從上海高層如林說到城市規(guī)劃編制與實(shí)施機(jī)制

1、從上海高層如林說到城市規(guī)劃編制與施行機(jī)制內(nèi)容摘要上海這幾年確實(shí)大變樣了，高層建筑如雨后春筍般顯現(xiàn)，林林總總，爭奇斗艷，其建立速度之快。規(guī)模之大、令國內(nèi)外人士感到驚訝。這里面凝聚著投資者的籌劃、指導(dǎo)者的決策規(guī)劃、設(shè)計(jì)人員的心智、施工人員的艱辛成績之大是無庸置疑的。上海的大變化也是這些方面的力量綜合作用的結(jié)果，缺一不可。上海新三年是“重在管理的三年?；貞涍@些年建立走過的路：總結(jié)經(jīng)歷對上海面向21世紀(jì)的新開展是有積極意義的。作為一個(gè)長期從事規(guī)劃管理的人員的我，從職業(yè)的角度談一些個(gè)人對高層建筑的看法和建議.上海這幾年確實(shí)大變樣了，高層建筑如雨后春筍般顯現(xiàn)，林林總總，爭奇斗艷，其建立速度之快。規(guī)模之大、

2、令國內(nèi)外人士感到驚訝。這里面凝聚著投資者的籌劃、指導(dǎo)者的決策規(guī)劃、設(shè)計(jì)人員的心智、施工人員的艱辛成績之大是無庸置疑的。上海的大變化也是這些方面的力量綜合作用的結(jié)果，缺一不可。上海新三年是“重在管理的三年?；貞涍@些年建立走過的路：總結(jié)經(jīng)歷對上海面向21世紀(jì)的新開展是有積極意義的。作為一個(gè)長期從事規(guī)劃管理的人員的我，從職業(yè)的角度談一些個(gè)人對高層建筑的看法和建議。一、上海市高層建筑現(xiàn)狀與問題上海市規(guī)劃局曾組織市規(guī)劃院等部門對本市近幾年高層建筑建立情況作過一次調(diào)查。至1997年底，本市中心城+區(qū)+浦東高層建筑總數(shù)已達(dá)2258幢，總建筑面積3524萬平方米。對其情況進(jìn)展分析，得出以下結(jié)論：1高層數(shù)量增長

3、迅速，高層建筑占新增建筑面積比例逐年上升。1971年至1980年十年共建高層149幢：1981年到1990年十年共建高層650幢，總建筑面積804萬平方米，占新增面積比例99；1991年到1995年共建高層750幢，總建筑面積1133萬2，占新增面積比例23：1996年新建高層430底總建筑面積725萬，占新增面積比例484：1997年新增高層484幢，總建筑面積926萬2，占新增面積比例579。2高層建筑中住宅占主要部分，隨著辦公樓市場的日趨飽和，住宅會成為高層建筑的主角。在2258幢高層、總建筑面積3524萬平方米中，住宅有1590幢占678。建筑面積2078萬占59，主要集中在徐匯、普陀

4、、浦東、長寧等區(qū)。3高層建筑分布以黃浦最密集。靜安、盧灣、南市次之，其他各區(qū)除相對集中某一地區(qū)外根本上呈隨機(jī)分布狀態(tài)。以長寧為例，全區(qū)38k2，高層有246幢，總建筑面積429萬2，其中除主要分布在虹橋開發(fā)區(qū)外在0.65k中有29幢、建筑面積117萬平方米，其他那么在該區(qū)3735k范圍內(nèi)漫布217幢、建筑百積417二萬。4尚有大量已批待建高層，今后中心城高層建筑仍會有驚人增長。到1997年底，市和區(qū)的規(guī)劃部門共批準(zhǔn)高層建筑3374幢、建筑面積5897萬2。除去1997年已建成的之外還有116幢。2643萬的高層建筑在建或?qū)㈤_工建立。這幾年高層建立量大面廣，反映了本市經(jīng)濟(jì)社會的快速開展，也是土地

5、使用制度改革和房地產(chǎn)市場開拓的結(jié)果。面對當(dāng)前高層如林的態(tài)勢，從城市規(guī)劃角度考慮，有兩個(gè)需要深化研究的問題：一個(gè)是高層建筑尤其高層住宅建筑是不是開展方向？上海市舊區(qū)建筑密集，人口集中對城市交通和環(huán)境的改善帶來很大的壓力。城市總體規(guī)劃提出了疏解舊區(qū)人口和交通的政策。?上海市城市規(guī)劃條例?也對舊區(qū)改建作出了控制高層建筑降低建筑密尾增加公共綠地改善城市交通，完善根底設(shè)施，增強(qiáng)城市綜合功能的規(guī)定。至于高層住宅，由于其造價(jià)高：物典管理費(fèi)用大；而其建立的初充主要是為了平衡地價(jià)、拆遷等本錢，而非增加綠地，改善環(huán)境：高層住宅尤其是塔式高層住宅的日照條件差：其消防問題也是一個(gè)至今沒有完全解決難題。隨著住宅商品化的

