率不高。新經(jīng)濟(jì)制度學(xué)認(rèn)為，制度短缺或制度供給的滯后同樣會制約經(jīng)濟(jì)的開展。同樣的生產(chǎn)要素在不同的國家產(chǎn)生的效益上的差異實(shí)質(zhì)上就是兩種制度的差異。三、對我國保險(xiǎn)公估制度創(chuàng)新的思考和建議我國保險(xiǎn)公估制度的創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)以解決問題、推動開展為導(dǎo)向，在保險(xiǎn)制度的框架下改革公估制度，以提高制度效率，進(jìn)而提高市場運(yùn)行效率。有必要對制度作出調(diào)整、補(bǔ)充，使之體系內(nèi)容完善；有必要完善實(shí)施機(jī)制，充分發(fā)揮協(xié)會組織行業(yè)自律與效勞的職能作用；有必要通過“納新〞，讓創(chuàng)新成果制度化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向高級階段進(jìn)化；有必要探究切合實(shí)際與開展需求的組織形式與人才培養(yǎng)機(jī)制，并制定標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)?！惨弧持贫葎?chuàng)新的根本原那么一是有利于擴(kuò)大保險(xiǎn)需求的原那么。完善保險(xiǎn)公估制度，建立公平的市場規(guī)那么，根本解決“理賠難〞問題，保護(hù)消費(fèi)者利益，釋放社會公眾的保險(xiǎn)需求；充分利用公估業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的資源稟賦與能力，開掘社會公眾的保險(xiǎn)需求，促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)開展。二是有利于提高市場效率的原那么。放開放活前端，管住管好后端，為經(jīng)營主體“松綁〞，給足動力，激發(fā)活力，促進(jìn)行業(yè)創(chuàng)新能力的培養(yǎng)、效勞經(jīng)濟(jì)社會和保險(xiǎn)業(yè)能力的提高、國際競爭能力的成長，促進(jìn)資源配置效率與市場運(yùn)行效率的提高。三是有利于強(qiáng)化保險(xiǎn)公估人獨(dú)立性、專業(yè)性開展的原那么?？茖W(xué)細(xì)分保險(xiǎn)公估的組織類型、公估專業(yè)類型，促進(jìn)多元化、多層次組織效勞體系的建立，以及切合實(shí)際與開展需求的組織形式與人才培養(yǎng)機(jī)制的建立。四是有利于提高監(jiān)管效率的原那么。調(diào)整傳統(tǒng)監(jiān)管框架，建立四位一體監(jiān)管體系，切實(shí)發(fā)揮行業(yè)自律組織職能作用，使監(jiān)管適應(yīng)保險(xiǎn)公估業(yè)新的市場環(huán)境。注重制度鼓勵，實(shí)施分層監(jiān)管，促進(jìn)企業(yè)強(qiáng)化內(nèi)控約束機(jī)制、不斷提升效勞品質(zhì)，促進(jìn)市場行為的審慎自覺，提高監(jiān)管效率。〔二〕明確制度創(chuàng)新路徑，不斷完善頂層設(shè)計(jì)市場不能使公估資源到達(dá)最優(yōu)配置狀態(tài)所引發(fā)的制度效率問題，須由政府協(xié)調(diào)解決。政府是市場失靈的救治者與創(chuàng)新成果的“背書〞者。公估沒有作為保險(xiǎn)理賠的一種制度安排而使保險(xiǎn)公估有效需求缺乏的狀況，客觀上亟須調(diào)整。基于我國公估市場有效供給缺乏和有效需求的相當(dāng)壓抑、市場處于低效運(yùn)行的現(xiàn)狀，改變的途徑包括：一是從宏觀上改良和提升現(xiàn)有的市場運(yùn)行水平；二是從微觀上提升現(xiàn)有公估人的素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平。在現(xiàn)階段，政府在培育市場和提升整個(gè)公估業(yè)的運(yùn)作水平方面起著主導(dǎo)作用。促進(jìn)公估更高水平的開展，構(gòu)建承載各家保險(xiǎn)公司售后效勞的公共平臺，提高理賠效勞質(zhì)量與效率，成為制度設(shè)計(jì)的根底與現(xiàn)實(shí)需求。保險(xiǎn)公估作為正式制度安排的根底性改革，必然要求對保險(xiǎn)制度體系進(jìn)行相應(yīng)改革，由保險(xiǎn)法律的調(diào)整加以確立，并在相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)性文件中具體規(guī)定，如根據(jù)保險(xiǎn)事故類型和索賠金額指定公估核損、保險(xiǎn)當(dāng)事人在保險(xiǎn)合同中約定公估核損、推進(jìn)全國性的大型理賠及損失鑒定的公開招投標(biāo)等。推動保險(xiǎn)理賠業(yè)務(wù)別離，提高公估有效需求總量，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈專業(yè)分工與提升保險(xiǎn)企業(yè)核心優(yōu)勢，使保險(xiǎn)理賠的公平、公正得到制度的保障?！