行政管理論文-戶籍制度改革方略初探.doc

行政管理論文-戶籍制度改革方略初探內(nèi)容摘要戶籍管理是我國行政管理的重要組成部分。隨著市場經(jīng)濟的建立，現(xiàn)行戶籍制度的弊端愈發(fā)明顯地表現(xiàn)出來。剛性戶籍制度的軟化是大勢所趨。本文首先界定了狹義和廣義的戶籍制度，并從狹義的角度簡單回顧了建國后我國戶籍制度的演變。然后，根據(jù)定義提出兩種戶籍制度改革方略：一元制和二元制，分別從公民權(quán)益、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定等三個價值取向出發(fā)，分析兩種方略的優(yōu)勢、劣勢。最后，引進漸進決策模型，從社會穩(wěn)定的價值取向出發(fā)，具體探討了戶籍制度改革方略的選擇。引言現(xiàn)象一：據(jù)南方周末報道，1999年年初，河南、山東四位打工妹去深圳打工，被擠死在105次列車上。幸存者回憶車上的情形，“像被壓扁的帶魚”。權(quán)威專家估計，1997年，全國流動人口達到了1億。國家統(tǒng)計局1995年1%人口抽樣調(diào)查表明，我國人戶分離已達7073萬人?，F(xiàn)象二：1999年高校畢業(yè)生的留京名額嚴格控制在15%以內(nèi)。外企的進京名額異常有限，絕大多數(shù)在京外企只好招收北京生源。有人驚呼：“北京是北京市的首都”。據(jù)有關(guān)報道，到1994年上半年，全國約有17個省共300多萬人購買了城市戶口，此項收入高達250億！這還不包括那些未登記在案的以及黑箱操作的部分。戶籍管理是我國行政管理的重要組成部分，是公安機關(guān)的一項主要職能，它直接關(guān)系到政治經(jīng)濟生活秩序和廣大人民群眾的切身利益。但是，隨著市場經(jīng)濟的建立，現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)不能適應(yīng)中國全面發(fā)展的需要，其弊端愈發(fā)明顯地表現(xiàn)出來，出現(xiàn)了諸如本文開始列舉的種種怪現(xiàn)象。有人甚至認為，戶籍制度是計劃經(jīng)濟在社會生活里的最集中表現(xiàn)，是計劃經(jīng)濟的最后一座堡壘。無論從實踐上，還是從理論上，越來越多的人達成共識：戶籍制度已經(jīng)不是改不改的問題，而是改什么，怎么改的問題。系統(tǒng)研究中國戶籍制度改革，是一項十分復(fù)雜的工作，牽涉行政學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)、人口學(xué)等諸多學(xué)科領(lǐng)域。本文試圖從多學(xué)科的角度，對戶籍制度改革方略進行綜合探討。本文的結(jié)構(gòu)大體如下：第一部分：界定了狹義和廣義的戶籍制度，并從狹義的角度簡單回顧了建國后我國戶籍制度的演變。第二部分：根據(jù)定義提出兩種戶籍制度改革方略，分別從公民權(quán)益、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定等三個價值取向出發(fā)，分析兩種方略的優(yōu)勢、劣勢。第三部分：引進漸進決策模型，從社會穩(wěn)定的價值取向出發(fā)，闡述了兩種方略的漸進模式，具體探討了戶籍制度改革方略的選擇。一、我國戶籍制度的形成、發(fā)展與局部改革當今中國的戶籍制度，有狹義、廣義之分。狹義的戶籍制度是指以1958年頒布的中華人民共和國戶口登記條例為核心的限制農(nóng)村人口流入城市的規(guī)定以及配套的具體措施。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規(guī)定。它們構(gòu)成了一個利益上向城市人口傾斜、包含社會生活多個領(lǐng)域、措施配套、組織嚴密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。從狹義的角度分析，我國現(xiàn)行戶籍制度大體經(jīng)歷了形成（建國初1958年）、發(fā)展（1958年1978年）、初步改革（1978年至今）等三個階段，其間頒布的主要法規(guī)、制度簡列如下：1951年7月，公安部頒布實施了城市戶口管理暫行條例，這是建國以后最早的一個戶籍法規(guī)，使全國城市戶口管理制度基本得到統(tǒng)一。1955年6月，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，從而統(tǒng)一了全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。1958年1月，全國人大常委會通過并以國家主席令形式頒布了中華人民共和國戶口登記條例。