對我國外資銀行監(jiān)管的理性思考

1、對我國外資銀行監(jiān)管的理性思考摘要：我國銀行業(yè)對外開放已走過了近三十年的歷程，外資銀行已成為我國 金融體系的重要組成部分。20XX年我國加入WTC后，金融業(yè)對外開放又邁進了 一個新的階段，20XX年經(jīng)濟危機的爆發(fā)，銀行特別是外資銀行該怎樣運作，國 家應該怎樣對外資銀行實施更有效的監(jiān)管，不得不引起人們的思考。關鍵詞：外資銀行監(jiān)管思考我國銀行業(yè)對外開放已走過了近三十年的歷程，從1979年日本輸出人銀行首先在北京設立代表處到20XX年末，共有個19國家和地區(qū)的68家外國銀行在 中國設立了 170家分行，24家支行，法人機構24家。外資銀行在華的繁榮反應 了社會的發(fā)展，全球經(jīng)濟的進一步融合，有利于信用消

2、費的進一步普及，推動金 融運行和金融監(jiān)管向國際標準靠攏， 提高我國金融機構的素質(zhì)，但是，居安還得 思危，外資銀行在華投資的負面影響也不容忽視，因此，國家對外資銀行進行積極有效的監(jiān)管十分必要。一、我國對外資銀行監(jiān)管中存在的問題我國奉行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制，銀行主管機關和監(jiān)管機關相分離，中 國人民銀行是銀行主管部門，銀監(jiān)會是銀行監(jiān)管部門。這樣主管機關和監(jiān)管機關 相分離的機制以及相應監(jiān)管法律規(guī)定的監(jiān)管體制看似合理，卻隱患重重。1, 監(jiān)管的立法層次不高、體系混亂商業(yè)銀行法作為調(diào)整我國銀行業(yè)的基本法律，并沒有對外資銀行的準人 問題做出規(guī)定，我國關于外資銀行管理是以外資金融機構管理條例為基礎， 以一系

3、列條例、實施細則、辦法、公告等構成對外資銀行的監(jiān)管，不僅效力層次 低，而且缺乏系統(tǒng)性，它更像是政策性規(guī)定，不夠穩(wěn)定，而且在實踐中缺乏像商 業(yè)銀行法那樣的一系列配套系統(tǒng)的解釋性規(guī)定。其原因在于分行可以經(jīng)營為東 道國所允許的包括存貸款業(yè)務、信托業(yè)務在內(nèi)的各種銀行業(yè)務，而且分行是外國 法人，其業(yè)務被列在其總行的資產(chǎn)負債表中，東道國金融管理機構難以對其進行 有效監(jiān)管。但是，外資金融機構管理條例對分行以及其他形式金融機構的設 立條件卻沒有嚴格區(qū)分。除分行規(guī)定對申請者提出申請前1年年末總資要達到200億美元、而其他金融機構是100億美元這一點有所區(qū)別以外，其他條件基本 相同。由于監(jiān)管立法缺乏針對性，導致分

4、行這種最危險的形式在我國金融機構的 總數(shù)中占有相當大的比重，增加了我國的金融風險。另外，對外資銀行的經(jīng)營業(yè) 務的規(guī)定也過于籠統(tǒng)，對外資銀行違法、違規(guī)經(jīng)營后所承擔的法律責任沒有體現(xiàn) 出跨國性，尤其是外資銀行分行在我國違法、違規(guī)后，其母行是否應承擔責任， 以及彼此之問如何承擔法律責任，都沒有在法律上界定。同時，我國現(xiàn)行外資銀行監(jiān)管立法既有全國人大制定的法律，又有國務院頒布的行政法規(guī)，還有國務院銀行監(jiān)管部門發(fā)布的行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件，體系較為混亂，而且各法規(guī)之間缺乏必要的銜接，缺少統(tǒng)一的調(diào)整和規(guī)范。此外， 我國內(nèi)資金融機構實行分業(yè)經(jīng)營、 分業(yè)監(jiān)管的體制，由銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會 分別行使監(jiān)管職責

