關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境視域下城市土地再開發(fā)的法治困境與出路的實踐探索報告

關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境視域下城市土地再開發(fā)的法治困境與出路的實踐探索報告引言營商環(huán)境是一個動態(tài)體系，與企業(yè)盈利活動密切相關(guān)，一般被理解為是影響企業(yè)從開辦、運行到結(jié)束之全過程活動的效率、質(zhì)量的要素綜合。①由于土地以及其上的建筑物（廠房）是企業(yè)擁有的最重要的固定資產(chǎn)，企業(yè)運營又必須在一定的空間開展，因此，在對營商環(huán)境進行評估時，土地制度體系是主要評估指標(biāo)之一。當(dāng)前，我國正在大力推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，受土地管理制度和建設(shè)用地供給制度的影響，獲取更多土地要素投入已經(jīng)成為推動我國城市經(jīng)濟增長的強大動力，而且，在調(diào)節(jié)區(qū)域資源配置和要素流動以及城市經(jīng)濟增長方面，土地要素投入的關(guān)鍵作用也不斷凸顯。②然而，隨著城市發(fā)展占用的土地越來越多，土地資源日益稀缺，以致土地資源供給不足在今日嚴(yán)重制約了新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展。在此種情形下，城市存量建設(shè)用地再利用逐步成為推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必由之路。2019年2月25日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議時指出，法治是最好的營商環(huán)境。2020年10月14日，習(xí)近平總書記在xx經(jīng)濟特區(qū)建立40周年慶祝大會上的講話中強調(diào)，要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，讓法治成為社會共識和基本準(zhǔn)則。因此，順應(yīng)城市土地再開發(fā)利用的時代需求，明晰并完善盤活城市存量建設(shè)用地的法治保障方案，具有顯著的現(xiàn)實意義?；诮?jīng)濟發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，當(dāng)下我國部分城市致力于推動土地資源優(yōu)化配置制度的完善，其中xx市的土地再利用制度探索實踐極具特色，相關(guān)制度構(gòu)建的成敗得失可供其他城市借鑒。根據(jù)《xx市人民政府印發(fā)關(guān)于加大營商環(huán)境改革力度的若干措施的通知》（深府〔2018〕1號）的規(guī)定可知，為勇當(dāng)“四個堅持、三個支撐、兩個走在前列”尖兵，加快建設(shè)現(xiàn)代化國際化創(chuàng)新型城市和社會主義現(xiàn)代化先行區(qū)，xx市從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間資源配置、全方位降低企業(yè)運營成本、降低企業(yè)稅費負擔(dān)等出發(fā)，將完善土地資源配置改革作為“率先加大營商環(huán)境改革力度，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境”的具體舉措予以規(guī)范。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《xx建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》也提出，支持xx“在土地管理制度上深化探索”，其中“盤活利用存量工業(yè)用地，探索解決規(guī)劃調(diào)整、土地供應(yīng)、收益分配、歷史遺留問題”是主要內(nèi)容之一?？梢姡瑸榱司徑獬鞘幸蛲恋?、空間有限而按照傳統(tǒng)的速度模式發(fā)展難以為繼的窘境，盤活存量建設(shè)用地以推進營商環(huán)境優(yōu)化至關(guān)重要。本文擬以xx市土地再開發(fā)的制度實踐探索為中心，分析城市土地再開發(fā)的法治困境及其根源，并提出相應(yīng)的問題解決方案，希望為我國城市土地再開發(fā)的法治路徑之完善提供助力，從而對構(gòu)建優(yōu)化營商環(huán)境的土地法治保障體系有所裨益。一、城市土地再利用的制度運行困境盤活利用存量建設(shè)用地，大力推進土地再開發(fā)，日益成為促進我國眾多城市持續(xù)發(fā)展的重要舉措。xx、廣州、上海等市均頒布有較為系統(tǒng)或全面的城市存量建設(shè)用地盤活政策，其他多數(shù)省市也結(jié)合本地實際情況，提出了推進低效利用的存量建設(shè)用地再利用的實施意見。