構建與完善遼寧省生態(tài)補償機制研究

1、構建與完善遼寧省生態(tài)補償機制研究張彩虹李彤煜遼寧工業(yè)大學管理學院摘要：建設美麗遼寧，必須以建設牛態(tài)文明為前提，建設牛態(tài)文明，必須以建立健全 生態(tài)補償機制為前提。在對遼宇生態(tài)環(huán)境和重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境深入調查 基礎z上，提出了構建和完善生態(tài)補償機制框架體系的設想，并為建立健全生 態(tài)補償機制提出合理建議，包括構建完善的地方性法規(guī)，制定齊種資源生態(tài)補 償?shù)臉藴鼠w系，保證補償方式的多樣化和補償途徑的多元化，加大生態(tài)補償宣 傳力度，組建一支強有力的領導小組等。關鍵詞：生態(tài)環(huán)境;生態(tài)補償;遼寧;作者簡介：張彩虹（1969-），女，遼寧錦州人，副教授。收稿日期：2017-04-03基金：遼寧省社會科學規(guī)

2、劃基金立項課題（l13叮y092）received： 2017-04-03一、相關概念（-）什么是生態(tài)補償牛態(tài)補償是通過經(jīng)濟補償手段，來協(xié)調利益相關者的關系，以實現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展 中對生態(tài)功能和生態(tài)質量所產(chǎn)生的損壞進行彌補的一種措施。（-）生態(tài)補償?shù)闹鳌⒖腕w生態(tài)補償?shù)闹黧w是有補償義務或責任的部門和人員，部門是國家各相關部門， 人員包括破壞和使用生態(tài)環(huán)境的人。國家各相關部門是生態(tài)補償主體，旨在體現(xiàn) 國家對恢復牛態(tài)環(huán)境的一種決心和職責。牛態(tài)補償?shù)目腕w是處于保護區(qū)的居民和 地方政府，當然也包括建設生態(tài)環(huán)境的所有人。（三）生態(tài)補償標準 為了減少對生態(tài)資源環(huán)境和生態(tài)服務功能區(qū)的破壞，就必須減少或者禁止對該

3、牛態(tài)資源環(huán)境的利用活動。這種為了保護牛態(tài)環(huán)境最終造成的對該地區(qū)和居民經(jīng) 濟收入的減少，應該通過一定的標準進行補償。主要包括治理環(huán)境和恢復生態(tài)環(huán) 境的成本，還包括自然資本和生態(tài)服務功能價值。其屮生態(tài)服務功能價值只有通 過量化測評才能實現(xiàn)。（四）生態(tài)補償方式及途徑通過國內外的牛態(tài)補償實踐歸納出牛態(tài)補償方式包括資金補償、政策補償、智力 和技術補償，也可以包括實物補償。補償途徑最主要的就是政府補償，通過財政 資金轉移支付和制定政策、設立專項基金等來實現(xiàn);市場補償也是一種重要的補 償途徑，可通過市場行為來彌補政府補償?shù)牟蛔阒帯＃ㄎ澹┥鷳B(tài)補償原則1. 誰利用誰補償。誰開發(fā)和利用資源環(huán)境，誰就要拿出錢來補

4、償那些環(huán)境的提供者。2. 誰破壞誰補償。企業(yè)等在經(jīng)營活動過程中排放廢水、廢氣和廢物，造成對環(huán)境的污染和破壞，使 環(huán)境的生態(tài)服務功能退化，他們必須拿岀錢來為受害者提供補償。3. 公平性原則。世界上每個公民都有平等享受使用生態(tài)資源的權利。沒有人有權利恣意破壞和危 害生態(tài)資源環(huán)境。一旦生態(tài)資源環(huán)境被他人破壞，那么這個人就必須承擔對環(huán)境 造成危害的補償責任。在補償過程中，述耍適當?shù)募骖檯^(qū)域間的公平，主體間的 公平，以及代際（當代和后代）間的公平。二、遼寧生態(tài)補償機制研究現(xiàn)狀（一）遼寧生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀1. 水資源問題突出。遼寧省大部分沿海地區(qū)由于海水的侵蝕，淡水資源相對缺乏，隨著經(jīng)濟的迅速 發(fā)展，由此引起的