該條例以國家法律的形式對戶籍管理的宗旨、戶口登記的范圍、主管戶口登記的機關(guān)、戶口簿的作用、戶口申報與注銷、戶口遷移及手續(xù)、常住人口與暫住登記等方面都作了明確規(guī)定，標志著全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度的正式形成。1964年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案），該文件比較集中的體現(xiàn)了處理戶口遷移的基本精神，即兩個“嚴加限制”：對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴加限制；對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴加限制。此規(guī)定堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。1977年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定，提出“嚴格控制市、鎮(zhèn)人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”。該規(guī)定進一步強調(diào)要嚴格控制農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，第一次正式提出嚴格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。稍后，公安部在關(guān)于認真貫徹國務(wù)院批轉(zhuǎn)“公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定”的通知的意見中，具體規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的內(nèi)部控制指標，即每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的1.5。1984年10月，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知，規(guī)定凡在集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工，準落常住戶口，口糧自理。1985年7月，公安部頒布了關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定，決定對流動人口實行暫住證、寄住證制度，允許暫住人口在城鎮(zhèn)居留，這些規(guī)定對中華人民共和國戶口登記條例中關(guān)于超過三個月以上的暫住人口要辦理遷移手續(xù)或動員其返回常住地的條款，作了實質(zhì)性的變動。1985年9月，全國人大常委會頒布實施中華人民共和國居民身份證條例，規(guī)定凡16歲以上的中華人民共和國公民，均須申領(lǐng)居民身份證，為人口管理的現(xiàn)代化打下了基礎(chǔ)。1992年8月，公安部發(fā)出通知，決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實行當?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度，以解決要求進入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民過多與全國統(tǒng)一的計劃進城指標過少之間的矛盾。80年代開始，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策發(fā)生變化?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”對象逐漸擴大，控制指標有所調(diào)整，控制辦法得到改變。1986年，安徽滁州市天水縣秦欄鎮(zhèn)實行“綠卡戶籍制”。1992年，浙江溫州推行“綠卡制”。1993年，上海推行“藍印戶口制”。1995年，廣東深圳施行“藍印戶口制”。以此為代表，部分地區(qū)實行投資入戶、購房入戶或藍印戶口等政策，以吸引人才和資金。1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案。根據(jù)此方案，已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住、并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。1998年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見，主要規(guī)定：實行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策；放寬解決夫妻分居問題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶。戶籍制度進一步松動。經(jīng)過以上演變的戶籍制度，在特定的歷史條件下有其特定的內(nèi)容和具體的社會功能，但其基本的社會功能概括起來主要有四項：證明公民身份；維護社會治安；控制城鎮(zhèn)人口的機械增長；戶籍部門掌握著準確的戶口資料。但是，隨著市場經(jīng)濟在中國的逐步確立，相對戶籍制度的功能而言，戶籍制度的弊端越來越突出，主要表現(xiàn)在四個方面：等級身份效應(yīng)；死水效應(yīng)；怪圈效應(yīng)；馬太效應(yīng)（請參閱二元制改革方略弊端）。改革戶籍制度的呼聲越來越高。二、戶籍制度改革方略不少地區(qū)和部門以及一部分學(xué)者均提出了戶籍制度改革的具體方案，筆者認為，盡管這些改革方案林林總總，千差萬別，但從理性分類的角度看，其改革方略不外乎兩種：一元制和二元制。所謂一元制是指取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口兩種戶口類型，實行全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中華人民共和國戶口，切斷社會待遇與戶籍之間的聯(lián)系，恢復(fù)戶籍的本來面目。所謂二元制，是指保留兩類戶口，放寬戶口遷移的限制，通過設(shè)置高低不等的門檻條件（經(jīng)濟、人口素質(zhì)等）來控制農(nóng)村人口的流向、流量和流速。這樣劃分的依據(jù)，表面上是戶口種類的多少，實質(zhì)上是隱藏在不同種類戶口內(nèi)部的利益差別。從上文對戶籍制度的定義可知，一元制改革方略與廣義的戶籍制度相對應(yīng)，二元制改革方略與狹義的戶籍制度相對應(yīng)。因此，本文第一部分所敘述的狹義戶籍制度的局部改革，無論是自理口糧戶口，還是有效城鎮(zhèn)戶口；無論是小城鎮(zhèn)改革，還是投資落戶、購房落戶、藍印戶口，都屬于二元制改革方略的范疇。有些地區(qū)實行的藍印戶口，表面上是獨立于農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的第三類，但其利益較接近于非農(nóng)業(yè)戶口，根本還是要保留戶籍制度所引起的利益差別，因而只不過是二元制的一種變形。在當今中國的現(xiàn)實條件下，兩種改革方略哪個更可取呢？下面，筆者從戶籍制度需要兼顧的公民權(quán)益、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定這三個價值取向逐一對兩種改革方略進行分析。首先，從公民權(quán)益的維度來看，一元制優(yōu)于二元制。1遷徙自由是現(xiàn)代國家公民權(quán)利的重要內(nèi)容?！皣H人權(quán)兩公約”經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利公約和公民權(quán)利和政治權(quán)利公約是落實世界人權(quán)宣言的兩個具有法律約束力的公約。其中公民權(quán)利和政治權(quán)利公約第12條第1款規(guī)定“合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由”。1997年10月，我國簽署了經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約。1998年10月，我國常駐聯(lián)合國代表秦華孫代表國家簽署了公民權(quán)利和政治權(quán)利公約。此公約第二條規(guī)定“凡未經(jīng)現(xiàn)行立法或其他措施予以規(guī)定者，本公約每一締約國承擔按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要步驟，以采納為實施本公約所承認的權(quán)利所需的立法或其他措施”，意即締約國所承擔的條約義務(wù)不是“漸進性”的，而是“即刻性”的。但是，我國目前的憲法并沒有保障公民遷徙自由的條款。1949年第一次全國政協(xié)會議通過的共同綱領(lǐng)和1954年第一屆全國人民代表大會通過的中華人民共和國憲法都明確寫有公民享有遷徙自由的條款。1975年通過的憲法以及后來歷次修改的憲法取消了這一條款，這是戶籍制度在國家根本大法中的體現(xiàn)。盡管這種安排避免了戶籍制度與憲法之間的沖突，但在我國已正式簽約公民權(quán)利和政治權(quán)利公約的情況下，繼續(xù)維持現(xiàn)狀既有損于憲法的權(quán)威，在法理上也是一種欠缺。為了承擔公約所規(guī)定的義務(wù)，我國政府當然會有所行動。一元制實行統(tǒng)一的戶籍制度，其特點之一就是實行遷徙自由，它要由人口流動來決定戶口遷移，而不是由戶口遷移決定人口流動。