日本公務(wù)員制度的特點(diǎn)與借鑒意義

1、日本公務(wù)員制度的特點(diǎn)與借鑒意義第26卷1期2007年1月南平師專(zhuān)JOURNALOFNANPINGTEACHERSCOIJ.EGEV01.26No.1January.2007日本公務(wù)員制度的特點(diǎn)與借鑒意義李天奇(福建省教育廳,福建福州350001)摘要:在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步確立的過(guò)程中,行政體制改革和國(guó)家公務(wù)員制度建設(shè)作為體制轉(zhuǎn)換的重要方面正在全面推開(kāi).如何健全和完善我國(guó)公務(wù)員制度,進(jìn)l一步提高"依法治國(guó)"的執(zhí)政水平,已成為當(dāng)代中國(guó)行政體制改革中亟須解決的課題.本文分析了日本公務(wù)員制度中人員分類(lèi)管理,人事管理體制,人員編制等三方面的特點(diǎn),認(rèn)為日本公務(wù)員制度在國(guó)家和地

2、方公務(wù)員在財(cái)權(quán)和事權(quán)的平衡上需要進(jìn)一步理順,地方公務(wù)員在職級(jí),待遇的標(biāo)準(zhǔn)上需要進(jìn)一步統(tǒng)一,并且需要進(jìn)一步改善公務(wù)員管理在局部區(qū)域過(guò)于薄弱的狀況.通過(guò)研究,作者提出日本公務(wù)員制度在以法律形式規(guī)范人員編制,建立政府機(jī)關(guān)內(nèi)部矛盾化解機(jī)制,切實(shí)抓好在崗公務(wù)員業(yè)務(wù)培訓(xùn)三方面尤其值得我國(guó)借鑒.關(guān)鍵詞:日本;行政體制改革;公務(wù)員制度中圖分類(lèi)號(hào):D731.333文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):10085963(20o7)010026-03當(dāng)前,我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制處于逐步確立的過(guò)程中,作為體制轉(zhuǎn)換的一個(gè)重要方面,行政體制的改革以及國(guó)家公務(wù)員制度的建設(shè)正在全面推開(kāi).盡快造就一支精干,高效的國(guó)家行政管理隊(duì)伍的重要性

3、和迫切性愈來(lái)愈為領(lǐng)導(dǎo)層和社會(huì)各界所重視.因此,如何進(jìn)一步地提高"依法治國(guó)"的執(zhí)政水平,健全和完善我國(guó)的公務(wù)員制度,已成為當(dāng)代中國(guó)行政體制改革所面臨的亟待解決的課題.本文試圖通過(guò)對(duì)日本公務(wù)員制度進(jìn)行分析研究,從制度管理層面上為我國(guó)公務(wù)員制度的健全完善尋找有參考價(jià)值的合理因素.公務(wù)員制度在十九世紀(jì)始于英國(guó),隨后西方幾個(gè)主要資本主義國(guó)家均普及了這一制度.日本的公務(wù)員制度是在上世紀(jì)二戰(zhàn)后由美國(guó)人幫助建立的.基于體制原因,各資本主義國(guó)家的公務(wù)員制度都帶有"強(qiáng)調(diào)依法行政,實(shí)施功績(jī)主義,啟用專(zhuān)業(yè)人員,推行職務(wù)常任,倡導(dǎo)'政治中立',注重法制管理"的普遍

4、特征,但各國(guó)又都依據(jù)本國(guó)的國(guó)情設(shè)置了具體的管理體制,使之具有不同的特色.(一)日本公務(wù)員制度的特點(diǎn)1,較為細(xì)化的人員分類(lèi)管理El本公務(wù)員隊(duì)伍的定性非常明確,凡由公共財(cái)政承擔(dān)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的人員都屬于公務(wù)員范疇.除行政機(jī)關(guān)外,其它公立機(jī)構(gòu)如學(xué)校,醫(yī)院,公有企業(yè)的從業(yè)人員均為公務(wù)員.因此,日本公務(wù)員隊(duì)伍的涵蓋面很廣,其類(lèi)別,待遇劃分也十分細(xì)致.從縱向上看,按公務(wù)人員的行政隸屬關(guān)系分為國(guó)家公務(wù)員和地方公務(wù)員,所需經(jīng)費(fèi)分別由國(guó)家,地方財(cái)政負(fù)擔(dān),對(duì)其的管理分別依據(jù)國(guó)家公務(wù)員法=或地方公務(wù)員法=.從橫向上看,公務(wù)員隊(duì)伍又分為特別職公務(wù)員和一般職公務(wù)員兩大類(lèi).特別職公務(wù)員主要是由選舉產(chǎn)生,隨黨派而進(jìn)退,在競(jìng)選上臺(tái)

