土地出讓支出績效目標體系的構(gòu)建

引言國有土地使用權(quán)出讓（以下簡稱土地出讓）收支規(guī)模占政府性基金預(yù)算收支的90%以上，是拓展預(yù)算績效管理的重點。同時，土地出讓預(yù)算以收定支等內(nèi)在特點，客觀要求在實施績效管理時不能套用一般公共預(yù)算的做法，而應(yīng)創(chuàng)新管理方法，以業(yè)務(wù)內(nèi)在流程等為依托嵌入績效管理理念，促進資金管理與業(yè)務(wù)管理有機融合，相得益彰。績效目標是績效管理的基礎(chǔ)和起點，績效管理的“三全”和“五有”都離不開績效目標體系的科學化、規(guī)范化和標準化。然而，目前我國關(guān)于土地出讓支出績效目標體系的研究不多，可供參考的成果較少，先行城市在績效目標設(shè)置和分類等方面存在較大差異，尚未保證目標體系的通用、規(guī)范。本文根據(jù)國家關(guān)于預(yù)算績效管理相關(guān)要求，借鑒部分城市土地出讓支出績效目標設(shè)置的經(jīng)驗，分析歸納土地儲備業(yè)務(wù)特點和難點，探討土地出讓支出績效目標體系的構(gòu)建。一、先進城市土地出讓支出預(yù)算績效目標體系和簡要分析（一）先進城市土地出讓支出績效管理總體情況城市是建設(shè)用地的主要需求方，是土地出讓的主體，土地出讓收支規(guī)模較大。為借鑒先進城市的做法，本文選擇清華大學2020年地級及地級以上政府財政透明度排行前20名的城市作為樣本，包括直轄市3個、副省級城市5個、地級市12個，查閱和分析20個城市土地出讓業(yè)務(wù)主管部門和財政部門，在政府網(wǎng)站公開的2021年度部門預(yù)算及土地出讓支出績效目標管理情況，整理出的土地出讓支出績效管理目標申報情況如表1所示。表120個城市2021年土地出讓支出績效目標申報情況表從表1看，預(yù)算公開先進城市的績效目標管理進展不平衡，擴大覆蓋面的任務(wù)還十分艱巨，部分城市績效管理尚未擴大到土地出讓支出，離績效目標與部門預(yù)算同步批復(fù)、同步下達、同步公開的要求差距較大。（二）先進城市的土地出讓支出績效目標體系簡析我國的土地出讓支出屬于典型的“綜合財政”，由土地出讓成本支出和土地出讓收益支出兩個部分組成。按照現(xiàn)行體制，土地出讓收益由政府財政統(tǒng)籌安排使用，土地出讓成本和用于“土地儲備再生產(chǎn)”的部分土地出讓收益納入土地征收、儲備主管部門的部門預(yù)算管理。而部門土地出讓支出又可分為土地儲備資金和土地儲備業(yè)務(wù)管理等費用兩個支出大類。由于納入部門預(yù)算管理的土地出讓支出金額大、項目多、且項目性質(zhì)不同，按照重要性原則，本文在6個已將土地出讓支出納入部門預(yù)算管理并設(shè)置績效目標的城市中，選取土地儲備資金支出績效目標和標準體系比較完備、目標內(nèi)涵與業(yè)務(wù)工作聯(lián)系比較密切的3個城市進行詳細分析，并整理出表2。表2顯示，3個城市土地儲備資金支出績效管理起步良好，設(shè)置了比較完整的績效目標體系和標準，績效管理從“有沒有”向“好不好”躍升、從“事后管理”向“事前管理”轉(zhuǎn)換，也為研究績效目標體系提供了實踐樣本。對照國家關(guān)于預(yù)算績效管理相關(guān)要求和土地儲備業(yè)務(wù)實際，本文認為，表2目標體系需要改進的主要有以下方面。表2先進城市2021年土地儲備資金支出績效目標表（1）各城市目標差異較大。同為土地儲備資金支出績效目標，3個城市的績效目標總體差異較大，說明績效管理處于起步階段，人們的理解不一致，主觀性較強，導致不同城市的目標缺乏可比性。（2）階段性目標過多、終極目標不足。以數(shù)量指標為例，2個城市采用土地整理儲備面積，1個城市采用房屋征收面積和拆遷戶數(shù)，實際上征收房屋面積和拆遷戶數(shù)是土地整理儲備的過程和手段，達到入庫儲備標準的土地數(shù)量才是目的和效果。又如時效指標，時效指在一定時間內(nèi)能起的作用，對土地儲備業(yè)務(wù)而言，時效指多長時間能實現(xiàn)達到入庫儲備標準數(shù)量的土地。因此，土地整理儲備資金撥付率、收儲土地款支付及時率均不是土地儲備資金時效指標的最佳選擇，而應(yīng)以土地整理儲備周期（時間）作為時效指標。（3）缺乏生態(tài)指標。3個城市均未設(shè)置生態(tài)目標，事實上土地整理儲備，既會帶來負面生態(tài)，如拆遷產(chǎn)生的廢物、占用農(nóng)業(yè)用地等，又能改善生態(tài)環(huán)境，如防治水土流失、治理土地污染、提供生態(tài)綠化用地等。二、土地儲備業(yè)務(wù)特點與土地出讓支出績效管理難點（一）土地儲備業(yè)務(wù)特點土地儲備亦稱土地整理儲備，是指縣級（含）以上自然資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)的行為。