旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展地方干預(yù)

1、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展地方干預(yù) 市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用如何發(fā)揮，發(fā)揮到什么程度等問題，是政府在發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)中必須面對的基本問題。隨著中國市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展與完善，研究與探討我國旅游業(yè)發(fā)展中政府干預(yù)的一些基本問題，對于我國旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展具有重要價(jià)值。 一、旅游業(yè)中政府干預(yù)市場的必要性和優(yōu)勢 （一）旅游業(yè)的地位和作用要求政府予以干預(yù) 旅游業(yè)是從需求角度界定的產(chǎn)業(yè)，所有為旅游活動提供產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)都可以被納入旅游業(yè)中，“旅游業(yè)是關(guān)聯(lián)性和邊緣性極強(qiáng)的第三產(chǎn)業(yè)部門”1。旅游活動包含吃、住、行、游、購、娛等六大類要素，涵蓋了旅游行業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)、管理、消費(fèi)等活動各個(gè)環(huán)節(jié)?！耙晕覈c國際接軌

2、的國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（GB/T4754-2002）為例，六大類要素涉及的是住宿和餐飲業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、公共設(shè)施管理業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、文化、體育和娛樂業(yè)等相關(guān)行業(yè)的主要內(nèi)容，旅游業(yè)已成為當(dāng)今世界最具發(fā)展活力和潛力的國民經(jīng)濟(jì)大產(chǎn)業(yè)，20世紀(jì)90年代初就超過石油工業(yè)和汽車工業(yè)，成為世界第一大產(chǎn)業(yè)，據(jù)世界旅游組織統(tǒng)計(jì)，旅游業(yè)經(jīng)濟(jì)總量已占到全球國民生產(chǎn)總值的10%以上，就業(yè)人數(shù)占全球就業(yè)人數(shù)的8%以上?，F(xiàn)在已進(jìn)入大眾化和全球化旅游時(shí)代，旅游業(yè)日益成為國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，成為國民的基本生活方式，成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要標(biāo)志?！?(P41)旅游產(chǎn)業(yè)不同于其他產(chǎn)業(yè)，不是一個(gè)單一產(chǎn)業(yè)，而是一個(gè)產(chǎn)業(yè)集群，是涉

3、及多個(gè)產(chǎn)業(yè)的綜合產(chǎn)業(yè)，具有多樣性和分散性。旅游業(yè)是社會服務(wù)行業(yè)，其綜合性特點(diǎn)需要政府部門的協(xié)作配合。旅游業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有廣闊的市場需求、明顯的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的帶動力、擴(kuò)大和引導(dǎo)消費(fèi)、資源消耗低、環(huán)境污染小、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略特征，對世界經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)舉世矚目：旅游業(yè)還對各國的文化、教育、社會等非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的綜合影響巨大。旅游業(yè)的地位和作用要求政府從國家發(fā)展戰(zhàn)略上謀劃旅游業(yè)的全面發(fā)展。 （二）旅游業(yè)發(fā)展中政府干預(yù)市場的優(yōu)勢 政府是一個(gè)集中決策、人為設(shè)計(jì)、分層管理的行政組織體系，是為推行國家政務(wù)而組建起來的國家行政機(jī)構(gòu)。公民與國家形成契約關(guān)系，由國家代表統(tǒng)治階級來維護(hù)本階級的利益、鞏固其統(tǒng)治地位，提

4、供公共事務(wù)和社會管理，創(chuàng)造并維護(hù)正常的社會生產(chǎn)和生活所必需的條件和秩序。政府是依法代表國家行使行政權(quán)力的機(jī)構(gòu)，是以國家法律、權(quán)力作為后盾和保障的，其成立、運(yùn)行均依據(jù)憲法和法律的規(guī)定及程序進(jìn)行，因而具有普遍的約束力和權(quán)威性。政府相對于市場擁有對全體社會成員強(qiáng)制力這一顯著特征，如在征稅權(quán)、行業(yè)準(zhǔn)入上的禁止權(quán)、違約合同的處罰權(quán)、交易成本的控制權(quán)等；在提供公共產(chǎn)品、矯正外部效應(yīng)、限制壟斷、維護(hù)競爭、提供市場信息、公平資源和收入分配及治理經(jīng)濟(jì)滯漲等方面更具優(yōu)勢和作用。在提供公共事務(wù)管理和社會管理方面，政府扮演著市場經(jīng)濟(jì)條件下一種最基本的角色，即公共物品的生產(chǎn)者、提供者、安排者，這也是由政府成立的原因、存

