法國(guó)的行政合同及其法律規(guī)則(1)

1、法國(guó)的行政合同及其法律規(guī)則(1)    摘 要：法國(guó)有一套完整的行政合同法體系或制度，有關(guān)行政合同的爭(zhēng)議統(tǒng)一由行政法院管轄。面對(duì)表現(xiàn)形式各異的行政合同，法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)與判例標(biāo)準(zhǔn)是判斷的主要依據(jù)。行政合同除適用合同的一般規(guī)則外，還必須遵循其特殊規(guī)則。 關(guān)鍵詞：法國(guó)；行政合同；法律規(guī)則 Abstract：There is a whole system of administrative contract in France. The dissensions about administrative contract are managed by the Adm

2、inistrative Court. Concerning the different manifestations of the contract，the law provides standards and standards of jurisprudence as the main basis for judgment. And administrative contract should not only follow the common rules but also exceptive rules. Key words：France；administrative contract；

3、legal rules 一、比較與發(fā)展視野下的法國(guó)行政合同 近年來，合同的應(yīng)用及其所起的作用越來越廣泛和充分。它不僅在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序中發(fā)揮著舉足輕重的作用，而且在當(dāng)今行政事務(wù)管理活動(dòng)中的作用也顯得越來越重要和突出。合同在行政事務(wù)中的地位與作用，從表面上看是一種悖論。因?yàn)?，行政體制是按上下等級(jí)來建構(gòu)、組織和運(yùn)行的，即：從理論上言之，行政機(jī)關(guān)的單方行政決定應(yīng)該說是處理行政事務(wù)時(shí)最重要的手段，它所起的作用也應(yīng)該是最為明顯和突出的，單方的命令與雙方的合意在一定程度上是相沖突的。但是，行政等級(jí)化運(yùn)作和單方命令模式的效果并非十分理想和有效。為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政運(yùn)作的失靈，40多年來，行政機(jī)關(guān)除了采取單方行政決

4、定外，還不得不越來越多地尋求其他手段與技巧的幫助。這些手段與技巧，不僅被適用于行政機(jī)關(guān)相互之間以及行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員工會(huì)之間這一內(nèi)部行政領(lǐng)域，而且也被廣泛應(yīng)用于行政機(jī)關(guān)與私人的外部行政關(guān)系之中。行政機(jī)關(guān)經(jīng)常使用的手段與技巧主要是協(xié)商、談判和合同三種。事實(shí)上，合同本身就包含了協(xié)商與談判，而協(xié)商與談判又被合同所吸收。因此，可以說，從單方性的行政到合同化的行政，構(gòu)成了當(dāng)代法國(guó)行政演變的特色之一。 從純法律的角度來看，法國(guó)行政合同有一個(gè)鮮明的特點(diǎn)，即：在法國(guó)的法律體系之下有一套完整的行政合同法體系或制度，從而與私法合同的法律體系或制度相區(qū)分。這是法國(guó)法的獨(dú)特之處，其特點(diǎn)在于：第一，行政合同所適用的法律規(guī)

5、則不同于私法規(guī)則，它有著自身的特殊體系；第二，因行政合同而引發(fā)的爭(zhēng)訟不屬于普通司法法官的權(quán)限管轄范圍，而是由行政法官履行相應(yīng)的司法管轄職能。 如果將法國(guó)的合同制度置于與西方其他國(guó)家的合同制度相比較的情境下，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，其差別不只是在于法國(guó)有一套專門的行政合同規(guī)則存在，而且還具有實(shí)質(zhì)上的區(qū)別。這一實(shí)質(zhì)性的差異就在于法國(guó)行政合同的法律體系及其制度具有整體性與普遍性，這是其他國(guó)家所不具備的。如：美國(guó)聯(lián)邦政府的合同在性質(zhì)上屬于私法合同，受普通法調(diào)整，其爭(zhēng)訟由普通法院管轄而不是像法國(guó)或德國(guó)那樣由專門的法院受理。從形式上來看，其制度特點(diǎn)正好與法國(guó)的行政合同制度相反。但在法律規(guī)則的適用上，美國(guó)的行政機(jī)關(guān)同樣