通常包括前期準備、組織實施、入市供應(yīng)等三個階段，主要業(yè)務(wù)流程是，調(diào)查擬儲備土地基本情況、進行土地評估、研究制定征地征收補償方案、制定土地儲備計劃、籌措儲備資金，組織實施征地征收和土地收購（回）、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進行成本審核、辦理供地手續(xù)、土地供應(yīng)、取得土地出讓收入等。上述流程反映，土地儲備與土地出讓收支處于同一鏈條，是融合一體、相互促進的關(guān)系。根據(jù)《土地管理法》等法規(guī)和政策規(guī)定，土地儲備的主要特點是：（1）儲備行為公共性。一方面，征收農(nóng)民集體所有制的土地，或征收國有土地上房屋并收回國有土地使用權(quán)，都是基于公共利益需要。另一方面，供應(yīng)儲備的土地，不得損害社會公共利益。（2）購供業(yè)務(wù)計劃性。土地儲備根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、地方政府債務(wù)限額和土地市場供需狀況，統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一整理儲備、統(tǒng)一供應(yīng)。（3）進出價格政策性。從土地收儲價格看，征收集體土地應(yīng)給予公平、合理補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障；征收國有土地上房屋應(yīng)給予公平補償，先補償、后搬遷。從儲備土地供應(yīng)價格看，應(yīng)落實國家“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策，保持地價穩(wěn)定。（4）收支管理財政性。土地儲備所需資金由地方財政預(yù)算安排，實行專款專用，不得向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借貸款。土地出讓收入全部上繳財政，納入預(yù)算管理，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)等支出。土地儲備機構(gòu)的人員工資、運行管理費等，不得列入土地儲備成本，而是由財政另行撥款。（二）土地出讓支出績效管理難點土地出讓支出不同于一般公共財政支出和其他政府性基金支出，其預(yù)算安排實行以收定支，且收入屬于“毛收入”，具有較大不確定性，又涉及儲備成本補償，因此，其績效管理難度大于一般公共預(yù)算支出。從20個城市公開的情況分析，主要存在以下難點：（1）資金量大，項目多，績效管理比較繁瑣。在已實行績效管理城市的自然資源規(guī)劃部門預(yù)算中，年度預(yù)算支出績效目標管理超過100個項目的有3個城市，項目最多的達562個，其他城市項目為數(shù)十個，且主要是土地出讓支出安排的項目。項目數(shù)過多，一定程度導致績效管理流于形式，難于發(fā)揮績效管理的真正作用。如，XX市土地儲備中心在編人員17人，2021年部門預(yù)算收入7.08億元，其中：一般公共預(yù)算收入0.96億元，土地出讓收入6.12億元。其2021年編制的預(yù)算支出績效目標項目148個、金額6.12億元，預(yù)算公開文書共230頁，其中：績效目標申報表為189頁。加上績效目標運行監(jiān)控、評價等工作，可想工作量之大。（2）收入不確定性，年初績效目標編制難于完整。土地出讓支出以收定支的體制，收入沒有實現(xiàn)就不能支出，對預(yù)算管理水平要求高，自然資源主管部門既要組織土地儲備和出讓，保障收入預(yù)算切實可行，又要安排土地儲備資金使用管理，達到績效管理“五有”要求，預(yù)算績效不高的，還可能被問責，致使有的城市合理預(yù)測土地出讓收入、加強支出績效管理的積極性不高。某市2021年自然資源部門預(yù)算收支規(guī)模41.64億元，較上年減少100多億元，主要原因是“優(yōu)化政府性基金管理模式，年中視土地收入情況，分批次安排土地儲備資金”。（3）維護社會穩(wěn)定的壓力較大。土地儲備項目鏈條和周期長，多數(shù)項目持續(xù)時間在3至5年，部分項目涉及眾多被拆遷戶的切身利益，信息敏感，績效管理情況要求多環(huán)節(jié)公開，社會關(guān)注度高，如何分階段、分層次設(shè)置、反饋績效目標，減少不必要的糾紛，具有較強的挑戰(zhàn)性。三、土地出讓支出績效目標設(shè)置建議（一）設(shè)置思路參照財政部近期制發(fā)的《中央部門項目支出核心績效目標和指標設(shè)置及取值指引（試行）》的要求，以土地管理相關(guān)法規(guī)、政策和業(yè)務(wù)流程為依托，借鑒先進城市的經(jīng)驗教訓，突出土地儲備業(yè)務(wù)重點，消弭工作難點，區(qū)分不同項目類別和管理規(guī)范，旨在構(gòu)建高度關(guān)聯(lián)、行業(yè)通用、指向重心、量化易評的土地出讓支出績效目標體系。