5、后成為公務(wù)人員,下臺(tái)后又恢復(fù)其原本的民間身份;一般職公務(wù)員則通過(guò)公開(kāi)考試錄用,職務(wù)晉升必須通過(guò)考核,以業(yè)績(jī)?yōu)楹饬繕?biāo)準(zhǔn).一般職公務(wù)員又按行政事務(wù),警察(消防),公營(yíng)企業(yè),教育公務(wù)員四個(gè)種類(lèi)進(jìn)一步細(xì)化.其中的行政事務(wù)公務(wù)員,就是人們通常所稱(chēng)的"文官",是公務(wù)員有關(guān)法律,法規(guī)的主要管理對(duì)象.其余三類(lèi)公務(wù)員因職能與純粹的行政事務(wù)不同,因此,對(duì)其管理除依據(jù)公務(wù)員法外,還分別制定了更為貼近職業(yè)實(shí)際的"特例法"m.例如,日本憲法規(guī)定勞動(dòng)者享有結(jié)社,(與雇主)談判和斗爭(zhēng)三個(gè)權(quán)利.公務(wù)員雖屬勞動(dòng)者范疇,但由于其崗位具有公務(wù)性質(zhì),均不能享有與雇主(政府)的斗爭(zhēng)權(quán).而且根據(jù)&

6、quot;特例法"的規(guī)定,不同類(lèi)別公務(wù)員在其余兩個(gè)權(quán)利的享有程度也不同.警察(消防)公務(wù)員屬于紀(jì)律部隊(duì),依法不享有結(jié)社權(quán),更不能與其雇主(政府)進(jìn)行談判;行政事務(wù),教育,公營(yíng)企業(yè)公務(wù)員則可享有結(jié)社權(quán)和談判權(quán),其中公營(yíng)企業(yè)公務(wù)員更為寬松,他們有權(quán)經(jīng)談判與行政當(dāng)收稿日期:2006-111作者簡(jiǎn)介:李天奇(1957一).男.漢族.公共政策碩士.著有'日本地方公務(wù)員制度>(福建人民出版社1999年出版).一26李天奇:日本公務(wù)員制度的特點(diǎn)與借鑒意義局重簽勞動(dòng)合約闥.這種分門(mén)別類(lèi)的管理充分體現(xiàn)出不同類(lèi)別公務(wù)員的職業(yè)特征,使整個(gè)人事管理更具有針對(duì)性和實(shí)效性.2,相對(duì)獨(dú)立的人

7、事管理體制日本人事管理機(jī)構(gòu)的主要職能是,制定公務(wù)員管理的各種實(shí)施規(guī)則,維護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益,推行保持公務(wù)員隊(duì)伍穩(wěn)定的政策措施,審議仲裁公務(wù)員與其使用機(jī)關(guān)的各類(lèi)糾紛等.在其機(jī)構(gòu)設(shè)置上,無(wú)論是國(guó)家人事院,還是地方級(jí)的人事委員會(huì)(小城市設(shè)公平委員會(huì)),都相對(duì)游離于各級(jí)行政體系之外.這種機(jī)構(gòu)設(shè)置形式主要是為了使人事管理能排除行政長(zhǎng)官意志等人為因素的干擾,更加超脫地按照人事行政規(guī)律開(kāi)展業(yè)務(wù).特別是由于日本各級(jí)行政長(zhǎng)官均由黨派競(jìng)爭(zhēng)選舉產(chǎn)生,人事機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立,可最大限度避免公務(wù)員隊(duì)伍因黨派輪流執(zhí)政而無(wú)所適從,保持政策延續(xù)和隊(duì)伍穩(wěn)定.人事管理機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性還體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是人事官員配備雖由本級(jí)行政