5、水資源問題也fi益突出。遼寧的兒個沿海城市如大連、盤錦、 營口等尤其嚴重。2. 廢水、廢氣、廢渣排放嚴重。經(jīng)濟的發(fā)展和人口的增多是導致三廢排放量增多的根本原因。表1是遼寧省 20092015年7年的廢水、廢氣和工業(yè)|古|體廢物排放情況（數(shù)據(jù)來源于遼寧統(tǒng) 計年鑒)，除2014年和2015年的工業(yè)固體廢物排放情況略有緩解之外，基本呈 現(xiàn)穩(wěn)定的增長趨勢。很多企業(yè)白天很少排放廢水和廢氣，但在晚上廢水和廢氣就 會被排放出來，這些排放物一定沒有被記錄到表1z屮。表1遼寧省2009年一2015年三廢排放情況下載原表3. 海域的過度開發(fā)。近年來，遼寧省的海域遭受了大面積的開發(fā)，以“精衛(wèi)填海”的決心，利用現(xiàn) 代

6、化的車輛和設備，沒日沒夜的把大量的石頭和泥土填到附近海域。很快，近海 附近就多了一座座廠房，這些企業(yè)總是把眼睛放在自己的盈利上，用最小的成 本治理本企業(yè)排放的廢物，大量的污染物被排放進海里。4. 生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞。隨著各地工業(yè)園區(qū)的增加，陸續(xù)被引進園區(qū)的企業(yè)數(shù)量也在逐漸增加，企業(yè)的 三廢排放量逐年增長，但是工業(yè)固體廢物綜合利用率卻在逐年降低如表2所示， 最終的結果是導致生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞。除此z外，海水的侵蝕、土壤鹽漬化 和過度使用化肥農藥也同樣破壞生態(tài)環(huán)境。表2遼寧省2009年2015年工業(yè)固體廢物綜合利用率下載原表()遼寧生態(tài)補償機制的現(xiàn)狀自2005年國家首次提出誰開發(fā)誰保護、誰受益

7、誰補償，到現(xiàn)在已有10余年的時 間，期間在不同的領域不斷探索生態(tài)補償工作，完善生態(tài)補償機制，并取得了 一定的效果。1. 基于流域和水源地的生態(tài)補償。2008年遼寧省先后出臺兩個辦法，一個是暫行辦法，對于跨行政區(qū)域的河流出 市斷面水質進行檢測，對于水質超標的上游城市，責令其補償給下游城市，作 為下游城市的水污染治理和生態(tài)修復資金來源；另一個辦法是對東部山區(qū)等包括 清源和岫巖在內的一些重點牛態(tài)區(qū)域，每年由省財政拿出1.9億元進行牛態(tài)補 償，因為這些區(qū)域承載著水源涵養(yǎng)林的建設和水環(huán)境保護的重任;2009年遼宇 省首次提出了通過財政轉移支付這種方式，為了確保大伙房水庫的輸水質量安 全，限制其上游地區(qū)經(jīng)

8、濟發(fā)展而對這些地區(qū)進行的經(jīng)濟補償;2011年對遼河流 域的水污染防治條例乂岀臺了，這個條例旨在補償那些為了保護水環(huán)境不受污 染的上游地區(qū)和那些跨界水質超標的上游地區(qū)的懲罰性補償，這一條例使整個 遼河流域的水質得到了根本性的改變；2013年遼寧省啟動了我國首例生態(tài)補償 方面立法的一個國際合作項目，也是關于流域水環(huán)境牛態(tài)保護的項目，聯(lián)合國 環(huán)境基金組織出資用于遼寧流域水環(huán)境的保護。2. 基于森林的生態(tài)補償。在2001年，我國開始實行公益林管護補償，遼寧省是首批試點的省份。2005年 遼寧省全面實行森林生態(tài)補償，對重點公益林和護林員的生態(tài)補償資金每年都 超過1個億。2010年遼寧省出臺關于森林牛態(tài)補

