城中村改造市場分析研究

城中村改造市場分析研究城中村改造：定義、目的和模式2023年4月以來，城中村改造被中央多次提及，后續(xù)相關(guān)政策出臺和地方推進速度有望加快。4月和7月政治局會議均提到積極推動城中村改造，7月國常會審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導(dǎo)意見》、何立峰副總理主持召開在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造工作部署電視電話會議，此后住建部、發(fā)改委、央行、自然資源部等陸續(xù)在文件或會議中提及相關(guān)內(nèi)容。我們認為城中村改造兼顧了多層次政策目標，未來有望在新型城鎮(zhèn)化、擴大內(nèi)需、推動房地產(chǎn)行業(yè)建立新發(fā)展模式等方面持續(xù)扮演重要角色。本篇報告中，我們將系統(tǒng)性梳理城中村改造的定義、目的和模式，分析城中村改造的難點和政策發(fā)力點，并嘗試搭建城中村改造建安投資、新增供應(yīng)商品房貨值、被征收人房票/貨幣化補償金額的測算框架。城中村：城鄉(xiāng)二元土地制度和城市建成區(qū)擴張下的特有產(chǎn)物城中村是我國城鄉(xiāng)二元土地制度和城市建成區(qū)持續(xù)擴張帶來的特有產(chǎn)物。根據(jù)我國《憲法》，城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。隨著城市建成區(qū)的逐步擴張，部分農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，以及宅基地、自留地、自留山等，被納入城市建成區(qū)的范圍，但土地性質(zhì)暫未從集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，此即城中村的來源。城中村是城市更新的重點內(nèi)容之一，各地對于城中村的定義在區(qū)位、土地權(quán)屬、土地性質(zhì)和土地用途方面具有共性。中央并未對城中村給出明確定義，但在2022年6月，發(fā)改委發(fā)布《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》，將城中村與老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)一并稱為“三區(qū)一村”，劃定為城市更新的重點內(nèi)容，明確了城中村改造和城市更新的從屬關(guān)系。根據(jù)部分城市相關(guān)文件，地方對于城中村的定義不盡相同，但有以下四個共性：1、區(qū)位方面，城中村應(yīng)當(dāng)位于城市建成區(qū)范圍內(nèi)，部分城市甚至要求應(yīng)在中心城區(qū)范圍內(nèi)；2、土地權(quán)屬方面，城中村應(yīng)當(dāng)為原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位和原村民實際占有使用的土地；3、土地性質(zhì)方面，城中村應(yīng)當(dāng)包含部分未被征收的集體土地；4、土地用途方面，城中村失去或基本失去耕地，主要用于居住和二三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營。改造目的：新型城鎮(zhèn)化+擴大內(nèi)需+建立房地產(chǎn)新發(fā)展模式城鎮(zhèn)化是中國式現(xiàn)代化的必由之路，十八大以來中央明確提出實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，“十四五”時期將繼續(xù)執(zhí)行該戰(zhàn)略，推進城市更新（包括城中村改造）是重點任務(wù)之一。根據(jù)發(fā)改委《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》，城鎮(zhèn)化是中國式現(xiàn)代化的必由之路，是我國重要的需求潛力所在，對推動經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局、促進共同富裕都具有重要意義。