相對于傳統(tǒng)的戶籍制度而言，二元制在自由遷徙方面有一定的進步，但它只能使一小部分有經(jīng)濟基礎(chǔ)、素質(zhì)基礎(chǔ)的優(yōu)勢群體獲益，對于廣大農(nóng)民這一弱勢群體來說，距離真正意義上的自由遷徙仍有漫長的路程要走。2社會主義社會追求人們權(quán)利與義務(wù)的平等，但是，二元制在一定程度上維持了傳統(tǒng)戶籍制度造成的事實上的不平等。主要表現(xiàn)在以下四個方面：一是兩類戶口的劃分造成利益分配的不平等。二元戶籍制與就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、福利、社會保障、甚至部分商品的供應(yīng)等一系列的待遇具有制度化的聯(lián)系。在這種利益分配的差距上，一方面，非農(nóng)業(yè)戶口明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口。據(jù)國家計委和國家統(tǒng)計局保守估計，城鎮(zhèn)每安排一個人的就業(yè)和生活需花費34萬元，2億多人就需要6萬多億元。另一方面，在兩類戶口的內(nèi)部，仍有不同的等級，比如非農(nóng)業(yè)戶口內(nèi)部就有大城市戶口、中等城市戶口、小城市戶口、城鎮(zhèn)戶口等區(qū)別。不同級別的戶口享有不同的待遇，有的甚至差別很大。二是兩類戶口在一定程度上衍生出具有不同等級的社會身份。二元戶籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等級的利益金字塔，也隨之造成了不同等級的社會身份金字塔。長期以來，城里人歧視農(nóng)村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不說是二元戶籍制的流弊之一。三是在金字塔的等級結(jié)構(gòu)中，戶口自下而上的垂直遷移非常困難。而戶口又具有世襲性，一定終身，世代相傳。每個人的社會身份、所受待遇從投胎開始就已基本確定，除了招工、招干、升學(xué)等幾條有限的途徑外，再無例外。這種起點的不平等，勢必引起結(jié)果的不平等。四是投資、購房落戶等條件過于苛刻，一定程度上等同于戶口的商品化。這些附加的人口遷移的門檻條件，表面上不同于直接買賣戶口，實質(zhì)上卻沒有什么差別，反而使戶口買賣合法化、公開化。戶口具有商品價值不但有損于戶籍管理的嚴肅性，也是不合理、不公平的。這是因為：農(nóng)民已通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的方式，交納了巨額的建城費，讓他們重交不公平；現(xiàn)有市民入城時并未交建城費，讓以后進城者交費不合理。與二元制不同，一元制則實現(xiàn)了戶口面前人人平等。人們獲取利益的大小，不再取決于戶口的等級，而是取決于個人的努力。其次，從經(jīng)濟發(fā)展的維度來看，一元制同樣優(yōu)于二元制。1一切經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素都是人造成的，最基本的生產(chǎn)力是人，最重要的資源是人力資源。勞動力素質(zhì)在經(jīng)濟活動中處于決定作用。而如果在戶籍改革中奉行二元制方略則非常不利于人才的培養(yǎng)和流動。第一，從人才的培養(yǎng)上看。二元制下的人口遷移受到限制，絕大多數(shù)農(nóng)村人口被束縛在土地上，“畫地為牢”，封建社會遺留下來的愚昧、迷信、落后、保守的思想意識在封閉的農(nóng)村得以蔓延，城市文明很少能輻射到農(nóng)村，農(nóng)村人口自然增長率遠遠高于城市，農(nóng)村人口素質(zhì)無法提高。同時，在缺少競爭的城市，城市人口也易養(yǎng)成不思進取、貪圖安逸的觀念，不利于于其素質(zhì)的提高。第二，從人才的流動來看。市場經(jīng)濟條件下，勞動力的流動是實現(xiàn)資源最優(yōu)配置的基本條件。社會學(xué)的研究證明，社會流動的速度反映了社會發(fā)展的快慢。發(fā)達國家的人口年遷移率，一般均在10%以上，美國更高達25%左右。而我國人口年遷移率只在0.5%3%之間?？梢姡圃谶w移條件上設(shè)置的重重障礙，已經(jīng)嚴重制約了人才的有效配置，尤其對農(nóng)村的優(yōu)秀人才來說，要想脫穎而出難度是很大的。2經(jīng)濟發(fā)展與城市化有著密切的關(guān)系。世界銀行的報告城鎮(zhèn)化：國際經(jīng)驗和中國的前景中曾指出，人均收入與一個國家城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝诘谋戎刂g有很強的正相關(guān)關(guān)系。而傳統(tǒng)的戶籍制度由于限制人口的流動，導(dǎo)致城市人口的發(fā)展主要依賴于人口的自然增長，較少依賴于人口的機械增長，大大減緩了我國城市化的發(fā)展。我國固然要走自己的城市化道路，不能盲目發(fā)展，但戶籍制度不