5、，但在另一方面，我國又允許外資金融機構混業(yè)經(jīng)營。 在我國 銀行、保險、證券三大監(jiān)管機構分立而又尚未建立起有效的協(xié)調(diào)機制的情況下， 難免會出現(xiàn)外資銀行的部分業(yè)務游離于監(jiān)管體系之外，形成監(jiān)管真空，從而破壞金融體系的穩(wěn)健和安全。2, 監(jiān)管手段滯后我國金融監(jiān)管機構從計劃經(jīng)濟中沿襲了以重行政監(jiān)管措施的傳統(tǒng)，這些監(jiān)管手段在對新時期的外資銀行監(jiān)管中就特別不適應， 尚未發(fā)展起一套適應國際性的 監(jiān)管技術和監(jiān)管制度體系。自從加入WTC以后，要求監(jiān)管工作的透明規(guī)范，有法 可依。舊的監(jiān)管手段不能使用，新的監(jiān)管手段又不能很快到位，這樣，就會出現(xiàn) 監(jiān)管手段匱乏，導致對外資銀行監(jiān)管的空乏乏力，缺少針對性。而監(jiān)管方式還停 留

6、在傳統(tǒng)的經(jīng)驗式管理階段。從實施監(jiān)管的地點來看，實踐中側重于現(xiàn)場檢查的 監(jiān)管方式，主要是由監(jiān)管機關定期不定期地派員直接到金融機構調(diào)查。監(jiān)管方式過于單一，在外資銀行的非現(xiàn)場檢查方面更加明顯的滯后于現(xiàn)實發(fā)展的需要。在監(jiān)管內(nèi)容上，合規(guī)性監(jiān)管本身盡管重要，但隨著現(xiàn)在銀行業(yè)的發(fā)展和風險的急劇 增加，對外資銀行的監(jiān)管提出了更高的要求，即要重視和轉變對銀行的風險管理。 可以說，目前的監(jiān)管方式與手段對將來外資銀行運用大量的金融衍生物、新的金融工具進行投機而帶來的種種風險是無濟于事的。3市場準入環(huán)節(jié)的監(jiān)管空白我國規(guī)定，擬設外商獨資銀行的股東，中外合資銀行的外方股東或者擬設分 行，代表處的外國銀行應受到所在國家或者

7、地區(qū)金融監(jiān)管當局的有效監(jiān)管。其申請應經(jīng)所在國家或者地區(qū)金融監(jiān)管當局同意， 且所在國家或者地區(qū)應當具有完善 的金融監(jiān)督管理制度。但是，我國在監(jiān)管實踐中尚未就如何評價母國監(jiān)管制度設 定標準，從而大大削弱了政策的可行性和有效性， 可能造成潛在母國風險向我國 轉嫁。對我國的金融安全帶來負面影響。 同時，我國在實際核準外資銀行市場準 入時較為看重注冊資金或營運資金。 要求外商獨資銀行，中外合資銀行的注冊資 本最低限額為10億元人民幣，外國銀行分行應當由其總行無償撥給不少于2億元人民幣營運資金。但是，跨國銀行資力的強弱與經(jīng)濟效益的好壞并不總成正比， 以單一的注冊資本金或營運基金標準來衡量跨國銀行的資質(zhì)難以

8、達到理想的遴 選目的。此外，我國外資銀行市場準人還存在國別來源不盡合理，地域分布過于集中等問題。4,市場運行環(huán)節(jié)的監(jiān)管缺失我國作為發(fā)展中國家，目前基本上處于合規(guī)性監(jiān)管為主的階段， 并且主要采 取利率管制和信貸規(guī)模管制兩種方式，與西方發(fā)達國家所采用的預防性監(jiān)管內(nèi)容 有很大差別，雖然有些國家在金融機構的風險管理方面制定了一些規(guī)章制度，但大都不很全面，還存在很多問題，首先，資本充足率缺乏日常監(jiān)管和合理衡量。 第一，盡管銀監(jiān)會保留了提高資本充足率要求的可能，但未明確風險較高，風險管理能力較弱的具體判斷標準。從而在實際操作中缺乏執(zhí)行力， 第二，這一規(guī)定 沒有按照巴塞爾協(xié)議有關資本分類的要求。 對資本的組

