行政訴訟主體若干問題研究(20210321102535)

1、行政訴訟主體若干問題研究一、行政訴訟參加人的基本知識(shí)行政訴訟的主要參加人，包括原告、被告、第三人、代理人和代表人等。原告：能夠充當(dāng)行政訴訟原告的，是與被訴具體行政行為存在著法律上直接 利害關(guān)系的人；行政訴訟法第25條行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系 的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止， 承受其權(quán)利的法人或者其他組織可 以提起訴訟。行政訴訟法解釋第十四條合伙企業(yè)向人民法院提起訴訟的， 應(yīng)當(dāng)以核準(zhǔn) 登記的字號(hào)為原告，由執(zhí)行合伙企業(yè)事務(wù)的合伙人作訴訟代表人； 其他合伙組織 提起訴訟的，合伙人為共同原告。

2、不具備法人資格的其他組織向人民法院提起訴訟的，由該組織的主要負(fù)責(zé)人作訴訟代表人；沒有主要負(fù)責(zé)人的，可以由推選的負(fù)責(zé)人作訴訟代表人。同案原告為5人以上，應(yīng)當(dāng)推選1至5名訴訟代表人參加訴訟；在指定期限 內(nèi)未選定的，人民法院可以依職權(quán)指定。第十五條聯(lián)營(yíng)企業(yè)、中外合資或者合作企業(yè)的聯(lián)營(yíng)、合資、合作各方，認(rèn)為 聯(lián)營(yíng)、合資、合作企業(yè)權(quán)益或者自己一方合法權(quán)益受具體行政行為侵害的，均可以自己的名義提起訴訟。第十六條農(nóng)村土地承包人等土地使用權(quán)人對(duì)行政機(jī)關(guān)處分其使用的農(nóng)村集 體所有土地的行為不服，可以自己的名義提起訴訟。第十七條非國(guó)有企業(yè)被行政機(jī)關(guān)注銷、撤銷、合并、強(qiáng)令兼并、出售、分立 或者改變企業(yè)隸屬關(guān)系的，該

3、企業(yè)或者其法定代表人可以提起訴訟。第十八條股份企業(yè)的股東大會(huì)、股東代表大會(huì)、董事會(huì)等認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出 的具體行政行為侵犯企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的，可以企業(yè)名義提起訴訟。被告：行政訴訟被告，一般來說指的是具備行政主體資格、 以自己的名義作 出被訴具體行政行為、原告針對(duì)其提起訴訟的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)或者組織。行政訴訟法第26條公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī) 關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定， 公民、法人或者其他組織起訴原行 政行為的，作

4、出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告； 起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī) 關(guān)是被告。兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是共 同被告。行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。行政訴訟法解釋第十九條當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行 為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為 被告。第二十條行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能 力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組 建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)

5、構(gòu)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況 下，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī) 關(guān)為被告。法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、 派出機(jī)構(gòu)或者 其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí) 施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告。第二十一條行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè) 機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的， 應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起 訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。第三人：行政訴訟第三人，是指同被訴行政行為有厲害關(guān)系但是沒有提起訴 訟或者同案件的處理結(jié)果有厲害關(guān)系， 經(jīng)自己申請(qǐng)或者法院通知而參加到

6、原、 被 告業(yè)已開始但尚未結(jié)束的行政訴訟審理程序中的公民、法人或者其他組織。代表人：當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的共同訴訟，可以由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行訴訟。代表人的訴訟行為對(duì)其所代表的當(dāng)事人發(fā)生效力，但代表人變更、放棄訴訟請(qǐng)求或者承認(rèn)對(duì)方當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)經(jīng)被代表的當(dāng)事人同意。二、原告資格研究（一）我國(guó)行政訴訟原告資格制度的歷史演變建國(guó)以來，我國(guó)行政訴訟原告資格法律制度的發(fā)展大體上經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階 段，這一過程與我國(guó)行政訴訟的發(fā)展相一致， 每一階段的發(fā)展?fàn)顩r在大體上也是 與我國(guó)當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化相適應(yīng)的。“無標(biāo)準(zhǔn)”階段（1949年1982年）70年代以前，我國(guó)實(shí)行高度統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家利益