①其中，xx市盤活存量建設(shè)用地的制度實踐具有較強的代表性。改革開放40多年來，“xx城市化過程與土地制度改革相互促進，推進完善改革創(chuàng)新，通過土地細分化動態(tài)定價機制與利益分配機制的探索釋放土地資源，提高城市發(fā)展效率”，②使xx從一個小漁村發(fā)展為一個國際大都市，堪稱城市發(fā)展史上的奇跡。隨著xx城市的快速發(fā)展，欠缺充足的土地資源漸漸成為城市進一步發(fā)展的短板，故xx構(gòu)建了一個促進土地再開發(fā)的制度體系，從而使得xx市土地再開發(fā)制度建設(shè)在全國居于領(lǐng)先地位。在盤活利用存量建設(shè)用地時，xx以城市更新與土地整備兩種方式為主。2020年，xx整備土地約20平方公里，城市更新303公頃。2021年，xx完成城市更新計劃審批66項（含11項計劃調(diào)整），涉及拆除用地面積868.1公頃；完成更新單元規(guī)劃審批61項，涉及拆除用地面積519.5公頃；城市更新單元項目簽訂土地出讓合同109項（不含補充合同），累計供應(yīng)用地面積320.1公頃。這些措施堅實有力地保障了產(chǎn)業(yè)空間，大幅增加了居住用地供給，加速補齊了公共配套短板。③可見，xx在應(yīng)對土地資源供給嚴(yán)重不足方面，力推城市更新與土地整備兩種措施互補互促，取得了驕人成績，實實在在地提高了土地利用效率，對全國土地制度改革尤其是城市土地再開發(fā)利用制度構(gòu)建起到了“領(lǐng)頭羊”作用。而且，xx利用率先探索土地市場化配置的優(yōu)勢，先后出臺了大量與土地制度改革有關(guān)的地方性制度，為xx實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展并推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供了制度依據(jù)。然而，從法治化營商環(huán)境建設(shè)來看，盡管xx在盤活利用存量建設(shè)用地時重視建立各方主體共享土地增值收益的規(guī)則體系，致力于降低存量建設(shè)用地的二次利用成本，但上述制度在實踐中的運行卻未能充分發(fā)揮出預(yù)期的功能。具體而言，xx在盤活存量建設(shè)用地時尚需解決相關(guān)制度運行中呈現(xiàn)出的以下偏差。（一）土地價值未得到公平分配在盤活利用存量建設(shè)用地過程中，土地價值往往會有相應(yīng)的增加，這些利益需要在不同主體之間進行分配。土地增值收益能否得到合理分配，不僅關(guān)系到土地權(quán)利人的合法權(quán)益實現(xiàn)程度，而且也與政府的公信力、社會穩(wěn)定和政治安定有著緊密聯(lián)系，還對我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要影響，④因此，根據(jù)我國現(xiàn)行法律制度體系，選擇遵循何種制度原則及采用何種具體規(guī)則對土地增值收益予以分配，必須慎之又慎。在法律實踐中，利益是一個關(guān)系范疇，各種形式的利益都必須由一定的具體主體所享有。某種形式的利益的享有是否具有法律上的原因，是認定利益享有主體能否保有這一利益的正當(dāng)性依據(jù)。⑤在分配土地增值收益時，利益分享主體最終保有所分享的利益之法律依據(jù)是否明確且具有實操性，需要特別加以重視。當(dāng)前，基于城市更新與土地權(quán)利變更的視角，可推演出保護改造、強度挖潛、功能改變、用途變更、市場流轉(zhuǎn)、土地重建等盤活存量建設(shè)用地的模式，⑥這些模式在土地增值時所涉利益分享主體各不相同，因而需要對各利益分享主體之間的利益分配進行協(xié)調(diào)。在盤活城市存量建設(shè)用地時，以各方主體對土地增值的貢獻為依據(jù)確定分享該利益的份額，是一種被各方利益分享主體所廣泛接受的分配方式。采用這種利益分配方式，可以減少城市土地再開發(fā)中土地增值分配不公的誘因，從而避免部分主體消極不配合甚至公開抗拒盤活存量建設(shè)用地之現(xiàn)象的發(fā)生。xx市在推進土地制度創(chuàng)新時，一直將確保各方主體公平分享土地增值收益，作為各項地方性制度追求的主要目標(biāo)。由于土地使用權(quán)的權(quán)利主體明晰，土地使用權(quán)人的利益也表現(xiàn)得更為直觀，其他主體又急需取得土地使用權(quán)人占用的土地加以開發(fā)，使得土地使用權(quán)人在利益博弈中一般都處于優(yōu)勢地位，因此，在各方主體就土地增值收益如何分配進行協(xié)議時，土地使用權(quán)人總是能夠利用其優(yōu)勢地位而獲得較高份額的利益?？梢?，在xx城市土地再開發(fā)過程中，高價補償現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，并非偶然現(xiàn)象。