9、成、分類，資產(chǎn)的風險加 權計算做出明確說明，不利于與母國監(jiān)管當局合作。其次，單純比率監(jiān)管無法正 確評判流動性。我國規(guī)定。外國銀行分行應當確保其資產(chǎn)的流動性。 流動性資產(chǎn) 余額與流動性負債余額的比例不得低于 25%由于各外資銀行都大量參與地區(qū)， 國內(nèi)和國際資金市場的活動。其流動性不僅與自身流動性資產(chǎn)的規(guī)模和比率有 關。還與銀行間的相互依賴程度相關。因此，對外資銀行單純的比率監(jiān)管并不能 正確衡量其流動性，也不能保證其真正具有較高的流動性。5,缺乏與外資銀行母國監(jiān)管者的合作與交流母國對跨國銀行進行統(tǒng)一監(jiān)管有明顯的優(yōu)勢，因為根據(jù)國際法的主權原則，東道國監(jiān)管當局無法控制外國母行及其他國家行的經(jīng)營行為，而

10、跨國銀行總部所在母國卻有權通過對銀行總部的監(jiān)管， 實現(xiàn)對該行整體動作的控制。母國之所以 現(xiàn)在無法很好地實現(xiàn)對跨國銀行的全面有效的控制，主要是由于獲得海外機構的運作信息不足，我國對在華外資銀行的各分支機構的監(jiān)管， 事實上處于從屬的地 位。因此，目前我國缺乏與母國監(jiān)管機構信息交流和監(jiān)管合作的機制，降低了監(jiān)管有效性。二、對我國外資銀行監(jiān)管的幾點建議1,完善外資銀行監(jiān)管的法律 法規(guī)效力清晰、分工明確、體系協(xié)調(diào)應是完善外資銀行監(jiān)管法律和法規(guī)的首要目 標和根本任務。第一，應遵照巴塞爾協(xié)議關于東道國與母國監(jiān)管的合理分工 原則，并針對外資銀行經(jīng)營中出現(xiàn)的問題，盡快制定外資銀行法，以規(guī)定外資銀行的監(jiān)管體系和健全

11、內(nèi)部的監(jiān)管制度。加快制定一系列配套的管理監(jiān)管細則和處罰細則，使之系統(tǒng)化和具體化，增強其可操作性。第二，完善我國的外資銀 行管理條例和實施細則等系列法律法規(guī)，提高其可操作性，使對外資銀 行監(jiān)管做到有法可依。第三，強調(diào)全國人大及其常委會制定的法律在銀行業(yè)監(jiān)管 當中的絕對法律效力，重塑其在所有法律和非法律形式當中的核心地位。盡量減少過多的非法律形式的文件下放致使規(guī)定的沖突的情況的再次出現(xiàn)。以風險監(jiān)管為 第二，在監(jiān)管方 加大對外資銀行2, 改進監(jiān)管內(nèi)容、方式與手段第一，在監(jiān)管內(nèi)容上，建立合規(guī)性監(jiān)管和風險性監(jiān)管相結合， 主的新的監(jiān)管內(nèi)容體系，現(xiàn)從合規(guī)性監(jiān)管向風險性監(jiān)管的轉變。 式上，建立現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場

12、檢查相結合， 以非現(xiàn)場檢查為主， 的風險性檢查力度，并可以就非現(xiàn)場檢查所發(fā)現(xiàn)的業(yè)務風險隱患進行有針對性的 突擊檢查。第三，在監(jiān)管手段和技術上，要實現(xiàn)兩個轉變，從以行政性手段為主 轉變?yōu)榉尚允侄螢橹鞯谋O(jiān)管。從以定性分析的監(jiān)管方法為主轉變?yōu)橐远糠治?監(jiān)管方法為主。前者是適應加入 WTC后遵循國際慣例的需要，后者是實現(xiàn)從合規(guī) 性監(jiān)管為主到風險監(jiān)管為主的轉變需要。實際上，只要具有合適的監(jiān)管方法、手段，再加上素質(zhì)水平較高的監(jiān)管隊伍， 外資銀行的很多不規(guī)范操作現(xiàn)象都是可以避免的。3, 變通市場準入監(jiān)管方法在市場準入監(jiān)管中，我們應結合巴塞爾協(xié)議和國外經(jīng)驗， 在進一步完善我國 對外資銀行設立分支機構申請人