7、高于一切，個(gè) 人的主體地位完全被抹殺，長(zhǎng)期無民主法治可言。因此，此時(shí)我國(guó)尚沒有孕育行 政訴訟制度的土壤，當(dāng)然也就無所謂行政訴訟原告資格制度。 后來，實(shí)行改革開 放，商品經(jīng)濟(jì)得到初步發(fā)展，個(gè)人利益也開始受到重視，但是控制公權(quán)、保護(hù)私 權(quán)的思想和法律都還處于醞釀階段。所以，到1982年民事訴訟法（試行）頒布前的這一階段，是我國(guó)原告資格的“無標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”?！胺梢?guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”階段（1982年1990年）雖然隨著改革開放的深入，商品經(jīng)濟(jì)和政治民主都得到大力發(fā)展， 但是行政 訴訟賴以產(chǎn)生和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑尚處于摸索階段。此時(shí)建立行政訴訟制度已成必然，但還無法取得獨(dú)立地位，原告資格問題也處于“摸索”狀

8、態(tài)，只 能由各個(gè)法律法規(guī)根據(jù)實(shí)際情況分別規(guī)定?！昂戏?quán)益標(biāo)準(zhǔn)”階段（1990年2000年）80年代中后期，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革己取得了較大程度的發(fā)展，個(gè)人的經(jīng) 濟(jì)利益和民主權(quán)利受到很大程度的重視， 建立獨(dú)立的行政訴訟制度已成為時(shí)代的 需要，“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”也就順應(yīng)時(shí)代的要求而得以確立。中華人民共和國(guó)行政訴訟法的頒布施行標(biāo)志著行政訴訟與民事訴訟相分 離，取得了獨(dú)立地位。該法第2條的規(guī)定在行政訴訟原告資格上取消了 “法律規(guī) 定的標(biāo)準(zhǔn)”，代之以統(tǒng)一的、寬大的“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”。與原有法律相比，行 政訴訟法在立法的價(jià)值取向上已從保障行政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ瞎駲?quán)和保障行政權(quán) 并重?！昂戏?quán)益與法律上的利害關(guān)系并用

9、”階段（2000年至今）2000年最高院頒布的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行v中華人民共和國(guó)行政訴訟 法若干問題的解釋涉及原告資格的內(nèi)容主要集中在受案范圍和訴訟參加人兩 部分，“這應(yīng)當(dāng)視為對(duì)我國(guó)行政訴訟原告資格制度認(rèn)識(shí)的一個(gè)新發(fā)展，在理論上和實(shí)踐上均具有重要的指導(dǎo)義?！备鶕?jù)第 12條“與具體行政行為有法律上利害 關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的， 可以依法提起行政訴訟”的規(guī) 定，很多學(xué)者以“法律上的利害關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)界定原告資格，但是仍有一些學(xué)者 繼續(xù)用合法權(quán)益”標(biāo)準(zhǔn)，于是出現(xiàn)了兩者的并用階段。（二）國(guó)外有關(guān)行政訴訟原告資格的確定標(biāo)準(zhǔn)西方法治國(guó)家普遍經(jīng)歷了一個(gè)放松原告資格嚴(yán)格限制的過程。以英美為

10、例： 美國(guó)司法審查訴訟中的原告資格標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上經(jīng)歷了從“權(quán)利侵害”標(biāo)準(zhǔn)到“法定 損害”標(biāo)準(zhǔn)，再到“雙層結(jié)構(gòu)”標(biāo)準(zhǔn)，最后是“事實(shí)不利影響”標(biāo)準(zhǔn)的演變過程。 美國(guó)40年代以前，規(guī)定當(dāng)事人只能在權(quán)利受到侵害時(shí)才有起訴資格，而現(xiàn)在， 當(dāng)事人所主張的利益，只要有可能處于法律所調(diào)整或保護(hù)的利益范圍以內(nèi)，就有起訴資格。在英國(guó)，1978年以前的原告資格因救濟(jì)手段不同而有所區(qū)別。當(dāng)事人 申請(qǐng)私法上的救濟(jì)手段時(shí)，只能在個(gè)人權(quán)利受到公共機(jī)構(gòu)的違法決定侵害時(shí)才能 起訴。而申請(qǐng)公法上的救濟(jì)手段由于以英王的名義提起，起訴資格的限制較寬，只要當(dāng)事人的直接利益因公共機(jī)構(gòu)的違法決定受到侵害，就有資格向法院起訴。 另外,在公法上的