從本質(zhì)上來看，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)更多表明，土地價值在各利益分享主體之間沒有得到公平分配，部分權(quán)利人從中獲得了超額土地增值利益。（二）補償時未合理區(qū)分合法建筑與違法建筑從xx存量建設(shè)用地再利用實踐來看，城市更新的土地開發(fā)利用方式以市場為主導(dǎo)，土地整備的土地開發(fā)利用方式以政府為主導(dǎo)，這兩種開發(fā)利用土地的制度分別確立了土地增值收益分配規(guī)則。城市更新與土地整備確立的土地增值收益分配規(guī)則存在差異，這導(dǎo)致在盤活存量建設(shè)用地過程中，采用不同的方式對土地進行再開發(fā)，土地權(quán)利人獲得的增值收益也會存在差異。就xx城市土地再開發(fā)而言，較之于《xx市城市更新辦法》①，2021年3月1日開始施行的《xx經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》強化了政府在城市更新中的作用。盡管該條例沒有否認市場運作的作用，但其顯然對市場的功能作出了更多的限制。②同時，《xx經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》第10條規(guī)定：“城市更新應(yīng)當(dāng)與土地整備、公共住房建設(shè)、農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理等工作有機銜接，相互協(xié)調(diào)，促進存量低效用地再開發(fā)?！笨梢?，在對城市土地再開發(fā)利用時，當(dāng)下xx更加注重多種措施的整體功能之發(fā)揮。但是，如何達成城市更新與其他措施之間的有機銜接之目標(biāo)，無疑是一個實踐難題，其中歷史遺留違法建筑處理所涉補償問題，正是城市更新和土地整備均無法繞過的障礙。城市土地再開發(fā)一般與該土地上的建筑物的處置相聯(lián)系?；凇胺康匾惑w”原則，待開發(fā)土地上的建筑物一般由該土地權(quán)利人擁有，故在非原土地權(quán)利人對土地進行再開發(fā)利用時，新的土地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)對原權(quán)利人的損失進行補償，其中包括對建筑物擁有者的補償。在我國，從事建造房屋及其附屬設(shè)施等建筑活動需要取得合法審批，這就決定了實踐中存在合法建筑與違法建造之分。在xx，實施城市更新項目沒有明確區(qū)分合法建筑和違法建筑，加之開發(fā)企業(yè)急于推進更新項目，從而出現(xiàn)了違法建造的建筑物獲得開發(fā)企業(yè)自愿補償?shù)默F(xiàn)象。③政府在推行土地整備時，一般以原農(nóng)村土地所有權(quán)人即農(nóng)民集體為主體，處置對象是原農(nóng)民集體在統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)后實際控制的土地，政策實施的目的在于通過處置農(nóng)民集體控制的“合法外”土地，使農(nóng)民集體也能夠從中分享到部分土地增值收益。④農(nóng)民集體在獲得相應(yīng)補償后，其在集體內(nèi)部以民主決策方式確立的補償方案，通常在補償本集體成員享有的合法建筑時，對本集體成員擁有的違法建筑也給予了一定的補償。xx盤活存量建設(shè)用地過程中的上述做法的確是基于當(dāng)事人自由意愿產(chǎn)生的結(jié)果，但自愿或意思自治從來不是絕對的、不受限制的。在城市更新或土地整備過程中，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)允許各方主體對利益配置進行協(xié)商，但必須確保各方當(dāng)事人通過協(xié)商公平合理地分享利益，而且達成的協(xié)議不得違反法律和公序良俗。⑤有學(xué)者認為，“根據(jù)《民法典》第231條規(guī)定的反面推論，違法建筑物不得歸建造人所有”⑥。據(jù)此，建造人未取得合法建房手續(xù)時不能對違法建筑物取得物權(quán)。我國的司法實踐也采用此種觀點。①盡管該觀點在學(xué)界存在較大爭議，但從違法建筑與合法建筑存在差異角度出發(fā)，不為違法建筑提供與合法建筑相同的保護程度，無疑具有合理性。②而且，對違法建筑擁有者進行補償，其實質(zhì)是變相認可這些非法建造行為具有正當(dāng)性，從而擠壓了合法投資人享有的土地價值之增長空間，即便這種結(jié)果源于當(dāng)事人的自由協(xié)商，也將因違反了法律規(guī)定而受到限制。不過，對于未取得合法手續(xù)建造的房屋，如果法律規(guī)定了使該建筑物合法化的補救措施，則應(yīng)當(dāng)將該建筑物認定為合法建筑予以補償。