13、條件方面的規(guī)定、 采取投資母國與我國（東道國） 雙重認同的制度的同時，也要注意利用市場準入制度以我國的經(jīng)濟國情為基礎調(diào) 整外資銀行進入的方向。細化為以下幾個方面，一是根據(jù)不同國家的風險情況， 在外資銀行市場準入一般標準的基礎上設置附屬條款， 包括對高風險機構各類申 請?zhí)岢龈郊由暾埐牧?，設置附加準人條件等，限制高風險機構的進入以及業(yè)務活 動，二是本著均衡分散的原則調(diào)整外資銀行的國別分布，為設立在我國中西部地區(qū)的外資銀行提供相對優(yōu)惠的條件，三是加強與外資銀行母行的信息溝通， 保證 監(jiān)管信息來源的充分性，擴大外資銀行并表監(jiān)管外延，四是對國家風險和母國監(jiān) 管體制進行系統(tǒng)研究，跟蹤和分析母國宏觀經(jīng)濟、外

14、匯政策和國家風險。4, 加大市場運行環(huán)節(jié)中的監(jiān)管力度早在20XX年8月22,首次提請十屆全國人大常委會第四次會議審議的銀行 業(yè)監(jiān)督管理法草案，就將以往對銀行業(yè)金融機構的單一合規(guī)監(jiān)管， 改變?yōu)楹弦?guī)監(jiān) 管和風險監(jiān)管并重，重點規(guī)定了完善監(jiān)管制度、強化監(jiān)管手段面的內(nèi)容。20XX年1月1日生效的銀行業(yè)監(jiān)督管理法也再次重申了“從合規(guī)監(jiān)管向風險監(jiān)管 的轉變”。針對我國采用的現(xiàn)場監(jiān)管較多，合規(guī)性監(jiān)管較多的現(xiàn)狀，應將監(jiān)管方 式改為現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管相結合，合規(guī)性監(jiān)管和風險性監(jiān)管相結合。我國現(xiàn) 行金融體系確立的是以合規(guī)性監(jiān)管方式為本的框架，而合規(guī)性監(jiān)管只能預防部分 風險，一家銀行即使合規(guī)經(jīng)營也可能破產(chǎn)。因此應將

15、現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管結合， 將監(jiān)管從合規(guī)性監(jiān)管向風險性監(jiān)管轉變。 風險性為本監(jiān)管方式是為了實現(xiàn)由事后 監(jiān)管向事前檢測、事后發(fā)現(xiàn)向事前預警、事后糾正向事前預防轉變，因此風險監(jiān) 管更應作為我國對外資銀行監(jiān)管的主要方式。5，加強與外資銀行母國信息交流和合作監(jiān)管的機制跨國銀行的發(fā)展趨勢是越來越大型化，相比之下各國政府的監(jiān)管機構越來越 小，小政府、大銀行將成為國際金融發(fā)展的一種趨勢，因此，真正有效的跨國銀 行的監(jiān)管是母國與東道國的監(jiān)管機構聯(lián)手合作，共同擔對跨國銀行進行監(jiān)管。建立信息交流機制也是實現(xiàn)母國和東道國共同監(jiān)管的重要保證。巴塞爾協(xié)議的系列文件多次強調(diào)跨國銀行母國與東道國的密切合作，強調(diào)跨國銀行合并監(jiān)管的四大原則，充分性原則，合并監(jiān)管原則，母國監(jiān)管為主原則和并表監(jiān)管原 則。因此，我國現(xiàn)在的信息閉塞和合作