6、擁有與法國(guó)行政機(jī)關(guān)在行政合同中相同的權(quán)利，如單方修改權(quán)。但在美國(guó)，卻不是如法國(guó)一樣對(duì)行政合同設(shè)置了普遍適用的專門規(guī)則，行政機(jī)關(guān)的單方性權(quán)利(如單方解除權(quán)、修改權(quán))只具體規(guī)定于合同之中，在法律上并沒有普遍適用性的規(guī)則。因而，法國(guó)行政合同與美國(guó)政府合同的區(qū)別不在于有無特別規(guī)則的存在，而在于這一特別規(guī)則是否具有普遍適用性。在法國(guó)，行政機(jī)關(guān)的單方解除權(quán)、修改權(quán)，即使合同沒有明文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定也可以擁有；但在美國(guó)，則必須規(guī)定于合同文本之中。美國(guó)實(shí)行的是文本主義，行政機(jī)關(guān)的單方解除權(quán)、修改權(quán)需要合同條款的設(shè)定，否則行政機(jī)關(guān)不得行使該項(xiàng)權(quán)利。法國(guó)實(shí)行的是公法與私法相平行的兩套法律體系，行政機(jī)關(guān)在

7、行政合同中的此項(xiàng)權(quán)利是自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，而不需要通過合同條款來設(shè)定。又如，在德國(guó)、意大利、比利時(shí)等國(guó)家，盡管也有行政合同的概念以及法律規(guī)則，但行政合同適用的法律規(guī)則更近似于民法規(guī)則。在這些國(guó)家，有關(guān)行政合同糾紛案件的管轄權(quán)，由行政法院和普通法院分享，因行政合同締結(jié)而發(fā)生的爭(zhēng)議由行政法院管轄，而有關(guān)行政合同執(zhí)行(或履行)的案件則由普通法院管轄。而在法國(guó)，有關(guān)行政合同的爭(zhēng)議則統(tǒng)一由行政法院管轄。 實(shí)際上，在19世紀(jì)法國(guó)就已經(jīng)出現(xiàn)了行政合同，但數(shù)量不多。到1900年，大概有3種類型的行政合同：工程合同、國(guó)家必需品訂購合同、軍事采購合同。1900年后，行政合同的概念得以拓寬，行政合同所適用的范圍也相應(yīng)地?cái)U(kuò)大

8、?？梢哉f，法國(guó)的行政合同歷史悠久，其制度也最為發(fā)達(dá)。但這種發(fā)達(dá)程度并不意味著完全排斥行政機(jī)關(guān)在某些情況下采用私法合同的形式。不過，行政機(jī)關(guān)所采取的合同形式大多表現(xiàn)為行政合同。換言之，行政合同是行政機(jī)關(guān)采取的最為典型的合同形式。一份合同屬于行政合同還是屬于私法合同，主要是基于法律的規(guī)定和司法判例的確定。法律明確規(guī)定某些類型的合同屬于行政合同，如法律規(guī)定所有的公共采購合同皆為行政合同，那么對(duì)公共采購合同的性質(zhì)確認(rèn)就沒有選擇的可能。在某些情況下，行政合同與私法合同的區(qū)別，純粹是司法判例上的區(qū)別。行政機(jī)關(guān)可能會(huì)締結(jié)相當(dāng)于私法合同的行政合同，對(duì)這類特殊的合同可將它歸入私法合同范疇。當(dāng)然，在大多數(shù)情況下，