9、償?shù)膶嵤┘殑t，重點內容是將 生態(tài)補償基金直補到戶。2011年又岀臺了對遼寧省公益林的生態(tài)補償辦法，這 對遼寧省公益林的生態(tài)保護起到了重要作用。3. 基于礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償。2006年遼寧省針對礦產(chǎn)資源開發(fā)中的探礦權和采礦權的使用費規(guī)定了具體的收 取標準，明確了礦產(chǎn)資源應有償使用，對開發(fā)礦產(chǎn)資源應征收的補償費的使用 和管理也做了詳細的規(guī)定;2007年遼寧省對礦山環(huán)境治理與恢復出臺了一則暫 行的管理辦法，提出執(zhí)行保證金制度，對采礦權申請人如何核定、交存以及返還 保證金做了明確說明;2010年遼寧省又下發(fā)了關于礦產(chǎn)資源如何征收補償費和 征收程序的通知。三、關于構建和完善遼寧省生態(tài)補償機制的框架體

10、系的設想鑒于遼宇省生態(tài)環(huán)境和生態(tài)補償機制的現(xiàn)狀，設計遼宇生態(tài)補償機制框架圖， 如圖1所示。(-)遼寧省省流域和水源地的生態(tài)補償機制自21世紀初，遼寧省對流域和水源地的生態(tài)補償就先后出臺了一系列辦法和條 例，對流域和水源地的環(huán)境保護起到了非常重要的作用。但遼寧省境內流域和水 源地眾多，已經(jīng)岀臺的辦法和條例還需要補充和完善。解決流域和水源地補償問 題仍然要由政府發(fā)揮主導作用。但縱向財政轉移支付有其固有:富裕地區(qū)不愿意 上繳，貧困地區(qū)跑關系要錢的怪現(xiàn)象。政府間橫向轉移支付也是補償?shù)囊粋€重耍 方式，橫向轉移支付是地區(qū)之間的資金與資源交換，這種轉移支付是建立在市 場經(jīng)濟的基礎上，是完全自愿的。如貧困地區(qū)

11、和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實行對口援助，貧 困地區(qū)提供原材料和農產(chǎn)品，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以提供資金，提供各種培訓，提 供技術指導等;異地開發(fā)也是不錯的辦法，受益地區(qū)提供一塊“飛地”，由生態(tài) 保護區(qū)居民使用，也是彌補政府限制生態(tài)保護區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的措施。水權交易政策, 是指水資源的使用要付出代價，同時也能夠為水資源保護籌得資金。遼寧省還可 以采用移民和稅收調節(jié)的方式來實現(xiàn)流域和水源地的生態(tài)補償。圖1遼寧生態(tài)補償機制框架圖下載原圖（-）森林生態(tài)效益補償機制從遼寧省的森林補償現(xiàn)狀可以看出目前遼寧省都是采取縱向財政轉移支付的方 式，除此之外，建立生態(tài)補償專項基金也是很好的方法。專項基金的取得可以包 括國家和省財政的基金投

12、入、企業(yè)和有引導效用的公眾人員的投入;融資bot模 式是指由民眾或企業(yè)建設生態(tài)公共品，建成之后由政府出資購買，起到充分調 動民眾或企業(yè)建設牛態(tài)公共品的積極性，也能提高牛態(tài)公共產(chǎn)品的使用價值。（三）礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制我們可以借鑒美國和德國的做法，對礦產(chǎn)資源開發(fā)建立相應的法律、法規(guī)，在相 應的法律法規(guī)執(zhí)行生效前的恢復和重建的資金由遼寧省財政來承擔或建立專門 的基金來承擔，基金可以由社會公益資金構成，法律法規(guī)執(zhí)行生效后的修復維 護的成本完全由礦產(chǎn)開發(fā)商來出資完成。遼寧已在礦山開發(fā)領域出臺了相關文件, 開始執(zhí)行抵押金制度。抵押金的數(shù)額要足夠大，使礦產(chǎn)開發(fā)商意識到這種稀缺資 源的成本，同時在一定程