十八大以來，中央明確提出實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推動我國城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量大幅提升，根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2022年末常住人口城鎮(zhèn)化率達到65.22%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到47.70%?！笆奈濉睍r期，我國仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化動力依然較強，與此同時，城鎮(zhèn)化質(zhì)量亟待進一步提升。在此背景下，在老城區(qū)推進以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造為主要內(nèi)容的城市更新改造，是進一步執(zhí)行新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點舉措之一。城中村改造能夠兼顧多層次政策目標，有望成為新型城鎮(zhèn)化、擴大內(nèi)需、推動房地產(chǎn)行業(yè)建立新發(fā)展模式的最新抓手。7月28日，何立峰副總理在城中村工作會議上提出，積極穩(wěn)步推進城中村改造有利于消除城市建設(shè)治理短板、改善城鄉(xiāng)居民居住環(huán)境條件、擴大內(nèi)需、優(yōu)化房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從更具體的角度明確了城中村改造的四大政策目的。1、消除城市建設(shè)治理短板參考發(fā)改委《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》，城中村反映出的城市建設(shè)治理短板，主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩方面。其中，基礎(chǔ)設(shè)施短板主要包括公共交通網(wǎng)絡(luò)、城市路網(wǎng)體系、停車設(shè)施體系、公共充換電設(shè)施、水電燃氣地下管網(wǎng)建設(shè)、垃圾處理、城市景觀照明等層面的基礎(chǔ)設(shè)施不足；公共服務(wù)短板主要包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施、一刻鐘便民生活圈等公共服務(wù)的缺失。我們認為本輪城中村改造將因地制宜規(guī)劃部分建筑面積，用于補強市政基礎(chǔ)設(shè)施和普惠公共服務(wù)的短板，同時在改造后通過理順治理機制、引入專業(yè)化物業(yè)服務(wù)、技術(shù)支撐等手段，提升精細化智慧化治理水平。另外，7月國常會提出“把城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好”，本輪城中村改造亦有望補強超大特大城市保障性住房供應(yīng)的短板。2、改善城鄉(xiāng)居民居住環(huán)境條件城中村由于規(guī)劃布局凌亂、房屋破舊密集、違章搭蓋普遍、環(huán)境臟亂差，建筑品質(zhì)通常欠佳，具體體現(xiàn)為功能空間不合理、圍護結(jié)構(gòu)和建筑設(shè)備老化、裝飾裝修雜亂無章等問題。再疊加人員流動性大、治理能力欠缺，城中村在建筑結(jié)構(gòu)、消防、電氣、安防等方面往往存在較多安全隱患。我們認為本輪城中村改造或?qū)@建筑提質(zhì)升級、消除安全隱患等層面，改善城鄉(xiāng)居民居住環(huán)境條件。3、擴大內(nèi)需7月政治局會議指出，我國當(dāng)前經(jīng)濟運行面臨新的困難挑戰(zhàn)，主要是國內(nèi)需求不足。我們認為城中村改造對于擴大內(nèi)需具有積極作用，主要體現(xiàn)在三個方面：其一，改造本身能夠拉動房地產(chǎn)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)鏈上下游建筑建材、家居家電等行業(yè)的投資和消費需求；其二，如果采用拆除新建的改造模式，被征收人獲得拆遷補償后，有望釋放住房和家居家電消費需求；其三，改造完成后，區(qū)域風(fēng)貌和市政配套得到提升，有望促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提振區(qū)域周邊經(jīng)濟活力和不動產(chǎn)價值，進而帶來更多正外部性。