9、這種選擇是不存在的。 行政活動(dòng)的原則，即行政的普遍性規(guī)則，行政機(jī)關(guān)在締結(jié)和履行行政合同過程中也同樣應(yīng)該遵循。如行政權(quán)限規(guī)則，它不僅適用于單方行政決定也適用于行政合同。這不僅在法國(guó)存在，在英美的判例中也可以找到同樣的規(guī)則合同不能改變行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。行政合同作為行政的方式，必須遵循行政的普遍性規(guī)則。同時(shí)，由于行政合同具有行政與合同相結(jié)合的特點(diǎn)，因而，它還必須適用合同規(guī)則以及與合同有關(guān)的規(guī)則甚至某些單方性的特殊規(guī)則。 二、行政機(jī)關(guān)的合同性活動(dòng)及其合同類型 法國(guó)的行政機(jī)關(guān)種類繁多，主要有：中央政府及各部、中央的地方性行政機(jī)關(guān)(主要由省長(zhǎng)代表)、中央各部外派在各省的機(jī)構(gòu)與地方行政機(jī)關(guān)(具體包括市或鎮(zhèn)

10、、省、大區(qū))，此外，還存在大量的公立公務(wù)機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)包括1500個(gè)全國(guó)性和2萬多個(gè)地方性的公立公務(wù)機(jī)構(gòu)。當(dāng)我們泛泛使用行政機(jī)關(guān)這一概念時(shí)，差不多指的是4萬個(gè)法律主體。這些主體每年皆締結(jié)成千上萬份行政合同。在這些數(shù)量眾多的行政合同中，公共采購合同所占數(shù)量較多，有的行政合同數(shù)量則較少，如關(guān)于國(guó)家與大區(qū)間的計(jì)劃合同。對(duì)這些數(shù)量眾多的行政合同，在理論上大致可作如下分類： 1.管理性合同 管理性合同，并非法律上的概念，只是主講人所作的一種理論上的概括。在這類合同中，歷史最為悠久的是公務(wù)特許經(jīng)營(yíng)合同。這類合同的作用，是將全國(guó)性或地方性的公共服務(wù)委托給私人管理和經(jīng)營(yíng)。此類合同數(shù)量眾多，如國(guó)家高速公路的委托

11、經(jīng)營(yíng)合同、市政府與企業(yè)或私人簽訂的可飲用水經(jīng)營(yíng)合同。這類合同有3個(gè)要素：一是賦予某個(gè)私法人從事某項(xiàng)公共服務(wù)的資格；二是在賦予其資格的同時(shí)確定其公共服務(wù)的義務(wù)，對(duì)其提出從事公共服務(wù)的要求；三是通過此類合同使受益人享受到公益性的服務(wù)。不過，這種服務(wù)往往是有償性的，如法國(guó)高速公路的服務(wù)都是收費(fèi)的。 這一類型的合同中還出現(xiàn)了一種新的形式，即幾個(gè)公法人相互之間為共同從事某項(xiàng)活動(dòng)而締結(jié)的行政合同。例如，巴黎大學(xué)法學(xué)院圖書館與近十個(gè)大學(xué)共同簽署了為大學(xué)生及其他讀者提供圖書服務(wù)的合同，該合同即屬于這種新類型的公共服務(wù)合同。 2.計(jì)劃合同 計(jì)劃合同如同管理性合同一樣，也是一個(gè)理論上的概念。這類合同是目前行政事務(wù)

12、中采用的一種重要合同。該類合同出現(xiàn)于20世紀(jì)60年代。當(dāng)時(shí)，法國(guó)經(jīng)濟(jì)明顯地表現(xiàn)出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特色。當(dāng)然，所謂的計(jì)劃并不是強(qiáng)制性的計(jì)劃，它只是確定一些目標(biāo)，國(guó)家再據(jù)此目標(biāo)與國(guó)有企業(yè)、大區(qū)等簽訂合同。通過此類合同明確國(guó)有企業(yè)和大區(qū)須在某些方面實(shí)現(xiàn)一定的國(guó)家職能，而國(guó)家則給予其財(cái)政上的支持或補(bǔ)助。如今，全國(guó)性的計(jì)劃已被廢棄，但法律上借助計(jì)劃手段實(shí)現(xiàn)一定國(guó)家職能的做法卻得以保留并被加以推廣。計(jì)劃合同手段的采用，實(shí)則是企業(yè)管理理念和方式在公共行政和公共服務(wù)領(lǐng)域中的引入。計(jì)劃合同主要表現(xiàn)在3個(gè)方面： 中央政府與大區(qū)每隔3年簽訂明確大區(qū)優(yōu)先投資項(xiàng)目的合同，簡(jiǎn)稱為“投資項(xiàng)目合同”。 國(guó)家與大型國(guó)有企業(yè)簽訂的為實(shí)

