財(cái)政研究論文-構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)制度 完善財(cái)政支出管理.doc

財(cái)政研究論文-構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)制度完善財(cái)政支出管理近年來(lái)，我國(guó)為提高財(cái)政支出的績(jī)效，在財(cái)政支出管理方面進(jìn)行了較全面的改革。在預(yù)算編制上，細(xì)化預(yù)算、強(qiáng)調(diào)零基預(yù)算、實(shí)施部門預(yù)算；在預(yù)算執(zhí)行上，實(shí)行政府采購(gòu)制度、推行國(guó)庫(kù)集中支付制度。并對(duì)預(yù)算外資金實(shí)行了收支兩條線的管理?？傮w來(lái)看，支出管理的改革側(cè)重于新制度的建立，然而對(duì)完善內(nèi)部管理與控制以支持新制度的建立和有效地發(fā)揮作用卻沒有足夠的重視。只有各預(yù)算部門、單位相應(yīng)地改進(jìn)各自的內(nèi)部管理機(jī)制與水平，才能使新建立的制度成功地運(yùn)作，才能確保新的財(cái)政支出管理制度有效地發(fā)揮作用。一、內(nèi)部審計(jì)對(duì)財(cái)政支出管理的重要性內(nèi)部控制是財(cái)政支出管理制度有效發(fā)揮作用的重要保證。它所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)主要有：第一，確保遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律和規(guī)章制度，特別是財(cái)政支出總額的控制。這點(diǎn)是最重要的。其次，確保財(cái)務(wù)報(bào)告和數(shù)據(jù)的可靠性；第三，促進(jìn)財(cái)政支出管理的效率和有效性。為此，要設(shè)計(jì)一個(gè)可靠的內(nèi)部控制框架以防止各種資源（包括人力和財(cái)務(wù)資源）的誤用、濫用和無(wú)效率的使用；確保財(cái)產(chǎn)安全；實(shí)現(xiàn)政府政策和支出計(jì)劃中所制定的預(yù)算目標(biāo)；同時(shí)保存完善的會(huì)計(jì)記錄，使各組織能準(zhǔn)時(shí)和可靠地提交財(cái)務(wù)報(bào)告和管理報(bào)告。當(dāng)然，這還必須建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)價(jià)。而內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制的一種特殊形式，它是根據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)一個(gè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和支出管理制度是否合規(guī)、合理和有效性進(jìn)行的一種獨(dú)立的評(píng)價(jià)活動(dòng)。因此，在某種意義上說(shuō)，內(nèi)部審計(jì)是對(duì)其他內(nèi)部控制的再控制。其所涉及的內(nèi)容較為廣泛，按其目的可分為：財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)營(yíng)審計(jì)和管理審計(jì)。各單位領(lǐng)導(dǎo)可以利用內(nèi)部審計(jì)對(duì)內(nèi)部控制體系進(jìn)行評(píng)估，并作為提出改進(jìn)管理效果建議的來(lái)源。此外，還可通過(guò)內(nèi)部審計(jì)來(lái)檢查是否有違規(guī)的現(xiàn)象。內(nèi)部審計(jì)結(jié)果既可用于證明加強(qiáng)內(nèi)部控制的必要性，又可作為決定采取哪些適合的措施糾正導(dǎo)致違規(guī)現(xiàn)象的基礎(chǔ)。因此，內(nèi)部審計(jì)有助于確保內(nèi)部控制的有效性，內(nèi)部審計(jì)的日常監(jiān)督是內(nèi)部控制的整體組成部分，兩者相輔相成，相互促進(jìn)。內(nèi)部審計(jì)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)政府有效管理的基礎(chǔ)，它是防止政府行為不適當(dāng)性出現(xiàn)的第一條防線。傳統(tǒng)的中央高度集中計(jì)劃制度在內(nèi)部控制制度方面是相當(dāng)薄弱的，由于具體項(xiàng)目的支出及支出重點(diǎn)是由中央而不是由機(jī)構(gòu)本身來(lái)決定的，也不是由具體的科學(xué)的規(guī)章制度來(lái)引導(dǎo)和配置的，這樣預(yù)算單位就沒有任何積極性來(lái)相應(yīng)建立內(nèi)部控制制度以衡量其提供服務(wù)的效率和投入所形成的產(chǎn)出及效率。