踩城髮?shí)界定公估市場，促進(jìn)行業(yè)高階進(jìn)化風(fēng)險(xiǎn)的存在是保險(xiǎn)得以產(chǎn)生、存在和開展的客觀原因與條件，并成為保險(xiǎn)經(jīng)營的對象。不是所有風(fēng)險(xiǎn)都可以保險(xiǎn)?！氨ｋU(xiǎn)標(biāo)的〞不過是可保的“風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)的〞，“可保〞是標(biāo)的經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)識別與評估后的結(jié)論。這一過程可以理解為“開礦〞與“選礦〞，而“開礦〞〔由社會公眾的風(fēng)險(xiǎn)管理需求開掘保險(xiǎn)需求〕成為先決條件。保險(xiǎn)公估具有風(fēng)險(xiǎn)管理得天獨(dú)厚的資源稟賦優(yōu)勢，是風(fēng)險(xiǎn)管理的一支主力軍。保險(xiǎn)公估業(yè)在傳統(tǒng)核心業(yè)務(wù)承保評估、理賠公估效勞領(lǐng)域成長出專業(yè)能力，在長期的經(jīng)營活動中積累了豐富的風(fēng)險(xiǎn)識別、預(yù)測、估價(jià)和防災(zāi)防損的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)資料，掌握了許多風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的規(guī)律，制定了大量行之有效的預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)的措施。保險(xiǎn)公估以其實(shí)踐中增進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)識別的經(jīng)驗(yàn)在承保前對保險(xiǎn)標(biāo)的進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，作出相對精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，同時(shí)還能促進(jìn)防災(zāi)防損技術(shù)的提高。其核心職能應(yīng)當(dāng)是從“開礦〞〔社會公眾的風(fēng)險(xiǎn)管理效勞〕到“選礦〞〔風(fēng)險(xiǎn)評估〕的完整流程，并通過自身的經(jīng)營活動，培養(yǎng)國民的風(fēng)險(xiǎn)意識，提高社會的防災(zāi)水平。保險(xiǎn)公估業(yè)的開展應(yīng)當(dāng)從效勞于經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)管理的大局著手。保險(xiǎn)公估的風(fēng)險(xiǎn)管理效勞可以涵蓋保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理、城市公共平安和企業(yè)平安生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理等廣闊領(lǐng)域。保險(xiǎn)是重要的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁與風(fēng)險(xiǎn)融資工具，而公估的風(fēng)險(xiǎn)管理方案常常包括了保險(xiǎn)安排，客觀上實(shí)現(xiàn)了保險(xiǎn)的精準(zhǔn)營銷，如民太安集團(tuán)參與深圳市城市公共平安的風(fēng)險(xiǎn)評估與風(fēng)險(xiǎn)管理帶動了巨災(zāi)保險(xiǎn)安排，就是很好的例證。公估活動貫徹于保險(xiǎn)活動的始終，即承保前的保險(xiǎn)標(biāo)的的價(jià)值評估、風(fēng)險(xiǎn)評估；承保后保險(xiǎn)事故的損失鑒定、評估。其實(shí)質(zhì)都是公估風(fēng)險(xiǎn)管理核心能力的具體表現(xiàn)。保險(xiǎn)公估制度有待完善的一個(gè)重要方面，就是對法律法規(guī)有關(guān)保險(xiǎn)公估的定義，須作符合市場客觀實(shí)際的深入研究，以重新定位其產(chǎn)業(yè)邊界。建議修改為：“保險(xiǎn)公估人，是指接受委托，從事風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)的或者災(zāi)害事故評估、勘驗(yàn)、鑒定、估損理算等業(yè)務(wù)，以及風(fēng)險(xiǎn)管理咨詢業(yè)務(wù)，并按約定收取報(bào)酬的機(jī)構(gòu)。〞保險(xiǎn)公估定義由“保險(xiǎn)標(biāo)的〞向“風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)的〞的突破，不僅是保險(xiǎn)公估更好地效勞于促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)開展的客觀需要，而且同時(shí)是公估行業(yè)資源效率提高、市場拓寬、能力培養(yǎng)、效勞經(jīng)濟(jì)社會的價(jià)值提高的需要。