11、救濟(jì)手段中，對(duì)申請(qǐng)強(qiáng)制令的資格比申請(qǐng)調(diào)卷令與禁令的資格 的限制更嚴(yán)，這種復(fù)雜的起訴資格對(duì)公民起訴很不方便。1978年最高法院新規(guī)則 統(tǒng)一了申請(qǐng)公法上的救濟(jì)手段和申請(qǐng)私法上的救濟(jì)手段所適用的原告資格，方便了當(dāng)事人的起訴。（三）行政訴訟原告資格之限制行政訴訟法第25條“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān) 系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！币簿褪钦f，原告的訴權(quán)及其行 使，應(yīng)當(dāng)建立在一定合法權(quán)益的存在及其合法權(quán)益受到了訴訟案件中所要審理的 事實(shí)的侵犯或者影響。1、有法律上的利害關(guān)系是相對(duì)于事實(shí)上的利害關(guān)系而言，且是特指有行政 法上利害關(guān)系。與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系包含幾個(gè)方面

12、：（1）該行為與起訴人之間形成行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；(2) 該行為對(duì)起訴人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際的影響；(3) 該行為與起訴人的合法權(quán)益受影響之間有內(nèi)在關(guān)聯(lián)；(4) 起訴人主張的合法權(quán)益是法律上保護(hù)的權(quán)益。2、具有法律上的利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)包括形式上的利害關(guān)系和實(shí)質(zhì)上的利害關(guān)系。 形式上的利害關(guān)系是指具體行政行為的外在形式上已經(jīng)明顯與相對(duì)人形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系。實(shí)質(zhì)上的利害關(guān)系是指具體行政行為雖然外在形式上與公民、法人和其他組織沒有形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但實(shí)質(zhì)上卻直接涉及和影響了該公民、法人和 其他組織的權(quán)益，具有法律上的利害關(guān)系。例如，行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)公民甲取得一宅 基地使用權(quán)，而批準(zhǔn)的宅基地的用地面積和位置與

13、公民乙已經(jīng)合法取得的宅基地 部分重合。從形式上看，行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)行為是針對(duì)公民甲，并不涉及公民乙， 但實(shí)質(zhì)上行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)行為對(duì)乙的合法權(quán)益造成損害。在這種情形下，乙應(yīng)當(dāng)具有原告資格。那種在形式上明顯具有法律上利害關(guān)系的情形爭(zhēng)議很少，也不是法律調(diào)整的主要內(nèi)容。爭(zhēng)議較大的是實(shí)質(zhì)上有法律利害關(guān)系的情形，司法解釋第 12條對(duì)于從實(shí)質(zhì)上確定對(duì)其合法權(quán)益具有實(shí)際影響的當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和實(shí)體 權(quán)益，有著重要的意義。3、“有法律上的利害關(guān)系”應(yīng)當(dāng)是一種直接的利害關(guān)系，不是一種間接的利害關(guān)系。起訴人向法院主張其受到侵害的合法權(quán)益是被訴的具體行政行為直接 造成的，而不是間接造成的。如果起訴人主張的侵害和影響是由

14、具體行政行為間 接造成的，依據(jù)我國(guó)目前的法律規(guī)定，起訴人與被訴的行政行為作出者之間不形 成行政法律關(guān)系，起訴人不能直接向行政主體主張權(quán)利， 起訴人當(dāng)然也就不具有 原告資格。例如，甲乙兩公司簽訂買賣合同。甲公司因違法經(jīng)營(yíng)被工商行政機(jī)關(guān) 處罰，致使甲公司無法向乙公司履行合同義務(wù)， 乙公司因甲公司的違約而造成損 失。那么，乙公司能否起訴該工商行政機(jī)關(guān)呢？因?yàn)椋?工商機(jī)關(guān)的處罰行為與乙 公司無論在形式上還是實(shí)質(zhì)上均沒有形成直接的利害關(guān)系，乙公司受損只能通過向甲公司主張違約，而不能起訴該處罰行為。(四) 我國(guó)行政訴訟原告資格存在的問題通過以上對(duì)我國(guó)行政訴訟原告資格的分析可以看出， 我國(guó)行政訴訟原告資格