（二）依據(jù)土地出讓支出資金性質(zhì)，分類管理支出績效按照政府收支分類科目，現(xiàn)行土地出讓支出有20個項級支出科目。為加強和改進績效管理，促進績效目標可比可測、可評可行，將20個支出項級科目分為土地儲備資金支出（包括征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、補助被征地農(nóng)民支出、支付破產(chǎn)或改制企業(yè)安置費等）、土地儲備業(yè)務(wù)管理費用支出（包括土地出讓業(yè)務(wù)支出、專項債券利息支出、其他支出等）、土地出讓收益支出（包括城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、保障性安居工程建設(shè)等）三類，并實行績效分類管理。土地儲備資金的政策持續(xù)期長、資金量大、產(chǎn)出效果全面，作為重點項目實行全生命周期績效管理。土地儲備業(yè)務(wù)管理費用任務(wù)特定、產(chǎn)出單一、效果有限，實行簡化績效管理，原則上只設(shè)置產(chǎn)出指標和效益指標。土地出讓收益支出是為專項事業(yè)發(fā)展籌措資金的一個渠道，是“取之于土，用之于城或用之于農(nóng)”，應(yīng)納入相應(yīng)的專項資金進行支出績效管理。（三）土地儲備資金績效目標體系構(gòu)建（1）以宗地項目為預(yù)算績效管理單元。土地儲備是多種項目的復(fù)合業(yè)務(wù)，用不同的方法可對土地儲備項目進行不同的分類，既包括拆除項目、又包括新建項目；既包括征拆主體項目，也包括地籍調(diào)查、測量測繪、評估審計、管線遷改、污染治理、文物遺存考古發(fā)掘、儲備土地管護等輔助項目。有的城市績效管理項目數(shù)量過多，也與項目分類不當相關(guān)?；谕恋貎溆媱?、儲備土地監(jiān)測監(jiān)管、規(guī)劃設(shè)計條件、土地供應(yīng)、土地儲備成本核算等均以宗地為管理對象，且以宗地為管理對象，可有效從成本、產(chǎn)出、效益和滿意度四個維度考核評價土地儲備資金在一定期限內(nèi)預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果，因此，應(yīng)以土地權(quán)屬界址線確定的宗地為績效管理對象。（2）績效管理與土地儲備業(yè)務(wù)管理充分融合。預(yù)算績效管理工作與業(yè)務(wù)工作并不沖突，而是促進業(yè)務(wù)工作提質(zhì)增效的科學管理方法?？冃繕藨?yīng)來之于業(yè)務(wù)工作、取之于業(yè)務(wù)工作，選用日常工作中經(jīng)常使用、可查可比、行之有效、科學合理的指標。本文提煉的土地儲備資金預(yù)算績效指標主要來源于土地管理法、國有土地上房屋征收與補償條例，以及國務(wù)院、自然資源部和財政部關(guān)于土地管理的相關(guān)政策制度，多數(shù)是工作中的常用指標。指標值以“定量為常態(tài)、定性為例外”，具體數(shù)值可結(jié)合實際工作任務(wù)，依據(jù)調(diào)查、測量、評估數(shù)據(jù)和計劃、歷史等標準設(shè)定。（3）結(jié)合業(yè)務(wù)特點和管理要求，區(qū)分指標導向。一般而論，績效管理的基本任務(wù)是以經(jīng)濟的成本、有效率的方式辦成有效果的事。土地儲備的公共性、政策性等特點決定其不能僅僅追求少花錢、多產(chǎn)出，而是經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的有機統(tǒng)一，整體利益與局部利益的統(tǒng)籌兼顧。土地儲備資金投入需要對征地和拆遷補償支出給予公正合理、足額補償，而不是單一地節(jié)減成本；土地出讓收入要貫徹落實國家房地產(chǎn)宏觀調(diào)控要求，而不是片面追求“以地生財”。因此，在指標設(shè)置時，提煉出土地儲備成本與評估成本比率、預(yù)計取得土地出讓收入、教育等民生發(fā)展資金總額等指標，摒棄成本降低率、收入增長率等指標。同時，設(shè)置拆除建筑面積、占用農(nóng)業(yè)用地數(shù)量、拆遷垃圾處理成本等負外部性指標，反映土地儲備行為對生態(tài)環(huán)境、社會公眾福利的負面影響，以利于對具體項目整體效益的科學評價。（4）雙維列舉，提供選擇。土地儲備周期一般在3至5年，為兼顧中期與實施期后績效評價的需要，績效目標建議表以實施期后的指標為主，適度設(shè)置部分中期指標。土地儲備成本控制值、預(yù)計產(chǎn)生拆遷垃圾量、土地收儲補償合規(guī)率、收儲土地款支付及時率、預(yù)計取得土地出讓金、改善困難住房家庭戶數(shù)等指標可用于中期績效評價管理。具體指標體系如表3所示。表3土地儲備資金支出績效目標建議表結(jié)語本文根據(jù)預(yù)算績效理論和