4、優(yōu)化房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)我國房地產(chǎn)行業(yè)正處在探索建立新發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型階段，我們認為從增量開發(fā)轉(zhuǎn)向存量改造、從開發(fā)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向可持續(xù)經(jīng)營、從商品房為主轉(zhuǎn)向多渠道保障，均是新發(fā)展模式所要探索的方向。城中村改造能夠滿足這三方面的訴求，有望加快房地產(chǎn)行業(yè)向新發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的節(jié)奏。其一，從增量到存量。根據(jù)自然資源部《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》（2023年9月5日），城中村普遍存在存量建設(shè)用地布局散亂、利用粗放、用途不合理等問題，城中村改造有利于盤活利用存量土地，提高土地利用效率，向存量空間要增量效益。其二，從開發(fā)到可持續(xù)經(jīng)營。7月國常會和城中村工作會議提到“努力發(fā)展各種新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)可持續(xù)運營”、“堅持多種業(yè)態(tài)并舉的開發(fā)運營方式”，我們預(yù)計本輪城中村改造后的業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)中，商品住宅之外，以租賃住房、商業(yè)辦公、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、停車場、養(yǎng)老托幼設(shè)施等為代表的持有性物業(yè)有望占據(jù)較大比例。其三，多渠道保障。8月國常會審議通過《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》，9月何副總理主持召開規(guī)劃建設(shè)保障性住房工作部署電視電話會議，保障性住房的建設(shè)節(jié)奏有望提速。而城中村改造有望成為籌集（建）保障性住房的增量渠道，7月國常會提出“把城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好”，10月住建部進一步明確“各地城中村改造土地除安置房外的住宅用地及其建筑規(guī)模，原則上應(yīng)當(dāng)按一定比例建設(shè)保障性住房”。除了通過拆除新建模式配建保障性住房之外，也可關(guān)注采用整治提升模式將存量物業(yè)改造為保障性住房的路徑。改造模式：拆除新建+整治提升+拆整結(jié)合多措并舉改造模式：拆除新建+整治提升+拆整結(jié)合歷史上的城市更新，除老舊小區(qū)改造之外，通常以拆除新建為主。但本輪城中村改造并不局限于拆除新建，也可以采用整治提升和拆整結(jié)合的改造模式。7月何副總理在城中村工作會議上指出，要從實際出發(fā)，采取拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合等不同方式分類改造。我們認為拆除新建模式對于城市建設(shè)治理短板、居民居住環(huán)境條件的改善最為徹底，擴大內(nèi)需、優(yōu)化房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)的效果最強，但資金投入較大、征求居民同意的難度較大；整治提升模式的拉動效果可能不及拆除新建，但資金投入和推進阻力相對較小。我們預(yù)計不同城市拆除新建比例差異可能較大。一方面，各城市財政狀況和房地產(chǎn)市場存在較大差別，在沒有自上而下增量資金支持的情況下，部分城市的改造主體可能難以負擔(dān)較大規(guī)模的前期投入，改造主體參與積極性也可能受具體操作模式、項目規(guī)劃指標和當(dāng)?shù)厣唐贩咳セy度的限制；另一方面，城中村改造需要統(tǒng)籌考慮多權(quán)屬、多性質(zhì)土地的補償問題，以及如何安置租住在城中村的流動人口的問題，若城中村土地問題過于復(fù)雜、租戶較多，拆除新建的難度也會大幅加大，可能導(dǎo)致地方政府更傾向于采用整治提升等模式推進。