（三）相鄰地塊權(quán)利人獲得的土地利益差異明顯在我國，國土空間規(guī)劃以促進人地關(guān)系和諧為邏輯起點，以實現(xiàn)國土空間的高質(zhì)量生產(chǎn)、高品質(zhì)生活和持續(xù)性演進為目標(biāo)，致力于解決更合理的土地利用、更高效的設(shè)施布局、更優(yōu)化的空間結(jié)構(gòu)和更需要的空間品質(zhì)等問題。③《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）規(guī)定，“國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)”?！锻恋毓芾矸ā返?8條第2款也明確規(guī)定：“經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護、建設(shè)活動的基本依據(jù)?！笨梢?，在城鄉(xiāng)土地開發(fā)利用過程中，國土空間規(guī)劃是一個重要指針，而國土空間規(guī)劃對土地用途的確定，關(guān)涉到不同地塊土地權(quán)利人能夠獲得的土地利益的數(shù)量。無論是采用城市更新的方式還是通過土地整備的措施，xx城市土地再開發(fā)同樣受到國土空間規(guī)劃的制約，此種情形使得在盤活存量建設(shè)用地的實踐中，相鄰地塊如被規(guī)劃為不同的用途，則會造成這些開發(fā)條件基本相同的地塊在開發(fā)利用中呈現(xiàn)出不同的增值空間。由于城市存量建設(shè)用地的總量有限、所處區(qū)位固定，具有自然壟斷的特性，故建設(shè)用地的利用類型成為評估該土地市場價值的關(guān)鍵因素。在實踐中，用于公益目的的地塊較之于用于經(jīng)營性用途的地塊，前者的增值空間一般都遠遠低于后者；即使同樣用于經(jīng)營性用途的地塊，居住用地、商業(yè)用地與工業(yè)用地相互之間在價值上也存在巨大差異?？梢哉f，城市規(guī)劃的制定、實施及其修改，本質(zhì)上是多元利益相互沖突和博弈的結(jié)果，而作為土地開發(fā)利用的依據(jù)，城市規(guī)劃對于舊城改造與城市更新過程中的利益配置發(fā)揮著關(guān)鍵作用。④盡管這種情況從法律制度的規(guī)定來看無可厚非，但是，如果從土地利益的分配關(guān)系和利益分享主體的權(quán)利實現(xiàn)來看，同一區(qū)位相鄰地塊僅因規(guī)劃用途的不同而造成價值存在巨大差異，正好是實質(zhì)上不公平的表現(xiàn)。（四）“合法外”土地的管理與利用缺乏有效規(guī)制在兩次統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)制度施行時，xx部分集體土地沒有獲得相應(yīng)的補償，較多被征轉(zhuǎn)的土地依然由原農(nóng)民集體及其成員占有和使用，政府對于這部分土地的調(diào)控能力有限，致使原農(nóng)民集體及其成員違法用地情況較為嚴(yán)重，從而形成了獨特的“合法外”土地管理與利用制度。原農(nóng)民集體及其成員實際控制的“合法外”土地以工業(yè)用途和私宅用途為主，利用效益較低，且公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施較為缺乏。⑤雖然xx為創(chuàng)新土地權(quán)利政策體系，先后制定了數(shù)十個解決“合法外”土地管理與利用問題的規(guī)范性文件，但這些規(guī)范性文件在實際運行中所發(fā)揮的制度功能遠沒有達到預(yù)定制度目標(biāo)，以致“合法外”土地至今也未能完全退出xx土地利用市場。當(dāng)前，xx采用城市更新開展土地再開發(fā)利用的范圍較窄，大部分土地因為土地權(quán)屬不清等原因，以致無法將該部分土地納入城市更新的范圍來實施改造。⑥此外，由于農(nóng)村集體土地統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)以來，土地確權(quán)工作嚴(yán)重滯后，市域土地全盤國有在事實上演化成“法內(nèi)世界”與“法外世界”并立的土地權(quán)利二元結(jié)構(gòu)。在這種新型的土地二元制度下，xx城市土地再開發(fā)時確立的土地增值收益分配規(guī)則捉襟見肘，因而迫切需要明確并細化處理好各方利益主體之間分歧的具體法律規(guī)則。二、盤活城市存量建設(shè)用地制度困境的生成根源在盤活城市存量建設(shè)用地過程中，不同城市的制度實踐具有相似之處，阻礙這些城市對低效建設(shè)用地進行再開發(fā)的制度困境大同小異。但是，xx因其土地制度極為特殊且地方性土地制度體系基本建成，導(dǎo)致其盤活存量建設(shè)用地時面臨的制度困境的生成根源既具有一定的代表性，也呈現(xiàn)出顯著獨特性。（一）歷史遺留問題解決方案的上位法依據(jù)較為含糊一般來說，各地在盤活城市存量建設(shè)用地時都需要解決諸多歷史遺留問題。