13、現(xiàn)一定目標(biāo)或指標(biāo)的合同，簡(jiǎn)稱為“目標(biāo)合同或項(xiàng)目合同”。例如，為了達(dá)到向公眾提供廉價(jià)、統(tǒng)一的供電服務(wù)之目標(biāo)，中央政府與法國(guó)電力公司簽訂了一項(xiàng)在原價(jià)格基礎(chǔ)上每年降價(jià)4%電價(jià)指標(biāo)的合同。 國(guó)家與大學(xué)、醫(yī)院等相互間簽訂的合同。法國(guó)共有75所大學(xué)，政府與大學(xué)簽訂合同，大學(xué)保證每年達(dá)成一定的目標(biāo)(如招收多少學(xué)生)，而國(guó)家則給予其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這種合同也存在于醫(yī)療、健康、保險(xiǎn)等領(lǐng)域。 3.資源合同 資源可分為人力資源與物質(zhì)資源。與之相對(duì)應(yīng)，資源合同也可分為人力資源合同和物質(zhì)資源合同兩類。在人力資源方面，主要表現(xiàn)為人力招聘合同，如在各種服務(wù)性領(lǐng)域(如計(jì)算機(jī)維護(hù)、辦公場(chǎng)所的清潔等)，就需要雇用一定數(shù)量的工作人

14、員。但是，公務(wù)員是不能通過合同方式來確定的。原則上來說，行政機(jī)關(guān)不得雇用非公務(wù)員的工作人員，但實(shí)際上采取的雇傭方式是多種多樣的。目前，在雇用人力資源方面實(shí)際上處于一種“非法”(無法律規(guī)制)的狀態(tài)。在物質(zhì)資源方面，行政機(jī)關(guān)大量采用合同形式來配備和補(bǔ)充資源，如公物采購、公共工程、借款等方面的合同。 4.準(zhǔn)私法合同 在這方面，公產(chǎn)占用合同較為典型。行政機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)有專門的管理體系，它適用公產(chǎn)體系的管理規(guī)則企業(yè)或私人對(duì)公產(chǎn)的占用是臨時(shí)性的，不具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，國(guó)家可依據(jù)其單方面的意志來撤銷公產(chǎn)占用許可。但公產(chǎn)占用的不穩(wěn)定性致使公產(chǎn)價(jià)格受到影響，從而不利于公產(chǎn)的有效利用。因而，為吸引投資者，最近一段時(shí)間以來

15、，法國(guó)加強(qiáng)了公產(chǎn)占有的穩(wěn)定性，其中的一項(xiàng)舉措是將原來的單方行政許可決定改為雙方合同形式。在公產(chǎn)占用過程中，當(dāng)事人通過合同向國(guó)家交納相關(guān)的費(fèi)用。如機(jī)場(chǎng)場(chǎng)地、港口、碼頭、各種國(guó)有商店或藥店的出租等，就需要遵守合同法的規(guī)則，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過招標(biāo)選擇最優(yōu)競(jìng)爭(zhēng)者，而不能由其單方面隨意決定，以免破壞競(jìng)爭(zhēng)秩序。 三、行政合同的法律概念及其辨識(shí) 1.合同的一般定義 關(guān)于行政合同的法律概念，不妨通過與私法合同相比較的視角來界定。在法國(guó)法中，合同概念由民法予以規(guī)定。民法典第一千三百四十四條對(duì)合同概念做了規(guī)定，即合同是關(guān)于自身強(qiáng)制性義務(wù)的協(xié)議，這是被所有法律部門公認(rèn)的概念。萊昂·狄冀就說過，公法與私法中