拆除新建的具體模式：凈地出讓為主，但不排除保留一二級聯(lián)動的空間對于進行拆除新建的城中村，主要流程包括一級開發(fā)、二級開發(fā)、交付運營三大階段，可以根據(jù)改造主體劃分為政府主導(dǎo)、開發(fā)商主導(dǎo)、村集體自改三種模式。通常來說，拆除新建模式下，城中村改造的主要流程包括一級開發(fā)、二級開發(fā)、交付運營三大階段，但不同城市、甚至同一城市不同項目的操作模式存在較大差異。根據(jù)《城中村改造與中國土地制度改革》（陶然、王瑞民，2014），大體上可以根據(jù)改造主體劃分為政府主導(dǎo)、開發(fā)商主導(dǎo)、村集體自改三種操作模式。其中，政府主導(dǎo)模式將一二級開發(fā)切分開，一級開發(fā)和二級開發(fā)可能由不同的主體實施；開發(fā)商主導(dǎo)和村集體自改則可以一二級聯(lián)動，即開發(fā)商/村集體完成一級開發(fā)后，能夠低于市場價鎖定項目的二級開發(fā)權(quán)。本輪城中村改造各地細則尚未出臺，因此具體操作模式尚不清晰。從7月城中村工作會議上提到的“必須實行凈地出讓”來看，將一二級開發(fā)切分開的政府主導(dǎo)模式或?qū)⒄紦?jù)較大比例，但實踐中不排除保留一二級聯(lián)動的路徑，以提升改造主體的積極性。例如，23年3-5月廣州市政府、規(guī)自局、住建局出臺《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進高質(zhì)量發(fā)展工作措施》、《廣州市統(tǒng)籌做地推進高質(zhì)量發(fā)展工作方案》，對于采用拆除新建模式進行改造的重點城市更新片區(qū)，提出兩種操作模式：其中，模式一“做儲結(jié)合、滾動開發(fā)”即為符合“凈地出讓”要求的政府主導(dǎo)模式，由政府認定的國有企業(yè)作為一級開發(fā)主體（做地主體），一級開發(fā)完成后需要收儲入庫，之后再開展招拍掛出讓；模式二“改儲結(jié)合、帶方案招商”則允許一級開發(fā)主體通過協(xié)議出讓方式獲得項目的二級開發(fā)權(quán)。此外，合肥、河南相關(guān)會議/文件也為一二級聯(lián)動預(yù)留了空間。拆除新建的安置方式：關(guān)注是否會增加房票和貨幣化安置的比例對于本輪城中村改造的拆遷安置方式，不同于以往的實物安置，可以關(guān)注是否會增加房票和貨幣化安置的比例。歷史上看，城中村改造通常會讓被征收人在實物安置和貨幣化安置之間自主選擇，大多以原拆原遷的實物安置為主。選擇實物安置、原先土地性質(zhì)是集體用地的，是否能夠通過補地價轉(zhuǎn)化為國有用地，也是因項目而異。本輪城中村改造中，可以關(guān)注地方政府是否會在商品房去庫存、縮短被征收人安置過渡周期（進而提升簽約率）等考量下，增加房票和貨幣化安置的比例，以及是否優(yōu)先鼓勵房票安置。根據(jù)各城市政府官網(wǎng)，今年以來，青島、合肥、鄭州、南京、南昌等城市均提到城中村改造可以采用房票安置，廣州亦在研究相關(guān)方案。相較于貨幣化安置，房票安置由于對使用期限、區(qū)域和樓盤有限制，當(dāng)?shù)胤科笾С忠庠缚赡芤财酰ɡL了回款周期），對于房地產(chǎn)市場的撬動作用稍弱（也取決于具體使用規(guī)則，如是否允許加杠桿購房、是否允許房票在一定范圍內(nèi)交易流通等）。但對改造主體而言，貨幣化安置需要在簽署征收補償協(xié)議后集中付款，而房票安置則是在被征收人購房時才兌付，房票安置帶來的資金壓力相對平滑。城中村改造：難點和政策發(fā)力點改造難點：啟動資金、改造主體積極性、征收補償、審批流程我們認為以拆除新建模式開展城中村改造，或存在啟動資金不足、改造主體積極性欠缺、征收補償難度較大、審批流程繁瑣的難點。1、啟動資金不足以拆除新建模式開展城中村改造需要投入大量資金，用于建安投資和補償被征收人。在政府主導(dǎo)模式下，土地出讓后一級改造主體即可收回一級開發(fā)投入；在房企主導(dǎo)模式下，則需等待一二級聯(lián)動開發(fā)結(jié)束，才能通過新建商品房的銷售回款收回一二級開發(fā)投入。