8、長(zhǎng)官提名,但能否就任取決于本級(jí)議會(huì).而且,各級(jí)人事官員均屬于特別職公務(wù)員,理論上他們只遵從法律,法規(guī),不承擔(dān)服從上司命令的義務(wù),決策上也采取委員會(huì)制,以多數(shù)表決結(jié)果行使職權(quán).二是人事官員上任后,未經(jīng)本級(jí)議會(huì)罷免,行政長(zhǎng)官無(wú)權(quán)對(duì)其進(jìn)行調(diào)整和解任.三是人事管理部門(mén)具有必要的工作權(quán)限.如在審理公務(wù)員"不服行政處分"的申訴過(guò)程中,有權(quán)調(diào)閱檔案,傳喚相關(guān)人員舉行聽(tīng)證會(huì),被指定的人員無(wú)故不得推諉,如官員以行政機(jī)密為由拒絕作證需經(jīng)過(guò)議會(huì)的批準(zhǔn).3.持之以恒的人員編制削減二戰(zhàn)后的日本國(guó)力衰敗,為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),全國(guó)強(qiáng)制性地進(jìn)行了三次行政人員削減.第?次削減,設(shè)定了國(guó)家,省及五大都市行政機(jī)構(gòu)

9、削減非固定職員三成,固定職員二成,其他中小城市對(duì)應(yīng)削減二成和一成的硬性指標(biāo),揭開(kāi)了削減人員編制的序幕.到了第三次削減,更訂立了特別制度,規(guī)定只要行政長(zhǎng)官發(fā)布特別命令,無(wú)論職員個(gè)人是否自愿都將在限期內(nèi)被辭退.通過(guò)三次縮減,使行政人員及其費(fèi)用大幅減少,為戰(zhàn)后的復(fù)興創(chuàng)造了條件.到了六十年代中后期,隨著日本經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高速增長(zhǎng),公務(wù)員總數(shù)又增長(zhǎng)了百分之三十以上.對(duì)此,中央政府從1968年開(kāi)始先后又進(jìn)行了八次的縮編減員,每次都制定了為期25年的規(guī)劃和分階段定員削減計(jì)劃,每年大體按1%的比例削減行政定員.與此同時(shí),按照"退多進(jìn)少"的原則,中央政府在定員限額內(nèi),有計(jì)劃,按結(jié)構(gòu)地進(jìn)行新公務(wù)員的

10、招收,既使得人員結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化,也實(shí)現(xiàn)了行政編制的"負(fù)增長(zhǎng)"四.與之相比,地方行政機(jī)構(gòu)的縮編減員顯得較為遲緩.其原因主要是因?yàn)榈胤叫略鋈藛T中的八成以上是為貫徹國(guó)家有關(guān)法律,法規(guī)而配置的.對(duì)此,從八十年代初始,中央政府通過(guò)調(diào)研和審議,制定出一系列縮減地方公務(wù)員定員數(shù)的政策措施.這些政策措施包括消除因國(guó)家法規(guī)造成地方被動(dòng)增人的因素,要求地方一級(jí)參照國(guó)家做法制定中長(zhǎng)期減員計(jì)劃,推行行政事務(wù)改革抑制增人需求等等.至此,從八十年代中期開(kāi)始,地方公務(wù)員隊(duì)伍逐步實(shí)現(xiàn)了"消腫",保持了與中央政府的同步精減.日本的公務(wù)員制度從總體上說(shuō)是較為健全的.但是,也存在著一些不容忽視

11、尚待改革之處:一是國(guó)家公務(wù)員和地方公務(wù)員在財(cái)權(quán)和事權(quán)的平衡上還有待于進(jìn)一步理順.由于日本的行政運(yùn)行具有"財(cái)權(quán)集中,事權(quán)分散"的特點(diǎn),國(guó)家公務(wù)員在資金分配上擁有廣泛的權(quán)限,而地方公務(wù)員只能辦理中央政府委托的事務(wù),在很大程度上影響了地方工作的積極性和主動(dòng)性.目前,日本地方一級(jí)普遍要求增加地方自主權(quán),集中地體現(xiàn)出地方上急于改變現(xiàn)狀的迫切心情.二是各區(qū)域的地方公務(wù)員在職級(jí),待遇的標(biāo)準(zhǔn)上有待于進(jìn)一步統(tǒng)一.日本各地的公務(wù)員在規(guī)格,級(jí)別,基本待遇上無(wú)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),造成中央和地方,地方和地方之間的公務(wù)員因身份待遇難以參照套用而無(wú)法正常交流,在一定程度上助長(zhǎng)了地方主義的傾向.三是公務(wù)員管理在局