15、存在的問題主要有以下方面：1、不利于行政訴訟價(jià)值的體現(xiàn)。行政訴訟制度的價(jià)值在于保護(hù)公民、法人 或其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。 這一價(jià)值的實(shí) 現(xiàn)，是以公民、法人或其他組織的訴權(quán)范圍和人民法院充分行使其司法監(jiān)督權(quán)為 標(biāo)志的。因此，原告資格與訴權(quán)的保護(hù)以及人民法院的司法監(jiān)督權(quán)之間關(guān)系極為 密切。2、沒有充分保護(hù)當(dāng)事人的行政訴權(quán)。首先，我國(guó)行政訴訟法規(guī)定的合 法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中往往被理解為合法權(quán)利，人為的縮小了行政訴訟保護(hù)的范 圍，限制了當(dāng)事人的訴權(quán)。其次是對(duì)具體行政行為的理解，將具體行政行為界定 為行政主體就特定的事向特定人作出的單方行為， 這樣的解釋縮小了具體行政行

16、為的內(nèi)涵，原告資格受到很大的限制。再次，對(duì)行政相對(duì)人的不當(dāng)理解，也造成 對(duì)原告資格的限制。人們無法直接通過行政訴訟程序來保護(hù)國(guó)家和公共利益。3、混淆了原告資格與起訴條件、受理?xiàng)l件之間的區(qū)別，給有些法院故意不 受理行政案件提供了法律上的漏洞。事實(shí)上，這三者是屬于三個(gè)不同范疇的概念。 起訴條件解決的是在什么情況下，當(dāng)事人可以選擇用訴訟方式來解決爭(zhēng)議的權(quán)利 受理?xiàng)l件解決的是起訴人的起訴在滿足什么樣的條件時(shí)才可以引起訴訟程序的 問題；原告資格只是受理?xiàng)l件之一，即起訴人的主體資格問題。4、不利于人民法院有效行使審判權(quán)，導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。資格過窄或過 嚴(yán)，行政訴訟制度資源不能充分利用，法院的權(quán)利或權(quán)益保

17、障功能不能充分實(shí)現(xiàn)。 目前，在司法實(shí)踐中對(duì)行政訴訟原告資格理解上的差異，使得法院在立案和審理 有些行政案件時(shí)常常處于左右為難的境地，有的法院迫于各方面的壓力，甚至違 法判決。這不僅使司法資源浪費(fèi)，還會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，影響司法尊嚴(yán)和人 們對(duì)司法公正的信念。（五）完善我國(guó)行政訴訟原告資格之構(gòu)想鑒于我國(guó)行政訴訟原告資格所存在的不足， 借鑒國(guó)外行政訴訟原告資格的發(fā) 展脈絡(luò)，并基于上述考慮，筆者提出以下完善我國(guó)行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的幾點(diǎn) 設(shè)想：1、根據(jù)行政訴訟類型確定原告資格。即將界定原告資格與行政訴訟類型化 相結(jié)合，不同類型的行政訴訟就有不同的原告資格，從而將原告資格突破行政 訴訟法規(guī)定的受案范圍

18、的限制，當(dāng)事人起訴不以其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害為 前提條件。筆者認(rèn)為，我國(guó)在立法時(shí)可以從行政訴訟目的不同的角度將行政訴訟 分為個(gè)人救濟(jì)訴訟和公法秩序救濟(jì)訴訟兩大類，并進(jìn)而規(guī)定其不同的原告資格： 第一，個(gè)人救濟(jì)訴訟的原告資格。第二，公法秩序訴訟的原告資格。2、 進(jìn)一步明確“法律上利害關(guān)系”的內(nèi)涵。我國(guó)行政訴訟法第2條規(guī) 定的是直接利益受到侵犯為標(biāo)準(zhǔn)；若干解釋第12條則以法律上的利害關(guān)系為 標(biāo)準(zhǔn)，該條規(guī)定比行政訴訟法的規(guī)定相對(duì)較寬，但是該條規(guī)定仍是一個(gè)限制 性或縮小性規(guī)定，其意圖仍在于限制或縮小原告的范圍， 這種做法和行政訴訟的 自身規(guī)律及發(fā)展趨勢(shì)不相容。我們?cè)诶斫饫﹃P(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)既包括直接利害關(guān)

19、系， 也包括間接利害關(guān)系；具有原告資格的不僅包括與被訴具體行政行為直接作用的 對(duì)象，即明示的相對(duì)方，也包括具體行政行為不直接針對(duì)其做出卻對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的公民、法人或者其他組織。應(yīng)當(dāng)以事實(shí)上的利害關(guān)系或可能有事 實(shí)上的利害關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，即單一的事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)足夠，損害是現(xiàn)實(shí)發(fā)生的或者極 可能發(fā)生，損害是特定的、非普遍全體公眾性的，損害和行政行為有因果關(guān)系， 這種事實(shí)上的損害標(biāo)準(zhǔn)，足夠成為原告或具有原告的資格。3、從立法上進(jìn)一步拓寬原告資格的規(guī)定。原告資格是反映當(dāng)事人所具備的 足以引起司法程序的利益，即原告資格僅僅是一種主體資格，而不包括其他一些 構(gòu)成方面。我們?cè)诹⒎ㄉ线@樣界定原告資格，可以