16、的合同概念統(tǒng)一，且其效果也相同1。這一概念的要素在于：協(xié)議或同意。協(xié)議或同意是一種事實(shí)上的狀況，當(dāng)這種事實(shí)產(chǎn)生一定的權(quán)利或義務(wù)時(shí)即構(gòu)成了法律意義上的合同。可見，合同必然是同意或協(xié)議，但同意或協(xié)議并不必然是合同。我們可以將同意或協(xié)議發(fā)展為合同的脈絡(luò)做一簡(jiǎn)單圖示(見圖1)： 因而，所謂合同(法律意義上的合同)，是指根據(jù)法律規(guī)定可以產(chǎn)生法律效果的協(xié)議。這一合同概念在公法和私法中都可適用，這是公法上的合同與私法上的合同的共通性概念。但盡管公法合同與私法合同在基本詞義上一致，但二者在法律適用體系上存在多方面的差別。2.行政合同與行政部門的私法合同之區(qū)別 行政部門締結(jié)的合同，或表現(xiàn)為行政合同或表現(xiàn)為私法合

17、同。在實(shí)踐中，應(yīng)注意區(qū)分行政部門與私人締結(jié)的合同究竟是屬于行政合同還是屬于私法范疇的合同。那么，如何辨別呢?這可以從兩個(gè)方面予以判斷：一是合同當(dāng)事方，一般來說，必須至少有一方是代表國(guó)家或地方行政部門，或者公法人；二是法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)或者法官所確立的判例標(biāo)準(zhǔn)。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，具體言之： 法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于合同的性質(zhì)，若法律明文規(guī)定一種合同為行政合同或私法合同的，則依其規(guī)定。明確規(guī)定行政合同或私法合同性質(zhì)的法律，大約有10項(xiàng)。最早關(guān)于行政合同性質(zhì)規(guī)定的是拿破侖時(shí)代的一項(xiàng)法律，該項(xiàng)法律目前仍然有效，該法明確規(guī)定凡與公共工程有關(guān)的合同皆為行政合同。此外，1938年的一項(xiàng)法律規(guī)定，所有與公產(chǎn)占用相關(guān)的合同皆屬

18、于行政合同。又如，最新的關(guān)于行政合同性質(zhì)規(guī)定的是2001年的一項(xiàng)法令，該法令規(guī)定，所有的公共采購合同都是行政合同，從而排除了行政合同與私法合同的選擇。 判例標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)法律沒有關(guān)于一份合同是行政合同還是私法合同的規(guī)定時(shí)，則依行政法官確立的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)判斷合同的性質(zhì)。最初，當(dāng)合同性質(zhì)不明時(shí)，行政法官或普通法官對(duì)案件均有管轄權(quán)。1799年的一項(xiàng)法律規(guī)定，私法法官無權(quán)干預(yù)行政事項(xiàng)，但問題在于，何謂行政事項(xiàng)或行政活動(dòng)呢?對(duì)此，國(guó)家行政法院就應(yīng)確立它們的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)由每個(gè)法官在案件審判中具體實(shí)施。在沒有標(biāo)準(zhǔn)的情況下，司法判例確立了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，并不加區(qū)分地適用： 一是1910年確立的超越普通法范疇的條款。只要合同

19、里有一個(gè)條款超越普通法范疇，則該合同為行政合同。那么，何為超越普通法的條款呢?相對(duì)于兩個(gè)私人而言，是一種不正常條款(相對(duì)于普通法的規(guī)定)，實(shí)踐中有一個(gè)不正常條款清單，這里蘊(yùn)含了法官的自由裁量權(quán)。巴黎上訴行政法院就有一個(gè)關(guān)于行政法院管轄權(quán)的例子(巴黎上訴行政法院第99PA00690號(hào)訴訟案)。這是一個(gè)屬于與國(guó)家私產(chǎn)相關(guān)的租賃合同的案件，在這一案件中，國(guó)家將一塊不用的場(chǎng)地(屬于國(guó)家之私產(chǎn))租給了一個(gè)私立學(xué)校，由于是國(guó)家之私產(chǎn)，因而不屬于公產(chǎn)占用合同，后來管理這家私立學(xué)校的公司破產(chǎn)，由此在國(guó)家與該私立學(xué)校(公司)之間形成爭(zhēng)議。在這一糾紛中，是由普通法院還是行政法院管轄呢?巴黎上訴行政法院認(rèn)為，該合同