6、施行和居住程度進(jìn)步，市民越來越重視住宅環(huán)境和生活質(zhì)價(jià)廉物美的多層住宅越來越受歡迎。對一些低標(biāo)準(zhǔn)的高層住宅今后將會成為城市改造的沉重包袱。目前已建成的高層辦公樓空置率較大，市場消化需要時(shí)日。后隨著經(jīng)濟(jì)的開展，可能還需要建立一些高層辦公樓、賓館，但數(shù)量不會大多。因此，今后在相當(dāng)長的時(shí)期，高層建筑尤其是高層住宅并非今后的開展方向，舊區(qū)改建要控制高層建筑。另一個(gè)問題是高層布局。目前已建的高層建筑總體布局狀況是，集中地區(qū)密度過高、綠地過少、日照的矛盾突出：一般區(qū)那么隨機(jī)分布，沒有秩序，缺乏環(huán)境設(shè)計(jì)，形不成城市景觀，有的甚至在歷史風(fēng)貌保護(hù)地區(qū)隨意插建高層，有損歷史風(fēng)貌。二、上海高層建筑的規(guī)劃控制上述問題產(chǎn)

7、生的因素是復(fù)雜的，解決這些問題也需要綜合考慮。從城市規(guī)劃角度要著重解決城市規(guī)劃編制和施行的機(jī)制問題。1城市規(guī)劃的編制機(jī)制關(guān)于城市規(guī)劃的編制機(jī)制，主要是控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制問題。這幾年，由于經(jīng)濟(jì)快速增長、引進(jìn)外資增多，舊區(qū)改造加快。產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整退二進(jìn)三即第二產(chǎn)業(yè)改第三產(chǎn)業(yè)等方面的原因，某些地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制滯后于舊區(qū)改建的情況是存在的。有些改建地區(qū)控制性詳規(guī)的編制人又過多地遷就了委托部門“容積率里出效益的要求，沒有考慮總體規(guī)劃的施行要求，存在著盲目進(jìn)步容積率的情況。而在施行過程中也存在著隨意調(diào)整控制性詳略規(guī)劃的容積率規(guī)定的情況。這些情況的存在，就難以控制高層建筑。相反，高層建筑遍地開花。目

8、前要借新一輪城市總體規(guī)劃報(bào)批和施行的契機(jī)，對中心城控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)展梳理和調(diào)整。為實(shí)在表達(dá)總體規(guī)劃要求，應(yīng)抓緊編制中心城分區(qū)規(guī)劃，分析、分解總體規(guī)劃的有關(guān)控制指標(biāo)和各項(xiàng)控制要素，表達(dá)城市設(shè)計(jì)的思想，提出高層布局規(guī)劃，劃分控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制單元范圍，將分區(qū)規(guī)劃深化、細(xì)化的總體規(guī)劃的控制要求落實(shí)力各地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制要求如建筑總?cè)萘?、綠地率、建筑保護(hù)要求等?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃的編制與施行，是總體規(guī)劃的詳細(xì)化又是規(guī)劃管理的根據(jù)，它起到承上啟下的作用，地位非常重要。為此，要增強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的法律地位，借鑒興隆國家和地區(qū)的經(jīng)歷，要完善編制與審批程序，加強(qiáng)調(diào)查研究進(jìn)展專家論證，引入公眾參與機(jī)制；要嚴(yán)格

9、規(guī)定其調(diào)整程序，未按法定程序不得隨意調(diào)整；要建立監(jiān)視機(jī)制，加強(qiáng)人大、行政和社會三個(gè)方面的對控制性詳細(xì)規(guī)劃編制、施行監(jiān)視機(jī)制。為此，批準(zhǔn)的控制性詳略規(guī)劃要對社會公開。2城市規(guī)劃的施行機(jī)制高層建筑數(shù)量多及其分布的隨機(jī)性，外表上看是城市空間規(guī)劃方面的問題，但其本質(zhì)是土地經(jīng)濟(jì)方面的問題。其主要因素是在于土地開發(fā)本錢、土地開發(fā)機(jī)制及土地開發(fā)調(diào)控機(jī)制。不解決這方面的問題，盡管有了標(biāo)準(zhǔn)高層布局的詳細(xì)規(guī)劃也是難以施行的。例如，開發(fā)商出于經(jīng)濟(jì)效益考底如土地開發(fā)本錢高，那么進(jìn)步容積率以獲取經(jīng)濟(jì)效益。而在土地開發(fā)本錢中占很大比例的上地地價(jià)又未與城市規(guī)劃施行相結(jié)合。相反，土地批租的高地價(jià)是作為一項(xiàng)地價(jià)經(jīng)濟(jì)收入來源，假設(shè)居高不下，容積率也就是降不下來，建高層勢在必然。另一方面，在土地開發(fā)上，近幾年發(fā)揮了各個(gè)方面的積極性，但分散開發(fā)也是造成高層漫布的原因之一。因此研究城市規(guī)劃的施行機(jī)制至關(guān)重要。建議從以下幾方面加強(qiáng)工作：一是協(xié)調(diào)規(guī)劃施行與土地管理的關(guān)系，使土地地價(jià)與城市規(guī)劃施行掛鉤：實(shí)行土地儲藏制度，推進(jìn)成片開發(fā)；加強(qiáng)對土地一級市場的政府調(diào)控，有方案地每年推出土地供應(yīng)總量。二是修改、完善規(guī)劃管理法規(guī)調(diào)整建筑容積率、建筑密度