20、解決法院受案審查中的訴訟主 體資格問題，并與訴訟客體（受案范圍）、其他條件等共同組成法院的受案條件， 從而厘清司法實(shí)踐中一部份人對(duì)原告資格、受案范圍和受案條件三個(gè)概念的混同，有利于人民法院審查立案，有利于充分保障當(dāng)事人的訴權(quán)。4、全面確立司法最終救濟(jì)原則，允許更多當(dāng)事人有權(quán)提起行政訴訟。目前，我國(guó)大多數(shù)具體行政行為都允許當(dāng)事人在經(jīng)過行政復(fù)議后提起訴訟，或直接提起行政訴訟，但對(duì)終局的具體行政行為和抽象行政行為，當(dāng)事人不能提起行政訴訟， 這與行政復(fù)議法規(guī)定的復(fù)議范圍不相一致，也不符合WTO規(guī)則的要求和行政 救濟(jì)原則的規(guī)定。5、完善司法監(jiān)督的程序規(guī)則。由于行政訴訟原告資格動(dòng)態(tài)擴(kuò)展的特點(diǎn)決定 了其在不

21、同的時(shí)期會(huì)有所不同，立法也不可能窮盡所有的原告資格。筆者建議， 在立法時(shí)對(duì)原告資格規(guī)定一個(gè)總體的原則性的條款，同時(shí)授權(quán)最高人民法院對(duì)行 政訴訟原告資格及時(shí)進(jìn)行研究，并適時(shí)通過司法解釋和在最高人民法院公報(bào)上公布相關(guān)的典型案例這兩種靈活的方式來及時(shí)地確認(rèn)新出現(xiàn)的原告的資格，從 而指導(dǎo)下級(jí)法院開展審判工作。這與原告資格確定之本身的政策性特點(diǎn)是非常吻 合的，應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)立法和司法實(shí)踐的一種理想選擇。三、確認(rèn)行政訴訟被告的若干問題（一）確認(rèn)行政訴訟被告的標(biāo)準(zhǔn)問題我國(guó)行政訴訟被告的確定標(biāo)準(zhǔn)一一 “行政主體”標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前行政訴訟被 告的確定標(biāo)準(zhǔn)是以行政主體理論為指導(dǎo)的。 20世紀(jì)80年代末，我國(guó)在起草行

22、政訴訟法時(shí)，為了方便確實(shí)行政訴訟被告，出于技術(shù)性需要的考慮，我國(guó)從國(guó) 外引進(jìn)了“行政主體”的理論。被告資格是個(gè)程序問題，行政主體是個(gè)實(shí)體問題。我國(guó)行政訴訟法以行政主 體作為被告的確定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被告的定義從實(shí)體上直接進(jìn)行定義，也就是只有合法 行政主體才能成為適格被告，這意味著在起訴審查階段就要解決行政主體是否合 法的問題，超越了程序階段的性質(zhì)和任務(wù)，將程序問題與實(shí)體問題相混淆?！胺伞⒎ㄒ?guī)授權(quán)組織”這一概念存在缺陷。首先，“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”與稱其為一個(gè)概念，倒不如說它是一個(gè)描述性解釋， 大多數(shù)法學(xué)教材也只是 列舉哪些組織是法律、法規(guī)授權(quán)的組織，而對(duì)授權(quán)的法定規(guī)則，法定程序等具體 內(nèi)容疏于論述