無論采用何種模式，由于項目周期較長、不確定性較大，改造主體都將面臨較大的資金壓力。無論本輪拆除新建是采取政府主導(dǎo)還是房企主導(dǎo)模式，如果缺少自上而下的增量資金撬動，都可能制約拆除新建的推進速度，也可能導(dǎo)致地方政府更多采用投入金額較低的整治提升模式推進城中村改造。2、改造主體積極性欠缺歷史上部分房企積極通過開發(fā)商主導(dǎo)模式推進城市更新項目（包括城中村改造），我們認為主要有兩大原因：其一，項目能夠?qū)崿F(xiàn)一二級聯(lián)動，以相對較低的地價鎖定核心區(qū)域土地的二級開發(fā)權(quán)；其二，如果當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場景氣度較高、項目周邊房價漲幅較大，即便改造周期較長、不確定性較大，二級開發(fā)兌現(xiàn)的土地增值紅利也足以覆蓋資金成本和風(fēng)險溢價。本輪城中村改造中，我們認為以上兩個因素出現(xiàn)一定變化，可能制約改造主體參與積極性：其一，如果以政府主導(dǎo)模式為主，一二級開發(fā)被切分開，一級改造主體將難以分享二級開發(fā)的土地增值紅利；其二，我國房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化，疊加防止大拆大建文件對于拆建比的限制、多業(yè)態(tài)配建要求以及公共基礎(chǔ)設(shè)施配套和歷史文化傳承保護等方面的額外要求，二級開發(fā)潛在利潤也可能受限。3、征收補償難度較大相對于國有用地上的棚戶區(qū)改造項目，我們認為城中村改造項目取得被征收人同意的難度相對較大：其一，城中村土地權(quán)屬和性質(zhì)復(fù)雜、邊界犬牙交錯、違章搭蓋普遍，同樣用于居住的物業(yè)，可能由于土地屬性不同導(dǎo)致賠償標準差異較大，增加拆遷補償標準制定和談判的難度；其二，城中村通常租住著大量流動人口，如果無法妥善安置租戶，可能在騰退過程中引發(fā)矛盾；其三，集體組織可能存在經(jīng)營分紅，需要特別考慮集體經(jīng)營性物業(yè)的補償問題。這些都導(dǎo)致征地過程中可能存在較多復(fù)雜的決策問題。4、審批流程繁瑣城中村改造涉及多輪政府審批環(huán)節(jié)，僅一級開發(fā)階段，以廣州市“做儲結(jié)合、滾動開發(fā)”的政府主導(dǎo)模式為例，就涉及劃定做地范圍、制定年度計劃、編制做地方案、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查、單元詳細規(guī)劃編審報批、編制項目實施方案、土地儲備機構(gòu)驗收等。由于改造涉及城市片區(qū)結(jié)構(gòu)和功能的重新布局、用地及空間資源的重新分配，改造方案通常需要和交通、市政、教育、工信、消防等政府多部門協(xié)調(diào)溝通。較長的審批流程也會影響項目的盈利周期和回款周期，從而影響改造主體的意愿。政策發(fā)力點：資金支持、提高市場積極性、完善補償辦法和審批流程與拆除新建改造城中村的難點相對應(yīng)，我們認為提供配套資金支持、充分調(diào)動市場參與的積極性、完善征收補償辦法、優(yōu)化審批流程是未來政策的潛在發(fā)力點。1、提供配套資金支持棚戶區(qū)改造中，央行提供的抵押補充貸款（PSL）和政策性銀行提供的棚改專項貸款、財政層面的棚改專項債和地方公共財政支出發(fā)揮了重要作用。根據(jù)央行和財政部的數(shù)據(jù)，2015-2019年每年相關(guān)資金支持都接近萬億規(guī)模。本輪城中村改造同樣需要關(guān)注是否會有自上而下增量資金的支持。8月17日，央行貨幣政策執(zhí)行報告表示將加大對城中村改造的金融支持力度；9月12日，據(jù)21世紀經(jīng)濟報道，當(dāng)前政策加大對城中村改造的支持力度，符合條件的城中村改造項目納入專項債支持范圍，城中村改造專項債預(yù)計明年發(fā)行；9月18日，同樣據(jù)21世紀經(jīng)濟報道，監(jiān)管擬設(shè)立城中村改造專項借款，鼓勵銀行提供城中村改造貸款。后續(xù)可以持續(xù)關(guān)注城中村改造專項貸款、專項債的落地情況，以及公募REITs是否能為城中村改造新增的持有型物業(yè)提供退出支持。自上而下的配套資金也有望撬動更多市場資金的參與。