美國政府與高校權(quán)力關(guān)系重構(gòu)的路徑分析

1、    美國政府與高校權(quán)力關(guān)系重構(gòu)的路徑分析    摘要：面臨高等教育財政資助處于近四十年來的最低點，美國政府與高校都著力突破傳統(tǒng)局限進行政策創(chuàng)新，公立高校私有化、績效問責(zé)制、院校合并等戰(zhàn)略回應(yīng)興起。公立高校的籌資轉(zhuǎn)變增加了新的權(quán)力關(guān)系的復(fù)雜性，公立高等教育治理和院校資助重點都發(fā)生轉(zhuǎn)移。美國政府與高校逐漸進入一個協(xié)商中不斷變化的“契約型”權(quán)力關(guān)系。關(guān)鍵詞：美國，高等教育私有化，績效撥款，院校合并基金項目：北京市教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃立項課題“美國州級高等教育規(guī)劃研究”（ada14118）。近年來，美國高校面臨一系列新的挑戰(zhàn)，例如，資金來源的不穩(wěn)定、運營成

2、本上升、更加激烈的競爭環(huán)境，以及學(xué)生人口結(jié)構(gòu)的變化等。政府與高校都著力突破傳統(tǒng)局限進行政策創(chuàng)新和戰(zhàn)略回應(yīng)，本文重點考察由此引發(fā)的政府與公立高校權(quán)力關(guān)系重構(gòu)的策略及特點分析。一、高校面臨核心教學(xué)撥款削減的困境美國高等教育屬于分權(quán)治理，聯(lián)邦政府主要借助法律和財政等手段間接引導(dǎo)高校服務(wù)國家需要，而美國50個州對監(jiān)管和資助各自的高校負有首要責(zé)任。各州高等教育治理結(jié)構(gòu)不同，因此州政府對公立高校的監(jiān)管方式也各不相同。最近約四十年來，無論聯(lián)邦政府還是州政府對公立高校的資助都呈下降趨勢。全國性經(jīng)濟衰退和政府資助方向轉(zhuǎn)變使公立高校受到更嚴重的打擊，一些高校被推向了生存的臨界點。自20世紀80年代以來，無論經(jīng)濟形

3、勢好壞，各州對高校的資助都持續(xù)下降，增加撥款成為偶然事件。按2014年不變美元計算，19841985年度，各州向高等教育撥款656億美元；20142015年度約810億美元1。其間州撥款趨勢表現(xiàn)出明顯的波動，但即使在某年內(nèi)有所增長，也無法跟上通貨膨脹率。主要原因是高等教育常被視為州預(yù)算的“平衡輪”，在與州內(nèi)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、獄犯改造等其他領(lǐng)域競爭時，高等教育撥款幾乎沒有法律或合同約束，而且與聯(lián)邦政府相匹配的比例極小2。因此，在州必須執(zhí)行預(yù)算削減時，高等教育往往首當其沖遭遇削減。2008年及以后的全球經(jīng)濟衰退也只是加劇了長期以來州對高校削減資助的狀況，公立大學(xué)遭遇削減撥款在經(jīng)濟衰退前就已經(jīng)開始了，

4、而且沒有跡象表明隨著經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)，這種下降趨勢會停止或減弱。另有研究預(yù)計，州政府削減撥款的趨勢如果持續(xù)，到2059年，全美所有公立高校都將全部失去州財政撥款。2022年，科羅拉多州將停止資助其公立高校；2029年，愛荷華州將停止資助公立高校；2032年，弗吉尼亞州、密歇根州、亞利桑那州和羅德島都將不再獲得州的財政資助3。如上政府削減公立高校財政撥款的趨勢，預(yù)示著美國政府與高校新的權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)型。公立高校正從“州資助院?！鞭D(zhuǎn)向“州援助院?！?，并最終進入“位于州內(nèi)的院?！睍r代4。二、州政府與高校關(guān)系重構(gòu)的路徑選擇（一）公立高校私有化進程加快本文探討美國公立高等教育私有化的目的是要揭示新環(huán)境下政府