13、度上限制礦產(chǎn)資源的開發(fā)。當然也可以使用稅收調節(jié)等 辦法。（四）海洋生態(tài)補償機制遼寧省海域面積大，海岸線長，海洋的牛態(tài)服務功能尤為重要?？v向財政轉移支付依然是國內外用得最多的一種補償方式。政策補償，旨在希望 政府制定相關政策，扶持生態(tài)養(yǎng)殖，引導低碳旅游，智力補償是政府通過提供 技術培訓或技術人才等手段幫助受補償?shù)貐^(qū)改善生活水平和生產(chǎn)方式。（五）濕地生態(tài)補償機制包括縱向財政轉移支付，稅收調節(jié)，政策補償和智力補償。縱向財政轉移支付是 其他補償?shù)母?遼寧省濕地地區(qū)物種豐富，有很多蒼鷺、白天鵝等物種，吸引 了大批休閑旅游人員，如果在門票中增加保護生態(tài)資源稅，也為濕地的生態(tài)建 設提供了資金;政策補償是政

14、府制定相關政策在濕地的范圍內，拒絕引進產(chǎn)生環(huán) 境污染的企業(yè)，對已經(jīng)存在的這些企業(yè)采取整頓和關停的辦法，制定相應政策 引導居民通過其他方法增加收入;智力補償是針對濕地區(qū)域的漁民或農民，教給 他們知識和技能，改變他們的生存方式，更好的保護濕地資源。（六）省界河流生態(tài)補償遼河流域橫跨四省，還有條子河、鴨綠江等均是跨吉林、遼寧兩省的河流，朝陽 市與內蒙古赤峰市的跨省界河流老哈河和老虎山河，污染排污情況都比較嚴重。 跨省界河流生態(tài)補償一般指跨省界河流的水量以及水質的補償方面。采用縱向財 政轉移支付方式，這種方式力度大，效果明顯。根據(jù)相關污染數(shù)據(jù)確定補償金 額。融資bot模式，對跨省界河流的生態(tài)補償效果也

15、很好。四. 完善遼寧生態(tài)補償機制的建議（-）構建完善的地方性法規(guī)立法是生態(tài)環(huán)境治理最有效的手段，只有建立有效的法律法規(guī)，才能保證生態(tài) 環(huán)境保護的可持續(xù)性。這些法規(guī)可以包括流域和水資源的立法，自然資源開發(fā)方 面的立法，企業(yè)非法排放三廢的立法，為保護生態(tài)資源而進行的企業(yè)結構調整、 移民等的立法，建立保護生態(tài)環(huán)境等基礎設施方而的立法。（二）制定各種資源生態(tài)補償?shù)臉藴鼠w系各種資源生態(tài)補償?shù)臉藴?，應該全面考慮，包括治理環(huán)境污染的損失、生態(tài)環(huán)境 資源養(yǎng)護的費用、為保護環(huán)境建設的各種設施的支出，也可能包括為保證牛態(tài)環(huán) 境的可持續(xù)性而放棄的各種損失。（三）保證補償方式多樣化和補償途徑多元化補償方式的多樣化和補

16、償途徑的多元化是保證生態(tài)補償機制完善的有力保障。省 財政的縱向補償方式應該起到主導作用，市場補償?shù)姆蓊~應該迅速增大，稅收 調節(jié)、政策補償、智力補償都能起到一定的作用。（四）加大生態(tài)補償?shù)男麄髁Χ韧晟七|寧生態(tài)補償機制首先要做好生態(tài)保護宣傳，通過各種媒體增加生態(tài)公益 廣告動員遼寧4 390 7j常住人口參與保護，合理排放生活用水。在中小學開設生 態(tài)保護課程，從小培養(yǎng)生態(tài)保護意識。（五）組建一支強有力的領導小組領導的支持是任何項目的得以運行的根本保證。建議建立一支這樣的領導團隊， 督促建立地方法規(guī)，溝通各部門的協(xié)作關系，明確各相關部門的責任，從而能 夠保障生態(tài)補償機制的長效運行。參考文獻1 鄭雪梅調查報告一一遼寧飲用水源地的生態(tài)補償j環(huán)境經(jīng)濟，200