產(chǎn)權(quán)制度與深化國有資產(chǎn)管理體制改革

1、產(chǎn)權(quán)制度與深化國有資產(chǎn)管理體制改革交易費用是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論中最基礎(chǔ)、 最重要的概念，被定義為人們從事某種經(jīng)濟 活動所付出的非生產(chǎn)性成本，即生產(chǎn)成本之外的交易過程中的費用。 現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理 論認(rèn)為，西方福利經(jīng)濟學(xué)雖然深刻地分析了市場機制的缺陷，指出了國家干預(yù)的必要性，但他們沒有從產(chǎn)權(quán)配置角度考慮和分析問題。 市場運行之所以存在缺陷， 其根源在于產(chǎn)權(quán)界定不清，導(dǎo)致交易過程的磨擦和障礙，因而提高了交易費用， 影響了資源配置的效率。因此，解決市場缺陷問題的關(guān)鍵，不在于國家是否應(yīng)該 干預(yù)經(jīng)濟，而在于如何明晰產(chǎn)權(quán)以減少交易費用。 并進一步指出，產(chǎn)權(quán)是一種由 法律規(guī)定和實施的，由使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能組成的

2、排他性獨占權(quán)。這 些權(quán)利不是在歷史形成的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)關(guān)系基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，而是以反映人的超歷史的自然本性的法律為基礎(chǔ)；以產(chǎn)權(quán)為依托建立的產(chǎn)權(quán)制度是既定產(chǎn)權(quán)關(guān)系和 產(chǎn)權(quán)規(guī)則結(jié)合而成的且保證其實現(xiàn)的制度。合理的產(chǎn)權(quán)制度具有為人們提供競爭 與合作的框架，充當(dāng)各種物質(zhì)生產(chǎn)要素組合的粘合劑和各種經(jīng)濟組織的依托；為經(jīng)濟當(dāng)事人提供特定的經(jīng)濟激勵和約束，使之通過權(quán)力配置實現(xiàn)資源配置并分配 收益；有助于形成穩(wěn)定的經(jīng)濟預(yù)期，節(jié)約經(jīng)濟運行成本，減少不確定因素等功能?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論分析了交易費用、產(chǎn)權(quán)及制度安排三者的關(guān)系，提出只要存在 交易費用，就需要明晰產(chǎn)權(quán)，建立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度。不同的產(chǎn)權(quán)制度安排有不同 的交易費用，繼

3、而決定了不同的經(jīng)濟運行效率。 他們認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)一般可劃分為私 人產(chǎn)權(quán)、法人產(chǎn)權(quán)、社團產(chǎn)權(quán)、公共產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)，而私人產(chǎn)權(quán)并不一定是唯 一有效的產(chǎn)權(quán)制度安排。不論產(chǎn)權(quán)的最終歸屬是誰，只要產(chǎn)權(quán)清晰，就可以節(jié)約 交易費用，這就是有效率的產(chǎn)權(quán)制度安排。雖然現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論屬于西方經(jīng)濟學(xué)的范疇，但其所闡述的一些現(xiàn)象和規(guī)律， 卻是普遍適用的。按照產(chǎn)權(quán)理論的分析，我國國有產(chǎn)權(quán)制度安排是否有效率關(guān)鍵 在于國有產(chǎn)權(quán)主體是否明確、產(chǎn)權(quán)邊界是否清晰，從而否定了國有產(chǎn)權(quán)私有化的 謬誤。二、國有資產(chǎn)管理體制存在的弊端我國國有產(chǎn)權(quán)制度安排缺乏效率主要癥結(jié)是國有產(chǎn)權(quán)主體不明晰，造成國有效益低下，國有資產(chǎn)流失等，這些都是源于國有資

4、產(chǎn)管理體制存在的種種弊端。1. 國有產(chǎn)權(quán)主體錯位、越位和缺位并存國有產(chǎn)權(quán)主體是國家，但國家在抽象意義上不可能行使所有權(quán)， 而必須有具 體的機構(gòu)代表國家行使所有者權(quán)利。十六大之前，我國實行的是“國家統(tǒng)一所有、 政府分級監(jiān)管、自主經(jīng)營”的國有資產(chǎn)管理體制。 在這種體制運行中，政府管理 國有資產(chǎn)的出資人職責(zé)一直由九個部門分割行使，其中五個部門被形象地喻為“五龍治水”：即財政部行使收益及產(chǎn)權(quán)變更職能；大工委或金融工委行使選擇 經(jīng)營者的職能；國家經(jīng)貿(mào)委行使重大投資、技改投資的審批及產(chǎn)業(yè)政策的制定， 國有的破產(chǎn)、重組、兼并、改制等職能；國家計委行使基本建設(shè)投資管理職能； 勞動部負(fù)責(zé)審批工資總額。實踐表明，

