行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-土地信托模式的國(guó)際借鑒與思考.doc

行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-土地信托模式的國(guó)際借鑒與思考內(nèi)容摘要：本文首先介紹美、日兩國(guó)土地信托的模式及特點(diǎn)，然后分析現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村推行土地信托制度的意義與作用，并在此基礎(chǔ)上，借鑒美、日土地信托經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建出符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村土地信托運(yùn)作模式。本文最后從法律、信息、資金、技術(shù)支持等方面對(duì)這種模式的運(yùn)作進(jìn)行了闡述，同時(shí)也闡明了我國(guó)現(xiàn)階段土地信托制度運(yùn)作中應(yīng)明確的幾個(gè)問題。關(guān)鍵詞：土地信托模式借鑒思考支持體系土地信托指土地信托機(jī)構(gòu)接受土地承包者的委托，在堅(jiān)持土地所有權(quán)不變、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)穩(wěn)定的前提下，依據(jù)市場(chǎng)化、規(guī)?；F(xiàn)代化的要求，按自愿、平等與有償?shù)脑瓌t，將村民擁有的承包地使用權(quán)在一定期限內(nèi)依法、有償轉(zhuǎn)讓給其他單位或個(gè)人的行為。美、日土地信托模式及特點(diǎn)（一）美國(guó)土地信托模式及特點(diǎn)美國(guó)土地信托模式是開發(fā)者(委托人)購(gòu)買一塊生地(rawland)，再將該土地所有權(quán)信托給受托人，簽訂信托契約，受托人發(fā)行土地信托受益憑證，而由委托人銷售該受益憑證給市場(chǎng)上的投資人，受益憑證代表對(duì)信托財(cái)產(chǎn)（土地所有權(quán)）的受益權(quán)，銷售受益憑證所得資金用來改良土地，然后將土地出租給由該開發(fā)者組成的公司。受托人收取租金，負(fù)有給受益憑證持有人固定報(bào)酬的義務(wù)，并將剩余租金用來買回受益憑證。該模式具有以下特點(diǎn)：通過資金的“集合”，解決了開發(fā)土地尤其是生地所需的巨額資金；為投資者提供了投資于利潤(rùn)豐厚的土地產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)，同時(shí)也降低了個(gè)體投資風(fēng)險(xiǎn)；投資人所擁有的受益憑證可以流動(dòng)，具有較強(qiáng)的變現(xiàn)性。如圖1所示。（二）日本土地信托模式及特點(diǎn)1984年，日本開展了對(duì)有效利用土地起積極作用的土地信托。1986年，國(guó)有財(cái)產(chǎn)法、地方自治法的修改以及同年稅法的實(shí)施，大大加速了土地信托的發(fā)展。日本的土地信托是土地所有者將土地信托給受托人（信托銀行），并從受托人管理和使用該土地的收益中獲取信托紅利。土地信托包括出售型和租賃型，前者指委托人將信托財(cái)產(chǎn)委托信托業(yè)者出售，受托人將出售所得，在扣除受托人的報(bào)酬及其它手續(xù)費(fèi)用后，交付給委托人；后者指受托人無處分信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，在信托期間信托業(yè)者應(yīng)定期給付委托人信托收益，信托終了時(shí)，委托人仍保有原土地的所有權(quán)。該模式具有以下特點(diǎn)：替代性，即通過土地信托方式解決了土地所有者具有土地開發(fā)的積極性，但無能力開發(fā)的現(xiàn)象，具有替代性；穩(wěn)定性，即土地所有者將土地信托給信托銀行，在信托期內(nèi)如租賃信托可獲取穩(wěn)定的信托紅利；高效性與多樣性，即吸取民間土地信托制度能夠高效配置利用土地的特點(diǎn)，使國(guó)有土地的管理與處置手段多樣化。如圖2所示。我國(guó)推行土地信托制度的意義土地信托是土地流轉(zhuǎn)中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，是深化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制的必然需求，也是促進(jìn)土地使用權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的必由之路。土地信托制的有效推行必將在我國(guó)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。（一）推行承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可遏制土地拋荒現(xiàn)象當(dāng)前，盡管我國(guó)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已取得了一定成效，但不容忽視的是，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高、農(nóng)業(yè)的比較效益低下、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工增多等原因，無論是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部及沿海地區(qū)，還是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的中西部地區(qū)，土地拋荒在一定范圍內(nèi)仍普遍存在，而拋荒會(huì)危及糧食生產(chǎn)安全及造成社會(huì)緊缺的耕地資源閑置浪費(fèi)等現(xiàn)象。河南省安陽縣推行土地信托后，8000多農(nóng)戶信托的土地不但沒有荒廢，而且由轉(zhuǎn)包人進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)走上了集約化、規(guī)?