預(yù)算單位管理的重點(diǎn)是保證每年的預(yù)算撥款能維持原有的水平或每年有一定的增長(zhǎng)，而不是注重這些預(yù)算撥款的有效使用、更多的產(chǎn)出和更具有生產(chǎn)率。同時(shí)也沒有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制去鼓勵(lì)預(yù)算單位管理者高效地使用財(cái)政支出。如果預(yù)算單位高效率地使用預(yù)算撥款，節(jié)約大量的預(yù)算資金，那么就有可能導(dǎo)致將來(lái)預(yù)算撥款的減少。在這樣的制度環(huán)境下，各預(yù)算部門、單位不可能去建立內(nèi)部管理會(huì)計(jì)、報(bào)告和控制機(jī)制。但是，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，這樣的情況已發(fā)生了改變。面對(duì)日益增加的資源限制和財(cái)政支出壓力的不斷上升，預(yù)算管理改革的不斷深化，加強(qiáng)預(yù)算部門、單位的內(nèi)部管理制度壓力日益增加。因此，在財(cái)政支出管理過(guò)程中，內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)的改革就必須加以強(qiáng)調(diào)與重視，并把之視為支出管理改革成功的基本前提條件之一。二、財(cái)政支出管理中內(nèi)部審計(jì)的制度框架在過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，預(yù)算管理制度幾乎沒有內(nèi)部審計(jì)這個(gè)詞。更確切地說(shuō)，主要是以財(cái)政部的管理和控制為基礎(chǔ)的。審計(jì)經(jīng)常被作為一種檢查而不是作為一種預(yù)防的制度，且根據(jù)對(duì)貪污、賄賂、詐騙等不正當(dāng)行為的檢舉或揭發(fā)而進(jìn)行相應(yīng)的檢查。改革后相應(yīng)地建立外部審計(jì)制度，但是，經(jīng)常把內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)兩者的功能相互重疊，提交的報(bào)告界限不清。各預(yù)算部門、預(yù)算單位很少執(zhí)行內(nèi)部審計(jì)的功能，通常進(jìn)行的是檢查并且很少產(chǎn)生相應(yīng)的審計(jì)報(bào)告。各國(guó)的內(nèi)部審計(jì)制度框架有很大的差別。從集權(quán)和分權(quán)的角度來(lái)看，在集權(quán)的模型中，財(cái)政部不僅在各部門的預(yù)算和資金配置中起著關(guān)鍵性的作用，而且直接行使著事先的控制，把自己的職員安排在各有關(guān)預(yù)算部門。在這樣環(huán)境中，內(nèi)部審計(jì)中心就是一個(gè)履行特定的控制職能的組織，一般來(lái)說(shuō)這個(gè)組織是一個(gè)集權(quán)化的事前財(cái)務(wù)控制組織。我國(guó)目前與這種類型較相似。在較分權(quán)化的模型中，各預(yù)算部門對(duì)自己預(yù)算支出負(fù)完全責(zé)任，并確保適當(dāng)?shù)臋z查和支出的安全。在這樣環(huán)境中，內(nèi)部審計(jì)中心職責(zé)就在于組織、控制、程序和規(guī)章制度等所有制度的建立，以確保最經(jīng)濟(jì)、最有效率和最有效性地使用資源。此外，有的國(guó)家是外部審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)功能相結(jié)合的混合模型。盡管內(nèi)部審計(jì)方法不盡相同，但各國(guó)之間總存在一些共同的一般性原則。第一，內(nèi)部審計(jì)被作為一個(gè)集權(quán)的內(nèi)部控制的組成部分，其目標(biāo)是保護(hù)政府的財(cái)務(wù)利益。這種執(zhí)行功能被內(nèi)在化并與外部審計(jì)區(qū)別開來(lái)。第二，內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)，雖然包括傳統(tǒng)的依從性和合規(guī)性的運(yùn)作，但可更廣泛地定義為包括大量的檢驗(yàn)、制度、履行和審計(jì)。第三，為確保內(nèi)部審計(jì)的高效率，它必須與預(yù)算部門、單位的日常性管理分開，但同時(shí)要強(qiáng)調(diào)高層管理以確保審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題及提出的建議能導(dǎo)致正確的行動(dòng)。第四，國(guó)際性認(rèn)同的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)被運(yùn)用。近年來(lái)，各國(guó)在審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)一致性方面取得進(jìn)展，國(guó)際最高審計(jì)協(xié)會(huì)組織發(fā)布了審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，以指導(dǎo)審計(jì)和會(huì)計(jì)實(shí)踐，該標(biāo)準(zhǔn)通常被看作是反映了“最好的實(shí)踐”。