5、這種“五龍治水”的管理格局不僅沒有解決國有資產(chǎn)出資人缺位 問題，還在一定程度上阻礙了深化國有改革的進程。這種體制存在的弊病：一是 多個政府部門代行國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)， 任何部門又都不具備完備的產(chǎn)權(quán)，不用對國有 資本經(jīng)營效果承擔(dān)全部責(zé)任；二是所有權(quán)越位和所有權(quán)缺位并存，造成政企不分、 政資不分，或者出現(xiàn)內(nèi)部人控制；三是各個部門之間因爭搶權(quán)力利益和對經(jīng)營判 斷的不同而相互扯皮，致使所有者約束軟化，無所適從。應(yīng)該說，這種管理體制 實際上是計劃經(jīng)濟體制的遺留，是導(dǎo)致政府經(jīng)常出現(xiàn)不規(guī)范施政行為的深層根 源。2. 國有資產(chǎn)經(jīng)營公司權(quán)責(zé)不明國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是國有資產(chǎn)授權(quán)營運主體，主要是受托行使所有者職能， 進行資

6、本運營。但在實際運作中由于國有出資人不到位， 導(dǎo)致國有資產(chǎn)經(jīng)營公司 權(quán)責(zé)不明。其一，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司在內(nèi)部經(jīng)營管理上仍存在大量的行政性因素， 在角色與功能上仍將自己定位為被控的上級領(lǐng)導(dǎo)部門， 沒有有效行使其具體出資 人職責(zé)。其二，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司派出的產(chǎn)權(quán)代表往往與經(jīng)理階層形成利益共同 體，追求的不是國有資產(chǎn)保值增值，而是個人收入的增長，形成新的“內(nèi)部人控 制”。其三，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司責(zé)任難以評判。由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分，在出 現(xiàn)經(jīng)營虧損時，經(jīng)營者有足夠理由推卸責(zé)任。3. 國有的公司產(chǎn)權(quán)制度不合理一是國有產(chǎn)權(quán)主體虛置，即缺乏人格化的國有產(chǎn)權(quán)主體，致使國有無法形成 完整的法人財產(chǎn)權(quán)與獨立的經(jīng)營權(quán)

7、。 二是大多數(shù)國有投資主體單一，即使是經(jīng)過 股份制改造后的公司，也仍然存在“一股獨大”，“翻牌公司”的問題，不利于 優(yōu)化公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。三是沒有形成國有資本靈活、順暢的進入或退出機制，不利 于國有資本的有效利用和合理流動， 不利于形成有效的產(chǎn)權(quán)運作資本市場， 不利 于進行產(chǎn)權(quán)市場化交易，影響到國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置。三、深化國有資產(chǎn)管理體制改革的取向國有資產(chǎn)管理體制改革滯后是長期困擾經(jīng)濟和社會發(fā)展的制度障礙， 是繞不 開的改革攻堅難題。為改變國有產(chǎn)權(quán)制度缺乏效率的狀況， 必須加快國有產(chǎn)權(quán)制 度創(chuàng)新，深化國有資產(chǎn)管理體制改革。（一）目標(biāo)選擇深化國有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)是按照黨的十六大報告要求，在堅持

8、國家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管 理新體制。必要時有統(tǒng)一配置1. 國家所有。依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，國有資產(chǎn)屬于全體人民，歸國家所有。 國家制定法律法規(guī)，政府代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)， 資源。2. 分級代表國家履行出資人職責(zé)。通過逐級權(quán)，明確國有資產(chǎn)的管理范圍， 中央和地方政府級行使出資人職責(zé)，管轄各自的國有資產(chǎn)。3. 委托專門機構(gòu)管理經(jīng)營。政府行政管理部門與行使出資人職責(zé)的機構(gòu)分設(shè)。各級政府成立專司國有資產(chǎn)管理機構(gòu)， 經(jīng)過政府授權(quán)，代表國家行使出資人 職責(zé)。再由專司國有資產(chǎn)管理機