根據(jù)華泰地產(chǎn)團隊的報告《重點城市如何開展城中村改造？》（2023年8月7日），現(xiàn)有城市更新案例的資金來源包括地方財政、改造主體（房企或建筑企業(yè)）的自有資金、商業(yè)銀行和政策性銀行的中長期項目貸款、金融機構(gòu)參與設(shè)立的城市更新基金、集體組織和居民自籌資金等。2、調(diào)動市場參與的積極性自然資源部在《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》（2023年9月5日）提到，強化政府在空間統(tǒng)籌、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資金平衡、組織推動等方面的作用，堅持公平公開、“凈地”供應(yīng)，充分調(diào)動市場參與的積極性。若本輪城中村改造以政府主導(dǎo)模式為主，一二級改造被切分開（“凈地”供應(yīng)），可以關(guān)注是否能夠建立恰當(dāng)?shù)耐恋卦鲋凳找娣窒頇C制，允許一級改造主體分享二級開發(fā)的部分利潤，而非簡單的成本加成，從而提高一級改造主體的積極性。例如，《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進高質(zhì)量發(fā)展的工作方案》（2023年5月22日）明確對于做地主體的補償原則，補償標準以新規(guī)劃用途市場評估價的一定比例執(zhí)行。對于部分前期投入和推進難度較大的項目，可以關(guān)注是否能夠保留一二級聯(lián)動的空間。此外，需要關(guān)注二級開發(fā)的利潤空間，因其是一級開發(fā)利潤的根本來源。一方面，單項目層面，可以關(guān)注地方政府對于地價、房價、回遷房比例、拆建比、配建要求等指標的把控程度。例如，河南省《關(guān)于實施城市更新行動的指導(dǎo)意見》（2023年9月22日）提出，城市更新區(qū)域內(nèi)項目用地性質(zhì)、建筑高度、建筑密度、容積率等指標可予以適當(dāng)優(yōu)化，符合條件的可給予容積率獎勵，確有實施困難的，部分指標可按不低于現(xiàn)狀水平控制。另一方面，單項目受規(guī)劃指標限制難以平衡利潤的，可以關(guān)注跨空間單元統(tǒng)籌的可能。7月何副總理在城中村工作會議上提出“實行改造資金和規(guī)劃指標全市統(tǒng)籌、土地資源區(qū)域統(tǒng)籌，促進資金綜合平衡、動態(tài)平衡”；9月自然資源部《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》提出“加強全市域、分區(qū)域的規(guī)劃統(tǒng)籌，從城市整體利益平衡出發(fā)謀劃實施項目，避免過度依賴單一地塊增容來實現(xiàn)項目資金平衡”；5月《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進高質(zhì)量發(fā)展的工作方案》亦提出“以片區(qū)為單元平衡做地成本及收益，統(tǒng)籌考慮安置、補償和融資”。實踐中已有相關(guān)案例，例如沈陽太原街城市更新項目、合肥衛(wèi)崗?fù)跣l(wèi)片區(qū)城中村改造項目均通過區(qū)域內(nèi)儲備地塊、低效用房項目的聯(lián)動開發(fā)平衡資金（詳見華泰地產(chǎn)團隊報告《重點城市如何開展城中村改造》，2023年8月7日）。3、完善征收補償辦法針對城中村土地權(quán)屬和性質(zhì)復(fù)雜的情況，可以關(guān)注地方政策層面是否能夠出臺專門的法規(guī)文件，使得補償標準統(tǒng)一、透明。特別是要明確集體土地的征收補償標準和程序、是否可以轉(zhuǎn)化為國有用地。例如，23年7月廣州市住建局就《廣州市城中村改造條例（征求意見稿）》公開征集公眾意見，其中包括城中村改造補償安置標準制定、爭議解決，以及通過城中村改造將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地等方面的內(nèi)容；10月住建部提出“由城市政府明確集體土地上房屋征收補償責(zé)任部門、征收補償標準和程序等，并依法依規(guī)實行征收”。同時，重點關(guān)注一級開發(fā)節(jié)奏的優(yōu)化。