近年來，重大自然災(zāi)害與城市平安事故〔如汶川地震、南方冰雪災(zāi)害、青島地下管網(wǎng)爆炸〕的損害標(biāo)的，更多不是保險(xiǎn)標(biāo)的。2023年天津“8.12〞爆炸，當(dāng)?shù)卣袊鴥?nèi)四家公估公司評估災(zāi)區(qū)近15000件房屋損害案，絕大局部也非保險(xiǎn)標(biāo)的?？陀^上，保險(xiǎn)公估人的效勞領(lǐng)域已經(jīng)突破直接保險(xiǎn)活動的效勞。而國際經(jīng)驗(yàn)說明，保險(xiǎn)公估企業(yè)在走到風(fēng)險(xiǎn)管理效勞提供者的境界時(shí)，其專業(yè)價(jià)值與社會價(jià)值也會得到充分表達(dá)。美國嘉福集團(tuán)因?yàn)閺V泛參與國際各種商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的管理與事故的公估理算，實(shí)現(xiàn)了令人羨慕的經(jīng)濟(jì)收益，2023年?duì)I業(yè)收入到達(dá)了11.7億美元。美國的麥理倫成立的初衷是分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)與損失公估。一百多年來，該公司對業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行屢次調(diào)整，成為為風(fēng)險(xiǎn)控制提供咨詢效勞和解決方案的全球性專業(yè)效勞公司。我國政府鼓勵保險(xiǎn)中介積極投身社會風(fēng)險(xiǎn)管理事業(yè)。新“國十條〞提出，發(fā)揮保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理功能，完善社會治理體系；充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)、防災(zāi)防損、風(fēng)險(xiǎn)參謀、損失評估、理賠效勞等方面的積極作用，更好地為保險(xiǎn)消費(fèi)者提供增值效勞。風(fēng)險(xiǎn)管理成為公估轉(zhuǎn)型升級的重要方向?！菜摹晨茖W(xué)細(xì)分公估類型建立多元效勞體系鑒于公估市場的客觀實(shí)際，與促進(jìn)公估資源效率提高、促進(jìn)專業(yè)化開展的需求，建議以有利于保險(xiǎn)公估人職業(yè)規(guī)劃、有利于保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展、有利于有效監(jiān)管為原那么，科學(xué)細(xì)分公估組織形式與組織類型、公估專業(yè)類型，促進(jìn)多元化、多層次組織效勞體系的建立。保險(xiǎn)公估組織形式。我國保險(xiǎn)法律、公估法規(guī)對保險(xiǎn)公估人的定義，規(guī)定的都是機(jī)構(gòu)而非個(gè)人。但市場上，獨(dú)立公估人的個(gè)人形式已客觀存在，并成為一支重要力量?！侗ｋU(xiǎn)法》對保險(xiǎn)代理人的定義是機(jī)構(gòu)或者個(gè)人，《深化保險(xiǎn)中介市場改革的意見》更要求，推進(jìn)獨(dú)立個(gè)人代理人制度，探索鼓勵現(xiàn)有優(yōu)秀個(gè)人代理人自主創(chuàng)業(yè)、獨(dú)立開展。在保險(xiǎn)公估制度相對成熟的英國和美國，公估人的組織形式既有企業(yè)也有個(gè)人，并且其協(xié)會組織都是個(gè)人會員，如英國的特許公估師學(xué)會、美國的獨(dú)立理算師協(xié)會。在英聯(lián)邦國家及香港地區(qū)，保險(xiǎn)公估人采取登記制，其組織形式比擬靈活。因此，有必要研究修訂法律對保險(xiǎn)公估人定義，納入獨(dú)立公估人個(gè)人形式。公估人組織類型。典型如美國公估人的三種類型：獨(dú)立理賠人、理賠師事務(wù)所、公共理賠人。其中獨(dú)立理賠人、理賠事務(wù)所代表保險(xiǎn)人處理理賠業(yè)務(wù)，公共理賠人代表公眾利益〔委托人可以是保險(xiǎn)合同雙方當(dāng)事人〕。結(jié)合我國實(shí)際，建議從技術(shù)與專業(yè)角度，歸類為“保險(xiǎn)型〞公估人、“技術(shù)型〞公估人、“綜合型〞公估人，研究不同類型公估人立場的制衡機(jī)制，給委托人適宜的選擇。在此意義上，公估人的冠名也將依實(shí)賦名。公估人專業(yè)類型。我國保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)都是全面經(jīng)營模式，缺少有比擬優(yōu)勢的主營方向，囿于技術(shù)水平限制，各公估公司只能在有限的、技術(shù)要求不高的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行競爭。國際上傾向按險(xiǎn)種技術(shù)進(jìn)行專業(yè)分類，典型如韓國。韓國按險(xiǎn)種將保險(xiǎn)公估從業(yè)人員分成三類：從事火災(zāi)保險(xiǎn)和特種保險(xiǎn)公估事務(wù)的公估人；從事海上保險(xiǎn)〔船舶、裝卸、航空及運(yùn)輸保險(xiǎn)〕公估事務(wù)的公估人；從事汽車保險(xiǎn)公估事務(wù)的公估人。