5、與高校權(quán)力關(guān)系的變革，因此作者將“私有化”定義為公共資助的嚴重下降，以及州政府作為主要高等教育投資者地位的喪失，由此，公立高校更為依賴學(xué)費等私人來源資助5。20世紀80年代開始，為彌補州政府持續(xù)的撥款削減，密歇根大學(xué)就把籌資重點轉(zhuǎn)至提高學(xué)雜費上，并大量招收外州的學(xué)生。2009年，該大學(xué)來自州的撥款僅占總預(yù)算的7%，州政府考慮過徹底取消對這一旗艦大學(xué)的財政資助6。鑒于密歇根大學(xué)與州議會之間的財政聯(lián)系已經(jīng)很小，州議會也曾得到專家組建議：可以將它從公立大學(xué)轉(zhuǎn)為私立大學(xué)。密歇根大學(xué)不得不擴大招收國際學(xué)生和州外學(xué)生來度過財務(wù)危機，目前大學(xué)近一半學(xué)生來自州外，大學(xué)錄取具有佩爾助學(xué)金資格的貧困生也不到一半。

6、2004年，俄亥俄州只提供邁阿密大學(xué)總預(yù)算的15%，大學(xué)啟動高學(xué)費政策。次年，州政府要求對州內(nèi)學(xué)生的學(xué)費只能提高5.5%，低于邁阿密大學(xué)要求的9%7。2011年，俄亥俄州大學(xué)系統(tǒng)向州政府提出“企業(yè)大學(xué)計劃”，旨在解除州政府對州內(nèi)14所公立大學(xué)的嚴格管控，但他們獲得的州撥款也將隨之減少。由于缺乏大學(xué)校長們的支持，議會沒有通過該法案。2011年，州議會通過參議院5號法案結(jié)束了公立學(xué)院和大學(xué)的集體談判制度。盡管反對聲不斷，但俄亥俄州公立高校私有化的進程早已開始了。1992年，科羅拉多州通過納稅人權(quán)利法案。法案要求以前一年的撥款量作為州財政撥款的最高限額，且不許高校通過提高學(xué)費來彌補州撥款削減。到20

7、00年，科羅拉多州的28所公立院校只獲得13%的州財政撥款。2003年，州長特別工作組提出兩種解決辦法并最終被采納：一是成立基金，對州內(nèi)學(xué)生發(fā)行高等教育券；二是給予公立高?！捌髽I(yè)地位”，當公立高校獲得州政府資助低于總預(yù)算的10%時，即可獲得“企業(yè)地位”。2004年，科羅拉多大學(xué)首先獲得企業(yè)地位，從而擺脫了州的嚴格管制；州內(nèi)其他27所公立院校也于次年獲得企業(yè)地位。目前科羅拉多大學(xué)不到三分之一的州外學(xué)生，已經(jīng)為大學(xué)貢獻了近四分之三的學(xué)費收入。科羅拉多大學(xué)私有化進程加速，州立法者也已經(jīng)考慮停止撥付州旗艦大學(xué)的全部財政經(jīng)費。賓夕法尼亞州有14所公立大學(xué)，而其他包括賓夕法尼亞州立大學(xué)在內(nèi)的4所大學(xué)則早已

8、被稱為“州相關(guān)”大學(xué)。2004年，賓夕法尼亞州立大學(xué)只有12%的收入來自州財政撥款；到2012年，賓夕法尼亞大學(xué)、天普大學(xué)、匹茲堡大學(xué)三所最大的“州相關(guān)”大學(xué)僅有5%的收入來自州撥款8。2010年，新任州長科貝特提議削減高等教育撥款的50%，由于高校的強烈抵制，州議會將這一數(shù)字降低到大約20%9。2012年，州長又提出另一項重大的削減撥款建議：削減上述三所最大的“州相關(guān)”高校撥款的30%；削減公立高校撥款的20%；削減社區(qū)學(xué)院撥款的4%10。此舉進一步引起人們對公立高校私有化的擔(dān)憂和批評。（二）績效問責(zé)制復(fù)興過去對公立高等教育的“問責(zé)”困難在于州政府的監(jiān)管與高校自治傳統(tǒng)的平衡，但最近針對公立高