20、中有兩個(gè)條款已超越普通法范圍：一是規(guī)定國(guó)家有單方取消合同的權(quán)利，二是國(guó)家對(duì)學(xué)校的教學(xué)與財(cái)務(wù)享有監(jiān)督權(quán)。這兩個(gè)條款是超出了普通法規(guī)定的條款，超出了“平等性”，因而屬于行政合同。當(dāng)然，如果該合同中沒有這兩項(xiàng)條款的話，那么該合同就毫無疑問屬于私法合同。 二是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)是由法國(guó)國(guó)家行政法院在1956年貝爾丹夫婦及農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)訴共同利害關(guān)系人格里穆瓦爾案中所確立的。在該案中，國(guó)家行政法院認(rèn)為，只要某項(xiàng)合同中確定了公共服務(wù)的目的，即使沒有超越普通法的條款，該合同也屬于行政合同。 從法國(guó)的歷史和現(xiàn)狀來看，由司法判例確立的規(guī)則多于法律所創(chuàng)制的規(guī)則。通過統(tǒng)一的成文法來確立行政合同規(guī)則，法國(guó)目前正在醞釀之

21、中，但只處于計(jì)劃階段尚未付諸實(shí)施。這方面，西班牙已走在前面，西班牙已經(jīng)有一個(gè)專門的行政合同法，可資借鑒。 四、行政合同的法律適用規(guī)則 1.一般規(guī)則 行政合同的權(quán)限規(guī)則。行政主體與私人締結(jié)行政合同，存在著一個(gè)權(quán)限問題，此點(diǎn)與私法合同不同。在私人相互之間締結(jié)合同上，主要是看其有無能力締結(jié)合同，而公法人卻不具有某種普遍的權(quán)限來締結(jié)合同。行政主體只能由代表它的機(jī)構(gòu)或成員來體現(xiàn)其能力。權(quán)限，是公法上的一個(gè)關(guān)鍵性概念。這一概念具有兩種法律效果：一是擁有某種行政權(quán)限的，行政主體不得拒絕履行其權(quán)限；二是只有法律賦予其權(quán)限的行政主體才有權(quán)在其權(quán)限范圍內(nèi)締結(jié)合同，否則即屬無效合同。 確認(rèn)或檢驗(yàn)行政合同是否有效，在

22、權(quán)限上需要從兩個(gè)層面來考察： 第一，從廣義上考察行政主體對(duì)某事務(wù)領(lǐng)域是否擁有管轄權(quán)。假如法律規(guī)定，高速公路事務(wù)只有國(guó)家才有權(quán)管轄，那么，地方的市政府就無權(quán)簽訂關(guān)于高速公路的特許經(jīng)營(yíng)合同。不過，最近幾年也發(fā)生了一些變化。有關(guān)此類行政權(quán)限的法律作了修訂，法律改變了地方政府的權(quán)限分配。如1985年的一項(xiàng)法律規(guī)定，油港由市政府管轄，即只有市政府才能簽訂有關(guān)油港特許經(jīng)營(yíng)的合同；漁港由省政府管轄，即只有省政府才能簽訂有關(guān)漁港特許經(jīng)營(yíng)的合同。但是，如果某一港口既是油港又是漁港，那么，這一港口特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同該由誰來簽訂呢?國(guó)家行政法院已有判例解決了這一沖突：假如漁港業(yè)務(wù)比重大于油港業(yè)務(wù)，就按漁港來對(duì)待；反之亦