5、在的必要和政府機(jī)構(gòu)的法律地位形成的權(quán)威性和強(qiáng)制性決定的。因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)中存在著對公共物品大量的需求，又因?yàn)楣参锲肪哂惺褂蒙系摹胺桥潘浴焙屠嫔系摹胺钦加行浴?，所以非政府部門無法提供或不愿提供公共物品，而政府具有籌集大量經(jīng)濟(jì)資源，運(yùn)用公共財(cái)政手段實(shí)現(xiàn)公共物品的優(yōu)勢，可以通過強(qiáng)制性的征稅或個(gè)人、私營機(jī)構(gòu)無法相比的政府借債、融資，甚至創(chuàng)造貨幣、膨脹通貨等辦法來當(dāng)財(cái)政稅收之家，理公共開支之財(cái)。政府法律上的保障、經(jīng)濟(jì)上的支持、政策上的影響是其干預(yù)市場的優(yōu)勢和保證。政府主導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略正是旅游市場因自身的不足和缺陷而對政府提出的彌補(bǔ)和調(diào)控的要求。 二、我國旅游業(yè)發(fā)展中政府干預(yù)的演變 我國旅游業(yè)發(fā)展中

6、政府管理體制的演進(jìn)，主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段（1949年1977年）是以外事接待為主的管制型政府旅游管理體制階段。這一時(shí)期，國家實(shí)際把旅游業(yè)發(fā)展首先定位為展示國家形象和文化的政治和外交的目的，其次是創(chuàng)匯的經(jīng)濟(jì)效用。第二階段（197820世紀(jì)90年代）是政府主導(dǎo)和宏觀調(diào)控時(shí)期。這一時(shí)期，我國旅游業(yè)發(fā)展尚不成熟，需要政府主導(dǎo)，并大力投資建設(shè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施，被動滿足旅游業(yè)所需要的產(chǎn)業(yè)政策支持。第三階段（20世紀(jì)90年代至今）。這一時(shí)期，政府減少直接干預(yù)，以政策制定、旅游規(guī)劃、立法等方式，協(xié)調(diào)促進(jìn)行業(yè)協(xié)會發(fā)揮政府間接管理職能；避免對市場的直接干預(yù)，退出對企業(yè)的經(jīng)營和越位管理，對公共資源類旅游產(chǎn)品開發(fā)

7、和管理實(shí)行放權(quán)，引入企業(yè)資本，以規(guī)劃、監(jiān)管手段規(guī)范市場運(yùn)作，推動引導(dǎo)我國旅游業(yè)的健康發(fā)展。 從我國旅游業(yè)發(fā)展的各歷史階段政府的職能和作用中可以看出，政府一直是通過產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃、立法及其他宏觀調(diào)控手段來主導(dǎo)中國旅游業(yè)發(fā)展的，政府職能一直發(fā)揮著不可替代的作用，即強(qiáng)力干預(yù)、直接主導(dǎo)著旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這是受旅游業(yè)綜合性發(fā)展涉及眾多政府部門和眾多行業(yè)門類特點(diǎn)所決定的。我國在借鑒旅游業(yè)發(fā)達(dá)國家的管理經(jīng)驗(yàn)同時(shí)，也結(jié)合了本國的政治、經(jīng)濟(jì)的特色，以政府主導(dǎo)型戰(zhàn)略來主導(dǎo)著旅游業(yè)的發(fā)展。過去30年，旅游業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際結(jié)果也證明這種模式和戰(zhàn)略總體上是正確的，也取得了舉世矚目的成績。經(jīng)濟(jì)全球化、市場國際化、國內(nèi)旅游

8、業(yè)轉(zhuǎn)型升級和新的發(fā)展戰(zhàn)略定位的提出等內(nèi)外部大環(huán)境的變化，特別是中國加入世貿(mào)組織后服務(wù)業(yè)的全面開放，規(guī)則經(jīng)濟(jì)、開放自由、平等競爭的市場需求，使我國政府、理論界、產(chǎn)業(yè)界人員充分認(rèn)識到了政府與市場的關(guān)系，明確了政府的職能邊界和作用方式，避免了政府權(quán)力對市場的作用邊界不清，消除了政府缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象。 三、我國旅游業(yè)發(fā)展中政府干預(yù)市場的途徑 綜上所述，筆者認(rèn)為，我國政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下，特別在社會轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)從以下幾個(gè)途徑干預(yù)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展： 1.通過法制建設(shè)，建立維護(hù)公平競爭的旅游市場秩序和產(chǎn)業(yè)環(huán)境“因?yàn)閼椃ê拖嚓P(guān)制度為一個(gè)國家如何干預(yù)經(jīng)濟(jì)奠定了基本的框架和基調(diào)”3(P297)。我