12、部區(qū)域過(guò)于薄弱的狀況有待于進(jìn)一步改善.由于日本的行政區(qū)劃過(guò)于細(xì)化,部分小城鎮(zhèn)居民只有萬(wàn)余人.這些地方因人口少而難以選出素質(zhì)較高的人事機(jī)構(gòu)官員,人事管理不同程度地受到人為因素的干擾,減弱了人事機(jī)構(gòu)正常功能的發(fā)揮.(二)對(duì)我國(guó)公務(wù)員制度進(jìn)一步完善的借鑒意義與西方國(guó)家公務(wù)員制度的形成歷史相比較,我國(guó)的公務(wù)員制度才剛剛起步,并正處于不斷探索和逐步完善的過(guò)程之中.對(duì)日本公務(wù)員制度研究分析的結(jié)果表明,他們?nèi)齻€(gè)方面尤其值得我們借鑒:1.以法律形式規(guī)范人員編制的設(shè)置.日本于1969年制定了關(guān)于行政機(jī)關(guān)職員定員法,規(guī)定政府公務(wù)員總數(shù)不能突破該法所規(guī)定的最高限額.同時(shí),政府還要每年發(fā)布一次定員令,根據(jù)行政改革的要

13、求,調(diào)整政府各部門(mén)的定員數(shù).作為配套措施,財(cái)政部門(mén)按照各部門(mén)的年度定員數(shù),將所需經(jīng)費(fèi)列入年度預(yù)算,然后報(bào)經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施,形成了定員和預(yù)算之間的約束機(jī)制.任何人都無(wú)權(quán)批準(zhǔn)增加定員,"定員"就是法律.與之相比較,我國(guó)目前公務(wù)員編制管理法規(guī)尚屬空白,在人員和機(jī)構(gòu)編制的管理上無(wú)法可依,一27南平師專(zhuān)2007年第1期隨意性大,機(jī)構(gòu)改革和隊(duì)伍建設(shè)始終走不出膨脹一精簡(jiǎn)再膨脹的怪圈.這種狀況對(duì)打造一個(gè)輕便高效,運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政機(jī)構(gòu)帶來(lái)很大的負(fù)面影響.因此,編制法規(guī)的盡快出臺(tái),應(yīng)是當(dāng)前完善公務(wù)員制度的一項(xiàng)不可忽視的配套工作.2.建立政府機(jī)關(guān)內(nèi)部化解矛盾的機(jī)制.日本公務(wù)員因其職業(yè)特征,不能享有

14、其他勞動(dòng)者所具有的"斗爭(zhēng)權(quán)",即禁止公務(wù)員為爭(zhēng)取自身的福利待遇進(jìn)行怠工和罷工.為了融洽"雇主"和"雇員"的關(guān)系,各級(jí)政府在系統(tǒng)內(nèi)部建立了疏導(dǎo)矛盾沖突的有關(guān)制度:一是"苦情處理"制度.苦情有"苦楚,抱怨,不滿(mǎn)"的意思,苦情處理就是行政當(dāng)局通過(guò)設(shè)立專(zhuān)職部門(mén)聽(tīng)取和處理公務(wù)員的抱怨和不滿(mǎn),及時(shí)化解矛盾;二是"改善工作條件的要求"制度.作為喪失"斗爭(zhēng)權(quán)"的補(bǔ)償,法律規(guī)定公務(wù)員有權(quán)向行政當(dāng)局提出改善工作條件(工資津貼,勞動(dòng)時(shí)間等)的要求.這種要求由人事部門(mén)按規(guī)定程序?qū)?/p>