23、然。這種情況在歐洲其他國(guó)家曾引起過解決上的困擾，但在法國(guó)并未引起什么困難。 第二，從特定意義上考察哪個(gè)行政當(dāng)局代表行政主體或公法人簽訂行政合同。在行政主體或公法人與行政當(dāng)局之間，具體有以下幾種情形： 其一，國(guó)家。中央政府及其部門作為國(guó)家的代表，有權(quán)以國(guó)家的名義簽訂合同。部長(zhǎng)有權(quán)根據(jù)行政法的普遍性規(guī)則作為締結(jié)合同的代表。這些普遍性規(guī)則是適用于所有的單方行政決定的規(guī)則。如果是屬于省的權(quán)限范圍的，則省長(zhǎng)是簽約的代表。在行政合同中還有一些嚴(yán)肅而莊重的規(guī)則，盡管存在但已不多見了。有些合同如公債合同，須法律允許才能簽訂，但這類合同現(xiàn)已很少見。在19世紀(jì)時(shí)須議會(huì)通過法律準(zhǔn)許，行政部門才能簽訂。例如修建鐵路，

24、每一線路的合同都需要議會(huì)每次對(duì)應(yīng)地通過專門法律。因而，一項(xiàng)重大項(xiàng)目如高速公路，往往需要一連串的法律或法令，頗費(fèi)周折。 其二，地方政府市鎮(zhèn)。合同的意愿須由市鎮(zhèn)義會(huì)來表決。這些地方政府簽訂的合同須由議會(huì)議員通過合同、由市鎮(zhèn)首長(zhǎng)(市長(zhǎng)或鎮(zhèn)長(zhǎng))簽署，由市鎮(zhèn)執(zhí)行。 其三，公益公務(wù)機(jī)構(gòu)。關(guān)于公益公務(wù)機(jī)構(gòu)，并沒有一個(gè)統(tǒng)一而普遍的規(guī)定，即這類機(jī)構(gòu)并沒有一個(gè)關(guān)于其地位或角色的身份法，這些機(jī)構(gòu)各自有其自身的規(guī)則。因而，在它們的行政合同締結(jié)中，某些機(jī)構(gòu)甚至出現(xiàn)了由其董事會(huì)來認(rèn)可行政合同的情況。在一般情況下，這類行政合同只須執(zhí)行官同意簽署即可。 有關(guān)權(quán)限分配的規(guī)則，須結(jié)合或參照相應(yīng)的法律規(guī)定才能確定。 普遍性規(guī)則。合

25、同運(yùn)行的普遍性規(guī)則，在行政合同中同樣也具有適用性。哪些普遍性規(guī)則可以適用于行政合同之中呢?可以適用于行政合同的普遍性規(guī)則，是通過司法判例的方式來確認(rèn)的。這是有其歷史傳統(tǒng)的，這種傳統(tǒng)可以追溯到20世紀(jì)初，它是建立在公共服務(wù)的連續(xù)性(或稱不可間斷性)這一理念之上的。 行政法的特殊之處在于，它沒有類似于民法典的統(tǒng)一法典，因而，在行政法領(lǐng)域，法官必須具有法律創(chuàng)制性的權(quán)力，當(dāng)然一般只具有法律解釋權(quán)。行政運(yùn)行的特殊性決定了規(guī)制行政活動(dòng)的行政法規(guī)必須有別于私法規(guī)則，因而行政合同作為行政活動(dòng)的方式之一，自然有其特殊性。國(guó)家行政法院在行政合同的適用規(guī)則方面創(chuàng)制的規(guī)則，一般都屬于特殊的規(guī)則。但是，在行政合同領(lǐng)域，