；牡缆贰＃ǘ┯欣谡{(diào)整土地結(jié)構(gòu)，提高土地利用規(guī)模效益浙江省紹興市于2001年2月在全國(guó)率先實(shí)行土地信托服務(wù)，不到半年時(shí)間，全縣流轉(zhuǎn)土地15.8萬畝，土地流轉(zhuǎn)率已超過了40%，土地集中到有能力、有資金、有市場(chǎng)的種養(yǎng)大戶和工商業(yè)主手中，有50%的農(nóng)田進(jìn)行了種養(yǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，土地產(chǎn)出量增加5到10倍，從而使土地得以發(fā)揮最佳效益。（三）促進(jìn)農(nóng)地整理，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力經(jīng)營(yíng)耕地面積為310畝，而美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力經(jīng)營(yíng)耕地面積為300010000畝，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力低下，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等于或高于國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格，不利于參與國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，通過土地信托，可打破農(nóng)村土地承包責(zé)任制時(shí)形成的以戶為單位土地分散、小塊零星、手工為主的經(jīng)營(yíng)狀況，使土地向種養(yǎng)大戶集中，生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品，并運(yùn)用農(nóng)地整理手段，提高機(jī)械化程度與勞動(dòng)生產(chǎn)率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。（四）加速農(nóng)村人口流動(dòng)，提高土地資源配置效率近些年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，推動(dòng)著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，第二、第三產(chǎn)業(yè)的比重迅速增加，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口的過程加快，城市化率已由1949年的10.64%提高到目前的40%左右，客觀上為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了平臺(tái)。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)勞動(dòng)力、資金與土地等要素的流動(dòng)。只有勞動(dòng)力的流動(dòng)，而無土地的流動(dòng)，就會(huì)使土地處于閑置狀態(tài)，只有成立土地信托機(jī)構(gòu)，才能提高土地資源重組效率，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法、規(guī)范與經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)。（五）設(shè)立土地信托制，有利于維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益農(nóng)村問題的解決不在農(nóng)村，要破解“三農(nóng)”難題，必須從制度層面入手,土地信托制的創(chuàng)設(shè)就是其中有效措施之一。在土地信托制度下使農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，移轉(zhuǎn)給土地信托機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理或承包給他人經(jīng)營(yíng)，既可實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)?；\(yùn)作，又使農(nóng)民在向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的過程中擺脫小塊土地的鉗制，從而安心離開土地去創(chuàng)業(yè)、務(wù)工。在信托期限內(nèi)，農(nóng)民享有信托利益；信托終止，還可以恢復(fù)行使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民的基本權(quán)益有了較好的著落。我國(guó)農(nóng)村土地信托運(yùn)作模式構(gòu)建（一）成立農(nóng)村土地信托機(jī)構(gòu)農(nóng)村土地信托機(jī)構(gòu)應(yīng)按照“依法、自愿、有償”的原則，把分散在一家一戶的土地集中起來，以解決部分農(nóng)戶“有地?zé)o力開發(fā)、有力無地開發(fā)”的弊端，在穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上，加速經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，同時(shí)有效解決了土地供需矛盾，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。土地信托機(jī)構(gòu)的主要職能包括：1.信息傳遞職能。定期舉行土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布會(huì)，如浙江紹興縣柯橋鎮(zhèn)“土地信托服務(wù)站”受13個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社的委托，向社會(huì)推介2200畝土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓信息，公開招標(biāo)高效農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，在不到一天的時(shí)間里，已有9家企業(yè)簽訂了投資協(xié)議，而原土地承包經(jīng)營(yíng)者將可獲得土地信托分紅。