xx存量建設(shè)用地開發(fā)利用面臨的歷史遺留問題主要由兩次統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)制度的實施所引發(fā)。統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)制度僅存在于xx市，各界關(guān)于統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)行為的法律性質(zhì)之爭議一直未達成共識。1992年6月18日，xx市發(fā)布《關(guān)于xx經(jīng)濟特區(qū)農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》，該規(guī)定第9條第1項明確以征收的方式實現(xiàn)農(nóng)村土地國有化。但是，2004年6月26日開始實行的《xx市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》第2條未明確統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)行為的法律性質(zhì)，只是強調(diào)“根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》的相關(guān)規(guī)定，兩區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有?！眡x市原國土資源和房屋管理局負責(zé)人認為統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)行為不屬于征收，并指出實施統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)的法律依據(jù)是原《土地管理法實施條例》第2條第（五）項，即“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地”屬于全民所有即國家所有。①在統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)制度實施時，這種理解直接影響到政府對土地產(chǎn)權(quán)人的補償范圍的確定。然而，對xx統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)行為作出此種解讀并不能得到上級部門的認可。根據(jù)《國務(wù)院法制辦公室、國土資源部關(guān)于對〈中華人民共和國土地管理法實施條例〉第二條第（五）項的解釋意見》（國法函〔2005〕36號）的規(guī)定，原《土地管理法實施條例》第2條第（五）項的實施是以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地被依法征收為前提的。可見，盡管xx統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)行為在我國法律法規(guī)中沒有明確規(guī)定，實施者對該行為的法律性質(zhì)之認識也與上級部門的理解存在分歧，但從實施時的法律規(guī)范蘊含的制度精神出發(fā)，將該行為的法律性質(zhì)解釋為征收更為準(zhǔn)確。既然統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)行為的法律性質(zhì)根據(jù)上位法的規(guī)定應(yīng)當(dāng)被認定為集體土地征收，那么，對因征收而受到損失的被征收人就必須依法給予補償。遺憾的是，xx在對經(jīng)濟特區(qū)實行農(nóng)村城市化時，對于被征收的集體所有的荒山、荒地和灘涂等未付出勞動力開發(fā)的部分土地，均沒有給以相應(yīng)的補償；征收無收益的集體土地也沒有給以相應(yīng)的補償；對征收土地上的零星果樹和樹木，已按株計算補償費的，不再重復(fù)計算土地補償費。②在對寶安龍崗兩區(qū)進行城市化時，又規(guī)定對于已建成區(qū)、經(jīng)批準(zhǔn)尚未使用的建設(shè)用地、山林地、坡度大于25度不作為建設(shè)用地的園地等不予補償。③可見，xx在實施統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)制度時回避了集體土地征收法律規(guī)則的適用，而是以統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)集體土地之名行土地國有化之實，從而導(dǎo)致統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)行為在實踐中的實施效果大打折扣，不少集體土地在統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)后名義上為國家所有，但依然由原農(nóng)民集體及其成員所實際控制。