因此，各國(guó)在發(fā)展他們自己的政府部門審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，也盡量地與國(guó)際的標(biāo)準(zhǔn)保持一致。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)就內(nèi)部審計(jì)作用方面采用了含義更廣泛的觀點(diǎn)，而不是僅限于依從性或財(cái)務(wù)一致性的一個(gè)狹窄范圍內(nèi)，把其作為強(qiáng)化財(cái)政支出管理的一個(gè)重要因素。強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)是一種管理工具，是管理控制整體的一部分，也是信息和交流的過(guò)程。內(nèi)部審計(jì)的作用就是重新檢查、評(píng)價(jià)，并就內(nèi)部控制的可靠性和適當(dāng)性（即，保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全；確?？煽康挠涗?；促進(jìn)經(jīng)營(yíng)效率提高、遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律等。）提供報(bào)告給預(yù)算管理者，并確保內(nèi)部管理控制的效率。（一）內(nèi)部審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)部審計(jì)方面特別強(qiáng)調(diào)以下四個(gè)方面：1、獨(dú)立地、客觀地進(jìn)行判斷。這意味著審計(jì)人員可以自由地選擇任何交易或項(xiàng)目來(lái)審計(jì)，并有權(quán)獲取所有必要的信息以更好地進(jìn)行判斷。目前，在許多國(guó)家，包括我國(guó)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性卻很難得到保證，因而影響了管理效率。2、業(yè)務(wù)的精通。要求審計(jì)人員對(duì)內(nèi)部審計(jì)的功能、方法、政策及運(yùn)用審計(jì)的技術(shù)能力等方面要精通熟練。我國(guó)目前政府各預(yù)算部門及單位工作人員普遍存在著缺乏審計(jì)的技能，專業(yè)水平非常低，另一方面可能是由于政府的工資水平無(wú)法吸引和留住稱職的職員。這些因素對(duì)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)經(jīng)常是一個(gè)重要的限制。3、內(nèi)部審計(jì)范圍的寬廣性。就國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)，內(nèi)部審計(jì)的范圍是以把內(nèi)部審計(jì)作為管理工具的這種更廣闊的觀點(diǎn)為依據(jù)的，在財(cái)政支出管理中，內(nèi)部審計(jì)的作用是確保資源使用的效率和有效性，審計(jì)報(bào)告將以此為依據(jù)進(jìn)行運(yùn)作。在許多轉(zhuǎn)軌國(guó)家，內(nèi)部審計(jì)經(jīng)常被定義為相當(dāng)狹窄，主要集中在財(cái)務(wù)的依從性和正當(dāng)性，而不是更廣泛的管理問題。此外，缺乏專業(yè)的管理能力也限制內(nèi)部審計(jì)在這方面的作用和阻礙其提交準(zhǔn)時(shí)的、合適的報(bào)告。4、內(nèi)部審計(jì)管理功能必須是有效率的。目前，許多國(guó)家的內(nèi)部審計(jì)管理水平較差的，表現(xiàn)在缺乏工作慣例，缺乏計(jì)劃和對(duì)個(gè)人的管理，沒有得到外部審計(jì)的支持。此外，管理也受到內(nèi)部審計(jì)的制度安排的限制，經(jīng)常把內(nèi)部審計(jì)的作用看作是一種對(duì)內(nèi)部管理起幫助作用的工具。（二）內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)在財(cái)政支出管理中加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)，一個(gè)重要的問題是決定內(nèi)部審計(jì)在政府的預(yù)算管理中的作用。從現(xiàn)行的國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，存在多種多樣對(duì)內(nèi)部審計(jì)作用的解釋。集權(quán)化的觀點(diǎn)：把內(nèi)部審計(jì)作為支持財(cái)政部的手段，幫助財(cái)政部在監(jiān)督各部門遵守財(cái)政部的財(cái)務(wù)規(guī)章制度和會(huì)計(jì)程序。這里重點(diǎn)放在遵從和控制。分權(quán)化的觀點(diǎn)是，內(nèi)部審