9、構(gòu)授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為國有資產(chǎn)營運主 體，具體行使其所投資的出資人職責(zé)。（二）成立專司的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)專司國有資產(chǎn)管理機構(gòu)是受政府委托統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)的特殊法定機構(gòu)，專門行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，以資本為紐帶，理順出資關(guān)系，進行產(chǎn)權(quán)管理。根 據(jù)十屆人大新一輪的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國務(wù)院率先成立“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理 委員會”（國資委），將原國家經(jīng)貿(mào)委、中央工委以及財政部有關(guān)國有資產(chǎn)管理 的職能整合，由國務(wù)院授權(quán)，代表國家履行出資人職能，其監(jiān)管范圍包括中央所 屬（不含金融類）的國有資產(chǎn)。地方所屬的國有資產(chǎn)，由改革后相應(yīng)設(shè)立的省、 市（地）兩級地方政府的國資委負(fù)責(zé)監(jiān)管。其他國有資產(chǎn)依照相關(guān)的法律法

10、規(guī)進 行管理。新的國資委應(yīng)按照權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的 原則來構(gòu)建，這是市場經(jīng)濟體制下國有資產(chǎn)管理的必然要求。在市場經(jīng)濟體制下， 的國有資產(chǎn)必須實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。國資委掌握資產(chǎn)所有權(quán)，對自主經(jīng)營的進行監(jiān)管，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)有效利用和保值增值，責(zé)任重大。要使其真正擔(dān) 負(fù)起這一職責(zé)，就必須賦予其相應(yīng)的權(quán)利。在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離情況下，管資 產(chǎn)更多地體現(xiàn)出的是一種責(zé)任，只有把它同對人（掌握經(jīng)營權(quán)的人）和事（資產(chǎn) 經(jīng)營的過程）的管理結(jié)合起來，也就是說只有把權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任統(tǒng)一到對資產(chǎn)、 人和事的管理過程中，才能更有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。新的國資委從根本上倡導(dǎo)、實踐和促進

11、了兩個原則：一是政資分開。各政府 部門分散的國有資產(chǎn)管理職能集中起來統(tǒng)一到國資委，促使“資”的職能與“政”的職能分開。各政府部門的國有資產(chǎn)管理職能分離后，國有資產(chǎn)的經(jīng)營和國有資產(chǎn)經(jīng)營 貿(mào)易等部門不再具有直接，而新 不具有社會管理職能，更不能干預(yù)其 政府的社會管理職能表現(xiàn)為行政，對 各職能部門不再有人財物、產(chǎn)供銷使用機構(gòu)完全獨立于政府，由國資委委托的國有資產(chǎn)營運主體 公司獨立運作，與政府部門，如計劃、財政、 設(shè)立的國資委則專門負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的管理， 他所有制經(jīng)濟組織的活動。二是政企分開。 經(jīng)濟的管理職能則體現(xiàn)為對資產(chǎn)的綜合管理。的直接管轄權(quán)，只能通過政策引導(dǎo)、規(guī)范約束來促進發(fā)展。而其行使的行政職能

12、 要面向全社會，制定的各種政策、法律、規(guī)則等對任何和投資組織都是公開、公 正和公平的。建立國有資產(chǎn)管理新體制的關(guān)鍵，是國資委的職能界定和依法履行職能， 要 做到既能實現(xiàn)的國有資產(chǎn)保值增值， 又不干預(yù)的自主經(jīng)營活動。國資委的主要職 責(zé)是：根據(jù)授權(quán)，依照公司法等法律和行政法規(guī)履行出資人職責(zé)；制定國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的戰(zhàn)略方針、結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和投資發(fā)展規(guī)劃，編制國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算； 選派和更換國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的董事、 監(jiān)事和財務(wù)總監(jiān)；收取國有資產(chǎn)收益和產(chǎn) 權(quán)出售收入，考核國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的營運業(yè)績； 審批國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的重大 經(jīng)營事項，如重大股權(quán)變更、重大投資活動、利潤分配方案等。（三）明晰國有資產(chǎn)經(jīng)營公