（二）處理統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)問題對法律規(guī)范的遵循尚有不足由于xx實行農(nóng)村集體土地統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)沒有先例可循，在實施過程中又有意與集體土地征收作出區(qū)隔，故統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)沒有完全遵循集體土地征收制度運行的基本要求，以致統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)后有些土地的確權(quán)工作一直沒有落實落地，從而成為滋生部分農(nóng)民集體和村民違法用地的溫床。而且，不少土地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，“政府名義所有與農(nóng)村集體實際控制之間形成較大沖突，陷入了‘政府拿不走、村里用不好、市場難作為’的困境，嚴(yán)重阻礙土地再開發(fā)利用”。①雖然此后xx市意識到未完成土地確權(quán)工作具有諸多弊端，從而出臺了許多地方性制度對之進行規(guī)制，希望以這些制度為指導(dǎo)完成統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)后的土地確權(quán)工作，妥善處理與之相關(guān)的違法用地問題，然而，無論是土地確權(quán)工作的開展還是違法用地問題的處理，現(xiàn)在仍然是xx實施城市更新和土地整備時亟待解決的重大難題。此外，由于統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)帶來的歷史遺留問題極其復(fù)雜，在該問題的處理策略方面，很大程度上已經(jīng)不是能否嚴(yán)格依法辦事的問題，其中一些活動存在遷就不合理現(xiàn)狀的嫌疑，如將農(nóng)村集體實際控制的“合法外”土地納入合法利用的軌道，②直接或變相確立違法用地能夠分享一定的土地增值收益。這些做法不僅提高了政府支付的補償成本，也增加了歷史遺留問題順利解決的難度，更是損害了法律制度的權(quán)威和尊嚴(yán)。在xx盤活存量建設(shè)用地過程中，無論是城市更新還是土地整備，都受到上述情形的影響，從而需要對此予以認真對待。（三）不同制度中土地增值收益分配的基準(zhǔn)存在差異近代以來，“人類力求將公平正義（法律倫理的要求）以可靠而且可以理解的方法（合理性的要求）實現(xiàn)在人間的努力，已促使法律學(xué)采用體系思維，向體系化的方向運動?！@個過程本身便是行為規(guī)范之整合的過程。其整合的效果促成統(tǒng)一而且貫徹之法秩序的形成與維持?！雹刍诜芍刃虻慕y(tǒng)一性的要求，應(yīng)當(dāng)對各種法律規(guī)范作為一個整體進行考察，務(wù)必使這些法律規(guī)范蘊含的制度價值保持融洽，而且，在對法律規(guī)范的集合進行價值評價時，應(yīng)盡可能減少甚至消除不同法律規(guī)范可能出現(xiàn)的沖突與矛盾。④因此，對于城市土地再次開發(fā)利用，無論采用何種制度措施推行，這些措施相互之間的價值評判標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)保持同一性。然而，在城市更新和土地整備的制度實施過程中，xx市政府與各方土地權(quán)利主體之間在確定土地增值收益的分享比例時，確立的價值基準(zhǔn)是不同的，以致兩種制度中分享土地增值收益的規(guī)則依據(jù)出現(xiàn)了價值不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，尤其是在“合法外”土地大量存在的情形下，這種不協(xié)調(diào)現(xiàn)象表現(xiàn)得更為明顯，如房屋征收式土地整備中的補償標(biāo)準(zhǔn)較為剛性且補償標(biāo)準(zhǔn)較低、城市更新中的補償數(shù)額由原權(quán)利人與開發(fā)主體協(xié)商確定而使得補償標(biāo)準(zhǔn)較高、利益統(tǒng)籌式土地整備中補償標(biāo)準(zhǔn)較為靈活但模糊了作為被補償對象是否為合法權(quán)利的問題。此外，城市土地再開發(fā)時的土地規(guī)劃與用途管制會影響到政府對土地增值數(shù)額的分享，加之影響土地增值的因素多種多樣，各種因素對土地增值的貢獻又難以精確界定，使得國家（或政府）作為土地所有權(quán)人與土地管理者各應(yīng)享有多少比例的土地增值收益事實上不能明確量化。這種情形表明，在盤活城市存量建設(shè)用地時，各方主體分享土地增值收益的依據(jù)與價值基準(zhǔn)及其理由都有待優(yōu)化、明晰。