9、校的這場“新問責(zé)”運動，州政府的關(guān)注點已不再是決策權(quán)及其過程，而是將州撥款與學(xué)生留校率和畢業(yè)率、本科入學(xué)率等一系列理想的績效指標相關(guān)聯(lián)。新的問責(zé)制表現(xiàn)出績效撥款、績效預(yù)算、績效報告三種不同形式。自20世紀70年代以來，三種問責(zé)制都極具吸引力，至今幾乎每個州都采用了某一種或兩種形式的問責(zé)制，但績效撥款仍是最具爭議和實質(zhì)性績效問責(zé)形式。19791980年，田納西州成為全美第一個實施績效撥款的州。隨后幾年康涅狄格州效仿，于1985年采用績效撥款制度；1991年密蘇里州和1992年肯塔基州也采用了類似制度。田納西州實行績效撥款的初衷是解決以招生為基礎(chǔ)的財政撥款模式的不足問題，并回應(yīng)公眾對高?？冃Э己藛?/p>

10、題的日益關(guān)注。該州績效撥款的如下幾個特點一開始極具號召力：注重外部責(zé)任和高校質(zhì)量改進兩個目標；側(cè)重一套范圍不同但數(shù)量有限的績效指標；對定期評估做出具體規(guī)定；重視高校隨著時間推移持續(xù)進行質(zhì)量改進；績效撥款有限但卻是基礎(chǔ)撥款之外的附加撥款；在優(yōu)先學(xué)科專業(yè)和高校需求間保持合理的平衡與穩(wěn)定毫不奇怪這項創(chuàng)新政策的快速蔓延11。1997年，采用績效撥款的州主要集中在南部和中西部；到2000年，績效撥款制已波及全美絕大多數(shù)州。有趣的是，隨著時間的推移，各州新增使用績效撥款和放棄使用的例子不勝枚舉。實際上，這些波動與政策高效實施的難度有關(guān)，績效撥款方案在財政和政治上的設(shè)計和維護都不容易，而政治影響力對政策穩(wěn)定

11、性至關(guān)重要。高等教育學(xué)者邁克蘭登的研究結(jié)果顯示，州議會中共和黨占優(yōu)勢的州、集權(quán)型治理結(jié)構(gòu)的州最易采用績效撥款12。另外，績效撥款還與政治選舉有關(guān)，由于選民心目中的績效撥款幾乎等同教育質(zhì)量保障，在激烈的選舉競爭中它反倒容易幸存。南卡羅來納州曾實施了一項過激而最終失敗的績效撥款制。該州最初試圖將100%的高等教育撥款都采用績效撥款，并以相當統(tǒng)一的方式執(zhí)行。事實證明，這樣的方案實施極具爭議和挑戰(zhàn)性。加上州內(nèi)財政收入急劇下降，并且缺乏高校質(zhì)量改進的證據(jù)尤其是院校成本節(jié)約方面的改進，多種類似的因素導(dǎo)致了一些州績效撥款問責(zé)的失敗。盡管如此，受高等教育政治環(huán)境的影響，各州績效問責(zé)制依然在積極推進中。當前美國

12、公立高等教育績效撥款復(fù)興表現(xiàn)出幾個明顯特點：更加重視對新興經(jīng)濟領(lǐng)域相關(guān)學(xué)科專業(yè)的資助；重點關(guān)注州內(nèi)未來社會勞動力的儲備；任務(wù)、措施和激勵政策更加緊密而高效地關(guān)聯(lián)；形成一套包括“產(chǎn)出”指標的績效評估制度等。目前績效撥款的發(fā)展已明顯提高了政策實施的經(jīng)濟和政治賭注。田納西州早期的績效撥款是在以招生為基礎(chǔ)的核心撥款之外，根據(jù)績效指標的得分另行分配少量的績效撥款。隨后，基于績效指標的撥款比例逐年增加，直到2010年，州政府徹底放棄了以招生為基礎(chǔ)的核心撥款，轉(zhuǎn)而全部采用以產(chǎn)出為基礎(chǔ)的績效撥款。2008年俄亥俄州采用績效撥款，并逐步將全部撥款都與高?？冃е笜讼嚓P(guān)聯(lián)。科羅拉多州和阿肯色州根據(jù)院校學(xué)生學(xué)位完成與授予情況分配25%的州撥款。得克薩斯州則是將10%的招生基準撥款單獨拿出另行分配，分配依據(jù)主要為學(xué)生6年畢業(yè)率和“關(guān)鍵領(lǐng)域”授予學(xué)位數(shù)；2013年，該州進一步修訂立法后提高績效撥款到州撥款總量的25%。弗吉尼亞州2005年實施了公