2.中介服務(wù)職能。協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)雙方提出的有關(guān)事宜，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，落實(shí)合約關(guān)系，維護(hù)雙方利益；代理發(fā)行收益憑證，為受托人融通開發(fā)資金服務(wù)，為投資者拓寬投資領(lǐng)域服務(wù)，并從中收取相應(yīng)勞務(wù)酬金。3.監(jiān)督管理職能。對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的用途進(jìn)行監(jiān)督管理，以提高土地利用“三態(tài)”效益為目的，促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用為宗旨。4.經(jīng)營(yíng)管理職能。土地信托機(jī)構(gòu)可運(yùn)用其信托基金，直接或聯(lián)合從事土地的開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理。（二）建立土地投資信托基金土地開發(fā)需要巨額資金，通過財(cái)政撥款、個(gè)人自有資金等途徑往往受資金來源的限制而滿足不了需求，建立土地投資信托基金可有效解決土地開發(fā)資金不足問題。土地信托基金是土地信托部門為開發(fā)經(jīng)營(yíng)土地而設(shè)置的營(yíng)運(yùn)資金，其主要來源有：銀行等金融部門吸收的土地信托存款、政府發(fā)行的土地證券、企事業(yè)單體待用的土地信托基金、預(yù)算外自有資金等。借鑒美、日土地信托經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)際情況（農(nóng)村集體土地所有權(quán)不變、承包權(quán)相對(duì)穩(wěn)定、經(jīng)營(yíng)權(quán)可合理流動(dòng)），筆者認(rèn)為土地信托可采用如圖3所示的運(yùn)作模式。原土地承包者作為委托人與受益人將土地信托給土地信托機(jī)構(gòu)，土地信托機(jī)構(gòu)作為受托人既可將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股等方式給土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)者從而收取租金、轉(zhuǎn)讓（包）金或股利；也可以與專業(yè)土地開發(fā)公司通過簽訂土地開發(fā)合同，收取開發(fā)收益（開發(fā)公司按合同取得相應(yīng)酬金），然后將土地使用權(quán)再進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓等活動(dòng)。土地信托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將信托紅利給委托人。土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)過程中所需的巨額資金可通過土地信托機(jī)構(gòu)向金融機(jī)構(gòu)貸款（農(nóng)業(yè)貸款，政府扶持、利率優(yōu)惠）來籌集，金融機(jī)構(gòu)可通過出售貸款債權(quán)的方式向廣大投資者再融通資金，既增加投資渠道，又分散金融風(fēng)險(xiǎn)。（三）推行土地信托運(yùn)作模式的支持體系1.政策法規(guī)支持。2001年4月公布的中華人民共和國(guó)信托法，使我國(guó)信托事業(yè)的繁榮和發(fā)展建立在較為完善的法律規(guī)范基礎(chǔ)上。在國(guó)外，土地信托是信托業(yè)務(wù)的重要組成部分，然而，我國(guó)土地信托發(fā)展滯后，要真正促進(jìn)土地信托經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的發(fā)展，尚需制定有關(guān)規(guī)范各種土地信托經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的政策法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，特別是關(guān)于土地投資信托基金如何具體運(yùn)作、土地信托紅利確定的依據(jù)、土地信托經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的稅費(fèi)制度、土地信托產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償與變更登記問題等。2.市場(chǎng)體系支持。第一，支持培育土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)者。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)根本在于解決“有地?zé)o人種、想種無地種”的問題即誰來種，因而培育土地經(jīng)營(yíng)者是土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。目前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)者主要有：一般農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶、工商業(yè)主等，主要經(jīng)營(yíng)形式有：大戶承包型、農(nóng)莊經(jīng)營(yíng)型、股份合作型、公司經(jīng)營(yíng)型、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)型等，重點(diǎn)應(yīng)支持種養(yǎng)大戶與工商業(yè)主進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，投資高效農(nóng)業(yè)，以發(fā)揮其人力、資金、市場(chǎng)與技術(shù)的優(yōu)勢(shì)。