（四）不同權(quán)利主體享有土地增值收益的比例失衡在為推進城市存量建設(shè)用地盤活而對土地制度予以改革創(chuàng)新的過程中，確保各方主體公平分享土地增值收益一直都是各地出臺的地方性制度追求的主要目標(biāo)。這在xx市也不例外。就我國土地增值收益分配法律制度來看，應(yīng)當(dāng)平衡所有參與分享土地增值收益的各方主體的利益，充分考量各方主體利益之得失，使土地增值收益分配規(guī)則成為實現(xiàn)利益公平共享的調(diào)節(jié)器。⑥如果希望各方當(dāng)事人的權(quán)利配置真正實現(xiàn)利益均衡，必須權(quán)衡國家（或政府）、土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人三者之間的利益關(guān)系及其利益的公平實現(xiàn)機制。其中，xx土地已經(jīng)全部國有，而國家在xx城市土地再開發(fā)中分享土地增值收益時應(yīng)當(dāng)具有雙重角色，即作為城市土地所有權(quán)人的角色與作為土地管理者的角色，這兩種角色可基于財產(chǎn)權(quán)利或行政權(quán)力分別享有相應(yīng)的土地增值收益。長期以來，xx在土地改革及其制度建設(shè)方面具有諸多創(chuàng)新，以致在土地制度領(lǐng)域出現(xiàn)的很多難題都是xx最先遇到或者為xx發(fā)展中所獨有，其中xx在盤活存量建設(shè)用地時出現(xiàn)的土地增值收益分享失衡的現(xiàn)象就是較為突出的一個難題，該難題的主要表現(xiàn)是：土地使用權(quán)人基于其產(chǎn)權(quán)較土地所有權(quán)更清晰，在就土地增值收益進行議價時更有動力，以致其獲取了超額利益；相臨近的土地由于規(guī)劃為不同用途的土地，造成各權(quán)利人獲得的補償具有天壤之別；在對土地權(quán)利人進行補償時，土地上合法建筑與違法建筑的補償標(biāo)準(zhǔn)基本沒有差別。各方主體分享土地增值收益時產(chǎn)生的這些失衡現(xiàn)象早就引起了xx市規(guī)范制定者的重視，而如何處理這些問題則是規(guī)范制定者一直努力的方向。三、完善盤活城市存量建設(shè)用地制度的對策建議在我國全面推進依法治國的新時代，“法治的力度是穩(wěn)定、透明、公平、可預(yù)期營商環(huán)境的根本體現(xiàn)”，①故將盤活城市存量建設(shè)用地納入法治化的軌道具有現(xiàn)實必要性。習(xí)近平總書記在xx經(jīng)濟特區(qū)建立40周年慶祝大會上的講話中強調(diào)“使法治成為經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展的重要保障”，要求“深化重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，提高改革綜合效能”。2021年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過了關(guān)于《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》的決議，確立了“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的新目標(biāo)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平總書記的講話精神和“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的新目標(biāo)為引領(lǐng)，從構(gòu)建更加完善的土地要素市場化配置體制機制的探索出發(fā)，聚焦盤活利用城市存量建設(shè)用地問題之制度解決的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，重點明確以下內(nèi)容。（一）加快地方規(guī)范性文件的立、改、廢，補強土地價值的公平分配規(guī)則一項制度設(shè)計的方案往往并不具有唯一性，通常需要在多種方案中作出選擇和決策。這種選擇和決策的作出，都必須針對擬解決的具體問題和制度設(shè)計的目標(biāo)展開。制度設(shè)計目標(biāo)主要表現(xiàn)為：制度制定者希望通過制定特定的制度規(guī)范并通過該規(guī)范的實施所要實現(xiàn)的一種狀態(tài)。②對土地價值的分配在本質(zhì)上是對源于土地的利益之分配，其結(jié)果應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)分配正義，故分配正義是土地增值收益分配規(guī)則必須遵循的制度價值。據(jù)此，全面梳理和整合各地有關(guān)盤活存量建設(shè)用地的現(xiàn)行地方規(guī)范性文件，細致研判所涉制度的價值目標(biāo)和實踐追求，通過對相關(guān)規(guī)范性文件進行立、改、廢，明晰土地增值收益分配的具體規(guī)則，是優(yōu)化該地營商環(huán)境的重要一環(huán)。