例如，廣州市《關(guān)于優(yōu)化城中村全面改造項目審批流程的通知》（2023年6月14日）提出鼓勵分片分期實施、有序推進拆遷安置，推行“簽一片、拆一片、供一片、批一片、建一片”模式，每一片（期）簽約率達到80%即可啟動拆遷。另一方面可以關(guān)注是否能夠在法律法規(guī)上明確強制執(zhí)行的處置規(guī)范。例如，9月自然資源部《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》指出“明確依法申請強制執(zhí)行情形等規(guī)定”；5月《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進高質(zhì)量發(fā)展的工作方案》則更加具體，支持探索“點狀征收”,已簽訂搬遷補償協(xié)議的專有部分面積和物業(yè)權(quán)利人人數(shù)占比均超過95%，且經(jīng)政府協(xié)調(diào)未能達成一致的，為維護和增進公共利益，政府可探索依法對未簽約部分房屋和集體土地實施征收。4、優(yōu)化審批流程可以關(guān)注地方政府對于城中村改造審批流程的優(yōu)化情況。參考2023年6月廣州市印發(fā)的《關(guān)于優(yōu)化城中村全面改造項目審批流程的通知》，包括加快前期計劃謀劃、優(yōu)化方案審批流程、支持分片分期實施、優(yōu)化規(guī)劃建設(shè)許可手續(xù)、加大金融支持力度等五個方面共12條改革措施，涵蓋項目前期謀劃、方案審核、許可審批、拆遷實施等全流程，主要提出了并聯(lián)審核審批、分片分期實施、提前籌劃部署、優(yōu)化工程建設(shè)審批、金融產(chǎn)品創(chuàng)新等舉措，旨在解決城中村改造審批、征拆等環(huán)節(jié)面臨的難題，加快推動城中村改造項目順利落地實施。城中村改造影響測算我們嘗試搭建了一個測算城中村改造建安投資、能夠供應(yīng)的商品房貨值以及針對被征收人的房票/貨幣化補償金額的框架，并在框架中考慮了拆除新建改造比例、拆建比、回遷比例、增量面積中可售商品房占比等實踐中地方政府調(diào)節(jié)余地較大的關(guān)鍵指標的影響。盡管政治局會議、國常會、城中村工作會議都強調(diào)在超大特大城市（城區(qū)常住人口超過500萬人）積極推進城中村改造，但9月自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》，提出“未納入本通知試點范圍的超大特大城市、以及具備條件的城區(qū)常住人口300萬以上的大城市，實施城中村改造項目可參照本通知明確的試點政策執(zhí)行”，廈門、合肥等I型大城市（城區(qū)常住人口在300-500萬人）也確實在推進相關(guān)政策落地。因此，我們需要關(guān)注城中村改造城市擴圍的可能。我們將同時給出21個超大特大城市和35個城區(qū)常住人口在300萬以上城市的測算結(jié)果。需要強調(diào)的是，我們測算框架中的關(guān)鍵假設(shè)較多，且均會對測算結(jié)果產(chǎn)生較大影響。此外，本輪城中村改造城市之間的推進差異可能較大，后續(xù)需要關(guān)注各城市相關(guān)指導(dǎo)文件的出臺是否會影響假設(shè)指標的合理性、是否需要“因城施測”。步驟一：測算城中村數(shù)量和面積首先，我們需要測算城中村數(shù)量和面積。根據(jù)35個超大特大和I型大城市的政府網(wǎng)站，共有16個城市（深圳、廣州、成都、東莞、西安、佛山、青島、濟南、長沙、昆明、南寧、石家莊、廈門、貴陽、合肥、寧波）披露了城中村數(shù)量。我們進一步利用統(tǒng)計局的七普數(shù)據(jù)，計算出這16個城市的“城中村個數(shù)測算系數(shù)”為0.8（=城區(qū)常住人口*自建房戶數(shù)占比/城中村個數(shù)，可以近似理解為單個城中村居住的常住人口數(shù)量），并推廣至其余城市，可以測算出21個超大特大城市共有3372個城中村。如果推廣至35個超大特大和I型大城市，則共有4349個城中村。進一步，有7個城市（深圳、廣州、濟南、長沙、南寧、貴陽、寧波）既披露了城中村數(shù)量、又披露了城中村面積，我們據(jù)此計算出單個城中村平均占地面積約為32萬平，結(jié)合城中村數(shù)量測算，即可得到21個超大特大城市城中村占地面積約為11.16億平。如果推廣至35個城市，則占地面積約為14.11億平?？