15、理后,向行政當(dāng)局提出改進(jìn)建議.此類(lèi)建議雖無(wú)約束力,但行政首長(zhǎng)可據(jù)此了解"民"情,及早進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整.此外,各級(jí)人事部門(mén)還具有對(duì)公務(wù)員"不服行政處分"申訴的仲裁功能,有權(quán)撤消行政當(dāng)局對(duì)所屬人員的錯(cuò)誤處分,將有關(guān)矛盾爭(zhēng)執(zhí)解決在行政訴訟提起之前.對(duì)比之下,我們的行政系統(tǒng)在緩解內(nèi)部矛盾方面的功能較為薄弱,人事仲裁機(jī)制也不盡健全,一些應(yīng)在本地解決的矛盾,因沒(méi)有得到及時(shí)化解而造成異地上訪.因此,在完善公務(wù)員制度的過(guò)程中,應(yīng)盡快健全完善人事仲裁部門(mén),并逐步強(qiáng)化其功能.3.切實(shí)抓好在崗公務(wù)員的業(yè)務(wù)培訓(xùn).日本的公務(wù)員培訓(xùn)重視學(xué)以致用,具有很強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)用性.每年,培訓(xùn)的主

16、管部門(mén)都會(huì)事先征求各業(yè)務(wù)部門(mén)和公務(wù)員個(gè)人的意見(jiàn),擬定出全年的培訓(xùn)方案,在報(bào)經(jīng)當(dāng)?shù)匦姓L(zhǎng)官批準(zhǔn)后按計(jì)劃實(shí)施.培訓(xùn)內(nèi)容一般由易到難依次為辦公自動(dòng)化培訓(xùn),專(zhuān)門(mén)實(shí)務(wù)培訓(xùn),行政課題培訓(xùn)和政策課題培訓(xùn).辦公自動(dòng)化培訓(xùn)重點(diǎn)是訓(xùn)練每個(gè)公務(wù)員的基本功,掌握運(yùn)用現(xiàn)代辦公手段;專(zhuān)門(mén)實(shí)務(wù)培訓(xùn)是按照受訓(xùn)者的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行規(guī)范化的崗位培訓(xùn);行政課題培訓(xùn)的層次更高,重點(diǎn)是結(jié)合受訓(xùn)者的業(yè)務(wù)進(jìn)行綜合性課題的研討;政策課題的培訓(xùn)屬最高層次,受訓(xùn)者必須從宏觀的角度對(duì)區(qū)域性的振興發(fā)展提出自己的思路.由于培訓(xùn)主題明確,內(nèi)容集中,使培訓(xùn)效果易于顯現(xiàn).對(duì)照日本具有實(shí)用型特點(diǎn)的培訓(xùn)方式,我國(guó)目前的基層公務(wù)員培訓(xùn),在內(nèi)容上顯得面廣而深度不夠,與

17、本職工作結(jié)合的不夠緊密,不同程度地存在為培訓(xùn)而培訓(xùn)的現(xiàn)象.在組織上也應(yīng)由權(quán)威部門(mén)進(jìn)行計(jì)劃的綜合統(tǒng)籌,強(qiáng)化系統(tǒng)性與針對(duì)性,避免多頭培訓(xùn)和重復(fù)培訓(xùn),使有限的經(jīng)費(fèi)真正用在刀刃上,通過(guò)提高培訓(xùn)實(shí)效加快公務(wù)員群體素質(zhì)的提高.因此,進(jìn)一步強(qiáng)化公務(wù)員的崗位業(yè)務(wù)培訓(xùn),應(yīng)是政府提高執(zhí)政能力平的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作.參考文獻(xiàn):【1】鹿兒島重治,地方公務(wù)員制度【M】.學(xué)陽(yáng)書(shū)房,昭和四三年(1968年).c2】田中二郎.新版行政法【M】.弘文堂,昭和五一年(1976年).【3】人事院監(jiān)修,人事行政實(shí)務(wù)提要.日本人事行政研究所,昭和五一年(1976年).TheCharacteristicsofCivilServantS

18、ysteminJapanandItsSignificanceforReferenceLITianqi(EducationDepartmentofFujianprovince,Fuzhod,Fujian350001,China)Abstract:Intheprocessofgraduauyestablishingacompletesocialistmarketeconomicsystem,thereformoftheadministrativesystemandestablishmentofthecivilservantsystem,whichareofgreatimportanceinthes

19、ystemtransformation,havebeencarriedoutinanall-roundway.AndhowtoimproveChina'scivilservantsystemandfurtherupgradetheadministrationaccordingtothelawhavebeenanurgentproblemtobesolved.Thisessayanalyzesthecharacteristicsofthosethreeaspects,namely:Thepersonnelclassifiesandmanages,personaladministrationsystem