23、，造成這一概念更加含混不清。其次，這一概念并不周延，因?yàn)樵S 多非政府組織從事的公共事務(wù)并沒有法律法規(guī)明確授權(quán)，但他們行使公權(quán)力的行 為必須有行政法的控制。（二）國(guó)外行政訴訟被告資格的確定標(biāo)準(zhǔn)及借鑒相對(duì)于我國(guó)被告適格的復(fù)雜、易于變動(dòng)及不易確定而言，在其他國(guó)家，被告 的適格較為容易。各國(guó)關(guān)于行政訴訟被告資格的具體規(guī)定1. 日本。日本行政事件訴訟法第 11條規(guī)定，撤銷之訴，以原裁決或原 處分機(jī)關(guān)為被告，機(jī)關(guān)裁撤時(shí)，以承受其事務(wù)的機(jī)關(guān)為被告。確認(rèn)之訴、當(dāng)事人 訴訟，以該法律關(guān)系的一方當(dāng)事人為被告。民眾訴訟、機(jī)關(guān)訴訟，原則上依法律 規(guī)定決定被告，無規(guī)定時(shí)，依其性質(zhì)決定被告。2. 美國(guó)。美國(guó)聯(lián)邦程序法第1

24、0條規(guī)定，以發(fā)布行政處分的機(jī)關(guān)為被告， 但總統(tǒng)不得為被告，對(duì)總統(tǒng)處分不服的，應(yīng)以直接執(zhí)行總統(tǒng)處分的官吏為被告， 向聯(lián)邦請(qǐng)求賠償，則以合眾國(guó)為被告，以總檢察長(zhǎng)為訴訟代理人。美國(guó)在放棄主 權(quán)豁免制度以前，司法審查中國(guó)家和政府不能作為被告，只能以官員作為被告， 放棄主權(quán)豁免以后，司法審查可以對(duì)美國(guó)、對(duì)機(jī)關(guān)以其機(jī)關(guān)名稱、或者適當(dāng)?shù)墓?員提起。而且原告有權(quán)選擇是對(duì)其中一個(gè)起訴還是合并起訴。3. 英國(guó)。在英國(guó)，英王不能作為名義上的當(dāng)事人而應(yīng)由有關(guān)的部作為原告或 被告，財(cái)政部必須公布一個(gè)名單指出可以作為原告或被告的部的名稱，該部不論是否有法人資格都可以作為當(dāng)事人。 沒有指定的部作當(dāng)事人或不能確定的，由檢 察

25、總長(zhǎng)作為當(dāng)事人。（三）“誰主體，誰被告”原則的弊端其一，由于行政主體理論決定著行政訴訟案件的被告的確認(rèn)，致使實(shí)踐中一些雖然行使公權(quán)力或者行使公共管理職能， 但是卻不是行政主體的組織類似村民 委員會(huì)、高等院校、行業(yè)協(xié)會(huì)等，在當(dāng)事人認(rèn)為這些組織的行為致使自身權(quán)益受 損的情況下卻不能進(jìn)行權(quán)益維護(hù)，造成當(dāng)事人行政救濟(jì)范圍狹窄。以村委會(huì)為例。不能被提起行政訴訟的緣由是認(rèn)為其不具備行政主體資格。 它不是“享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)、 并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而 產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織”。但是村民委員會(huì)行使職能作出的行為從法律關(guān)系 上看屬公法的范疇，村民委員會(huì)為辦理公益事業(yè)和公共事務(wù)要與村民發(fā)生管

26、理和 服務(wù)關(guān)系，顯然兩者之間并非完全平等的民事主體之間的關(guān)系。一旦一個(gè)組織擁有一定支配對(duì)方的權(quán)力，就很難講兩者之間的關(guān)系是平等的?！霸谝话闳说挠^念 中，只要是一種公益的權(quán)利和義務(wù)活動(dòng)的約定， 都會(huì)被視為一種權(quán)力。而這種權(quán) 力立即就會(huì)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)系起來?！睆姆梢?guī)則而言，適用村民委員會(huì)行使職能 的，目前僅有村民委員會(huì)組織法，而規(guī)范公共管理和服務(wù)職能的組織法往往被歸 入公法的領(lǐng)域。其次，根據(jù)公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，直接以滿足公共利益為目的的活動(dòng)是公務(wù)活動(dòng)， 適用 行政法（這里需要說明的是法國(guó)關(guān)于行政機(jī)關(guān)的范疇要大于我國(guó)，其還包括了公 務(wù)法人等組織）。村民委員會(huì)雖然不是我國(guó)意義上的行政機(jī)關(guān)，但足其行為的目 的是“發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)民主，促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明”，維護(hù)農(nóng)民的公 共利益。僅此兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)足以將村民委員會(huì)納入行政訴訟范疇。其二，“誰主體，誰被告”標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致被告確認(rèn)復(fù)雜化。行政訴訟的被告作為行政訴訟的主要參加者，體現(xiàn)的更多的是作為訴訟活動(dòng)參加者的程序價(jià)值，而