因此，基于促進(jìn)保險(xiǎn)公估細(xì)分市場的專業(yè)化、公估機(jī)構(gòu)經(jīng)營的差異化與核心競爭力的培養(yǎng)，以及統(tǒng)一保險(xiǎn)公估人收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的需求，建議根據(jù)主要險(xiǎn)種類型結(jié)合公估主營方向?qū)⒈ｋU(xiǎn)公估人分為：財(cái)產(chǎn)損失保險(xiǎn)公估人、機(jī)動車輛與責(zé)任保險(xiǎn)公估人、醫(yī)療健康保險(xiǎn)公估人、貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)公估人、工程保險(xiǎn)公估人?！参濉辰∪珜I(yè)資質(zhì)體系，完善人才培養(yǎng)機(jī)制保險(xiǎn)公估從業(yè)人員的素質(zhì)直接關(guān)系到保險(xiǎn)公估業(yè)能否健康開展。因此，世界各國對從業(yè)人員實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入資格審查，并有完善的培訓(xùn)制度以確保從業(yè)人員保持較高的專業(yè)水平。具體來說，各國的保險(xiǎn)公估從業(yè)人員大都必須通過相應(yīng)的考試以取得相應(yīng)的技能等級。如英國特許公估師協(xié)會的會員有普通會員、許可證會員、特許公估師學(xué)士、特許公估師院士以及榮譽(yù)成員等級別。日本的保險(xiǎn)公估人有一級、二級、三級之分。為了保證和提高保險(xiǎn)公估人執(zhí)業(yè)水平，各國都重視對保險(xiǎn)公估人的培訓(xùn)，并且大多由行業(yè)協(xié)會來組織。培訓(xùn)考試成為從業(yè)人員獲取職稱職級的一個(gè)重要通道。培訓(xùn)考試大都基于專業(yè)分類制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)。如韓國，每類保險(xiǎn)公估人都應(yīng)通過金融監(jiān)督院院長組織的考試，內(nèi)容包括一般保險(xiǎn)知識和相關(guān)險(xiǎn)種具體理賠實(shí)務(wù)。為促進(jìn)公估人員專業(yè)素質(zhì)成長、效勞質(zhì)量效率提高、職業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)，我國有必要建立專業(yè)資質(zhì)管理體系，并以此為根底形成人才培養(yǎng)機(jī)制。總體思路：建立由監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理、行業(yè)協(xié)會組織、保險(xiǎn)公司與保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)及專家參與的認(rèn)證與管理模式，制訂完善繼續(xù)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證程序和后續(xù)管理制度。落實(shí)從業(yè)人員繼續(xù)教育制度，建立市場化、分層次的保險(xiǎn)公估從業(yè)人員繼續(xù)教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系，促進(jìn)培訓(xùn)的社會化、專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化。有必要建立保險(xiǎn)公估職稱職級評審制度，加強(qiáng)對保險(xiǎn)公估從業(yè)人員的水平測試工作?！擦嘲l(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，健全自律效勞機(jī)制在我國，作為制度實(shí)施機(jī)制中的一個(gè)重要主體的全國性保險(xiǎn)中介行業(yè)協(xié)會長期缺位，成為制度缺位〔標(biāo)準(zhǔn)性文件〕與監(jiān)管低效的重要原因?！兑庖姟诽岢觥氨M快推動成立中國保險(xiǎn)中介行業(yè)協(xié)會〞，“形成主體管控有效、行政監(jiān)管有力、行業(yè)自律充分、社會監(jiān)督到位的四位一體保險(xiǎn)中介監(jiān)管體系。〞行業(yè)協(xié)會職能的加強(qiáng)是我國保險(xiǎn)中介監(jiān)管體系改革的一個(gè)重要變化。在市場化深化的條件下，監(jiān)管權(quán)力與責(zé)任下移，直接承接者將是保險(xiǎn)中介行業(yè)協(xié)會組織。英國、澳大利亞等英聯(lián)邦國家實(shí)行較為寬松的政府監(jiān)管，保險(xiǎn)公估自律性組織興旺。特許公估師學(xué)會作為英國保險(xiǎn)公估業(yè)最重要的行業(yè)協(xié)會，負(fù)責(zé)對取得公估師資格的公估人行為進(jìn)行監(jiān)管，負(fù)責(zé)培訓(xùn)會員和開展保險(xiǎn)公估人的職業(yè)技能，為保險(xiǎn)公司提供高素質(zhì)理賠人才，代表保險(xiǎn)公估人與政府、公共機(jī)構(gòu)特別是保險(xiǎn)公司建立交往渠道。美國獨(dú)立理算師協(xié)會是美國最具權(quán)威的保險(xiǎn)公估人自律組織。