紤]到披露城中村相關(guān)數(shù)據(jù)的城市較少（尤其是城中村面積數(shù)據(jù)），且各個城市城中村數(shù)量差異較大，如果我們假設(shè)城中村個數(shù)測算系數(shù)的范圍為0.6-1.0，單個城中村占地面積為22-42萬平，則21個超大特大城市城中村數(shù)量范圍為3201-3656個、占地面積范圍為9.06-13.92億平。如果推廣至35個城市，則城中村數(shù)量范圍為4108-4751個、占地面積范圍為11.20-17.98億平。步驟二：測算建安投資規(guī)模測算城中村面積以后，如果再結(jié)合各類改造模式占比、單平建安成本、容積率和拆建比假設(shè)，即可測算出城中村改造的建安投資規(guī)模（僅包括拆除和改造/新建的建安成本，不包括拆遷補償款、補地價成本）。1、各類改造模式占比：根據(jù)《廣州市城市更新專項規(guī)劃（2021-2035年）》（公開征求意見稿），廣州城中村微改造、混合改造、全面改造的比例分別為31%、5%、64%。但我們認為受到地方政府財力、房地產(chǎn)市場熱度等因素的影響，全國拆除新建改造比例大概率低于廣州。在基準情景下，我們假設(shè)各城市整治提升、拆整結(jié)合、拆除新建（對應(yīng)廣州方案中的微改造、混合改造、全面改造）的比例分別為50%、10%、40%。2、各類改造模式單平建安成本：我們將城中村改造的建安成本拆分為兩個部分，分別為拆除建安投資和改造/新建建安投資。對于整治提升，由于基本不涉及拆除，因此拆除建安成本為0，假設(shè)改造建安成本為2500元/平；對于拆除新建，我們參考行業(yè)平均水平，假設(shè)拆除建安成本為1000元/平、新建建安成本為5000元/平；對于拆整結(jié)合，我們?nèi)≌翁嵘筒鸪陆Ｊ降钠骄鶖?shù)。3、容積率：我們假設(shè)城中村有效容積率均為1.5，主要考慮到：其一，正常住宅小區(qū)容積率約為2.0，根據(jù)自然資源部《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》（2023年9月5日），城中村整體土地利用效率并不高（盡管部分區(qū)域存在建筑過密的現(xiàn)象），因此容積率大概率不會超過2.0；其二，城中村普遍存在違章搭蓋，部分房屋不會被確認為有效面積，因而不宜高估有效容積率，例如根據(jù)《合肥市包河區(qū)衛(wèi)崗?fù)跣l(wèi)城市更新項目集體土地上房屋征收與補償安置方案》（2023年6月15日），被征收房屋面積大于人均60平方米建筑面積的，按照人均60平方米建筑面積計算有效面積。4、拆建比：拆建比指的是新建建筑面積和拆除建筑面積的比值。根據(jù)住建部《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（2021年8月30日），原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆建比不應(yīng)大于2。在基準情景下，我們假設(shè)拆建比為1.5。綜合以上假設(shè)，我們可以測算出各類改造模式的建安投資。以拆除新建模式為例，拆除新建建安投資=城中村占地面積*有效容積率*拆除新建比例*（單平拆除建安成本+拆建比*單平新建建安成本）。最終，我們測算21個超大特大城市城中村改造總建安投資將達到8.81萬億元。如果推廣至35個城市，則城中村改造總建安投資將達到11.14萬億元。根據(jù)不同情景假設(shè)，如果我們假設(shè)拆除新建比例范圍為30%-50%，拆建比范圍為1.5-2.5，則21個超大特大城市城中村改造總建安投資范圍為7.80-14.62萬億元。如果推廣至35個城市，總建安投資范圍可達到9.87-18.49萬億元。步驟三：測算能夠供應(yīng)的商品房貨值和房票/貨幣化補償金額在拆除新建比例假設(shè)為40%、拆建比為1.5的基礎(chǔ)之上，如果我們進一步對回遷比例、增量面積中可售商品房占比等關(guān)鍵指標進行假設(shè)，結(jié)合各城市2022年商品房銷售價格，即可測算出城中村改造能夠供應(yīng)的商品房貨值和針對被征收人的房票/貨幣化補償金額（此處為簡化模型，不考慮拆整結(jié)合的影響）。其中，新增供應(yīng)商品房貨值即拆除新建面積扣除回遷房及配建的保租房、商辦、公建等面積后，剩余可售部分的貨值，新增供應(yīng)商品房貨值=城中村占地面積*有效容積率*拆除新建比例*（拆建比-回遷比例）*