26、由于行政合同與私法合同具有相似性，通常以雙方的自由意志來表達(dá)(而不是行政決定中的單方意志表達(dá))，因而，也必須適用與私法合同中相同的自由意志表達(dá)規(guī)則。行政合同必須遵循的合同普遍性規(guī)則有很多，在此列舉3個(gè)規(guī)則： 其一，當(dāng)事人的同意是真實(shí)自愿的。同意不是在強(qiáng)迫下作出的，而是基于本人的真實(shí)意愿，此類規(guī)則，在行政合同中同樣具有適用性。巴黎行政法院就曾撤銷過一項(xiàng)高達(dá)10億法郎的行政合同，其撤銷的理由就是合同中有虛假，在該案中當(dāng)事人通過串聯(lián)來抬高價(jià)格，因而被撤銷。 其二，必須適用雙方當(dāng)事人的法。此項(xiàng)規(guī)則具有強(qiáng)制性。 其三，尋求當(dāng)事人的真意。當(dāng)合同因疑義而需要解釋時(shí)，法官須找尋當(dāng)事人的真實(shí)意愿。 上述3個(gè)民法

27、中的基本規(guī)則同樣適用于行政法之中。 2.特殊規(guī)則 行政合同除適用合同的一般規(guī)則外，還有其特有的制度，即其自身的特殊性規(guī)則。行政合同的特有規(guī)則，往往借助司法判例來進(jìn)行解釋和確立。從現(xiàn)有的行政合同特殊規(guī)則來看，有的規(guī)則偏向于行政主體從而有利于行政主體，而有的規(guī)則則有利于保護(hù)另一方締約當(dāng)事人。 有利于行政主體的規(guī)則。行政主體在行政合同中擁有一些當(dāng)然性的權(quán)力，這些權(quán)力即使在合同中無約定，行政主體也享有。因?yàn)?，這些權(quán)力是依行政法的普遍性規(guī)則而取得的。主要有： 第一，單方改變合同的權(quán)力。行政合同可以通過兩種方式改變：一是簽訂新的合同或者附則或者附加條款，從而改變?cè)泻贤欢峭ㄟ^單方行為改變合同。例如，在

28、公共工程合同中，對(duì)已簽訂的修建橋梁的合同，就可決定再加上一個(gè)橋墩。這種單方改變合同的權(quán)力，實(shí)際上已超越普通法規(guī)則。但這種權(quán)力的行使有兩個(gè)限制：一是這種修改不能太多以致使之演化成了一個(gè)新的合同。如國(guó)家行政法院就曾有一個(gè)判例，認(rèn)為：如果將橋建在離原約定地點(diǎn)10km外，那么這座橋已不是原先要建的那座橋了；二是如果修改合同后所導(dǎo)致的成本超出原核算成本的話，行政主體必須補(bǔ)償。 第二，單方終止合同的權(quán)力。原則上說，行政主體有權(quán)以任何公共利益(普遍性利益)為理由來終止任何行政合同。但單方取消合同的權(quán)力行使，須有兩個(gè)限制：一是必須是公共利益；二是必須由締約當(dāng)事人賠償由此引起的損失。這種權(quán)力是一種很大的自由裁量權(quán)，主要是為了保護(hù)公益和公共政策的推行。最近幾年，允許地方政府取消港口經(jīng)營(yíng)合同，在學(xué)校食堂的經(jīng)營(yíng)上，行政主體也可以終止原合同，假如行政主體更能降低價(jià)格的話。 第三，撤銷合同的權(quán)力。如果締約當(dāng)事人有違約行為或嚴(yán)重過失的，行政主體可以以過錯(cuò)為由單方面地撤銷合同，且行政主體不承擔(dān)任何賠償責(zé)任。但是，如果在私法合同中，則須通過法院來判決撤銷合同。 第四，締約當(dāng)事人不得擁有抗辯權(quán)。在行政合同中，締約方當(dāng)事人不能援引行政主體不履行合同來終止合同，沒有抗辯權(quán)。如在公共工程合同中，行政主體不付款，締約當(dāng)事人還必須繼續(xù)履行該合同。當(dāng)然，如果公法人破產(chǎn)了則另當(dāng)別論。 有利于保護(hù)締約