9、國目前法制建設(shè)還不夠完善，還沒有針對旅游產(chǎn)業(yè)的旅游法，缺乏規(guī)范市場活動和市場行為方面的系列法律法規(guī)，而日本、韓國等旅游發(fā)達(dá)國家?guī)资昵熬椭贫酥笇?dǎo)、促進(jìn)、保護(hù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策法律，因此，政府從規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)應(yīng)以加強(qiáng)法制建設(shè)，提高立法水平，加大執(zhí)法力度來干預(yù)市場，特別應(yīng)“以旅游法為核心，逐步建立起包括國家旅游發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀政策和公共服務(wù)體系等在內(nèi)的國家意志體系，我國旅游業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展才能從制度上得到根本保障”4，政府只有通過加強(qiáng)法制建設(shè)，才能維護(hù)高效運(yùn)行的旅游市場秩序，規(guī)范旅游市場行為，優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)環(huán)境，提升旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。 2通過現(xiàn)代企業(yè)制度和產(chǎn)

10、權(quán)制度改革，培育發(fā)展企業(yè)主體當(dāng)前中國還存在大量政府投資或政府直接參與經(jīng)營的酒店或與旅游相關(guān)的企業(yè)，政府應(yīng)干預(yù)這些企業(yè)中國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督。陳振明曾提出：“政府在轉(zhuǎn)型期的一個(gè)基本任務(wù)是要深化企業(yè)制度改革，讓企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的獨(dú)立法人主體，讓企業(yè)獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)而生存和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政企分開，構(gòu)造起社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的微觀基礎(chǔ)?！?(P195)政府應(yīng)通過深化現(xiàn)代企業(yè)制度改革，建立起獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的法人主體；各企業(yè)應(yīng)增強(qiáng)自主性和獨(dú)立性，改變政府作為唯一的資源配置主體和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體的格局。同時(shí)，由于旅游產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)形式多樣、經(jīng)營方式靈活，

11、政府應(yīng)降低產(chǎn)業(yè)市場主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)非公有企業(yè)和外資企業(yè)進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，鼓勵(lì)現(xiàn)有企業(yè)改制升級、資源整合、企業(yè)重組，放寬對旅游企業(yè)成立、組建出資方式的限制，拓寬企業(yè)注冊條件，引導(dǎo)社會資本以參股、控股或獨(dú)資等形式，創(chuàng)建多種形式、多種業(yè)態(tài)的旅游企業(yè)，豐富和發(fā)展企業(yè)主體，滿足大眾旅游時(shí)代市場對消費(fèi)和體驗(yàn)的需求。 3.發(fā)揮宏觀政策調(diào)控作用，保證旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)健地增長政府要通過財(cái)政、貨幣和產(chǎn)業(yè)政策等宏觀手段來調(diào)控旅游經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，特別是隨著國家“把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)”戰(zhàn)略目標(biāo)的確定，各省市和企業(yè)主體對旅游產(chǎn)業(yè)的投資熱情已出現(xiàn)馬波所說的“潮涌”6現(xiàn)象，大量理性或非理性分析的投資和建設(shè)均

12、將造成旅游企業(yè)如凱恩斯干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論依據(jù)所說的“合成謬誤”，出現(xiàn)了集體和產(chǎn)業(yè)的非理性，為旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下了巨大隱患，這必須通過政府宏觀政策調(diào)控作用的恰當(dāng)運(yùn)用來予以解決。 4.通過制定旅游產(chǎn)業(yè)總體規(guī)劃，培育完善的旅游市場體系盡管旅游業(yè)是中國最早與國際接軌的行業(yè)，但經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，市場體系仍不夠完善，各地區(qū)發(fā)展仍不平衡，市場主體競爭能力仍弱于國際跨國旅游集團(tuán)和企業(yè)。因斯克普指出：“規(guī)劃和項(xiàng)目的協(xié)調(diào)開發(fā)是確保旅游所涉及的各個(gè)要素均衡發(fā)展的需要。規(guī)劃的過程就是把旅游市場和產(chǎn)品恰當(dāng)?shù)亟Y(jié)合起來，同時(shí)又不犧牲環(huán)境和社會文化利益?！?(P15)因此，政府應(yīng)采取積極措施，制定合理有效的總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，優(yōu)化市場體系要素組合，培育和完善旅游市場體系，投入必要的資源，發(fā)展和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的升級。 5.通過政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)有限政府有效干預(yù)旅游市場在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過渡時(shí)期，我國政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變應(yīng)包括:強(qiáng)化宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮，通過制定和運(yùn)用財(cái)政稅收政策和產(chǎn)業(yè)政策，對旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)行間接、宏觀的調(diào)控職能；通過政府管理、產(chǎn)業(yè)政策制定、計(jì)劃指導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方式，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)的間接控制；通過發(fā)揮社會中介組織和企業(yè)的力量，共同實(shí)現(xiàn)提