第二，市場(chǎng)信息支持。流轉(zhuǎn)土地的區(qū)位、數(shù)量、質(zhì)量、地貌等條件以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、流轉(zhuǎn)形式均存在著較大的差異性，建立流轉(zhuǎn)土地信息庫(kù)，多渠道、多形式向轄區(qū)內(nèi)外及時(shí)發(fā)布土地資源信息，可增強(qiáng)土地市場(chǎng)透明度，有助于土地高效流轉(zhuǎn)。第三，監(jiān)督機(jī)制支持。土地流轉(zhuǎn)后的用途應(yīng)遵循“不改變土地的農(nóng)業(yè)用途，確保耕地復(fù)耕能力，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，確保土地資源可持續(xù)利用”的原則。建立監(jiān)督機(jī)制，依法查處土地流轉(zhuǎn)后的違法用地行為，使流轉(zhuǎn)后的土地利用真正做到合理與高效。第四，資金支持。據(jù)近年投資測(cè)算，目前每整理、開發(fā)、復(fù)墾1公頃的耕地需要投資45009000元；園地需要30005500元；林地、牧草地需要投資18002750元；漁業(yè)用地需要投資1500028000元。隨著土地整理、開發(fā)與復(fù)墾難度的遞增，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)者所需投入資金量愈來愈大，為此需要財(cái)政部門、金融機(jī)構(gòu)、民間組織等資金上的大力支持。3.技術(shù)支持。由于土地開發(fā)整理內(nèi)涵是隨著時(shí)間的推移不斷豐富的，如土地整理最具代表性的德國(guó)，19世紀(jì)以前的土地整理主要是針對(duì)農(nóng)地分散、零碎等問題實(shí)行集中；20世紀(jì)初期，側(cè)重于服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)實(shí)施土地整理；到了20世紀(jì)70年代又增加了景觀生態(tài)和環(huán)境保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，土地開發(fā)整理技術(shù)也需要不斷更新與完善，以適應(yīng)土地開發(fā)整理內(nèi)涵的需要?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地信托制度需明確的問題（一）是否需要進(jìn)行特別立法我國(guó)許多法規(guī)的出臺(tái)，如證券法都是在實(shí)踐中進(jìn)行了探索后，才進(jìn)行立法，這似乎是我國(guó)的一條立法“經(jīng)驗(yàn)”。有人主張，先探索，再規(guī)范，并列舉了溫州等地先是在混亂中發(fā)展，在完成原始資本積累后，再回過頭來依法運(yùn)作且頗為成功的例子。筆者則認(rèn)為，從成本與效益的角度分析，矯治壞習(xí)慣所支付的成本遠(yuǎn)大于一開始培養(yǎng)好習(xí)慣所支付的成本。在信托業(yè)較為發(fā)達(dá)的日本除了有信托法、信托業(yè)法、兼營(yíng)法等基本法律外，還根據(jù)不同信托業(yè)務(wù)種類而創(chuàng)設(shè)信托特別法，如貸款信托法、證券投資信托法、抵押公司債券信托法及土地信托法等。我國(guó)雖然出臺(tái)了信托法，但其過于宏觀，在現(xiàn)實(shí)中難以操作。在提倡依法治國(guó)的今天，一切行為必須置于法律和制度框架之下。我國(guó)土地信托應(yīng)進(jìn)行特別立法。在條件還不十分成熟的情況下，可以條例的形式出現(xiàn)，對(duì)“信托法”進(jìn)行必要的補(bǔ)充，使我國(guó)農(nóng)村土地信托事業(yè)健康、有序發(fā)展。（二）土地信托委托人是村委會(huì)還是承包戶我國(guó)憲法、土地法、農(nóng)村土地承包法等明確規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，而有權(quán)代表集體的組織有：村民小組、村委會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織。但究竟哪一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地的主體，事實(shí)上并不清楚。于是有的地方將集體土地所有權(quán)證發(fā)給村委會(huì)，村委會(huì)作為土地信托制的委托人也就順理成章。因?yàn)樾磐兄频奈腥嗽诮^大多數(shù)情況下均是財(cái)產(chǎn)的所有者，那么村委會(huì)以委托人的身份出現(xiàn)究竟可不可以呢？答案是否定的。按照土地承包法的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。村委會(huì)將土地發(fā)包給農(nóng)民后，作為承包方的農(nóng)民就自動(dòng)取得了流轉(zhuǎn)選擇權(quán)，如果村委會(huì)作為委托人，那將是對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的肆意剝奪和對(duì)國(guó)家法律的嚴(yán)重踐踏。筆者認(rèn)為，農(nóng)村承包地使用權(quán)人作為委托人較合適。（三）對(duì)受托人是否有特別要求信托成立時(shí)對(duì)受托人的約束應(yīng)明確，對(duì)受托人的限制是：破產(chǎn)者不能充當(dāng)受托人；未成年人、因精神病等無判斷能力的人也不能擔(dān)任受托人。在世界信托發(fā)展史上，受托人可以是個(gè)人，也可以是法人，那么我國(guó)個(gè)人或政府部門能不能作為受托人。筆者認(rèn)為，由于我國(guó)個(gè)人信用體系發(fā)展尚不成熟，所以個(gè)人作為受托人在近期不妥當(dāng)，而由政府相關(guān)部門出資設(shè)立信托機(jī)構(gòu)不宜提倡，因由政府相關(guān)部門出資設(shè)立的土地信托機(jī)構(gòu)，行政力量容易介入，依靠行政手段向成員農(nóng)戶租用