13、司的責(zé)權(quán)利產(chǎn)、 分” 心。 開”今后國有資產(chǎn)管理體系將會是“三層次”管理。作為第一層次，統(tǒng)一管“資人、事”的國資委，將按照資本管理原則行使所有者權(quán)益，而不是“政企不 的行政審批式管理。第二層次是國有資產(chǎn)營運主體，這是整個運行體系的核 通過它，可以有效地在政府與之間搭建一個“隔離帶”，以確?！罢Y分作為國有資產(chǎn)營運主體的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司通過國資委的授權(quán)，按照投資份額依法對全資、控股及參股行使出資人職責(zé)，享有資本收益、重大決策和選聘經(jīng) 營管理者權(quán)利，目標(biāo)是國有資產(chǎn)收益最大化。為進一步明晰國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的 責(zé)權(quán)利，需做到以下幾點：在經(jīng)營機構(gòu)上，應(yīng)盡快明確國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的兩種 主要機構(gòu)形式“國家控

14、股公司”和“授權(quán)投資機構(gòu)”的責(zé)任利。在經(jīng)營權(quán)責(zé)上， 國有資產(chǎn)經(jīng)營公司依法自主經(jīng)營，照章納稅，對所有者的凈資產(chǎn)承擔(dān)保值增值責(zé) 任，不得損害所有者權(quán)益。其與國資委之間的關(guān)系，包括其與參股、控股之間的 關(guān)系都應(yīng)由公司法來規(guī)范。在經(jīng)營體制上，要努力做到國有資產(chǎn)經(jīng)營的股份 化和資本化，積極探索公有制的多種實現(xiàn)形式。有條件的營運主體可以吸收其他 經(jīng)濟成分參股，發(fā)展成為跨地區(qū)、跨行業(yè)的股份公司。在經(jīng)營機制上，要完善國 有資產(chǎn)經(jīng)營公司的激勵約束機制。將經(jīng)營管理者收入與經(jīng)營績效掛鉤，實行年薪 制，也可以探索實行持股制、期權(quán)制等激勵措施，以及健全經(jīng)營者法人治理監(jiān)督 機制，改進經(jīng)營者選拔任用方式和考核評價辦法， 賦

15、予經(jīng)營者應(yīng)有的經(jīng)營權(quán)，增 強經(jīng)營者的成就感和歸屬感等。(四) 建立有效的公司產(chǎn)權(quán)制度合理的公司產(chǎn)權(quán)制度是建立有效公司治理結(jié)構(gòu)的決定性基礎(chǔ)，有助于解決政府不當(dāng)干預(yù)和內(nèi)部人控制問題，是完善國有資產(chǎn)管理體制的必然要求。為此，在保持公有制占主導(dǎo)地位的前提下，我國國有必須加快建立合理有效的公司產(chǎn)權(quán)制 度。一是產(chǎn)權(quán)責(zé)任明晰化。要理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，責(zé)任明確，對出資者所有權(quán)、法人 財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)都有明晰的界定。二是產(chǎn)權(quán)主體獨立化。在產(chǎn)權(quán)責(zé)任明確的基礎(chǔ) 上,應(yīng)有人格化的主體來獨立行使產(chǎn)權(quán)。國有資產(chǎn)管理機構(gòu)享有唯一的出資人所 有權(quán)，不干預(yù)的生產(chǎn)經(jīng)營，依法享有包括國家在內(nèi)的出資人投資形成的全部法人 財產(chǎn)權(quán)，依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧；依法獨立享有民事權(quán)利；以全部的法人財產(chǎn)， 獨立承擔(dān)民事責(zé)任；依法維護所有者權(quán)益，實現(xiàn)財產(chǎn)不斷增值；三是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多 元化。從產(chǎn)權(quán)形成的利益機制上說，只有具有多元化的產(chǎn)權(quán)，才能建立真正規(guī)范 的現(xiàn)代公司制度。為改變當(dāng)前國有產(chǎn)權(quán)單一和股權(quán)“一股獨大”的局面，可以將國有改變?yōu)閲?、其他非國有法人、金融機構(gòu)、境外投資者及職工、管理者等個 人共同擁有產(chǎn)權(quán)的公司，以促進國有資產(chǎn)的有效配置。四是產(chǎn)權(quán)運作資本化。國