xx市出臺了大量有關(guān)土地制度的規(guī)范性文件，整理及改、廢現(xiàn)行地方規(guī)范性文件的工作較為繁重?！秞x經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》強調(diào)城市更新與土地整備、公共住房建設(shè)、歷史違建處理等相互協(xié)調(diào)，為構(gòu)建統(tǒng)一的土地增值收益分配規(guī)則奠定了良好的制度基礎(chǔ)。不過，從上述制度的具體運行來看，應(yīng)當(dāng)將這些措施中有關(guān)土地價值分享的各種規(guī)則進行整合，通過對社會財富進行一次分配與二次分配來實現(xiàn)分配正義。一次分配主要由各利害關(guān)系人相互之間自主協(xié)商確定分配份額，此時以市場規(guī)律為基本遵循；二次分配主要通過完善稅收制度對一次分配的結(jié)果進行再分配，避免土地開發(fā)利用中以過高價格予以補償?shù)默F(xiàn)象，其中國家代表社會公眾獲得土地利益，并將這部分利益取之于民、用之于民。（二）完善相關(guān)地方性制度，強調(diào)嚴(yán)格遵循保護合法利益的底線規(guī)則在一定的開發(fā)利用模式下，規(guī)劃用途已經(jīng)明確的特定地塊的土地增值收益總額是確定的，此時有權(quán)參與分享土地增值收益的主體也是確定的，但各方主體分享的具體數(shù)額卻取決于相互之間博弈的結(jié)果。各方主體有關(guān)利益分配的博弈最終將體現(xiàn)在法律制度中，因為“每一個法律命令都決定著一種利益沖突，都建立在各種對立利益之間的相互作用之上，仿佛是這些對立力量（較力）的結(jié)果”。①為了實現(xiàn)公道，當(dāng)事人需要將關(guān)注的核心內(nèi)容放在確保各方主體享有的合理合法利益得到實現(xiàn)方面，而不能僅將確保自身行為具有正當(dāng)性作為焦點，②因為受外界各種復(fù)雜因素的影響，自身行為的正當(dāng)性并不必然意味著行為結(jié)果的合理合法。各方主體對土地增值收益分配的博弈，是各種對立力量的較量過程，在這一過程中除了要求各方主體的行為具有正當(dāng)性之外，還應(yīng)當(dāng)強調(diào)法律僅僅保護各方主體享有的合法利益。所謂合法利益與非法利益的沖突應(yīng)當(dāng)如何解決的問題，在法律制度體系中是一個“偽命題”，即便雙方當(dāng)事人基于某些理由愿意承擔(dān)一定的后果，這個后果也不應(yīng)當(dāng)包括照顧并保護他人的非法利益這種情形。具體到xx盤活存量建設(shè)用地實踐來說，xx必須在土地再開發(fā)過程中堅守保護合法利益、打擊非法利益的法治理念。在以城市更新或土地整備方式盤活利用存量建設(shè)用地時，無論是利益分享主體自由協(xié)商，還是作為利益分享主體的集體通過內(nèi)部民主機制進行分配，如果補償權(quán)利人獲得的利益不具有合法性，則這種利益在當(dāng)事人之間發(fā)生爭議時將不能，也不應(yīng)得到法律的保護。（三）細化盤活城市存量建設(shè)用地的國土空間規(guī)劃，明晰具體落實方案由于“以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展，是黨治國理政的重要方式，是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)”，③因此，為推進土地要素市場化配置，盤活利用城市存量建設(shè)用地必須堅持規(guī)劃先行。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，關(guān)鍵在于抓住提高立法質(zhì)量。黨的十九大報告進一步強調(diào)，以良法促進發(fā)展、保障善治。這就決定了盤活城市存量建設(shè)用地須有“良法”為之保駕護航。對良法的判斷主要從立法視角出發(fā)，目標(biāo)在于保證產(chǎn)出高質(zhì)量的法律文本，即力爭依照法定程序制定出法律形式正義與實質(zhì)正義有機統(tǒng)一的實在法。④為了在“十四五”時期合理保護與利用國土空間資源，支持現(xiàn)代化國際化創(chuàng)新型城市建設(shè)，推動城市高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，xx市人民政府于2022年3月10日印發(fā)了《xx市國土空間規(guī)劃保護與發(fā)展“十四五”規(guī)劃》。在國土空間規(guī)劃方面，上述規(guī)劃是《xx市國土空間總體規(guī)劃（2020—2035年）》的五年近期行動規(guī)劃，但其內(nèi)容較為原則和概括，從xx盤活存量建設(shè)用地以優(yōu)化營商環(huán)境來說，其尚需針對xx城市土地再開發(fā)利用中存在的問題，對符合x